Bundesverfassungsgericht, Kammerbeschluss vom 29.04.2022, Az. 1 BvL 2/17, 1 BvL 3/17, 1 BvL 4/17, 1 BvL 5/17, 1 BvL 6/17

Die [X.] betreffen die Anwendung des Gesetzes über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum des [X.] auf als Wohnraum errichtete Räumlichkeiten, die bereits vor Erlass des [X.] als Ferienwohnung genutzt wurden.

Um der Verwendung von Wohnraum zu anderen als Wohnzwecken entgegenzuwirken, erließ der [X.] Landesgesetzgeber das Gesetz über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum (Zweckentfremdungsverbot-Gesetz - [X.]) vom 29. November 2013 ([X.] 626), zuletzt geändert durch das [X.] des [X.] vom 27. September 2021 ([X.] 1131), das zum 12. Dezember 2013 in [X.] trat.

Die hier zur Prüfung vorgelegten Vorschriften des [X.] in der Fassung vom 6. April 2016 bis 19. April 2018 ([X.] 115) haben folgenden Wortlaut:

Aufgrund der Ermächtigung in § 1 Abs. 2 Satz 1 [X.] erließ der [X.] die Verordnung über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum ([X.] - [X.]) vom 4. März 2014 ([X.] 73), zuletzt geändert durch Art. 3 der Verordnung zur [X.]estimmung eines [X.]edarfsermittlungsinstruments gemäß § 118 [X.] und zur Änderung weiterer Verordnungen vom 2. Juli 2019 ([X.] 475). § 1 [X.] stellt fest, dass die Versorgung der [X.]evölkerung mit ausreichendem Wohnraum zu angemessenen [X.]edingungen im gesamten Stadtgebiet besonders gefährdet ist und dass die Zweckentfremdung von Wohnraum gemäß § 1 Abs. 1 [X.] unter den Vorbehalt einer Genehmigung gestellt ist. Nach § 5 [X.] ist auf Antrag ein Negativattest auszustellen, soweit für die Nutzung von Räumlichkeiten zu anderen als Wohnzwecken eine Genehmigung nicht erforderlich ist.

1. Die Kläger der Ausgangsverfahren vermieten seit Oktober 2013 oder früher als Eigentümer beziehungsweise Mieter in der [X.] von [X.] belegene, zu Wohnzwecken errichtete Räumlichkeiten als Ferienwohnungen; zum Teil erfolgt die Vermietung gewerblich. Alle Kläger wollen diese Nutzung auch nach Ablauf der in § 2 Abs. 2 Nr. 1 [X.] bestimmten Übergangsfrist von zwei Jahren fortsetzen. Sie beantragten daher beim beklagten [X.] jeweils die Erteilung eines Negativattests nach § 5 [X.]. Das beklagte Land lehnte die Anträge ab. Die hiergegen gerichteten Klagen blieben vor dem Verwaltungsgericht ohne Erfolg. Dagegen legten die Kläger jeweils [X.]erufung ein.

2. Das Oberverwaltungsgericht hat die [X.]erufungsverfahren ausgesetzt und dem [X.] die Frage zur Entscheidung vorgelegt, ob § 1 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3, § 2 Abs. 1 Nr. 1 und 2, Abs. 2 Nr. 1 und 2 [X.] insoweit mit dem Grundgesetz vereinbar sind, als danach auch Räumlichkeiten, die zur dauernden Wohnnutzung tatsächlich und rechtlich geeignet sind, aber im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Gesetzes zu anderen Zwecken bestimmt waren oder genutzt wurden, dem Zweckentfremdungsverbot unterfallen.

Die vorgelegten Vorschriften seien insoweit mit Art. 14 Abs. 1 GG unvereinbar. Der eigentumsrechtliche Schutz der Räume werde nicht durch eine etwaige baurechtliche Genehmigungspflicht der Umwidmung des Wohnraums in Gewerbe- oder Ferienwohnungsraum in Frage gestellt. [X.]ei [X.]aurecht und Zweckentfremdungsrecht handele es sich um unterschiedliche "Rechtskreise". Das Zweckentfremdungsverbot gelte in allen Fällen einer anderen Nutzung als zu Wohnzwecken, unabhängig davon, ob eine Genehmigungspflicht nach anderen Rechtsvorschriften bestehe und eine Genehmigung erteilt worden sei oder nicht.

