Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 23.02.2011, Az. 8 C 50/09

Die zulässige Revision ist ni[X.]ht begründet. Das angegriffene Urteil verletzt kein revisibles Re[X.]ht im Sinne des § 137 Abs. 1 VwGO.

1. Na[X.]h § 137 Abs. 1 i.V.m. § 173 VwGO, § 560 ZPO ist der revisionsre[X.]htli[X.]hen Beurteilung die berufungsgeri[X.]htli[X.]he Auslegung und Anwendung des irrevisiblen [X.] [X.]es zugrunde zu legen.

Dana[X.]h ist davon auszugehen, dass § 14 Abs. 2 Satz 1 LadöffnG die Beklagte ermä[X.]htigt, im Wege des Verwaltungsakts die si[X.]h aus § 6 Satz 2, § 2 Abs. 2 LadöffnG ergebenden Pfli[X.]hten klarzustellen und zu konkretisieren, und dass es dazu ni[X.]ht einer konkreten Gefahr bedarf, sondern hinrei[X.]hender Anlass für eine derartige klarstellende Ordnungsverfügung au[X.]h Meinungsvers[X.]hiedenheiten zwis[X.]hen Behörde und [X.] über die si[X.]h aus dem [X.] ergebenden Re[X.]hte und Pfli[X.]hten sein können. Des Weiteren ist für die revisionsre[X.]htli[X.]he Prüfung zugrunde zu legen, dass § 6 Satz 2 i.V.m. § 2 Abs. 2 LadöffnG den Verkauf alkoholis[X.]her Getränke an Tankstellen in der [X.] von 22.00 Uhr bis 6.00 Uhr auss[X.]hließli[X.]h an Reisende, das heißt Kraftfahrer und deren Mitfahrer, erlaubt. Ferner ist dana[X.]h die von der [X.] in der angefo[X.]htenen Verfügung festgelegte Mengenbes[X.]hränkung zur Bestimmung des Begriffs der "kleineren Menge" in § 2 Abs. 2 LadöffnG ni[X.]ht zu beanstanden.

Eine revisionsgeri[X.]htli[X.]he Kontrolle des irrevisiblen Landesre[X.]hts ist ni[X.]ht deshalb eröffnet, weil das Oberverwaltungsgeri[X.]ht im Rahmen der Auslegung des Begriffs "Reisebedarf" in § 6 Satz 2, § 2 Abs. 2 LadöffnG au[X.]h auf Vors[X.]hriften des Gesetzes über den Ladens[X.]hluss (§ 2 Abs. 2, §§ 6, 9 Abs. 1 Satz 2 [X.] i.d.F. der Bekanntma[X.]hung vom 2. Juni 2003, [X.], zuletzt geändert dur[X.]h Verordnung vom 31. Oktober 2006, [X.]) eingegangen ist. Es hat die Bundesre[X.]htsnormen ledigli[X.]h als Interpretationshilfe für die Auslegung des Landesre[X.]hts herangezogen. Darin liegt keine revisionsgeri[X.]htli[X.]h überprüfbare Anwendung revisiblen Re[X.]hts (vgl. Urteile vom 21. September 2005 - [X.] 6 [X.] 16.04 - [X.] Rundfunkre[X.]ht Nr. 40 S. 34 <38> und vom 31. März 2010 - [X.] 8 [X.] 16.08 - NVwZ 2010, 1157 Rn. 14 = [X.] 415.1 Allg. [X.] Nr. 175, jeweils m.w.N.).

Die das Revisionsgeri[X.]ht bindende Auslegung und Anwendung des irrevisiblen [X.]es sind revisionsre[X.]htli[X.]h nur daraufhin zu prüfen, ob sie mit dem revisiblen Re[X.]ht in Einklang stehen (vgl. z.B. Urteile vom 26. Februar 1974 - [X.] 1 [X.] 31.72 - [X.]E 45, 51 <55> = [X.] 402.41 [X.] und vom 21. Juni 2006 - [X.] 6 [X.] 19.06 - [X.]E 126, 149 Rn. 34 = [X.] 11 Art. 12 [X.] Nr. 264). Dies ist der Fall.

