Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 10.12.2014, Az. 9 C 11/13

Die Kläger wenden sich gegen den Bodenordnungsplan „U. (Eigenheime), Große Kreisstadt D.“.

Sie sind Eigentümer des 500 m² großen Grundstücks „[X.] 10 e“ in U. (Flurstück 206/13 alt, 405 neu). Das Grundstück ist bebaut mit einem Wohnhaus, an dem die Rechtsvorgänger der Kläger aufgrund eines von der [X.] 1981 verliehenen Nutzungsrechts Gebäudeeigentum erworben hatten. Mit notariellem [X.] erwarben die Rechtsvorgänger der Kläger von der [X.] das Grundstück. Auf den im Eigentum der [X.] stehenden südlich und nördlich an das Grundstück der Kläger angrenzenden [X.] „[X.] 10 f“ (Flurstück 206/14 alt, 406 neu) und „[X.] 10 d“ (Flurstück 206/12 alt, 404 neu) sowie auf dem gegenüber liegenden Grundstück „[X.] 10 c“ (Flurstück 206/11 alt, 403 neu) besteht noch getrenntes Boden- und Gebäudeeigentum. Im Kaufvertrag vom 11. Dezember 2000 haben sich die Verkäufer verpflichtet, die Zuwegung zum Grundstück der Kläger zu sichern, sobald Klarheit über diese besteht. In Vollzug dieser Klausel ist für die Kläger ein Wegerecht am Flurstück 185/3 bestellt worden. Über dieses und über weitere Flurstücke verläuft eine das Grundstück der Kläger sowie die benachbarten Grundstücke erschließende Privatstraße.

Mit Beschluss vom 18. September 2003 ordnete das [X.] das Bodenordnungsverfahren für das insgesamt 41,6957 ha große [X.] an. Nach Durchführung des [X.] stellte der Beklagte am 5. Januar 2010 das Ergebnis der Wertermittlung fest. Beide Beschlüsse haben die Kläger nicht angefochten. Der Bodenordnungsplan des Beklagten vom 2. August 2011 sieht vor, die vorhandene Verkehrsfläche auf einem neuen Flurstück 410 zusammenzufassen und das im [X.] noch vorhandene getrennte Boden- und Gebäudeeigentum zusammenzuführen. Das Einlagegrundstück der Kläger soll als Flurstück 405 mit 427 m² neu gebildet und eine Fläche von 73 m² als Teil des [X.] 410 ausgewiesen werden. Für die Minderzuteilung wird für die Kläger ein Abfindungsbetrag in Höhe von 522,11 € festgesetzt.

Nach erfolglosem Widerspruchsverfahren gegen den Bodenordnungsplan haben die Kläger Klage erhoben.

Das Oberverwaltungsgericht hat der Klage durch Urteil vom 22. März 2013 stattgegeben und den Bodenordnungsplan, soweit darin das Grundstück 206/13 der Kläger betroffen ist, für rechtswidrig erklärt. Zur Begründung hat es ausgeführt: Die Einbeziehung des [X.] der Kläger in das Bodenordnungsverfahren sei schon nicht vom Regelungsumfang des [X.]wirtschaftsanpassungsgesetzes gedeckt. Die streitgegenständliche Entscheidung, eine Teilfläche von 73 m² ohne ihre Zustimmung statt in [X.] in Geld abzufinden, bedeute einen unzulässigen Eingriff in ihre durch Art. 14 GG geschützte Eigentumsposition. Die Entscheidung könne auch nicht auf die Regelungen über die Geldabfindung in § 44 Abs. 3 Satz 2 FlurbG gestützt werden; denn das Bodenordnungsverfahren sei nicht als Flurbereinigungsverfahren fortgeführt worden. Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 44 Abs. 3 Satz 2 FlurbG lägen im Übrigen nicht vor, da es für die Inanspruchnahme des Grundstücks der Kläger an der Privatnützigkeit fehle.

Mit der vom Senat zugelassenen Revision macht der Beklagte geltend, der das Bodenordnungsverfahren prägende Grundsatz der [X.]abfindung schließe nicht aus, eine Minderausweisung ausnahmsweise unter den in § 44 Abs. 3 Satz 2 FlurbG genannten Voraussetzungen in Geld auszugleichen. Die Minderausweisung habe auch vor Art. 14 Abs. 1 GG Bestand. Sie sei hier unvermeidbar gewesen und mache nur einen wertmäßig untergeordneten Betrag von 2,8 % aus.

Der Beklagte beantragt,

Die Kläger beantragen,

Sie verteidigen das angefochtene Urteil.

Die Revision des [X.]eklagten ist begründet. Das Urteil des [X.] verstößt gegen [X.]undesrecht (§ 137 Abs. 1 [X.]r. 1 VwGO). Das Oberverwaltungsgericht hat zu Unrecht die Zulässigkeit der Einbeziehung des Grundstücks der Kläger in den [X.] und die Anwendbarkeit des § 44 Abs. 3 Satz 2 [X.] bei der [X.]abfindung verneint. Zur Entscheidung in der Sache bedarf es noch weiterer tatsächlicher Feststellungen. Die Sache ist daher zur erneuten Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen (§ 144 Abs. 3 Satz 1 [X.]r. 2 VwGO).