Die in § 1 Abs. 3 [X.] normierte Rückwirkung überschreite die Grenzen einer zulässigen Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG. Die Regelung sei unverhältnismäßig. Das Eigentum der Kläger genieße einen ausgeprägten Schutz, weil es deren persönliche Freiheit im vermögensrechtlichen [X.]ereich sichere, indem es zum Erhalt der Lebensgrundlage beitrage. Dem stehe zwar der [X.] [X.]ezug von Wohnraum gegenüber, der darin bestehe, dass große Teile der [X.]evölkerung nicht in der Lage seien, aus eigener [X.] Wohnraum für sich zu schaffen, und deshalb auf Mietwohnungen angewiesen seien. Dieser Umstand verstärke sich durch die gemäß § 1 Abs. 1 [X.] bei Erlass eines Zweckentfremdungsverbots notwendige Wohnraummangellage. [X.]ei der Abwägung der widerstreitenden Interessen habe der Gesetzgeber jedoch das öffentliche Interesse an der [X.]ereitstellung von Wohnraum zu hoch und die Interessen der Verfügungsberechtigten zu gering bewertet. Die Kläger hätten darauf vertrauen können, dass ihre bereits ausgeübte Nutzung nicht vom Zweckentfremdungsverbot erfasst werde, auch wenn die Räume zu Wohnzwecken errichtet worden und noch zu einer solchen Nutzung geeignet seien. Die Nachteile für die Verfügungsberechtigten würden durch die Übergangsfrist des § 2 Abs. 2 Nr. 1 [X.] nicht kompensiert.

Die vorgelegten Vorschriften seien, soweit sie Rückwirkung entfalteten, auch mit Art. 12 Abs. 1 GG unvereinbar. Es fehle an gewichtigen Gemeinwohlgründen, die den Eingriff rechtfertigen könnten.

Die Vorschriften seien auch entscheidungserheblich. Im Falle ihrer Verfassungsmäßigkeit hätten die angefochtenen Urteile [X.]estand. Denn das Zweckentfremdungsverbot beruhe auf der formell und materiell rechtmäßigen Feststellung einer Wohnraummangellage durch die [X.] und die Vorschriften schlössen den geltend gemachten Anspruch auf Erteilung eines Negativattests aus. Wären diese Vorschriften dagegen, soweit sie Rückwirkung entfalteten, verfassungswidrig, stünde den Klägern ein Anspruch auf Erteilung eines Negativattests zu, weil deren Räumlichkeiten dann nicht unter das Zweckentfremdungsverbot fielen.

Zu den Verfahren haben das Abgeordnetenhaus von [X.] und die Senatsverwaltung von [X.], die [X.]ezirksämter [X.] und [X.], der [X.]undesverband Freier Immobilien- und Wohnungsunternehmen e.V. - Landesverband [X.]-[X.]randenburg e.V. (gemeinsam mit Haus und Grund [X.] - [X.]und der [X.] Haus- und Grundbesitzervereine e.V.), der Verband [X.]-[X.]randenburgischer Wohnungsunternehmen e.V., der [X.] Mieterverein e.V., die [X.] [X.] e.V. sowie die [X.]eteiligten der Ausgangsverfahren Stellung genommen.

Die Vorlagen sind unzulässig.

1. Der Zulässigkeit der Vorlagen stehen nicht schon Unklarheiten hinsichtlich ihres Gegenstands entgegen, denn diese können durch eine einschränkende Auslegung der Vorlagefrage unter [X.]erücksichtigung der [X.]egründung der [X.] überwunden werden (vgl. dazu [X.] 88, 145 <158 f.>; 110, 412 <430 f.>; [X.], [X.]eschluss der [X.] des [X.] vom 24. Juni 2010 - 1 [X.]vL 5/10 -, Rn. 21). Aus dieser ergibt sich, dass das Oberverwaltungsgericht nicht alle vorgelegten Vorschriften zur Überprüfung stellen möchte, sondern nur § 1 Abs. 3 [X.], soweit danach auch Räumlichkeiten, die zur dauernden Wohnnutzung tatsächlich und rechtlich geeignet sind, aber im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Gesetzes zu anderen Zwecken bestimmt waren oder genutzt wurden, dem Zweckentfremdungsverbot unterfallen.

Der insoweit zur Überprüfung gestellte § 1 Abs. 3 [X.] in der Fassung vom 22. März 2016 gilt unverändert bis heute fort.