2. Ohne [X.] hat das Oberverwaltungsgeri[X.]ht angenommen, die angefo[X.]htene Verfügung sei formell re[X.]htmäßig. Insbesondere ist sie hinrei[X.]hend bestimmt im Sinne von § 1 Abs. 1 [X.] [X.] i.V.m. § 37 Abs. 1 VwVfG. Das Gebot hinrei[X.]hender inhaltli[X.]her Bestimmtheit na[X.]h § 37 Abs. 1 VwVfG verlangt, dass für den Adressaten des Verwaltungsakts die von der Behörde getroffene Regelung so vollständig, klar und unzweideutig erkennbar ist, dass er sein Verhalten dana[X.]h ri[X.]hten kann (Urteil vom 3. Dezember 2003 - [X.] 6 [X.] 20.02 - [X.]E 119, 282 <284> = [X.] 442.066 § 33 TKG Nr. 2). Diesen Anforderungen wird die Ordnungsverfügung vom 8. Januar 2008 in der Fassung des Widerspru[X.]hsbes[X.]heides vom 16. Juni 2008 und der Präzisierungen der [X.] vom 30. Oktober 2008 sowie vom 17. März 2009 gere[X.]ht. Das Berufungsgeri[X.]ht hat zutreffend ausgeführt, dass aus der Verfügung dur[X.]h die spätere Klarstellung (Kraftfahrer und Mitfahrer) hinrei[X.]hend deutli[X.]h hervorgeht, wel[X.]her Personenkreis von dem Begriff des Reisenden umfasst ist. Die Verfügung lässt au[X.]h hinrei[X.]hend erkennen, dass der Wareneinkauf ohne Inanspru[X.]hnahme anderer Leistungen der Tankstelle zulässig ist und dass die festgelegten mengenmäßigen Bes[X.]hränkungen pro Verkaufsvorgang gelten. Das Berufungsgeri[X.]ht leitet Letzteres na[X.]hvollziehbar daraus ab, in der Verfügung sei ein abwei[X.]hender Erklärungsinhalt ni[X.]ht fixiert. Etwas anderes hat die Beklagte au[X.]h im Revisionsverfahren ni[X.]ht geltend gema[X.]ht.

3. Die Annahme des angegriffenen Urteils, § 6 Satz 2 LadöffnG erlaube die Abgabe von Reisebedarf nur an Kraftfahrer und deren Mitfahrer, verstößt ni[X.]ht gegen die bundesgesetzli[X.]he Regelung in § 6 Abs. 2 [X.]. Den Bestimmungen des [X.] kommt für das Gebiet des [X.] keine Geltungskraft (mehr) zu. Mit dem Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 28. August 2006 ([X.]) ist die Gesetzgebungskompetenz für das Re[X.]ht des [X.] in die auss[X.]hließli[X.]he Zuständigkeit der Länder übertragen worden (Art. 70 Abs. 1, Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 [X.]). Das Gesetz über den Ladens[X.]hluss in der Fassung der Bekanntma[X.]hung vom 2. Juni 2003 gilt zwar als Bundesre[X.]ht fort (Art. 125a Abs. 1 Satz 1 [X.]). Es kann aber na[X.]h Art. 125a Abs. 1 Satz 2 [X.] dur[X.]h Landesre[X.]ht ersetzt werden. Von diesem Gesetzgebungsre[X.]ht hat das [X.] mit dem [X.] vom 21. November 2006 Gebrau[X.]h gema[X.]ht, indem es die Materie des [X.] respektive der Ladenöffnungszeiten vollumfängli[X.]h in eigener Verantwortung geregelt hat ([X.] 15/387 S. 12).

4. Das Oberverwaltungsgeri[X.]ht hat weder gegen die Meinungsäußerungsfreiheit des [X.] na[X.]h Art. 5 Abs. 1 Satz 1 [X.] no[X.]h gegen sonstiges Bundesre[X.]ht verstoßen, indem es das Widerspru[X.]hsvorbringen des [X.] als Beleg für Meinungsvers[X.]hiedenheiten über die si[X.]h aus § 6 Satz 2, § 2 Abs. 2 LadöffnG ergebenden Re[X.]hte und Pfli[X.]hten herangezogen und infolge dessen die tatbestandli[X.]hen Voraussetzungen für eine klarstellende Ordnungsverfügung na[X.]h § 14 Abs. 2 Satz 1 LadöffnG bejaht hat. Bundesre[X.]ht gebietet weder, dass das Oberverwaltungsgeri[X.]ht zur Beurteilung der Re[X.]htmäßigkeit der angegriffenen Verfügung auf den [X.]punkt ihres Erlasses hätte abstellen müssen, no[X.]h dass es bei der Prüfung der Tatbestandsvoraussetzungen des § 14 Abs. 2 Satz 1 LadöffnG das Widerspru[X.]hsvorbringen ni[X.]ht hätte berü[X.]ksi[X.]htigen dürfen.

