Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 03.12.2020, Az. 4 C 8/18

Die Revision der Kläger gegen das Urteil des [X.] vom 3. Mai 2018 wird zurückgewiesen.

Die Kläger tragen die Kosten des Revisionsverfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen als Gesamtschuldner.

"I. § 7 [X.] ermächtigt die [X.]undesregierung, nach Anhörung der beteiligten Kreise (§ 15 [X.]) durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des [X.]undesrates [X.] einschließlich Anforderungen an [X.]elüftungseinrichtungen unter [X.]eachtung des Standes der [X.] im Hochbau festzusetzen, denen die baulichen Anlagen zum Schutz ihrer [X.]ewohner vor Fluglärm in dem Fall des § 6 [X.] genügen müssen.

Gemäß Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG müssen Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung im Gesetz bestimmt werden. Der Gesetzgeber muss das zu erlassende Verordnungsrecht nach Tendenz und Programm so genau umreißen, dass sich die Grenzen des Zulässigen schon aus der Ermächtigung erkennen und vorhersehen lassen. Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung müssen indes nicht ausdrücklich der Ermächtigungsnorm zu entnehmen sein. Zu deren Klärung können - wie auch sonst bei der Auslegung einer Vorschrift - der Sinnzusammenhang der Norm mit anderen [X.]estimmungen und das Ziel, das die gesetzliche Regelung insgesamt verfolgt, berücksichtigt sowie die Entstehungsgeschichte der Norm herangezogen werden ([X.], [X.]eschlüsse vom 14. März 1989 - 1 [X.]vR 1033/82 u.a. - [X.]E 80, 1 <20 f.> und vom 21. September 2016 - 2 [X.]vL 1/15 - [X.]E 143, 38 Rn. 55; [X.]VerwG, Urteile vom 14. Dezember 2017 - 5 [X.] 17.16 - [X.]VerwGE 161, 105 Rn. 18, vom 20. Oktober 2016 - 7 [X.] 6.15 - NVwZ 2017, 485 Rn. 25 und vom 22. Januar 2020 - 8 [X.]N 2.19 - [X.]VerwGE 167, 267 Rn. 10).

1. Gemessen daran ist der Verordnungsgeber nach § 7 [X.] nicht nur ermächtigt, die [X.] an Neubauten zu regeln, sondern auch den Rahmen zu bestimmen, innerhalb dessen Aufwendungen für bauliche Schallschutzmaßnahmen an [X.]estandsbauten erstattet werden.

§ 7 [X.] bezieht sich auf die [X.], denen bauliche Anlagen zum Schutz ihrer [X.]ewohner vor Fluglärm in dem Fall des § 6 genügen müssen. § 6 bestimmt, dass die nach § 5 Abs. 1 Satz 3 und Abs. 3 [X.] zulässigen baulichen Anlagen sowie Wohnungen in der [X.] 2 nur errichtet werden dürfen, sofern sie den nach § 7 festgesetzten [X.] genügen. Damit gilt die Verordnungsermächtigung nach ihrem Wortlaut nur für [X.]auten, die in [X.] neu errichtet werden dürfen.

§ 7 [X.] steht in Zusammenhang mit den §§ 5 bis 8 [X.], die [X.]auverbote, [X.] an bauliche Anlagen, die in den Schutzzonen ausnahmsweise errichtet werden dürfen, und die Entschädigung bei [X.]auverboten regeln. Die Erstattung von Aufwendungen für bauliche Schallschutzmaßnahmen an Gebäuden, die bei Festsetzung der [X.] bereits errichtet waren, regelt § 9 [X.]. Nach dessen Absätzen 1 und 2 werden Eigentümern von in der [X.] 1 und der [X.] gelegenen Wohnungen oder sonstigen schutzbedürftigen Gebäuden auf Antrag Aufwendungen für bauliche Schallschutzmaßnahmen nach Maßgabe der Absätze 3 und 4 erstattet. Gemäß § 9 Abs. 4 Satz 1 [X.] werden Aufwendungen nur erstattet, soweit sich die Maßnahmen im Rahmen der nach § 7 erlassenen Rechtsverordnung halten. Der Verweis in § 9 [X.] zeigt, dass die Verordnung zugleich den Rahmen zu bestimmen hat, innerhalb dessen Aufwendungen für baulichen Schallschutz an [X.]estandsbauten erstattet werden.