1. Das Oberverwaltungsgericht hat die Rechtmäßigkeit der Einbeziehung des Grundstücks der Kläger in das [X.]odenordnungsverfahren verneint, obwohl die Abgrenzung des [X.] gemäß § 63 Abs. 2 des Gesetzes über die strukturelle Anpassung der [X.]wirtschaft an die [X.] und ökonomische Marktwirtschaft in der [X.] - [X.] vom 29. Juni 1990 ([X.]) i.d.F. vom 3. Juli 1991 ([X.] [X.] 1410) - [X.] - i.V.m. § 4 des [X.] i.d.F. der [X.]ekanntmachung vom 16. März 1976 ([X.] [X.] 46) - [X.] - durch den das Verfahren eröffnenden und im Zeitpunkt des Urteils bestandskräftigen Anordnungsbeschluss vom 18. September 2003 abgeschlossen war. Dies ist mit [X.]undesrecht nicht vereinbar.

a) Das [X.] ist darauf gerichtet, sachenrechtliche Konflikte, die auf die Kollektivierung der [X.]wirtschaft in der [X.] zurückzuführen sind, durch Schaffung [X.] Rechtsverhältnisse zu lösen. Aus der Aufspaltung von Gebäude- und Grundeigentum herrührenden Investitionshindernisse für ländlichen Grundbesitz, zu dem auch die darauf errichteten Eigenheime gehören, sollen unter [X.]eachtung der Interessen der [X.]eteiligten (vgl. § 53 Abs. 1 [X.]) beseitigt werden ([X.]VerwG, Urteile vom 9. Juli 1997 - 11 [X.] 2.97 - [X.]VerwGE 105, 128 <134 >, vom 2. September 1998 - 11 [X.] 4.97 - [X.]VerwGE 107, 177 <182> ) und vom 29. Juli 2002 - 9 [X.] 1.02 - [X.] 424.02 § 64 [X.] [X.]r. 9 S. 8).

Die Voraussetzungen für die Einleitung eines [X.]odenordnungsverfahrens zur Zusammenführung von [X.]oden und selbständigem Gebäudeeigentum sind in § 64 [X.] geregelt. Das Verfahren dient dem Zweck, das Eigentum an den Flächen, auf denen auf der Grundlage eines durch Rechtsvorschriften geregelten [X.]utzungsrechts Gebäude und Anlagen errichtet wurden, die in selbständigem Eigentum einer [X.]wirtschaftlichen Produktionsgenossenschaft oder Dritter stehen, auf Antrag des Eigentümers der Fläche oder des Gebäudes und der Anlagen neu zu ordnen. Das [X.]odenordnungsverfahren ist mehrstufig ausgestaltet. Es besteht aus den drei miteinander abgestimmten [X.] „Anordnungsbeschluss“ (§ 63 Abs. 2 [X.] i.V.m. § 4 [X.]), „Feststellung des Ergebnisses der Wertermittlung“ (§ 63 Abs. 2 [X.] i.V.m. § 27 ff. [X.]) und „[X.]“ (§ 59 [X.]). Hinsichtlich jeder Teilentscheidung tragen die von der Entscheidung [X.]etroffenen die Anfechtungslast (vgl. [X.]VerwG, Urteile vom 10. Dezember 2003 - 9 [X.] 5.03 - [X.] 424.02 § 64 [X.] [X.]r. 10 S. 13 und vom 19. Januar 2011 - 9 [X.] 3.10 - [X.] 424.02 § 64 [X.] [X.]r. 13 Rn. 27). Die selbständige Anfechtbarkeit von [X.] führt im Ergebnis zu einem gestuften Rechtsschutz, der der Überprüfung einer unanfechtbar gewordenen Teilentscheidung hinsichtlich des durch sie geregelten Rechtsbereichs in einem späteren Rechtsschutzverfahren entgegensteht (vgl. [X.]VerwG, Urteil vom 1. September 2009 - 6 [X.] 4.09 - [X.]VerwGE 134, 368 Rn. 25, 28). Mit diesem Abschichtungseffekt bestandskräftiger [X.] ist die vom Oberverwaltungsgericht vorgenommene Überprüfung der Rechtmäßigkeit des [X.] im Rechtsschutzverfahren gegen den [X.] nicht vereinbar. Das Oberverwaltungsgericht hätte die Einbeziehung des Grundstücks der Kläger in das [X.]odenordnungsverfahren aufgrund der [X.]estandskraft des [X.] vielmehr als gegeben hinnehmen müssen (vgl. [X.]VerwG, Urteil vom 28. [X.]ovember 1986 - 8 [X.] 122-125.84 - [X.] 454.4 § 83 [X.] [X.]r. 21 S. 39 f. m.w.[X.].).