a) Gemäß § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO ist Gegenstand der Anfe[X.]htungsklage der ursprüngli[X.]he Verwaltungsakt in der Gestalt, die er dur[X.]h den Widerspru[X.]hsbes[X.]heid gefunden hat. Im Verfahren der Anfe[X.]htungsklage ist daher für die Beurteilung der Re[X.]htmäßigkeit eines Verwaltungsakts regelmäßig ni[X.]ht auf den [X.]punkt seines Erlasses abzustellen. Vielmehr ist grundsätzli[X.]h die Sa[X.]h- und Re[X.]htslage im [X.]punkt des [X.] der Widerspru[X.]hsents[X.]heidung maßgebli[X.]h (vgl. u.a. Bes[X.]hluss vom 30. April 1996 - [X.] 6 B 77.95 - [X.] 310 § 79 VwGO Nr. 32 S. 5). Abwei[X.]hend ist gegebenenfalls der [X.]punkt der letzten mündli[X.]hen Verhandlung oder Ents[X.]heidung des Tatsa[X.]hengeri[X.]hts zugrunde zu legen, sofern dies aus Gründen des materiellen Re[X.]hts geboten ist (vgl. z.B. Urteil vom 15. November 2007 - [X.] 1 [X.] 45.06 - [X.]E 130, 20 <22 f.> = [X.] 402.242 § 55 [X.] Nr. 7 m.w.N.).

Auf den [X.]punkt des [X.] des Widerspru[X.]hsbes[X.]heides und ni[X.]ht des [X.] ist regelmäßig au[X.]h dann abzustellen, wenn der Ausgangsbes[X.]heid an einem Re[X.]htsfehler leidet, dieser Mangel jedo[X.]h aufgrund na[X.]hfolgender Maßnahmen im [X.]punkt der Widerspru[X.]hsents[X.]heidung "geheilt" ist. Der Widerspru[X.]hsführer wird dadur[X.]h ni[X.]ht bena[X.]hteiligt. Er kann das Verfahren - wenn es nur um diesen Re[X.]htsfehler ging - für erledigt erklären oder etwaige weitere Mängel ungehindert geltend ma[X.]hen (vgl. Bes[X.]hluss vom 30. April 1996 a.a.[X.] f.). Der Fall des [X.] gibt keine Veranlassung zu einer anderen Beurteilung. Dass der Kläger "erst" im Widerspru[X.]hsverfahren seine Re[X.]htsauffassung zum Verständnis der Regelungen in § 6 Satz 2, § 2 Abs. 2 LadöffnG gegenüber der [X.] vorgebra[X.]ht hat, ist darauf zurü[X.]kzuführen, dass die Beklagte fehlerhaft von einer Anhörung des [X.] abgesehen hatte. Bei einer ordnungsgemäßen Anhörung (§ 1 Abs. 1 [X.] [X.] i.V.m. § 28 Abs. 1 VwVfG) hätten die Meinungsvers[X.]hiedenheiten, auf die si[X.]h das Berufungsgeri[X.]ht zur Begründung der Erforderli[X.]hkeit der angefo[X.]htenen Untersagungsverfügung gestützt hat, bereits vor Erlass der Verfügung zutage treten können. Der Verfahrensfehler re[X.]htfertigt indes ni[X.]ht, zur Beurteilung der Re[X.]htmäßigkeit der angegriffenen Verfügung auf den [X.]punkt ihres Erlasses abzustellen. Denn der [X.] ist na[X.]h § 1 Abs. 1 [X.] [X.] i.V.m. § 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG geheilt worden, indem die Anhörung des [X.] im Rahmen des Widerspru[X.]hsverfahrens na[X.]hgeholt worden ist. Die im Interesse der Verfahrensökonomie vorgesehene Heilung eines [X.]s impliziert, dass in die Ents[X.]heidung über den Widerspru[X.]h au[X.]h sol[X.]he Umstände einzubeziehen sind, die si[X.]h dur[X.]h die na[X.]hgeholte Anhörung, sei es zugunsten, sei es zum Na[X.]hteil des Betroffenen, neu ergeben.

