Bundesverfassungsgericht, Kammerbeschluss vom 16.12.2022, Az. 1 BvL 6/18

Das konkrete Normenkontrollverfahren betrifft Regelungen über die Zusatzversorgung der bei der [X.] ehemals beschäftigten Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer im Alter.

1. Das zunächst beamtengleiche Versorgungssystem in [X.] wurde mit dem [X.] des [X.]s ([X.]) vom 2. Juli 2003 ([X.]) zum 31. Juli 2003 geschlossen (vgl. [X.]/1659, S. 8 f.). Für die bis dahin erworbenen Rentenanwartschaften wurden in §§ 29 bis 31 des [X.]ischen Zusatzversorgungsgesetzes ([X.]) Übergangsregelungen geschaffen (vgl. [X.], [X.]). Danach werden die bis zum 31. Juli 2003 aufgelaufenen Versorgungsansprüche als Anwartschaften wertmäßig festgestellt und als Grundruhegeld auf die neuen Konten der Versicherten übertragen. Für rentennahe Beschäftigte, die am 1. August 2003 das 55. Lebensjahr vollendet haben, gilt nach § 30 Abs. 1 [X.] letztlich weiter das alte Recht. Das Grundruhegeld der [X.]n Beschäftigten, die nach dem 31. Juli 1948 geboren wurden, wird demgegenüber gemäß § 31 Abs. 2 [X.] nach § 18 Abs. 2 des Betriebsrentengesetzes ([X.]) mit einem festen Faktor je Beschäftigungsjahr berechnet. In § 31 Abs. 3 [X.] hat der Landesgesetzgeber zudem nachträglich die Möglichkeit geschaffen, in bestimmten Fällen einen Zuschlag auf das Grundruhegeld zu erhalten.

2. Der Landesgesetzgeber orientierte sich zunächst an der Ausgestaltung der zusätzlichen Altersversorgung im System der [X.] und der Länder. Dieses war nach der dort erfolgten Umstellung vielfach Gegenstand gerichtlicher Auseinandersetzungen, da die Zusatzversorgung für [X.] Beschäftigte nach den nun geltenden Regelungen weit geringer ausfalle als zuvor berechnet.

a) Der [X.] entschied am 14. November 2007 in einem Grundsatzurteil ([X.], 127) im [X.] an das [X.] ([X.], Urteil vom 27. März 2007 - 3 [X.] -, Rn. 44 ff.), dass die Umstellung zwar als solche mit höherrangigem Recht vereinbar sei (vgl. [X.], 127 <135 ff. Rn. 25 ff.>), die Übergangsregelung für [X.] Beschäftigte jedoch gegen das Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG verstoße. Der in § 18 Abs. 2 Nr. 1 Satz 1 [X.] vorgegebene feste Faktor von 2,25 % pro Pflichtversicherungsjahr begegne durchgreifenden Bedenken, denn er behandele insbesondere Beschäftigte mit längeren Ausbildungszeiten sachwidrig ungleich (vgl. [X.], 127 <172 ff. Rn. 128 ff.>). [X.] sei das zur Berechnung genutzte "Näherungsverfahren" (näher BTDrucks 14/4363, [X.]) zwar grundsätzlich nicht zu beanstanden (vgl. [X.], 127 <164 f. Rn. 102 ff.>); seine ausschließliche An[X.]dung könne jedoch ebenfalls gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoßen, da auch hier Personen mit längeren Ausbildungszeiten oder längeren Fehlzeiten (etwa aufgrund von Kindererziehung) benachteiligt sein könnten; dies hätten die Tarifparteien zu überprüfen (vgl. [X.], 127 <168 ff. Rn. 116 ff.).

b) Die Tarifparteien und der [X.] ergänzten daraufhin die Berechnung der Anwartschaften in § 79 Abs. 1a Satzung der [X.] und der Länder ([X.]) - wie auch der Landesgesetzgeber in § 31 Abs. 3 [X.] - um ein zweites Berechnungsverfahren für einen Zuschlag. Auch dies beanstandete der [X.] mit Urteil vom 9. März 2016 ([X.], 201). Wer eine Tätigkeit im öffentlichen Dienst im Alter von 25 Jahren oder jünger begonnen habe oder zum [X.] 41 Jahre und jünger gewesen sei, sei von vornherein von diesem Zuschlag ausgeschlossen und damit die Benachteiligung nicht beseitigt (vgl. [X.], 201 <209 f. Rn. 20>).