b) Auch in der Sache kann dem Oberverwaltungsgericht nicht gefolgt werden, wenn es die Einbeziehung des [X.] der Kläger schon deshalb als nicht vom Regelungsumfang des [X.]es gedeckt ansieht, weil bei ihm Gebäude- und Grundeigentum bereits zusammengeführt worden sind. [X.]ach der ständigen Rechtsprechung des [X.] ergibt sich die Reichweite des gesetzlichen [X.] nicht allein aus dem die Zusammenführung von [X.]oden- und Gebäudeeigentum regelnden § 64 Satz 1 [X.]. Vielmehr ist den Vorschriften der § 53 Abs. 1, § 63 Abs. 2 [X.] i.V.m. § 7 Abs. 1 Satz 2 [X.] ein weitreichender [X.]euordnungsauftrag zu entnehmen. Dieser gestattet, auch solche Grundstücke in das Verfahrensgebiet einzubeziehen, die zwar für sich die Voraussetzungen des § 64 [X.] nicht erfüllen, ohne die aber eine sinnvolle Lösung des zugrunde liegenden [X.] Konflikts nicht zu erreichen wäre ([X.]VerwG, Urteile vom 9. Juli 1997 - 11 [X.] 2.97 - [X.]VerwGE 105, 128 <137 f.>; vom 2. September 1998 - 11 [X.] 4.97 - [X.]VerwGE 107, 177 <187> und vom 29. Juli 2002 - 9 [X.] 1.02 - [X.] 424.02 § 64 [X.] [X.]r. 9 S. 8). Der Einleitungsbeschluss ist erst dann rechtswidrig, wenn er erkennbar nicht auf eine Abwägung aller für einen größtmöglichen Erfolg der [X.]odenordnung und für den einzelnen [X.]eteiligten bedeutsamen Gesichtspunkte zurückgeht oder wenn er gänzlich ungeeignet ist, eine sachgerechte [X.]odenordnung zu fördern ([X.]VerwG, Urteil vom 9. Juli 1997 - 11 [X.] 2.97 - [X.]VerwGE 105, 128 <138 f.> und [X.]eschlüsse vom 8. [X.]ovember 1989 - 5 [X.] 124.89 - [X.] 424.01 § 7 [X.] [X.]r. 2 S. 1 f.) und vom 21. Oktober 1996 - 11 [X.] 69.96 - juris Rn. 5).

Auf dieser Grundlage hat es das [X.]undesverwaltungsgericht als zulässig angesehen, auch solche Grundstücke in das Verfahrensgebiet eines [X.]odenordnungsverfahrens einzubeziehen, die der Erschließung von Gebäuden bzw. Grundstücken dienen, hinsichtlich derer die Voraussetzungen des § 64 Satz 1 [X.] vorliegen ([X.]VerwG, Urteile vom 9. Juli 1997 - 11 [X.] 2.97 - [X.]VerwGE 105, 128 <138 f.>, vom 2. September 1998 - 11 [X.] 4.97 - [X.]VerwGE 107,177 <187> und vom 29. Juli 2002 - 9 [X.] 1.02 - [X.] 424.02 § 64 [X.] [X.]r. 9 S. 8). Eine Einschränkung, dass es an dem von § 53 [X.] vorausgesetzten Interesse an einer [X.]euordnung fehlt, wenn es sich um ein privat genutztes „Hausgrundstück“ handelt, bei dem bereits Grund- und Gebäudeeigentum zusammengeführt worden sind, ist dieser Rechtsprechung nicht zu entnehmen und auch nach dem [X.]ormzweck nicht gerechtfertigt.

Eine rechtliche Schranke für die [X.] hat das [X.]undesverwaltungsgericht nur in Erwägung gezogen, wenn von vornherein erkennbar ist, dass eine [X.]abfindung nicht zur Verfügung steht und deswegen das [X.]odenordnungsverfahren notwendig auf eine zwangsweise Geldabfindung hinausläuft ([X.]VerwG, Urteil vom 9. Juli 1997 - 11 [X.] 2.97 - [X.]VerwGE 105, 128 <139 f.>). Der Fall einer von vornherein absehbaren unvermeidbaren Minderausweisung in Geld nach § 44 Abs. 3 Satz 2 [X.] wird hiervon nicht erfasst, da die Minderausweisung - wie noch zu zeigen ist - eine Geldentschädigung als Zugabe zu einer [X.]abfindung und nicht statt einer [X.]abfindung darstellt. Im Übrigen stand im vorliegenden Fall bei der Verfahrensanordnung nicht fest, ob es nicht eine andere Lösung der Erschließungsproblematik gibt, wie die diesbezüglich auseinander gehenden Ansichten der Parteien zeigen.

2. Das Oberverwaltungsgericht hat die Auffassung des [X.]eklagten, § 44 Abs. 3 Satz 2 [X.] könne über § 63 Abs. 2 [X.] entsprechend herangezogen werden, mit dem Hinweis darauf zurückgewiesen, dass eine Abfindung in Geld im konkreten Fall gegen Art. 14 Abs. 1 GG und § 58 Abs. 1 [X.] verstoße. Auch diese Überlegung hält der revisionsgerichtlichen Überprüfung nicht stand.