Etwas anderes folgt ni[X.]ht daraus, dass der Kläger - ausgehend von der bindenden berufungsgeri[X.]htli[X.]hen Auslegung und Anwendung des § 14 Abs. 2 Satz 1 LadöffnG - dur[X.]h die Wahrnehmung seines Widerspru[X.]hsre[X.]hts und seinen Vortrag im Widerspru[X.]hsverfahren unmittelbar dazu beigetragen hat, die tatbestandli[X.]hen Voraussetzungen für den Erlass der angefo[X.]htenen Verfügung zu s[X.]haffen. Re[X.]htli[X.]h erhebli[X.]he Interessen des [X.] sind insoweit ni[X.]ht berührt. Namentli[X.]h geht seine Argumentation fehl, er werde in der Wahrnehmung seiner Meinungsäußerungsfreiheit beeinträ[X.]htigt. Der S[X.]hutzberei[X.]h des Art. 5 Abs. 1 Satz 1 [X.] wird ni[X.]ht tangiert, weil davon ni[X.]ht umfasst ist, dass die Beklagte der von dem Kläger im Widerspru[X.]hsverfahren geäußerten Re[X.]htsmeinung folgt. Demgemäß s[X.]hützt Art. 5 Abs. 1 Satz 1 [X.] den Kläger au[X.]h ni[X.]ht davor, dass die Beklagte ihre abwei[X.]hende Re[X.]htsauffassung dur[X.]h den Erlass eines Bes[X.]heides klarstellt.

5. Die berufungsgeri[X.]htli[X.]he Auslegung und Anwendung des § 14 Abs. 2 Satz 1 LadöffnG und des § 6 Satz 2 i.V.m. § 2 Abs. 2 LadöffnG verletzen den Kläger ni[X.]ht in seinem Grundre[X.]ht auf Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 [X.].

a) Die angefo[X.]htene Ordnungsverfügung greift in die Berufsausübungsfreiheit des [X.] ein, weil sie dessen berufli[X.]he Betätigung als Betreiber einer Tankstelle reglementiert. Mit den Anordnungen für den Verkauf alkoholis[X.]her Getränke in der [X.] von 22.00 Uhr bis 6.00 Uhr bes[X.]hränkt die Verfügung den Kläger darin, den Kundenkreis sowie Art und Menge der abzugebenden Waren frei zu bestimmen (vgl. [X.], [X.] vom 9. Oktober 2000 - 1 BvR 1627/95 - juris Rn. 27 und vom 29. September 2010 - 1 BvR 1789/10 - [X.] 2010, 489).

b) Ein Eingriff in die Berufsfreiheit bedarf zu seiner Re[X.]htfertigung gemäß Art. 12 Abs. 1 Satz 2 [X.] einer gesetzli[X.]hen Grundlage, die kompetenzgemäß erlassen worden ist. Der Eingriff muss zudem verhältnismäßig sein. Dies ist der Fall, wenn die Bes[X.]hränkung der Berufsfreiheit dur[X.]h hinrei[X.]hende, der Art der betroffenen Betätigung und der Intensität des Eingriffs Re[X.]hnung tragende Gründe des Gemeinwohls legitimiert ist und die Bes[X.]hränkung zur Errei[X.]hung des verfolgten Zwe[X.]ks geeignet und erforderli[X.]h ist sowie ni[X.]ht außer Verhältnis zu dem angestrebten Zwe[X.]k steht. Gemessen daran ist die berufungsgeri[X.]htli[X.]he Auslegung und Anwendung des § 14 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 6 Satz 2, § 2 Abs. 2 LadöffnG ni[X.]ht zu beanstanden.

aa) Ohne Verstoß gegen Art. 12 Abs. 1 [X.] hat das Oberverwaltungsgeri[X.]ht der Regelung in § 14 Abs. 2 Satz 1 LadöffnG - die wie das [X.] im Übrigen kompetenzgemäß dur[X.]h den Landesgesetzgeber erlassen worden ist (Art. 70 Abs. 1, Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 [X.]) - die Befugnis der [X.] entnommen, dur[X.]h feststellenden Verwaltungsakt im [X.] normierte Pfli[X.]hten verbindli[X.]h klarzustellen und zu konkretisieren.