2. § 7 [X.] genügt dem im Rechtsstaatsprinzip und Demokratiegebot wurzelnden Parlamentsvorbehalt. Dieser gebietet, dass in grundlegenden normativen [X.]ereichen, insbesondere im [X.]ereich der Grundrechtsausübung, die wesentlichen Entscheidungen vom Gesetzgeber getroffen werden. Wann es einer Regelung durch den parlamentarischen Gesetzgeber bedarf, lässt sich nur mit [X.]lick auf den jeweiligen Sachbereich und die Eigenart des betroffenen [X.] beurteilen ([X.], [X.]eschlüsse vom 1. April 2014 - 2 [X.], 3/12 - [X.]E 136, 69 Rn. 102 und vom 21. April 2015 - 2 [X.]vR 1322/12, 2 [X.]vR 1989/12 - [X.]E 139, 19 Rn. 52 ff. m.w.[X.]). Der Gesetzgeber hat durch die Regelungen zur Einrichtung der [X.] in § 2 [X.], zu [X.]auverboten und -beschränkungen in den §§ 5 und 6 [X.] sowie zu Entschädigungen und Erstattungsansprüchen in den §§ 8, 9 [X.] das Lärmschutzkonzept des [X.] hinreichend genau vorgegeben und die wesentlichen Entscheidungen damit selbst getroffen. Er durfte es dem Verordnungsgeber überlassen, die konkreten [X.] an [X.]auten zu regeln und damit einen [X.]ereich, der erheblichen technischen Sachverstand in einer Reihe von Detailfragen erfordert (vgl. [X.], in: [X.]/[X.], GG, Stand August 2020, Art. 20, VI. [X.]. 4. e) Rn. 107).

II. § 5 Abs. 2 Satz 1 der [X.] ist von der Verordnungsermächtigung des § 7 [X.] umfasst. Der Verordnungsgeber durfte für [X.]estandsbauten [X.] vorsehen, die hinter denjenigen für Neubauten zurückbleiben.

1. Dies folgt bereits aus dem Wortlaut des § 9 Abs. 4 Satz 1 [X.], nach dem Aufwendungen für bauliche Schallschutzmaßnahmen nur erstattet werden, soweit sich die Maßnahmen "im Rahmen" der nach § 7 erlassenen Rechtsverordnung halten. Der Auftrag zur Rahmensetzung ermächtigt den Verordnungsgeber, den Rahmen näher auszugestalten und für Maßnahmen an [X.]estandsbauten auch [X.] festzulegen, die hinter den Anforderungen für Neubauten zurückbleiben (ebenso Koch, in: [X.], [X.], 2010, S. 277 <290>; [X.], in: [X.]/[X.], [X.], Stand November 2020, § 6 Rn. 173; [X.], in: Grabherr/[X.]/Wysk, [X.], Stand Januar 2019, § 6 Rn. 363; [X.]/[X.]/Lieber/[X.], Gutachten im Auftrag des Umweltbundesamtes zur Evaluation der [X.], November 2015, S. 42 ff.).

§ 9 Abs. 4 Satz 1 [X.] ist schon nach seinem Wortlaut keine eigenständige Ermächtigungsgrundlage, sondern verdeutlicht lediglich Funktion und Reichweite der Rechtsverordnung nach § 7 [X.]. Die Norm musste daher in der [X.] auch nicht zitiert werden. Dem Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG unterfallen nur die Ermächtigungsgrundlagen selbst, nicht sämtliche für ihre Auslegung bedeutsamen Normen (vgl. [X.], [X.]eschluss vom 18. Juni 2019 - 1 [X.]vR 587/17 - [X.]E 151, 173 Rn. 17).

2. Eine [X.]efugnis zur Festlegung abgestufter [X.] für Neu- und [X.]estandsbauten folgt auch aus Sinn und Zweck des [X.].