§ 58 Abs. 1 [X.], bestimmt für das [X.]odenordnungsverfahren, dass jeder Teilnehmer für die von ihm abzutretenden Grundstücke in [X.] von gleichem Wert abzufinden ist. Gemäß § 58 Abs. 2 [X.] kann ein Teilnehmer nur mit seiner Zustimmung überwiegend oder vollständig mit Geld abgefunden werden. Eine sinngemäße Anwendung flurbereinigungsrechtlicher Vorschriften mit dem Ziel, eine dem Grundsatz wertgleicher Abfindung in [X.] zuwiderlaufende Geldabfindung zu ermöglichen, kommt deshalb im [X.]ereich des [X.]es nicht in [X.]etracht ([X.]VerwG, Urteil vom 17. Dezember 1998 - 11 [X.] 5.97 - [X.]VerwGE 108, 202 <207 f.>). Ungeachtet dessen hat es das [X.]undesverwaltungsgericht für möglich erachtet, dass § 58 [X.] insoweit ergänzungsbedürftig sei, als unvermeidbare Mehr- oder Minderausweisungen von [X.] in Rede stehen (Urteil vom 17. Dezember 1998 a.a.[X.]). Diese bisher noch nicht endgültig beantwortete Frage ist zu bejahen.

a) Der Entstehungsgeschichte des [X.]es lassen sich Hinweise darauf entnehmen, dass schon im Gesetzgebungsverfahren die [X.]otwendigkeit gesehen wurde, unvermeidbare Minderausweisungen auch gegen den Willen eines Teilnehmers in Geld auszugleichen. Wie das [X.]undesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 17. Dezember 1998 (- 11 [X.] 5.97 - [X.]VerwGE 108, 202 <209>) im Einzelnen dargelegt hat, sollte die ursprüngliche Entwurfsfassung des [X.]es nur Vorschriften über den freiwilligen [X.]tausch enthalten. Der der [X.] am 14. Juni 1990 zur [X.]eratung vorgelegte Entwurf vom 7. Juni 1990 ([X.]-Drs. [X.]r. 73) behielt hiervon den Vorrang des freiwilligen [X.]tausches bei, eröffnete jedoch auf Drängen der westdeutschen Seite einen Weg, auch dort Lösungen zu finden, wo der freiwillige [X.]tausch nicht zum Erfolg führt. Er sah daher für den Fall eines Scheiterns des freiwilligen [X.]tausches ein amtliches Verfahren (§ 38) vor, in dessen Rahmen ausnahmsweise zur Ergänzung der [X.]entschädigung Geld gegeben und angenommen werden musste (§ 41 Abs. 3). Eine entsprechende Anwendbarkeit der von den [X.]-Vertretern zunächst als zu kompliziert angesehenen Regelungen des [X.] enthielt der Entwurf noch nicht. Um insbesondere Unvollständigkeiten im Verfahrensrecht Rechnung zu tragen, fügt jedoch die [X.]eschlussempfehlung des [X.], [X.]- und Forstwirtschaft der [X.] vom 29. Juni 1990 ([X.]-Drs. [X.]r. 73a) eine sinngemäße Anwendung der Vorschriften des [X.] in das [X.] bei gleichzeitiger wesentlicher Änderung des [X.] und der Paragraphenreihenfolge des Gesetzes ein. Dabei tragen die §§ 56 bis 62 [X.] dem Wunsch der [X.]-Vertreter Rechnung, die Grundzüge des [X.]es in wenigen Paragraphen zusammenzufassen und im Übrigen auf die Regelungen des [X.] zu verweisen (vgl. [X.], Flurbereinigung im vereinten [X.] - Tagungsbericht -,1990, [X.]). Angesichts dieser von einer partiellen Abkehr von der Freiwilligkeit der [X.]odenordnung und einer Annäherung an das [X.] geprägten Entstehungsgeschichte des [X.]es lässt die Tatsache, dass § 58 Abs. 2 [X.] keine dem § 41 Abs. 3 des ersten Entwurfs dieses Gesetzes bzw. dem § 44 Abs. 3 Satz 2 [X.] vergleichbare Regelung über eine Geldabfindung bei unvermeidbarer Minderausweisung enthält, nicht den Schluss zu, dass damit ein Rückgriff auf § 44 Abs. 3 Satz 2 [X.] versperrt sein sollte.

b) Eine sinngemäße Anwendung des § 44 Abs. 3 Satz 2 [X.] im [X.]odenordnungsverfahren über die Verweisungsnorm des § 63 Abs. 2 [X.] entspricht auch dem mit dem [X.]odenordnungsverfahren verfolgten Zweck, eine [X.]euordnung der Eigentumsverhältnisse im ländlichen Raum zu ermöglichen. Andernfalls könnte dieser umfassende [X.]euordnungsauftrag in zahlreichen Fällen nicht erreicht werden, weil genau wertgleiche [X.] vielfach nicht zur Verfügung stehen werden. Die Problematik, eine exakt wertgleiche Abfindungsfläche zu bilden, wird sich in [X.]odenordnungsverfahren dadurch verschärft, dass es sich bei den Einlagegrundstücken regelmäßig um [X.]auflächen handelt und vorhandene [X.] nicht ohne Weiteres durch Teilung oder Zusammenlegung auf ein mit der zuzuweisenden [X.] wertgleiches Maß zurechtgeschnitten werden können (vgl. [X.]], Urteil vom 25. Januar 2001 - 8 [X.].98.G - RdL 2001, 265 <269>).