Es ist den Verwaltungsbehörden ni[X.]ht verwehrt, gesetzli[X.]he Ge- oder Verbote dur[X.]h feststellenden Verwaltungsakt gegenüber dem [X.]en zu konkretisieren (vgl. z.B. [X.], Urteile vom 24. Juni 1976 - [X.] 1 [X.] 56.74 - NJW 1977, 772 = [X.] 451.20 § 14 GewO Nr. 2 und vom 16. Dezember 1977 - [X.] 7 [X.] 79.75 - [X.] 442.03 § 52 GüKG Nr. 1 S. 1 <3>; [X.], Urteil vom 5. Dezember 2002 - 5 S 2625/01 - juris Rn. 24, 28 m.w.N.). Das Erfordernis einer entspre[X.]henden gesetzli[X.]hen Ermä[X.]htigung (vgl. Urteil vom 29. November 1985 - [X.] 8 [X.] 105.83 - [X.]E 72, 265 <266> = [X.] 11 Art. 20 [X.] Nr. 94 S. 15) ist hier na[X.]h der für den Senat bindenden berufungsgeri[X.]htli[X.]hen Auslegung des § 14 Abs. 2 Satz 1 LadöffnG erfüllt. Dies wird den Anforderungen des [X.] in Art. 12 Abs. 1 Satz 2 [X.] gere[X.]ht.

Der Klarstellung und Konkretisierung der si[X.]h aus § 6 Satz 2 LadöffnG ergebenden Pfli[X.]hten in Gestalt einer Verbotsanordnung steht ni[X.]ht entgegen, dass die Beklagte bei einer Ni[X.]htbefolgung der gesetzli[X.]hen Pfli[X.]ht die Mögli[X.]hkeit hat, ein Ordnungswidrigkeitenverfahren einzuleiten (vgl. § 15 Abs. 1 Nr. 2 Bu[X.]hst. [X.], Abs. 2 LadöffnG). Beide Maßnahmen sind von unters[X.]hiedli[X.]her Art und nebeneinander zulässig ([X.], Urteile vom 24. Juni 1976 a.a.[X.] und vom 16. Dezember 1977 a.a.[X.]; [X.], Urteil vom 5. Dezember 2002 a.a.[X.] Rn. 32).

Aus revisionsre[X.]htli[X.]her Si[X.]ht ni[X.]ht zu beanstanden ist die Annahme des Berufungsurteils, der re[X.]htmäßige Erlass eines sol[X.]hen klarstellenden und gesetzeskonkretisierenden Verwaltungsakts setze ni[X.]ht eine konkrete Gefahr im Sinne des Gefahrenabwehrre[X.]hts voraus. Ein hinrei[X.]hender [X.] könne si[X.]h au[X.]h aus Meinungsvers[X.]hiedenheiten zwis[X.]hen Behörde und [X.]en über den Inhalt des in § 6 Satz 2 LadöffnG normierten Verkaufsverbots ergeben. Dem Gesetzgeber ist es ni[X.]ht verwehrt, au[X.]h im Vorfeld konkreter Gefahren Eingriffsermä[X.]htigungen zu s[X.]haffen, sofern die Eingriffsregelung ausrei[X.]hend bestimmt ist und zwis[X.]hen dem Anlass und den Auswirkungen des Eingriffs ein angemessenes Verhältnis besteht (vgl. Urteil vom 25. August 2004 - [X.] 6 [X.] 26.03 - [X.]E 121, 345 <353> = [X.] 402.41 Allgemeines Polizeire[X.]ht Nr. 77). Beides ist hier der Fall. § 14 Abs. 2 Satz 1 LadöffnG ist hinrei[X.]hend bestimmt. Dazu genügt, dass si[X.]h der Inhalt der Eingriffsbefugnis im Wege der Auslegung ermitteln lässt.