c) Erneut wurden daraufhin die Regelungen geändert. Der zuvor in Anlehnung an § 18 Abs. 2 Nr. 1 Satz 1 [X.] statisch mit 2,25 % festgesetzte Unverfallbarkeitsfaktor wird nun linear berechnet. Er liegt für diejenigen, die bei Eintritt in den öffentlichen Dienst zwischen 21 Jahren und 25 Jahren alt waren, zwischen 2,27 % und höchstens 2,5 %. Davon würden insbesondere Versicherte mit längeren Vorbildungszeiten profitieren (vgl. [X.], [X.], [X.], 251; dazu [X.], Beschluss vom 29. Mai 2019 - 8 UF 104/17 -; [X.], Urteil vom 30. November 2021 - 12 U 112/20 -; [X.], Beschlüsse vom 22. Mai 2020 - 6 O 85/19 - und vom 29. Mai 2020 - 6 O 144/19 -). Dies hat der hamburgische Gesetzgeber nicht in das [X.] übernommen. Nach dem Landesrecht beträgt der Unverfallbarkeitsfaktor weiterhin 2,25 %.

Im Ausgangsverfahren streiten die Parteien um die Höhe der Altersversorgung nach dem hamburgischen [X.].

1. Der 1949 geborene und damit [X.] Kläger des Ausgangsverfahrens war von 1. März 1982 bis 31. Januar 2013 bei der [X.] angestellt. Seit Februar 2013 erhält er eine Zusatzversorgung nach dem [X.]ischen Zusatzversorgungsgesetz in Höhe von zunächst 233,28 Euro; das Grundruhegeld wurde nach § 31 Abs. 2 [X.] berechnet. [X.] wurde auf Antrag des [X.] nach § 31 Abs. 3 [X.] ein Zuschlag zur Anwartschaft in Höhe von monatlich 20,30 Euro ermittelt; dieser wurde nicht an den Kläger ausgezahlt, da § 31 Abs. 3 [X.] nach Ansicht der [X.] erst ab dem 1. November 2013 gelte und auf den Kläger daher keine An[X.]dung finde.

2. Der Kläger erhob im Juli 2015 Klage beim [X.]. Ihm stehe ein Grundruhegeld zu, das in gesetzes- und verfassungskonformer Weise zu berechnen sei. Hilfsweise sei ihm der Zuschlag zu zahlen.

a) Das [X.] beschloss aufgrund mündlicher Verhandlung am 29. März 2017, den Rechtsstreit auszusetzen und dem [X.] die Frage vorzulegen, ob § 31 Abs. 2 und Abs. 3 [X.] mit dem Grundgesetz vereinbar seien. Diese erste Vorlage wurde mit Beschluss der [X.] des [X.] vom 9. Mai 2018 - 1 BvL 1/17 -, juris, zurückgewiesen, denn die Darlegungsanforderungen des § 80 Abs. 2 Satz 1 [X.] waren nicht erfüllt.

b) Das [X.] hat am 20. November 2018 ohne mündliche Verhandlung nachberaten und nun die Frage zur Entscheidung vorgelegt, ob die Regelung über den Zuschlag in § 31 Abs. 3 [X.] in der Fassung vom 1. Oktober 2013 mit dem Grundgesetz vereinbar sei. Viele [X.] Beschäftigte würden von der Neuregelung nicht erfasst und seien daher weiter auf den verfassungswidrigen § 31 Abs. 2 [X.] verwiesen; deshalb sei auch § 31 Abs. 3 [X.] verfassungswidrig. Das Landesrecht verstoße gegen den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG. Das könne nicht durch eine verfassungskonforme Auslegung vermieden werden, denn der Wortlaut lege eindeutig fest, wie [X.] zu berechnen seien. Die Verfassungsmäßigkeit des § 31 Abs. 2 und Abs. 3 [X.] sei auch entscheidungserheblich.