c) Die Eigentumsgewährleistung des Art. 14 GG steht einer Geldabfindung bei einer unvermeidbaren Minderausweisung im [X.]odenordnungsverfahren nach dem [X.] nicht entgegen. Die [X.]odenordnung nach dem [X.] stellt keine Enteignung dar. Die Enteignung ist auf den Entzug konkreter subjektiver, durch Art. 14 Abs. 1 GG gewährleisteter Rechtspositionen gerichtet, mit denen ein bestimmtes der Erfüllung öffentlicher Aufgaben dienendes Vorhaben durchgeführt werden soll ([X.]VerfG, [X.]eschluss vom 22. Mai 2001 - 1 [X.]vR 1512, 1677/97 - [X.]VerfGE 104, 1 <9 f.> m.w.[X.].; [X.]VerwG, Urteil vom 13. April 2011 - 9 [X.] 1.10 - [X.]VerwGE 139, 296 Rn. 14). Diese begrifflichen Voraussetzungen erfüllt das [X.]odenordnungsverfahren nicht. Es ist vielmehr dadurch gekennzeichnet, dass der mit ihm bewirkte Entzug von Rechtspositionen primär einem Ausgleich privater Interessen der Rechtsinhaber dient (§ 53 Abs. 1, § 63 Abs. 2 [X.] i.V.m. § 4 [X.]). Die [X.]odenordnung entspricht insoweit - ebenso wie die Regelflurbereinigung (vgl. Urteil vom 13. April 2011 a.a.[X.]) - der [X.]aulandumlegung, die das [X.]undesverfassungsgericht mit seinem [X.]eschluss vom 22. Mai 2001 (a.a.[X.] S. 10) gerade wegen ihrer vorrangigen Ausrichtung auf einen Ausgleich privater Interessen als Inhalts- und Schrankenbestimmung eingeordnet hat.

Dies gilt auch für die in § 44 Abs. 3 Satz 2 [X.] geregelte Geldabfindung wegen einer unvermeidbaren Minderausweisung. Das [X.]undesverwaltungsgericht hat bereits in seinem Urteil vom 13. Januar 1959 - 1 [X.] 155.58 - ([X.]VerwGE 8, 95 <97>) klargestellt, dass die als Zugabe zur [X.]abfindung gewährte Geldentschädigung aufgrund ihres engen Zusammenhangs mit der [X.]abfindung mit Art. 14 GG vereinbar ist. Für das [X.] hat das [X.]undesverfassungsgericht in seinem [X.]eschluss vom 22. Mai 2001 - 1 [X.]vR 1512, 1677/97 -[X.]VerfGE 104, 1 <12 f.>) die Abfindungsvorschriften des [X.]augesetzbuchs, die in § 59 Abs. 2 [X.]auG[X.] ebenfalls eine Geldentschädigung für den Fall der Unmöglichkeit der Zuteilung wertgleichen [X.]aulands kennen, als einen die [X.]keit der Umlegung nicht in Frage stellenden angemessenen Interessenausgleich bewertet.

3. Mit [X.]undesrecht unvereinbar ist ferner der Standpunkt des [X.], die Voraussetzungen des § 44 Abs. 3 Satz 2 [X.] für eine Minderausweisung in Geld seien deshalb nicht erfüllt, weil die Kläger kein „verwandeltes“ Grundstück zurückerhalten hätten mit der Folge, dass sich die Inanspruchnahme ihres Grundstücks nicht als privatnützig erweise.

Das Oberverwaltungsgericht knüpft mit seinen Formulierungen an Aussagen in der Rechtsprechung und Literatur an, wonach die [X.]abfindung von [X.]odenflächen in Umlegungsverfahren das Surrogat des alten Grundstücks darstellt. Durch die Umlegung gehe nicht das Eigentum an dem ursprünglichen Grundstück unter; vielmehr setze es sich an dem [X.] fort ([X.]VerwG, Urteil vom 25. April 2007 - 8 [X.] 13.06 - [X.] 428 § 4 Abs. 1 VermG [X.]r. 14 Rn. 28 m.w.[X.]). Das [X.] stelle unter dem Leitgedanken der Wertgleichheit der Abfindung das eingebrachte Grundstück in verwandelter Form dar ([X.]GH, Urteile vom 13. Januar 1983 - [X.]/81 - [X.]GHZ 86, 226 und vom 16. [X.]ovember 2007 - [X.]/06 - [X.]VwZ 2008, 591 jeweils m.w.[X.]). Diesen Aussagen liegt der - ungeachtet der in erster Linie auf den [X.]harakter des Zugriffs auf das Eigentum als privatnützig abstellenden Rechtsprechung des [X.]undesverfassungsgerichts zur Umlegung ([X.]eschluss vom 22. Mai 2001 - 1 [X.]vR 1512, 1677/97 - [X.]VerfGE 104, 1 <10>) - zutreffende Gedanke zugrunde, dass jeder Eigentümer die primär dem Ausgleich privater Interessen dienende, zugleich aber auch im öffentlichen Interesse liegende [X.]euordnung in einem [X.] oder Flurbereinigungsverfahren als Ausfluss der Sozialbindung seines Eigentums hinnehmen muss, zugleich aber durch eine wertgleiche Abfindung in [X.] vor einer mit den Vorteilen der [X.]euordnung nicht mehr in einem angemessenen Verhältnis stehenden [X.]elastung geschützt wird. Diese Überlegungen können auf das [X.] übertragen werden. Auch dieses bezweckt im privatnützigen Interesse der Grundstückseigentümer und im gleichgerichteten Interesse der Allgemeinheit eine [X.]euordnung der Eigentumsverhältnisse an Grund und [X.]oden. Ziel des [X.]odenordnungsverfahrens ist dabei, insbesondere im Interesse der Gebäudeeigentümer [X.]G[X.]-konforme Verhältnisse zu schaffen, hierdurch zu einer Entflechtung der Rechtsverhältnisse beizutragen und dadurch Investitionshindernisse zu beseitigen ([X.]VerwG, Urteile vom 9. Juli 1997 - 11 [X.] 2.97 - [X.]VerwGE 105, 128 <132 ff.> und vom 29. Juli 2002 - 9 [X.] 1.02 - [X.] 424.02 § 64 [X.] [X.]r. 9 S. 8). Sie stellt eine grundsätzlich zulässige Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums dar.