2. Allerdings hat das Gericht die Vorlagen nicht hinreichend begründet.

a) Nach Art. 100 Abs. 1 Satz 1 Alt. 2 GG hat ein Gericht das Verfahren auszusetzen und die Entscheidung des [X.]s einzuholen, wenn es ein Gesetz, auf dessen Gültigkeit es bei der Entscheidung ankommt, für verfassungswidrig hält. Das vorlegende Gericht muss gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 [X.]G von der Verfassungswidrigkeit der Vorschrift überzeugt sein und die für seine Überzeugung maßgeblichen Erwägungen nachvollziehbar darlegen (vgl. [X.] 78, 165 <171 f.>; 138, 1 <13 f. Rn. 37>; 141, 1 <11 Rn. 23> m.w.[X.]). Dabei muss es sich jedenfalls mit nahe liegenden tatsächlichen und rechtlichen Gesichtspunkten auseinander setzen (vgl. [X.] 86, 52 <57>; 136, 127 <142 Rn. 45>). Der Vorlagebeschluss muss hierzu den verfassungsrechtlichen Prüfungsmaßstab angeben und sich mit der Rechtslage, insbesondere der maßgeblichen Rechtsprechung des [X.]s, auseinandersetzen (vgl. [X.] 76, 100 <104>; 138, 1 <15 f. Rn. 42>; 141, 1 <11 Rn. 23> m.w.[X.]). Zudem muss das vorlegende Gericht die Möglichkeit einer verfassungskonformen Auslegung erörtern und vertretbar begründen, dass es diese nicht für möglich hält (vgl. [X.] 85, 329 <333 f.>; 121, 108 <117>; 124, 251 <262> m.w.[X.]).

Um die Entscheidungserheblichkeit in einer den Anforderungen des § 80 Abs. 2 Satz 1 [X.]G genügenden Weise darzulegen, muss das vorlegende Gericht verdeutlichen, dass sich die [X.]eantwortung der gestellten Verfassungsfrage als unerlässlich darstellt, damit es das Ausgangsverfahren fortführen und abschließend entscheiden kann (vgl. [X.] 11, 330 <335>; 42, 42 <50>; 50, 108 <113>; 63, 1 <22>). Der Vorlagebeschluss muss daher mit hinreichender Deutlichkeit erkennen lassen, dass und weshalb das Gericht im Falle der Gültigkeit der für verfassungswidrig gehaltenen Rechtsvorschrift zu einem anderen Ergebnis käme als im Falle ihrer Ungültigkeit (vgl. [X.] 141, 143 <160 Rn. 34>; 147, 253 <300 f. Rn. 87>; 148, 64 <67 f. Rn. 13>; stRspr). Für eine ausreichende Darlegung der Entscheidungserheblichkeit der Vorschrift müssen die Ausführungen des vorlegenden Gerichts erkennen lassen, dass diese sorgfältig geprüft worden ist (vgl. [X.] 127, 335 <355 f.>; 136, 127 <141 Rn. 43>; 148, 64 <67 f. Rn. 13>). Die [X.]eurteilung der Entscheidungserheblichkeit richtet sich grundsätzlich nach der Rechtsauffassung des vorlegenden Gerichts. Doch darf diese nicht offensichtlich unhaltbar sein (vgl. [X.] 143, 38 <51 Rn. 28>; 148, 64 <67 f. Rn. 13>; stRspr). Die Norm muss unter Auseinandersetzung mit der Rechtslage und den in Literatur sowie Rechtsprechung entwickelten Auffassungen ausgelegt werden (vgl. [X.] 105, 48 <56>; 136, 127 <142 Rn. 44>; 148, 64 <67 f. Rn. 13>).

b) Gemessen daran hat das Oberverwaltungsgericht seine Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit des § 1 Abs. 3 [X.] weder im Hinblick auf Art. 14 Abs. 1 GG (aa) noch auf Art. 12 Abs. 1 GG ([X.]) noch im Hinblick auf das allgemeine Vertrauensschutzgebot ([X.]) hinreichend dargelegt.

aa) (1) Das Eigentum ist ein elementares Grundrecht und sein Schutz von besonderer [X.]edeutung für den [X.]n Rechtsstaat ([X.] 143, 246 <323 Rn. 216> m.w.[X.]). Der Eigentumsgarantie kommt im Gefüge der Grundrechte insbesondere die Aufgabe zu, den Trägerinnen und Trägern des Grundrechts einen Freiheitsraum im vermögensrechtlichen [X.]ereich zu sichern und ihnen damit die Entfaltung und eigenverantwortliche Gestaltung des Lebens zu ermöglichen (vgl. [X.] 50, 290 <338 f.>). Das verfassungsrechtlich gewährleistete Eigentum ist durch Privatnützigkeit und grundsätzliche Verfügungsbefugnis über den [X.] gekennzeichnet (vgl. [X.] 100, 226 <241>; 102, 1 <15>; 143, 246 <323 Rn. 216>; stRspr). Zugleich soll der Gebrauch des Eigentums dem Wohl der Allgemeinheit dienen (Art. 14 Abs. 2 GG; vgl. [X.] 134, 242 <290 f. Rn. 167 f.>; 143, 246 <323 f. Rn. 216>; 149, 86 <112 Rn. 70>).