Im Verfahren wurde dem Senat und der [X.] der [X.], dem [X.], dem [X.], [X.] - [X.], dem [X.] und [X.], der [X.] und der [X.] Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben. Dazu wurde ein Fragenkatalog zu den Erwägungen zur Gesetzesänderung, zur Zahl der betroffenen Beschäftigten und ihres Alters, zu Auswirkungen auf die Zuschläge bestimmter Beschäftigtengruppen und zu einer etwaigen Anpassung des Landesrechts an die bundesrechtliche Entwicklung übersandt. Zudem hatten die Parteien des Ausgangsverfahrens Gelegenheit zur Äußerung.

Die Vorlage nach Art. 100 Abs. 1 GG zu § 31 Abs. 2 und Abs. 3 [X.] ist zurückzuweisen, denn sie ist unzulässig. Sie genügt nicht den besonderen Anforderungen des § 80 Abs. 2 Satz 1 [X.] an ihre Begründung.

1. Das vorlegende Gericht hat den verfassungsrechtlichen Prüfungsmaßstab angegeben (zu den Anforderungen [X.] 138, 1 <15 f. Rn. 42>; 159, 183 <205 Rn. 55> m.w.N.) und es legt nachvollziehbar dar, warum eine verfassungskonforme Auslegung der vorgelegten Regelungen nicht in Betracht kommt.

2. Das vorlegende Gericht hat sich auch mit der hier nach wie vor überaus komplexen Rechtslage (vgl. [X.], Beschluss der [X.] des [X.] vom 22. März 2000 - 1 BvR 1136/96 -, Rn. 38) befasst. Doch erschließt sich aus der zwar naheliegenden, aber im Ergebnis zu weitgehenden Bezugnahme auf zivilgerichtliche Entscheidungen nicht hinreichend, wie genau die Ungleichbehandlungen beschaffen sind, die mit den in Rede stehenden Regelungen bewirkt werden, und wie schwer sie wiegen. Auch für die Entscheidung über eine Vorlage muss aber mit Blick auf Art. 3 Abs. 1 GG aus den Darlegungen erkennbar sein, welche nachteiligen Folgen aus welchen Gründen mit einer Regelung verbunden sind (zu den Anforderungen an eine Verfassungsbeschwerde im Betriebsrentenrecht vgl. [X.] 131, 66 <82 f.>). Es ist zwar nicht zu erwarten, dass das [X.] im Rahmen einer Vorlage nach Art. 100 Abs. 1 GG von sich aus ein Sachverständigengutachten einholt, um aufzuklären, wie genau sich welche [X.] auf [X.] auswirken. Das arbeitsgerichtliche Urteilsverfahren unterliegt dem [X.]; eine Amtsermittlung zur Begründung der Vorlage nach Art. 100 Abs. 1 GG sehen die [X.] nicht vor. Zudem liegt es grundsätzlich nahe, sich auf höchstrichterliche Entscheidungen zu vergleichbaren tarif- und satzungsrechtlichen Regelungen zu stützen. Doch genügen die Verweise auf [X.] des [X.]s zur Umstellung der Zusatzversorgung im System der [X.] den Anforderungen an die Darlegung der Verfassungswidrigkeit der vorgelegten Regelungen hier nicht. Es wird nicht hinreichend deutlich, inwiefern sich die vom [X.] jeweils beurteilte Rechtslage von der Rechtslage nach den vorgelegten Normen unterscheidet und daher auch etwaige Ungleichbehandlungen unterschiedlich ausfallen. Zudem ergibt sich aus den in Bezug genommenen Entscheidungen für eine verfassungsgerichtliche Prüfung nicht hinreichend klar, inwiefern welche Betroffenen eine verfassungsrechtlich relevante Benachteiligung erleiden.