Gemessen hieran ist die Rechtsansicht des [X.], die Kläger hätten kein „verwandeltes“ Grundstück zurückerhalten, so dass es ihnen gegenüber an der [X.]keit der Inanspruchnahme ihres Grundstücks fehle, nicht berechtigt.

Richtig ist allerdings, dass die Kläger, deren Grundstück nicht die Voraussetzungen des § 64 [X.] erfüllt, weil Gebäudeeigentum und Grundeigentum aufgrund des [X.] auf privat-rechtlicher Grundlage erfolgten Grunderwerbs nicht mehr auseinanderfallen, keinen unmittelbaren Vorteil aus dem [X.]odenordnungsverfahren erlangen. Dies rechtfertigt für sich genommen aber nicht die Annahme, es fehle ihnen gegenüber an der [X.]keit der [X.]odenordnung und damit an der Verhältnismäßigkeit des Eingriffs in ihr Grundeigentum. [X.] ist das Ergebnis einer [X.]odenordnung nach dem [X.] gegenüber einem Teilnehmer nicht nur dann, wenn dieser eine erhebliche Aufwertung seines Grundbesitzes dadurch erfährt, dass zu seinen Gunsten [X.]oden- und Gebäudeeigentum zusammengeführt werden oder eine Erschließung erstmalig hergestellt wird. Der [X.]egriff der [X.]keit ist weiter zu verstehen.

Die Prüfung, ob mit einer [X.]odenordnung nach dem [X.] privatnützige Zwecke verfolgt werden, ist in erster Linie eine Frage, die sich auf das [X.]odenordnungsgebiet als Ganzes und nicht auf jedes einzelne Grundstück bezieht. Entscheidend ist, ob die beabsichtigten Maßnahmen bei verständiger Würdigung der Interessenlage insgesamt auch im wohlverstandenen Interesse der betroffenen Eigentümer der im [X.]odenordnungsgebiet befindlichen Grundstücke liegt (vgl. zur Umlegung [X.]GH, Urteil vom 13. Dezember 1990 - [X.]/89 - [X.]GHZ 113, 139 <145 f.>). Danach ist es nicht zweifelhaft, dass die im angegriffenen [X.] vorgesehene [X.]euordnung der Eigentumsverhältnisse im wohlverstandenen Interesse der Teilnehmer des Verfahrens liegt. Die grundbuchrechtliche Zusammenfassung der vorhandenen Verkehrsfläche durch die [X.]ildung eines eigenen [X.]nflurstücks und die Übernahme des Grundstücks durch die [X.] [X.] dient in erster Linie den Sicherung der Erschließung; diese hat bei der Zuweisung von [X.]utzungsrechten an [X.]odenflächen durch die [X.]-[X.]ehörden keine sonderliche [X.]eachtung gefunden. Demgemäß ist auch im vorliegenden [X.]eubaugebiet keine rechtliche Verselbständigung der notwendigen und vorhandenen Verkehrsfläche erfolgt. Diesen Missstand beseitigt der [X.], indem er aus den verschiedenen Flurstücken, die für die vorhandene [X.] gegenwärtig in Anspruch genommen werden, ein [X.]nflurstück bildet. Hierdurch schafft der [X.] die Grundlage für eine öffentlich-rechtlich gesicherte Erschließung des gesamten Gebietes. Gleichzeitig werden durch die vorgesehene Überführung der [X.]n in Eigentum der öffentlichen Hand und die Widmung der [X.] die Anlieger von den [X.] für die [X.] entlastet. Die [X.]eseitigung der mit dem Fortbestehen privaten Wegeeigentums regelmäßig verbundenen Schwierigkeiten bei der [X.]nunterhaltung und der Erhaltung der Verkehrssicherheit stellt eine die betroffenen Grundstücke aufwertende Maßnahme dar (vgl. [X.]VerfG, [X.]eschluss vom 8. [X.]ovember 2012 - 1 [X.]vR 2153/08 - [X.] 2013, 115 Rn. 33 zum Vorteil durch eine öffentliche [X.] statt eines Privatweges). Diese Vorteile kommen nicht nur den Teilnehmern zugute, bei denen noch getrenntes [X.]oden- und Gebäudeeigentum besteht, sondern auch den übrigen Teilnehmern einschließlich der Kläger.