In [X.]ezug auf Grundstücke schützt Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG auch das Recht, ein Grundstück baulich zu nutzen (vgl. [X.] 35, 263 <276>; 104, 1 <11>). Die bauliche Nutzung vermittelt dem Eigentümer in besonderer Weise einen Freiheitsraum im vermögensrechtlichen [X.]ereich und ermöglicht damit eine eigenverantwortliche Lebensgestaltung ([X.] 104, 1 <11>). Das Recht der baulichen Nutzung eines Grundstücks ist allerdings von vornherein nur im Rahmen der Gesetze geschützt (vgl. [X.] 35, 263 <276>; 104, 1 <11>). Gesetze, die im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG Inhalt und Schranken des Eigentums bestimmen, sind insoweit auch untergesetzliche - auf gesetzlicher Ermächtigung beruhende - Normen (vgl. [X.] 79, 174 <192>; dazu auch [X.], [X.]eschluss der [X.] des [X.] vom 24. Juli 2000 - 1 [X.]vR 151/99 -, Rn. 4 m.w.[X.]). Welche [X.]efugnisse einem Eigentümer in einem bestimmten Zeitpunkt konkret zustehen, wird daher durch die Gesamtheit aller in diesem Zeitpunkt geltenden verfassungsmäßigen, die Eigentümerstellung regelnden Vorschriften bürgerlichen und öffentlichen Rechts festgelegt. Ergibt sich hieraus, dass Eigentümerinnen oder Eigentümer eine bestimmte [X.]efugnis nicht haben, so gehört diese nicht zu ihrem Eigentumsrecht (vgl. [X.] 20, 351 <355 f.>; 24, 367 <396>; 58, 300 <336>; 74, 129 <148>). Inhalt und Schranken der erlaubten Grundstücksnutzung werden daher insbesondere auch von den bauplanungsrechtlichen Vorgaben bestimmt, denen das betroffene Grundstück unterliegt, etwa von [X.]ebauungsplänen (vgl. [X.] 34, 139 <144 f.>; 70, 35 <52 f.>; 79, 174 <191 f.>; 104, 1 <10 f.>; [X.]K 19, 50 <55>; dazu auch [X.], [X.]eschluss der [X.] des [X.] vom 22. Februar 1999 - 1 [X.]vR 565/91 -, Rn. 7 f.; [X.]eschluss der [X.] des [X.] vom 19. Dezember 2002 - 1 [X.]vR 1402/01 -, Rn. 12; [X.]eschluss der [X.] des [X.] vom 8. Dezember 2004 - 1 [X.]vR 1238/04 -, Rn. 13; [X.]eschluss der [X.] des [X.] vom 15. September 2011 - 1 [X.]vR 2232/10 -, Rn. 34). Ein durch Art. 14 Abs. 1 GG bewirkter [X.]estandsschutz greift daher nur dann, wenn die bauliche Nutzung zu irgendeinem Zeitpunkt genehmigt worden ist, also formell baurechtmäßig war, oder jedenfalls genehmigungsfähig, also materiell baurechtmäßig war (vgl. [X.], [X.]eschluss der [X.] des [X.] vom 24. Juli 2000 - 1 [X.]vR 151/99 -, Rn. 8 m.w.[X.]; [X.]VerwG, [X.]eschluss vom 5. Juni 2007 - 4 [X.] 20.07 -, Rn. 3 m.w.[X.]).

(2) Einen möglichen Verstoß von § 1 Abs. 3 [X.] gegen Art. 14 Abs. 1 GG hat das Oberverwaltungsgericht danach nicht hinreichend dargelegt.

Das Oberverwaltungsgericht geht davon aus, dass es sich bei [X.]aurecht und Zweckentfremdungsrecht um zwei unterschiedliche "Rechtskreise" handele. Dies mag fachrechtlich zutreffen, denn die zuständige [X.]ehörde hat hinsichtlich der Erteilung eines Negativattests nach § 5 [X.] nur Fragen des [X.] nicht aber solche des [X.]aurechts zu prüfen. Der hieraus vom Oberverwaltungsgericht gezogene Schluss, die durch § 1 Abs. 3 Satz 1 [X.] bewirkte tatbestandliche Rückanknüpfung beseitige bisher bestehende, durch die Eigentumsgarantie geschützte Rechtspositionen, zeigt jedoch das Vorliegen eines Eingriffs in Art. 14 Abs. 1 GG nicht auf. Das vorlegende Gericht übergeht, dass verfassungsrechtlich die Nutzungsbefugnisse des Grundeigentümers durch baurechtliche Vorgaben determiniert sind und verhält sich nicht dazu, ob und inwieweit die Nutzung baulicher Anlagen zur Vermietung als Ferienwohnung zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des [X.] nach dem historisch jeweils einschlägigen [X.]auplanungsrecht in [X.] überhaupt zulässig war.