a) Die Vorlage nimmt weithin auf die zu den Alterssicherungsregelungen im System der [X.] ergangenen zivilgerichtlichen Entscheidungen und insbesondere auf die Leitentscheidung des [X.]s aus dem [X.] ([X.], 201) Bezug. Doch ist nicht hinreichend klar, inwiefern diese mit den hier zu überprüfenden Regelungen übereinstimmen oder sich von diesen unterscheiden. Allein der Verweis darauf, dass der Landesgesetzgeber mit § 31 Abs. 3 [X.] eine Regelung in [X.] gesetzt hat, die mit § 79 Abs. 1 [X.] a.F. inhaltsgleich sei, genügt insofern nicht. Ungeklärt ist so unter anderem, wie und in welchem System Ausbildungszeiten vor und nach der Umstellung berücksichtigt werden, was für die Feststellung etwaiger Nachteile aufgrund langer Ausbildungszeiten von Bedeutung sein kann.

b) [X.] ist nicht hinreichend aufgeklärt, [X.] die Zuschlagsregelung des § 31 Abs. 3 [X.] tatsächlich im Vergleich mit wem begünstigt oder aber benachteiligt.

Nach der Beispielsrechnung des vorlegenden Gerichts sind Versicherte, die zum [X.] zwischen 42 und 49 Jahre alt waren, je nach Eintrittsalter in den öffentlichen Dienst von einem Zuschlag ausgeschlossen. Je jünger sie zum [X.] seien, desto höher müsse ihr [X.]salter liegen, damit der geminderte Unverfallbarkeitsfaktor den nach § 18 Abs. 2 Nr. 1 [X.] errechneten Wert überschreite. Bei zum Stichtag 49 Jahre alten Personen sei dies erst ab einem [X.]salter von 27 Jahren der Fall, im Alter von 45 Jahren erst ab einem [X.]salter von 28 Jahren und bei 42 Jahre alten Personen erst ab dem [X.] mit 31 Jahren. Damit ist aber nicht klar, ob und welche Nachteile die Zuschlagsregelung für welche Beschäftigten in welchem Umfang ausgleicht.

Das vorlegende Gericht legt zwar ausführlich dar, weshalb tragfähige Gründe dafür, dass der Gesetzgeber in § 31 Abs. 3 [X.] einen Schwellenwert von 7,5 gesetzt habe, bevor ein Zuschlag erlangt werden könne, nicht erkennbar seien. Doch ist auch damit nicht gesagt, wie nachteilig sich der Schwellenwert von 7,5 jeweils konkret auswirkt. Die Aussage des [X.]s, hier fehle der [X.] und es werde ein atypischer Fall zugrunde gelegt (vgl. [X.], 201 <212 ff. Rn. 26 ff.>), zeigt nicht, wie die Nachteile beschaffen sind, auf die es ankommt.

c) Das vorlegende Gericht führt aus, die Zuschlagsregelung in § 31 Abs. 3 [X.] sei verfassungswidrig, weil sie viele Beschäftigte nicht erfasse, die dann auf die Berechnung ihres Grundruhegeldes nach § 31 Abs. 2 [X.] angewiesen seien, was sie als [X.] im Vergleich mit rentennahen Beschäftigten benachteilige. Insofern kommt es also entscheidend darauf an, ob und in welchem Umfang eine Benachteiligung zwischen [X.]n und rentennahen Beschäftigten vorliegt. Dies ist jedenfalls für das hier vorgelegte Landesrecht nicht hinreichend erkennbar. Der [X.] hat ausgeführt, dass Beschäftigte mit Hochschulausbildung, einem Meisterbrief oder einer anderen längeren Ausbildung sowie Quereinsteigende, die erst spät in den öffentlichen Dienst eingetreten sind, niemals die mit dem festen Unverfallbarkeitsfaktor vorausgesetzte Höchstbeschäftigungszeit erreichen könnten; sie müssten von vornherein überproportionale Abschläge hinnehmen ([X.], 127 <173 ff. Rn. 133 ff.>). Bemängelt werden [X.] ([X.], 127 <175 Rn. 139>). Doch ergibt sich daraus für das vorliegende Verfahren schon deshalb nicht hinreichend konkret, inwiefern eine geringere Zusatzrente bei geringerer Dienstzeit als überproportional nachteilig zu bewerten ist, weil die Vorlage nicht aufzeigt, dass die Situation im hier in Rede stehenden System der Zusatzversorgung der [X.] in allen relevanten Elementen gleichgelagert ist.

Diese Entscheidung ist unanfechtbar.