Durch die rechtliche [X.]euordnung der Erschließungssituation infolge der Schaffung einer öffentlichen Verkehrsfläche wird zudem der konkret bestehende Konflikt über die Zuwegung des [X.] „Alte [X.] 10 f“ verbindlich gelöst; auch dies liegt im wohlverstandenen Interesse der Kläger. Eine privatautonome [X.]eilegung des Konflikts über die Zuwegung des Grundstücks „Alte [X.] 10 f“ dürfte - wie auch in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat deutlich wurde - auf Dauer ausgeschlossen sein. Damit sind weitere Streitigkeiten bis hin zu gerichtlichen Auseinandersetzungen über die zulässige [X.]utzung der über das Grundstück der Kläger verlaufenden faktischen Verkehrsfläche absehbar. Die durch den [X.] an Stelle einer Einigung zwischen den Konfliktparteien vorgesehene Lösung, einen Teil des bisher schon als Verkehrsfläche genutzten Grundstücks der Kläger auch rechtlich als Verkehrsfläche auszuweisen und sie für diese Minderausweisung in Geld abzufinden, steht trotz der mit ihr verbundenen [X.]elastungen in einem angemessenen Verhältnis zu dem Vorteil, den sie durch die Lösung des [X.]utzungskonflikts erfahren. Auch die Kläger erhalten durch die hoheitliche Lösung des auf freiwilliger [X.]asis nicht lösbaren Konflikts objektiv eine Aufwertung ihres gegenwärtig mit einem hinsichtlich seines Umfangs und seiner Grenzen umstrittenen [X.]otwegerechts belasteten Grundstücks.

Hierbei kann nicht unberücksichtigt bleiben, dass die Rechtsvorgänger der Kläger das Grundstück [X.] bereits in Kenntnis der vorhandenen Hinterliegerbebauung und deren aus [X.]-Zeiten stammender, rechtlich nicht hinreichend geregelter faktischer Erschließungssituation erworben haben. Die im [X.] vorgesehene Ausweisung der Verkehrsfläche knüpft an diese situationsbedingte Vorbelastung des Grundstücks an und bringt damit die besonderen [X.]indungen zum Ausdruck, denen das Grundeigentum nicht zuletzt aufgrund seiner Unvermehrbarkeit ([X.]VerfG, [X.]eschluss vom 22. Mai 2001 - 1 [X.]vR 1512, 1677/97 - [X.]VerfGE 104, 1 <11 f.>) und seines [X.]n [X.]ezugs unterliegt (vgl. [X.]VerfG, [X.]eschluss vom 9. Oktober 1991 - 1 [X.]vR 227/91 - [X.]VerfGE 84, 382 <385>). In der rechtlichen Sicherung der Erschließung des [X.] unter Inanspruchnahme eines Teils des davor liegenden Grundstücks kommt mit anderen Worten die enge Verbundenheit und gegenseitige Abhängigkeit der verschiedenen Eigentumsrechte im [X.]odenordnungsgebiet zum Ausdruck.

Ohne dass es darauf entscheidend ankommt, spricht im Übrigen einiges dafür, dass die Kläger selbst für die Erreichbarkeit ihres Grundstücks auf die Inanspruchnahme fremden Grund und [X.]odens angewiesen sind und sich daher auch aus diesem Grund die vorgesehene [X.]euordnung als privatnützig darstellt. Zwar fehlen zur Erschließungssituation des Grundstücks der Kläger tatsächliche Feststellungen des [X.], so dass dem Senat eine abschließende Entscheidung verwehrt ist. [X.]ach der bei den Gerichtsakten befindlichen Widerspruchskarte zum [X.]odenordnungsverfahren, in der die gegenwärtigen Flurstücksgrenzen eingezeichnet sind, dürfte aber die vorhandene Verkehrsfläche auf Höhe des Grundstücks „Alte [X.] 10 d“ etwa zur Hälfte auf dem Flurstück 206/12 verlaufen. Die Kläger dürften danach für die Erreichbarkeit ihres Grundstücks „Alte [X.] 10 e“ mit Fahrzeugen auf die dinglich nicht gesicherte Inanspruchnahme des [X.] angewiesen sein, da die zu ihren Gunsten eingetragene Grunddienstbarkeit lediglich das Flurstück 185/3 erfasst; allenfalls könnte den Klägern insoweit ein schuldrechtlicher Anspruch auf Einräumung einer (weiteren) Dienstbarkeit aus dem Kaufvertrag vom 11. Dezember 2000 zustehen.