(a) Mangels einer auf Dauer angelegten Häuslichkeit stellt die Nutzung einer baulichen Anlage zur Vermietung als Ferienwohnung jedenfalls keine Wohnnutzung dar (vgl. [X.]VerwGE 160, 104 <108 Rn. 17>; [X.]VerwG, [X.]eschluss vom 7. September 1984 - 4 N 3.84 -, Rn. 21; [X.]eschluss vom 27. November 1987 - 4 [X.] 230-231.87 -, Rn. 3; [X.]eschluss vom 8. Mai 1989 - 4 [X.] 78.89 -, Rn. 3; [X.]eschluss vom 6. Oktober 1994 - 4 [X.] 178.94 -, Rn. 6; [X.]eschluss vom 25. März 1996 - 4 [X.] 302.95 -, Rn. 12). Zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des [X.] konnte sie etwa in einem durch [X.]ebauungsplan ausgewiesenen reinen und allgemeinen Wohngebiet grundsätzlich unzulässig sein (vgl. § 3 Abs. 1 und 2, § 4 Abs. 1 und 2 [X.]auNVO) und in besonderen Wohngebieten, Misch- und Kerngebieten nur zulässig sein, wenn sie als [X.]etrieb des [X.]eherbergungsgewerbes (§ 4a Abs. 2 Nr. 2, § 6 Abs. 2 Nr. 3 bzw. § 7 Abs. 2 Nr. 2 [X.]auNVO) oder als Gewerbebetrieb (§ 4a Abs. 2 Nr. 3, § 6 Abs. 2 Nr. 4 bzw. § 7 Abs. 2 Nr. 3 [X.]auNVO) einzuordnen gewesen wäre, was im Zeitpunkt des Inkrafttretens des [X.] ungeklärt war (vgl. [X.]VerwG, Urteil vom 18. Oktober 2017 - 4 CN 6.17 -, Rn. 15 f. und 23 f.; s.a. Nds. OVG, [X.]eschluss vom 22. November 2013 - 1 LA 49/13 -, Rn. 18; OVG [X.]-[X.]randenburg, [X.]eschluss vom 30. Mai 2016 - 10 S 34.15 -, Rn. 6; VGH [X.]aden-Württemberg, [X.]eschluss vom 19. Juli 2016 - 5 S 2220/15 -, Rn. 10; [X.]ayerischer VGH, [X.]eschluss vom 12. Dezember 2019 - 15 CS 19.1609 -, Rn. 6). Im unbeplanten Innenbereich war die Nutzung als Ferienwohnung dagegen etwa gemäß § 34 Abs. 1 [X.]auG[X.] nur dann zulässig, wenn sie sich in die Eigenart der näheren Umgebung einfügte.

(b) Zur Darlegung eines möglichen Verstoßes von § 1 Abs. 3 [X.] gegen Art. 14 Abs. 1 GG hätte es daher Ausführungen dazu bedurft, ob die Nutzung von Räumlichkeiten zur Vermietung als Ferienwohnung zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des [X.] nach dem historisch einschlägigen [X.]auplanungsrecht in [X.] überhaupt durch Art. 14 Abs. 1 GG - zumindest nicht nur in Ausnahmefällen - geschützt war. Hierzu führt das Oberverwaltungsgericht jedoch nichts aus. Eine Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit des § 1 Abs. 3 [X.] ist im Hinblick auf Art. 14 Abs. 1 GG daher nicht hinreichend dargelegt.

[X.]) [X.] hat auch eine Verletzung der [X.]erufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG nicht hinreichend dargelegt.