Das Fluglärmschutzgesetz 2007 ist wie seine Vorgänger ein [X.]aubeschränkungs- und Entschädigungsgesetz. Das Fluglärmschutzgesetz von 1971 entsprach nicht mehr den aktuellen Erkenntnissen der [X.] und entfaltete kaum noch Wirkung, weil die [X.] oftmals nur wenig über das Flugplatzgelände hinaus reichten. Das Gesetz war weder in der Lage, die Siedlungsentwicklung im Umland der größeren Flugplätze unter [X.] wirksam zu steuern, noch vermittelte es angemessene Ansprüche auf passiven Schallschutz für die von Fluglärm betroffenen Anwohner. Mit der Neuregelung soll der Schutz der Menschen vor Fluglärm in der Umgebung der größeren zivilen und militärischen Flugplätze deutlich verbessert werden. [X.] der Neuregelung ist die Ausweitung der [X.] aufgrund deutlich abgesenkter Grenzwerte für die Lärmbelastung sowie die Einführung einer [X.]. Zudem ist das Verfahren zur Ermittlung von Fluglärm modernisiert worden ([X.]. 16/508 S. 1 f., 13, 16). Den Erstattungsansprüchen für baulichen Schallschutz bei bereits vorhandenen Wohngebäuden in hochgradig lärmbelasteten [X.]ereichen stehen abgestufte [X.]auverbote und [X.]aubeschränkungen im [X.] gegenüber, die im Sinne einer vorsorgenden Konfliktvermeidung einem weiteren Heranwachsen von Wohnbebauung vorbeugen sollen ([X.]. 16/508 S. 1, 13).

Die Interessenlagen in den [X.]ereichen [X.]aubeschränkung und Entschädigung bzw. Erstattung sind strukturell verschieden. Die Steuerungsfunktion setzt strenge [X.] für Neubauten voraus, deren Umsetzung vom [X.]auherrn zu finanzieren ist. Demgegenüber liegen bei der Erstattung von Schallschutzmaßnahmen für [X.]estandsbauten hohe [X.] zwar im Interesse der Grundstückseigentümer, mit den Kosten werden aber gemäß § 12 [X.] die [X.] belastet. Die [X.]erücksichtigung dieser Kostenfolge war dem Gesetzgeber ein wesentliches Anliegen. Er wollte mit der Gesetzesnovelle einen auf Dauer tragfähigen Ausgleich der [X.]elange der Luftfahrt einerseits sowie der berechtigten Lärmschutzinteressen der betroffenen [X.] andererseits erreichen, die Entwicklungsperspektiven des Luftverkehrs wahren sowie die strategische Wettbewerbsfähigkeit dieses Wirtschaftssektors stärken ([X.]. 16/508 S. 1 ff.). Die Gesetzesbegründung setzt sich ausführlich mit den Ergebnissen einer eigens eingesetzten Arbeitsgruppe zur Ermittlung der Kosten auseinander ([X.]. 16/508 S. 14 ff.). § 9 Abs. 1 und 2 [X.] sieht eine zeitliche Staffelung der Ansprüche auf Erstattung von Aufwendungen für Schallschutzmaßnahmen an [X.]estandsbauten in Abhängigkeit von dem durch Fluglärm hervorgerufenen äquivalenten Dauerschallpegel vor, um der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der [X.] Rechnung zu tragen ([X.]. 16/508 S. 15).

Die Vorgabe höherer [X.] für Neubauten als für [X.]estandsbauten entspricht dieser Interessenlage. Das gilt besonders, weil [X.] bei Neubauten leichter einzuhalten sind, während bei der [X.] von [X.]estandsbauten in der Regel nur noch eingeschränkte Möglichkeiten des baulichen [X.] bestehen (vgl. hierzu die [X.]egründung zur [X.], [X.]. 521/09 S. 6).