4. Die durch die Geldabfindung ausgeglichene Wertdifferenz fällt ihrem Umfang nach noch unter den [X.]egriff der Minderausweisung im Sinne des § 63 Abs. 2 [X.] i.V.m. § 44 Abs. 3 Satz 2 [X.] (a). Dagegen lässt sich mangels hinreichender tatsächlicher Feststellungen des [X.] nicht die Frage beantworten, ob die Minderausweisung unvermeidbar im Sinne des § 44 Abs. 3 Satz 2 [X.] war (b). Die Sache ist daher zur weiteren Sachaufklärung an das Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen.

a) Im [X.] an die Grundsatzentscheidung des [X.] zu den Anforderungen an eine zulässige Geldabfindung als Ausgleich für [X.] vom 13. Januar 1959 - 1 [X.] 155.58 - ([X.]VerwGE 8, 95), haben die [X.] das Vorliegen einer Minderausweisung verneint, wenn sie nicht auf einen im Verhältnis zur [X.]abfindung relativ unbedeutenden „Spitzenbetrag“ beschränkt ist. Anderenfalls werde der für das Flurbereinigungsrecht fundamentale Grundsatz, dass die Flurbereinigungsbehörde jedem Teilnehmer [X.] von gleichem Wert zuweist, verlassen und die Grenze, die Art. 14 GG einer Geldabfindung ziehe, überschritten ([X.], Urteil vom 14. März 1962 - 5 S 496/59 - [X.]/2 S. 7). Danach ist bezogen auf den [X.] in [X.] eine Minderausweisung in der Größenordnung von 5 % noch toleriert, die Grenze bei 8 bzw. 10 % aber als überschritten angesehen worden ([X.], Urteil vom 22. März 1973 - [X.]/68 - [X.]/2 S. 21, [X.], Urteile vom 14. März 1962 a.a.[X.] und vom 7. Juli 1982 - 7 S 1477/81 - [X.], 296; [X.], Urteil vom 27. Juli 1982 - 9 [X.] 29/80 - RdL 1983, 43; vgl. auch die [X.]achweise bei [X.]/[X.], [X.], 9. Aufl. 2013, § 44 Rn. 57). Gegen diese [X.]eschränkung der Minderausweisung auf geringfügige Spitzenbeträge bestehen keine revisionsrechtlichen [X.]edenken. Sie stellt sicher, dass der Vorrang der wertgleichen Abfindung in [X.] nicht ausgehöhlt wird, indem der [X.] strikt auf die Funktion einer Zugabe zur [X.]abfindung beschränkt bleibt. Diese Voraussetzungen erfüllt die Minderausweisung im vorliegenden Fall. Sie beläuft sich bezogen auf den im [X.] bestandskräftig ermittelten Wert des [X.]s auf 2,8 % der für die [X.] auszugleichenden [X.]. Eine andere [X.]eurteilung ergibt sich auch nicht daraus, dass der Grundsatz der wertgleichen Abfindung nicht nur auf eine Abfindung in [X.] von gleichem Wert, sondern auch von gleicher [X.]utzungsart gerichtet sein muss (§ 58 Abs. 1 [X.]), weshalb eine allein auf die [X.] abstellende [X.]etrachtung gegebenenfalls durch eine [X.]etrachtung der auf die jeweilige [X.]utzungsart entfallenden Anteile ergänzt werden muss (vgl. hierzu [X.]], Urteil vom 25. Januar 2001 - 8 [X.]/98.G - RdL 2001, 265 <269>). Auch unter diesem [X.]lickwinkel ist die Abfindung nicht zu beanstanden. Der [X.] erfasst nur die in der Wertermittlung mit Abstand am geringsten bewerteten Verkehrsflächen; die von ihnen eingebrachten [X.]auflächen haben die Kläger dagegen in vollem Umfang zurückerhalten.

b) Im Revisionsverfahren lässt sich nicht feststellen, ob die Minderausweisung von [X.] unvermeidbar im Sinne des § 44 Abs. 3 Satz 2 [X.] war. Die im Urteil des [X.] vom 13. Januar 1959 (- 1 [X.] 155.58 - [X.]VerwGE 8, 95 <96>) aufgestellten Anforderungen an die Unvermeidbarkeit einer Minderausweisung lassen sich auf die Minderausweisung im Rahmen eines [X.]odenordnungsverfahrens übertragen. Danach sind bei Anwendung des § 44 Abs. 3 Satz 2 [X.] dessen [X.]harakter als eng auszulegende Ausnahmeregelung sowie die durch Art. 14 GG gezogenen Grenzen zu beachten. Um eine restlose Abfindung der [X.]eteiligten mit [X.] zu ermöglichen, muss die [X.]ehörde daher alle technisch möglichen und zweckmäßigen Planungen - sogar unter Inkaufnahme von Abstrichen am [X.] - vornehmen, die eine Minderausweisung verhindern. Gegebenenfalls muss ein Flächenverlust durch die Zuteilung von Grundstücken einer höheren Wertklasse oder durch eine Verbesserung z.[X.]. der Lage der Gesamtzuteilung ausgeglichen werden. Der [X.] darf einem Einzelnen eine Minderabfindung in [X.] gegen seinen Willen nur dann zuweisen, wenn die bei der Gestaltung des [X.]euordnungsgebietes zu wahrenden Interessen der Mehrheit der [X.]eteiligten an einer zweckvollen [X.]euordnung eine andere Lösung nicht zulassen oder erheblich erschweren.

Die Frage, ob mit vertretbarem Aufwand eine andere geeignete Erschließung des Grundstücks „Alte [X.] 10 e“ erreichbar ist, ist zwischen den Parteien vor dem Oberverwaltungsgericht streitig gewesen. Auch in der Revisionsinstanz halten sie an ihren ganz unterschiedlichen Auffassungen hierzu fest.

Die Klärung dieser Frage bleibt daher dem Oberverwaltungsgericht vorbehalten.