(1) Art. 12 Abs. 1 GG gewährt das Recht, eine Tätigkeit als [X.]eruf zu ergreifen und frei auszuüben (vgl. [X.] 141, 121 <130 Rn. 32> m.w.[X.]). Art. 12 Abs. 1 GG schützt vor solchen [X.]eeinträchtigungen, die gerade auf die berufliche [X.]etätigung bezogen sind, indem sie eine [X.]erufstätigkeit unmittelbar unterbinden oder beschränken; hingegen schützt die [X.]erufsfreiheit nicht gegen jede Regelung, die Rahmenbedingungen der unternehmerischen Tätigkeit beeinflusst (vgl. [X.] 155, 238 <277 Rn. 95 f.> m.w.[X.]). Der Schutz des Art. 12 Abs. 1 GG richtet sich nicht gegen jedwede auch nur mittelbar wirkende [X.]eeinträchtigung des [X.]erufs. Es genügt nicht, dass eine Rechtsnorm oder ihre Anwendung unter bestimmten Umständen Rückwirkungen auf die [X.]erufstätigkeit entfaltet (vgl. [X.] 113, 29 <48> m.w.[X.]). Gleichwohl kann der Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG berührt sein durch Normen, die zwar die [X.]erufstätigkeit selbst unberührt lassen, aber Rahmenbedingungen der [X.]erufsausübung verändern, infolge ihrer Gestaltung in einem engen Zusammenhang mit der Ausübung eines [X.]erufs stehen und eine objektiv berufsregelnde Tendenz haben (vgl. [X.] 113, 29 <48>; 155, 238 <277 f. Rn. 96 f.>; stRspr).

(2) Diese Maßstäbe hat das Oberverwaltungsgericht nicht hinreichend in den [X.]lick genommen. Es fehlt eine Auseinandersetzung mit dem Erfordernis einer berufsregelnden Tendenz sowie eine auf Art. 12 Abs. 1 GG bezogene Prüfung der Verhältnismäßigkeit. Das vorlegende Gericht verweist lediglich auf seine Ausführungen zu Art. 14 Abs. 1 GG, was nicht ausreicht.

[X.]) Auch im Hinblick auf das allgemeine Vertrauensschutzgebot hat das vorlegende Gericht seine Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit des § 1 Abs. 3 [X.] nicht hinreichend dargelegt.

(1) Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 3 GG enthält ein allgemeines Vertrauensschutzgebot (vgl. [X.] 128, 90 <105>; 155, 238 <287 Rn. 122>; stRspr). Die Grundrechte wie auch das Rechtsstaatsprinzip garantieren im Zusammenwirken die Verlässlichkeit der Rechtsordnung als wesentliche Voraussetzung für die Selbstbestimmung über den eigenen Lebensentwurf und damit als eine Grundbedingung freiheitlicher Verfassungen ([X.] 132, 302 <317 Rn. 41>). Soweit die Voraussetzungen eines grundrechtsspezifischen Vertrauensschutzes wie etwa nach Art. 12 Abs. 1 oder Art. 14 Abs. 1 GG, nicht erfüllt sind, kommt allgemeiner Vertrauensschutz nach Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 3 GG in [X.]etracht (vgl. [X.] 155, 238 <287 f. Rn. 122> m.w.[X.]). Geschützt ist danach das Vertrauen, nicht mit in unzulässiger Weise rückwirkenden Gesetzen belastet zu werden. Es würde Einzelne in ihrer Freiheit erheblich gefährden, dürfte die öffentliche Gewalt an ihr Verhalten oder an sie betreffende Umstände ohne Weiteres im Nachhinein belastendere Rechtsfolgen knüpfen, als sie zum Zeitpunkt ihres rechtserheblichen Verhaltens galten ([X.] 155, 238 <289 Rn. 127> m.w.[X.]). Das gilt unter anderem dann, wenn eine nach altem Recht erreichte Position entwertet wird und gerade die Rechtsänderung Ursache dieser Entwertung ist (vgl. [X.] 155, 238 <290 Rn. 130>).

(2) Zwar können die Ausführungen zu der nach Auffassung des vorlegenden Gerichts unverhältnismäßigen Rückwirkung des § 1 Abs. 3 [X.] neben Art. 14 Abs. 1 GG auch auf das allgemeine Vertrauensschutzgebot bezogen angesehen werden. Die Überzeugung von einer Verletzung dieses Gebots ist durch diese Ausführungen allerdings nicht dargelegt. Denn auch das allgemeine Vertrauensschutzgebot schützt nur vor Regelungen, die im Vergleich zum bislang bestehenden Recht belastendere Rechtsfolgen zeitigen, was bei einer zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des § 1 Abs. 3 [X.] bauplanungsrechtlich unzulässigen Nutzung baulicher Anlagen zur Vermietung als Ferienwohnung nicht gegeben wäre. Dazu fehlen aber auch hier Ausführungen.

c) Das vorlegende Gericht hat auch die Entscheidungserheblichkeit der Vorlagefrage nicht in einer den Anforderungen des § 80 Abs. 2 Satz 1 [X.]G genügenden Weise dargelegt.