3. Die Gesetzeshistorie führt auf kein anderes Ergebnis. Zwar sah die Vorgängerregelung zur [X.], die [X.] vom 5. April 1974 ([X.] I S. 903), keine Abschläge von den [X.] für [X.]estandsbauten vor, obwohl die Verordnungsermächtigung in § 7 des Gesetzes zum Schutz gegen Fluglärm vom 30. März 1971 ([X.] I S. 282 - [X.] 1971) und die Regelung zum Erstattungsanspruch in § 9 Abs. 3 [X.] 1971 weitgehend identisch mit den geltenden Regelungen waren. Dass der Verordnungsgeber seinerzeit nicht generell zwischen Neu- und [X.]estandsbauten unterschieden hat, ist jedoch angesichts der wesentlich kleineren [X.] (vgl. [X.]. 16/508 S. 1) von begrenzter Aussagekraft. Abgesehen davon wurde in der [X.] davon ausgegangen, dass für [X.]estandsbauten im begründeten Einzelfall ein Unterschreiten der in der Verordnung für Neubauten festgesetzten bewerteten [X.] von bis zu 5 Dezibel hingenommen werden könne, ohne dass dadurch der Rahmen der [X.] verlassen werde ([X.]. 8/2254 S. 19).

4. Gegen diese Auslegung des § 7 [X.] lässt sich nicht einwenden, der Gesetzgeber habe die dem Verordnungsgeber eröffneten [X.] von den [X.] für Neubauten abschließend in § 9 Abs. 4 Satz 2 [X.] geregelt. Diese Vorschrift ermächtigt die [X.]undesregierung, durch Rechtsverordnung den Höchstbetrag der Erstattung je Quadratmeter Wohnfläche und die [X.]erechnung der Wohnfläche, pauschalierte Erstattungsbeträge sowie Art und Umfang der erstattungsfähigen Nebenleistungen zu regeln.

Denn die [X.]efugnis zur Festlegung differenzierter [X.] folgt bereits aus § 7 [X.]. Zudem spricht § 9 Abs. 4 Satz 2 [X.] nicht für, sondern gegen eine enge Auslegung des § 7 [X.]. Der Gesetzgeber hat dem Verordnungsgeber die Aufgabe zugewiesen, die [X.] überhaupt sowie - erstmals mit der Gesetzesnovelle 2007 - für [X.]estandsbauten auch den Höchstbetrag pro Quadratmeter Wohnfläche festzusetzen. Zudem ermöglicht er die Festsetzung pauschalierter Erstattungsbeträge, die - je nach [X.]emessung der Pauschalen - ebenfalls Differenzierungen bei den [X.] für Neu- und [X.]estandsbauten erlauben. Angesichts dieser umfassenden Verordnungsermächtigung liegt die Annahme fern, der Verordnungsgeber habe für [X.]estandsbauten strikt auf die - von ihm selbst erst festzulegenden - [X.] für Neubauten verpflichtet werden sollen.

III. § 5 Abs. 3 der [X.] findet seine Ermächtigungsgrundlage ebenfalls in § 7 [X.].

1. Für die [X.]efugnis, eine spezielle Regelung für schallschutztechnisch bereits ertüchtigte Gebäude zu treffen, streitet der Wortlaut des § 9 Abs. 3 Satz 2 [X.]. Nach dieser Vorschrift ist eine Erstattung ausgeschlossen, wenn der nach § 12 [X.] Zahlungspflichtige bereits im Rahmen freiwilliger Schallschutzprogramme oder in sonstigen Fällen Aufwendungen für bauliche Schallschutzmaßnahmen erstattet hat, die sich im Rahmen der nach § 7 erlassenen Rechtsverordnung halten. Es bedarf keiner Entscheidung, ob die Vorschrift nur bei in der Vergangenheit tatsächlich geleisteten Erstattungen Anwendung findet und § 5 Abs. 3 der [X.] darüber hinausgeht, weil er einen Anspruch auf Erstattung genügen lässt. Denn die Kläger haben in der Vergangenheit von einem Schallschutzprogramm Gebrauch gemacht.

Wie bei § 9 Abs. 4 Satz 1 [X.] umfasst der Auftrag zur Rahmensetzung die [X.]efugnis des Verordnungsgebers, den [X.] in der Rechtsverordnung zu konkretisieren. Wollte man den [X.]egriff des Rahmens allein als Verweis auf die für Neubauten geltenden [X.] verstehen, wäre § 9 Abs. 3 Satz 2 [X.] überflüssig. Dass ein Erstattungsanspruch ausgeschlossen ist, wenn die erforderlichen [X.] aufgrund früherer Schallschutzprogramme eingehalten sind, versteht sich von selbst. Die Regelung betrifft auch nicht nur den Fall, dass die Schallschutzmaßnahmen nicht den Anforderungen entsprechend oder gar nicht realisiert worden sind. Der Wortlaut der Norm verlangt, dass der Zahlungspflichtige "Aufwendungen für bauliche Schallschutzmaßnahmen" erstattet hat. Dies setzt in aller Regel voraus, dass entsprechende Maßnahmen durchgeführt worden sind. Auch die [X.]egründung zum Gesetzesentwurf geht von verschiedenen Fallgestaltungen aus (vgl. [X.]. 16/508 S. 22).