aa) Zwar hat das Oberverwaltungsgericht die einfach-rechtliche Entscheidungserheblichkeit des § 1 Abs. 3 [X.] ausreichend dargelegt. Es zeigt nachvollziehbar auf, dass die [X.]erufungen der Kläger bei angenommener Gültigkeit der Norm keinen Erfolg haben, weil die Vorschrift den Anspruch der Kläger auf Erteilung eines Negativattests nach § 5 [X.] ausschließt, soweit sie Rückwirkung entfaltet. Ebenso ist den [X.]n hinreichend zu entnehmen, dass das Oberverwaltungsgericht die klägerischen [X.]erufungen bei unterstellter Ungültigkeit des § 1 Abs. 3 [X.], soweit er Rückwirkung entfaltet, für erfolgreich hält, weil den Klägern in diesem Fall ein Anspruch auf Erteilung eines Negativattests zusteht. Die Rechtsauffassung des [X.] ist für das [X.] insoweit bindend, weil sie in Auseinandersetzung mit einschlägiger Rechtsprechung und Literatur nachvollziehbar dargelegt wird und nicht offensichtlich unhaltbar ist.

[X.]) Allerdings hat das vorlegende Gericht nicht verdeutlicht, dass die [X.]eantwortung der gestellten Verfassungsfrage unerlässlich ist, damit es das Ausgangsverfahren fortführen und abschließend entscheiden kann.

(1) Das [X.] hat eine zur Prüfung gestellte Norm im Hinblick auf den konkreten Ausgangsfall zu überprüfen (vgl. [X.] 81, 363 <375>; 130, 263 <290 f.>). Es prüft im Rahmen der konkreten Normenkontrolle eine Regelung nur insoweit am Maßstab der Grundrechte, als die [X.]eteiligten des Ausgangsverfahrens hiervon betroffen sind und eine Grundrechtsverletzung in [X.]etracht kommt (vgl. [X.] 116, 96 <120>; 117, 272 <291 f.>; 122, 151 <180>; 126, 369 <387>; 145, 106 <140 Rn. 95>). Nur insoweit kommt es für die in den Ausgangsverfahren zu treffenden Entscheidungen auf die Gültigkeit der zur Prüfung gestellten Norm an (vgl. [X.] 58, 300 <317 f.>; stRspr).

Es können daher allein solche Rechtsfragen zur Entscheidung gestellt werden, denen im Ausgangsverfahren rechtliche [X.]edeutung zukommt (vgl. [X.] 8, 274 <291 ff.>; stRspr). Wirkt sich die zur Prüfung gestellte Vorschrift auf die von ihr [X.]etroffenen in ganz unterschiedlicher Weise aus, so ist für die fachgerichtliche Entscheidung im Ausgangsverfahren die Prüfung der Verfassungsmäßigkeit dieser Regelung lediglich insoweit entscheidungserheblich, als es um die spezifische [X.]etroffenheit der Parteien des Ausgangsverfahrens geht; nur insoweit kann die Regelung Gegenstand der Normenkontrolle sein (vgl. [X.] 117, 272 <291>; vgl. schon [X.] 81, 363 <375>).

(2) Gemessen daran hat das vorlegende Gericht nicht aufgezeigt, dass die Ausgangsverfahren Anlass geben, die Verfassungsmäßigkeit des § 1 Abs. 3 [X.] zu untersuchen. Es fehlt an der Darlegung einer möglichen Verletzung der Kläger der Ausgangsverfahren in ihren Grundrechten.

Für die [X.]eurteilung einer möglichen Verletzung von Art. 14 Abs. 1 und Art. 12 Abs. 1 GG sowie im Rahmen des allgemeinen Vertrauensschutzgebots kommt es maßgeblich darauf an, ob die Nutzung der betroffenen Räumlichkeiten zur Vermietung als Ferienwohnung nach dem im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Gesetzes geltenden [X.]aurecht erlaubt war. Sowohl die materielle als auch die formelle [X.]aurechtmäßigkeit dieser Nutzung hat daher Einfluss auf die verfassungsrechtliche [X.]eurteilung. Das Oberverwaltungsgericht hat jedoch in keinem Verfahren dargelegt, dass die Nutzung der in Rede stehenden baulichen Anlagen zur Vermietung als Ferienwohnung im Zeitpunkt des Erlasses des [X.] bauplanungsrechtlich zulässig war. Es schließt damit nicht aus, dass die betriebene Nutzung bereits bauplanungsrechtlich unzulässig, also nicht einmal genehmigungsfähig war und ihr daher insoweit kein [X.]estandsschutz zukam (vgl. zum [X.]estandsschutz [X.], [X.]eschluss der [X.] des [X.] vom 24. Juli 2000 - 1 [X.]vR 151/99 -, Rn. 8; [X.]VerwG, [X.]eschluss vom 5. Juni 2007 - 4 [X.] 20.07 -, Rn. 3; jeweils m.w.[X.]). Dann bedeutete das Zweckentfremdungsverbot aber keine Inhalts- und Schrankenbestimmung im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG, weil Inhalt und Schranken der Eigentumsnutzung bereits durch das [X.]auplanungsrecht bestimmt gewesen wären und eine solche Nutzung untersagt hätten.

[X.]) Zudem fehlt es im Hinblick auf die Ausgangsverfahren zum Teil an der erforderlichen Auseinandersetzung mit einem möglicherweise zerstörten Vertrauen der Kläger.

(1) Für die Frage, ab welchem Zeitpunkt bereits vor Verkündung einer Neuregelung nicht mehr auf den [X.]estand der noch geltenden Rechtslage vertraut werden kann, ist in erster Linie der Gang des Gesetzgebungsverfahrens bis zur Neuregelung und dabei vor allem die öffentliche [X.]ekanntgabe entsprechender Entwurfstexte entscheidend (vgl. [X.] 148, 217 <260 Rn. 150>). Die Einbringung eines Gesetzentwurfs durch ein initiativberechtigtes Organ kann das Vertrauen in den Fortbestand der bisherigen Rechtslage zerstören, so dass eine darin vorgesehene Neuregelung ohne Verstoß gegen den verfassungsrechtlichen Grundsatz des Vertrauensschutzes unechte Rückwirkung entfalten darf (vgl. [X.] 127, 31 <50>; 143, 246 <385 Rn. 377>; 145, 20 <98 Rn. 199>; 148, 217 <260 f. Rn. 151>). Der Vertrauensschutz kann auch bereits mit Ankündigung einer Gesetzesänderung entfallen (vgl. [X.] 97, 67 <82>). Das Vertrauen in den Fortbestand der bisherigen Rechtslage bleibt aber gleichwohl schutzwürdig, wenn etwa [X.]etroffene schon vor der Einbringung des neuen Gesetzes verbindliche Festlegungen getroffen hatten (vgl. [X.] 127, 31 <49>; 132, 302 <323 f. Rn. 54 ff.>; 148, 217 <257 Rn. 140>) oder Leistungen vor der Verkündung des neuen Rechts ausgezahlt wurden, selbst wenn die Vereinbarung erst nach der eigentlich vertrauenszerstörenden Einbringung des Gesetzes erfolgt sein sollte (vgl. [X.] 127, 31 <56 ff.>).

(2) Das Oberverwaltungsgericht geht davon aus, § 1 Abs. 3 [X.] entfalte für alle Kläger der Ausgangsverfahren im Hinblick auf den durch Art. 14 Abs. 1 GG vermittelten Schutz des Eigentums unechte Rückwirkung. Selbst wenn dies zuträfe, wären jedenfalls hinsichtlich der Ausgangsverfahren, in denen die Räumlichkeiten erst nach dem 23. Januar 2013 zur Vermietung als Ferienwohnung genutzt wurden, für eine Darlegung der Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit des § 1 Abs. 3 [X.] Ausführungen dazu erforderlich gewesen, dass überhaupt noch auf den [X.]estand der bisherigen Rechtslage vertraut werden durfte. Denn mit dem von der damaligen Opposition im [X.] Abgeordnetenhaus eingebrachten Entwurf eines Gesetzes über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum vom 23. Januar 2013 war die politische Diskussion darüber eröffnet, ob auch in der Vergangenheit zweckentfremdete Wohnungen in die gesetzliche Regelung einbezogen werden sollten. In dem Entwurf war vorgesehen, dass das Gesetz für alle als Wohnraum errichteten oder genutzten Wohnungen gelten sollte, die nach dem 13. Juni 2002 zweckentfremdet wurden (§ 1 Abs. 5 des Entwurfs); Verfügungs- und Nutzungsberechtigte sollten danach keinen generellen Vertrauensschutz genießen (vgl. [X.]egründung des Gesetzentwurfs, Antrag der Fraktion [X.]ündnis 90/[X.], Gesetz über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum, Abgeordnetenhaus [X.] Drucks 17/0781, S. 9 f.). Das Oberverwaltungsgericht legt auch nicht dar, dass die Einbringung dieses Gesetzentwurfs Vertrauen ausnahmsweise nicht zerstört hätte. Damit, welchen Einfluss die erst zum 1. Mai 2014 in [X.] getretene [X.] - an welche die Genehmigungspflicht anknüpft (vgl. § 1 Abs. 2 Satz 1 [X.]) - auf einen möglichen Vertrauensschutz hatte, setzt es sich nicht auseinander.

Diese Entscheidung ist unanfechtbar.