2. Die Entstehungsgeschichte des novellierten [X.] bestätigt die [X.]efugnis des Verordnungsgebers, ertüchtigte [X.]estandsbauten von einer weiteren Erstattung auszuschließen, sofern das durch die Verordnung festzulegende Schallschutzniveau durch frühere Maßnahmen erreicht wird. § 9 Abs. 3 Satz 2 [X.] findet kein Vorbild in der Vorgängerregelung, sondern ist erst mit der Novelle 2007 in das Fluglärmschutzgesetz aufgenommen worden. Wie sich bereits durchgeführte Schallschutzprogramme auf den Erstattungsanspruch auswirken sollen, hat bei der Abschätzung der Kosten des [X.] eine erhebliche Rolle gespielt. Die Arbeitsgruppe zu den Kostenfolgen der Novelle hat die Ergebnisse der Kostenschätzung unter den Vorbehalt gestellt, dass Ansprüche für bereits ausreichend geschützte Wohneinheiten nach dem Fluglärmschutzgesetz ausgeschlossen sind. Soweit nur teilweise ausreichender Schallschutz bestehe, könnten nur für diese Elemente Ansprüche begründet werden, wenn eine nachträgliche Aufrüstung dieser Teile sinnvoll möglich und zumutbar sei. Entsprechend wurden bei der Schätzung die Kosten für bereits abgeschlossene Programme pauschal für den jeweiligen Standort oder die Zahl der bereits geschützten Wohneinheiten von der Gesamtzahl der Wohneinheiten innerhalb der Schutzzone abgezogen (Kostenfolge der Novelle des Gesetzes zum Schutz gegen Fluglärm, Dokumentation vom 21. Februar 2005, S. 22 f.). Der Gesetzgeber hat diese Prämissen in der Gesetzesbegründung aufgegriffen ([X.]. 16/508 S. 15).

3. Auch Sinn und Zweck des [X.] sprechen für die vorgenommene Auslegung. Ziel der Novelle des [X.] war es, einen auf Dauer tragfähigen Ausgleich der [X.]elange der Luftfahrt einerseits sowie der berechtigten Lärmschutzinteressen der betroffenen [X.] andererseits zu erreichen ([X.]. 16/508 S. 1), wobei der Gesetzgeber die den [X.] treffende Kostenlast berücksichtigt sehen wollte ([X.]. 16/508 S. 1 ff.). Diesem Ziel entspricht es insbesondere, keine Kosten für ineffiziente Maßnahmen zu verursachen. Ausweislich einer in der Gesetzesbegründung zitierten Auskunft der [X.] (ADV) haben die [X.] Flughäfen seit dem Inkrafttreten des Gesetzes zum Schutz gegen Fluglärm im Jahre 1971 einen [X.]etrag von rund 400 Mio. € für Schallschutzmaßnahmen aufgrund des [X.], behördlicher Auflagen oder freiwilliger Maßnahmen aufgewandt ([X.]. 16/508 S. 16).

§ 5 Abs. 3 der [X.] soll nach dem Willen des Verordnungsgebers Aufwendungen für den Austausch von [X.] vermeiden, die nur zu unerheblichen Verbesserungen des [X.] führen würden und daher nicht sachgerecht sind ([X.]. 521/09 S. 14). Dies ist plausibel. Die Differenz von 5 Dezibel zwischen den in § 5 Abs. 2 und 3 der [X.] vorgesehenen "Abschlägen" in Höhe von 3 und 8 Dezibel entspricht dem Unterschied benachbarter Schallschutzklassen von Fenstern (vgl. [X.]. 521/1/09 S. 11). Nach der Vorstellung des Gesetzgebers ist passiver Schallschutz nach dem Fluglärmschutzgesetz in erster Linie durch den Einbau oder Austausch von [X.] zu gewährleisten ([X.]. 16/508 S. 2). Diese wurden jedoch häufig - so auch bei den Klägern - im Rahmen früherer Schallschutzprogramme bereits verbaut.

4. Dem kann nicht entgegengehalten werden, § 9 Abs. 3 Satz 2 [X.] sehe den Ausschluss des Anspruchs dem Grunde nach vor, während § 5 Abs. 3 der [X.] den Anspruch der Höhe nach modifiziere. § 5 Abs. 3 der [X.] knüpft den an sich für [X.]estandsbauten nach § 5 Abs. 2 Satz 1 der [X.] bestehenden Anspruch an bestimmte Voraussetzungen und schließt ihn im Übrigen aus."

"I. Aus § 1 [X.] und den Werten des § 2 Abs. 2 [X.] lassen sich keine strengeren [X.] ableiten.

1. Gemäß § 1 [X.] ist Zweck des Gesetzes, in der Umgebung von Flugplätzen bauliche Nutzungsbeschränkungen und baulichen Schallschutz zum Schutz der Allgemeinheit und der Nachbarschaft vor Gefahren, erheblichen Nachteilen und erheblichen [X.]elästigungen sicherzustellen. § 2 Abs. 1 [X.] sieht hierzu die Einrichtung von [X.] vor, die durch § 2 Abs. 2 [X.] nach dem Maß der Lärmbelastung gegliedert werden. Die [X.]n werden durch die Kontur des äquivalenten Dauerschallpegels L_{Aeq Tag} begrenzt. Die [X.]n bestimmen sich als Umhüllende der Kontur des äquivalenten Dauerschallpegels L_{Aeq Nacht} und der Kontur des häufigkeitsbezogenen Maximalpegels L_Amax. Während die Dauerschallpegel Außenschallpegel darstellen, handelt es sich bei den für den Maximalpegel angegebenen Werten um Innenpegel. Zu deren [X.]erechnung hat der Gesetzgeber das durchschnittliche [X.]auschalldämm-Maß von 15 d[X.](A) eines zu Lüftungszwecken gekippten Fensters zugrunde gelegt, das von den errechneten Außenpegeln abgezogen wird (vgl. § 2 Abs. 2 i.V.m. § 3 Abs. 1 und der Anlage zu § 3 FluglärmG sowie [X.]. 16/508 S. 18).

§ 2 Abs. 2 [X.] ist eine Spezialregelung zu § 9 Abs. 2 [X.] i.d.F. vom 10. Mai 2007 bzw. § 8 Abs. 1 Satz 10 [X.] i.V.m. § 74 Abs. 2 Satz 2 VwVfG. In § 2 Abs. 2 [X.] wird die fachplanerische Zumutbarkeitsschwelle bestimmt und damit die [X.], bei deren Überschreiten der Vorhabenträger die [X.]enutzung der benachbarten Grundstücke durch Erstattung der Aufwendungen für Maßnahmen des passiven [X.] sicherzustellen sowie Entschädigung für [X.]eeinträchtigungen des Außenwohnbereichs zu leisten hat ([X.]VerwG, Urteil vom 4. April 2012 - 4 [X.] 8.09 u.a. - [X.]VerwGE 142, 234 Rn. 180 und [X.]eschluss vom 1. April 2009 - 4 [X.] - [X.] 442.40 § 8 [X.] Nr. 34 Rn. 33).

Aus den Werten des § 2 Abs. 2 [X.] folgt jedoch nicht, dass jedem Eigentümer eines in einem [X.] belegenen Wohngrundstücks ein Erstattungsanspruch nach § 9 Abs. 1 und Abs. 2 [X.] zusteht. Die Ausgestaltung der konkreten Schutzansprüche hat der Gesetzgeber vielmehr dem Verordnungsgeber überantwortet. Auch dieser hat keine Innenpegel festgelegt, sondern - anknüpfend an die äquivalenten [X.] - erforderliche [X.] bestimmt. Der Erstattungsanspruch hängt daher neben der [X.]elegenheit in einer Schutzzone maßgeblich von dem baulichen Zustand des Gebäudes ab. Sofern die bereits vorhandenen [X.] den Lärm auf ein zumutbares Maß reduzieren, besteht kein Anspruch.

2. Von Gesetzes wegen einzuhaltende Innenpegel ergeben sich nicht dadurch, dass von den in § 2 Abs. 2 [X.] vorgesehenen äquivalenten [X.]n 15 d[X.](A) abgezogen werden. Diese [X.]erechnung hat der Gesetzgeber einzig in [X.]ezug auf den Maximalpegel und auch dort nur zur Festlegung der [X.] vorgesehen.

3. Das Urteil des erkennenden [X.]s zum [X.] gibt keine verbindlichen Grenzwerte für den noch zumutbaren Lärm vor. Der [X.] hat als Tatsacheninstanz angenommen, dass der festgesetzte energieäquivalente Dauerschallpegel von 35 d[X.](A) innen geeignet sei, das Schutzkonzept der Planfeststellungsbehörde zu erfüllen. Vor dem Hintergrund des derzeitigen [X.] der [X.] bewege sich die Planfeststellungsbehörde mit ihrer Auflage eher im unteren [X.]ereich der von namhaften Lärmwirkungs- und Schlafforschern genannten Werte ([X.]VerwG, Urteil vom 16. März 2006 - 4 A 1075.04 - [X.]VerwGE 125, 116 Rn. 312 f.). Einen Grenzwert hat der [X.] damit nicht bezeichnet.

4. § 5 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3 der [X.] setzen die [X.] auch nicht so niedrig fest, dass die Erstattungsregelungen für bauliche Schallschutzmaßnahmen praktisch "leerlaufen". Nach Abzug des Abschlags gemäß § 5 Abs. 2 Satz 1 der [X.] verbleiben erforderliche [X.] von bis zu 47 d[X.]. Auch für bereits ertüchtigte Räume verbleiben nach Anwendung des § 5 Abs. 3 der [X.] jedenfalls in stark verlärmten [X.]ereichen erforderliche [X.] von bis zu 42 d[X.]. Sollten diese größtenteils erreicht werden, läge dies daran, dass diese Räume bereits belastungsangepassten Schallschutz erhalten haben.

II. § 5 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3 der [X.] verstoßen nicht deshalb gegen § 1 [X.], weil sich mit ihnen der Schallschutz gegenüber der Vorgängerregelung verschlechtert hätte. Die Novelle des [X.] war notwendig geworden, weil das Fluglärmschutzgesetz 1971 nach Auffassung des Gesetzgebers seinen Zweck nicht mehr erreichen konnte ([X.]. 16/508 S. 1 und [X.]). Die Kläger meinen, die [X.] dürfe daher keine geringeren [X.] als die frühere [X.] vom 5. April 1974 vorsehen. Anderenfalls werde der Zweck der Gesetzesnovelle verfehlt. Das greift zu kurz.

Allein mit dem Vergleich der [X.] der jeweiligen [X.]en lässt sich eine Verschlechterung des [X.] nicht belegen. Die Ermittlung des Fluglärms unterscheidet sich nach altem und neuem Recht erheblich, so dass die daraus resultierenden Werte nicht vergleichbar sind. Vor allem aber reichten die [X.] unter dem Fluglärmschutzgesetz 1971 oftmals nur wenig über das Flugplatzgelände hinaus. Der Gesetzgeber hat als wesentliche Maßnahme zur Verbesserung des [X.] deshalb neben der Modernisierung des Ermittlungsverfahrens für Fluglärm die deutliche Absenkung der [X.] und die Einführung einer [X.] gesehen, weil diese Maßnahmen zu einer relevanten Ausweitung der Schutzzonen führen ([X.]. 16/508 S. 1, 13 und 17). Daran sehen die Kläger vorbei.

Die [X.]undesregierung hat in ihrem [X.]ericht zur Evaluierung des Gesetzes zum Schutz gegen Fluglärm vom 18. Januar 2019 vorgeschlagen, den Abschlag von 8 Dezibel für ertüchtigte [X.]estandsbauten im Hinblick auf die Akzeptanz der Gesamtregelung abzuschaffen ([X.]. 19/7220 S. 36; vgl. [X.]/[X.]/Lieber/[X.], Gutachten im Auftrag des Umweltbundesamtes zur Evaluation der [X.], November 2015, [X.] f.). Dieser rechtspolitische Vorschlag ist für die [X.]eurteilung des geltenden Rechts ohne [X.]edeutung. Ebenso spielt keine Rolle, ob die Kostenfolgen des Gesetzes überschätzt wurden.

III. Die [X.] ist unter [X.]eachtung des Standes der [X.] im Sinne des § 7 [X.] festgesetzt.

Das Gebot zur [X.]eachtung der [X.] im Hochbau bezieht sich auf den Zeitpunkt des Verordnungserlasses. Adressat ist der Verordnungsgeber, der das im Fluglärmschutzgesetz angelegte [X.] untergesetzlich auszugestalten hat. Eine Pflicht, die [X.] dynamisch an den Fortschritt der [X.] anzupassen, lässt sich diesem Auftrag nicht entnehmen.

Die [X.] beachtet den Stand der [X.], obwohl sie von den in der [X.] 4109 - Schallschutz im Hochbau - vorgesehenen [X.] abweicht, indem sie Abschläge nach § 5 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3 der [X.] anordnet und keinen Zuschlag für den Freifeldpegel vorsieht. Die in der [X.] 4109 vorgesehenen [X.] stellen keine den Verordnungsgeber bindenden Mindestmaße dar.

Es ist nicht ersichtlich, dass der Stand der [X.] im Hochbau für die nach § 7 [X.] festzulegenden [X.] unbesehen der [X.] 4109 zu entnehmen ist. Der Verordnungsgeber gibt zwar in der [X.]egründung an, die von ihm festgelegten [X.] basierten auf einer Fortschreibung und Anpassung der Anforderungen der [X.] 1974 und auf den einschlägigen technischen Regelwerken zum baulichen Schallschutz, insbesondere der [X.] 4109, Ausgabe November 1989 ([X.]. 521/09 S. 6). Es gibt aber keinen Anhaltspunkt dafür, dass die [X.] dieser technischen Vorschrift von Rechts wegen einen zwingend einzuhaltenden Minimalstandard darstellen sollen. Die [X.] 4109, Ausgabe November 1989, schließt ihre Anwendbarkeit für Fluglärm, der unter das Fluglärmschutzgesetz fällt, unter Nr. 1 sogar ausdrücklich aus.

Abgesehen davon ließe sich eine strikte [X.]indung des Verordnungsgebers an eine außerrechtliche Norm mit Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG nicht vereinbaren. Technische Normen wie diejenigen des [X.] Instituts für Normung, das selbst keine Rechtssetzungsbefugnisse hat, erhalten rechtliche Relevanz nur, soweit der Gesetz- oder Verordnungsgeber sie in seinen Regelungswillen aufnimmt (vgl. [X.]VerwG, [X.]eschluss vom 30. September 1996 - 4 [X.] 175.96 - [X.] 445.4 § 18b [X.] = juris Rn. 3). Erteilt der Gesetzgeber eine Verordnungsermächtigung, muss er deren Inhalt, Zweck und Ausmaß angeben und sich darüber Rechenschaft ablegen. Dem würde es widersprechen, den Verordnungsgeber auf eine Übernahme bestimmter Vorgaben eines außerrechtlichen Standards zu verpflichten, dessen Inhalt und Stand der Gesetzgeber zum maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses oder einer späteren Änderung der Verordnung nicht kennt.

Die Vorgabe des § 7 [X.] ist dennoch nicht inhaltsleer. Wo sich ein eindeutiger Stand der [X.] bestimmen lässt, wie es insbesondere bei Fragen der technischen Ermittlung und [X.]erechnung der Fall sein mag, darf der Verordnungsgeber keine eigenen, hiervon abweichenden Vorgaben entwickeln. Für die zentrale Frage der Ausgestaltung der [X.] wird der vom Gesetzgeber abgeleitete weite Einschätzungs-, Wertungs- und Gestaltungsspielraum (vgl. hierzu [X.]VerwG, Urteil vom 4. April 2012 - 4 [X.] 8.09 u.a. - [X.]VerwGE 142, 234 Rn. 149) des Verordnungsgebers aber nicht auf die Übernahme bestimmter Werte verengt."