Die Auswirkungen der angefo[X.]htenen Ordnungsverfügung stehen au[X.]h ni[X.]ht außer Verhältnis zu ihren Erlassvoraussetzungen. Die Eingriffsintensität der Verfügung ist verglei[X.]hsweise gering, weil sie dem Kläger ledigli[X.]h Verhaltenspfli[X.]hten aufgibt, deren Einhaltung ihm s[X.]hon - na[X.]h der bindenden Auslegung des Berufungsgeri[X.]hts - das [X.] selbst gebietet. Gemessen daran führt die Annahme des Oberverwaltungsgeri[X.]hts, es bestehe ein hinrei[X.]hender [X.] für den Erlass der Ordnungsverfügung, ni[X.]ht zu einem unverhältnismäßigen Eingriff in das Grundre[X.]ht des [X.] aus Art. 12 Abs. 1 [X.]. Das Berufungsgeri[X.]ht hat zugrunde gelegt, zwis[X.]hen der [X.] und dem Kläger hätten unters[X.]hiedli[X.]he Re[X.]htsauffassungen zu dem Personenkreis bestanden, an den zur Na[X.]htzeit alkoholis[X.]he Getränke verkauft werden dürften. Der Kläger habe bestritten, alkoholis[X.]he Getränke na[X.]hts auss[X.]hließli[X.]h an Reisende abgeben zu dürfen, und keine Bereits[X.]haft erkennen lassen, die Abgabe von Reisebedarf während dieses [X.]raums auf Reisende zu bes[X.]hränken. Au[X.]h habe der Kläger dasjenige, was er als "kleinere Menge" alkoholis[X.]her Getränke betra[X.]hte, ni[X.]ht mit näheren Mengenangaben bezei[X.]hnet. Na[X.]h diesen für den Senat bindenden Tatsa[X.]henfeststellungen (§ 137 Abs. 2 VwGO) durfte si[X.]h die Beklagte ermessensfehlerfrei veranlasst sehen, eine klarstellende und konkretisierende Regelung zu treffen.

Die mit der Verfügung getroffene Verbotsanordnung ist geeignet, die Einhaltung der si[X.]h aus § 6 Satz 2 LadöffnG ergebenden Pfli[X.]hten zu fördern. Sie stellt deren Inhalt klar. Die Eignung wird ni[X.]ht dadur[X.]h in Frage gestellt, dass die Beklagte dur[X.]h die Anordnung au[X.]h ordnungswidrigen Folgeers[X.]heinungen des ungehinderten nä[X.]htli[X.]hen Verkaufs alkoholis[X.]her Getränke an Tankstellen (Lärmbelästigungen, Vermüllung) begegnen will. In der mengenmäßig unbegrenzten Abgabe alkoholis[X.]her Getränke sowie in der Abgabe au[X.]h an Ni[X.]htreisende liegt na[X.]h der Auslegung dur[X.]h das Oberverwaltungsgeri[X.]ht ein Verstoß gegen das [X.]. Die mit der Ordnungsverfügung bezwe[X.]kte Unterbindung dieses Verstoßes dient der Einhaltung des Gesetzes im Sinne von § 14 Abs. 2 Satz 1 LadöffnG und erweist si[X.]h mithin geeignet zur Zwe[X.]kerrei[X.]hung. Dass die Beklagte daneben au[X.]h die Bekämpfung von Folgeers[X.]heinungen in den Bli[X.]k genommen hat, ist in diesem Zusammenhang unbedenkli[X.]h, zumal es si[X.]h dabei ni[X.]ht um sa[X.]hfremde Erwägungen handelt. Das [X.] zielt ausdrü[X.]kli[X.]h au[X.]h auf die Vermeidung immissionss[X.]hutzre[X.]htli[X.]her Probleme in der Na[X.]htzeit ab (vgl. [X.] 15/387 S. 13, 14, 15).

Das Eins[X.]hreiten der [X.] im Wege der Ordnungsverfügung erweist si[X.]h au[X.]h als erforderli[X.]h. Die Beklagte war ni[X.]ht gehalten, si[X.]h zunä[X.]hst auf ein Hinweis- und Informationss[X.]hreiben zu bes[X.]hränken, um gegenüber dem Kläger die si[X.]h aus § 6 Satz 2 LadöffnG ergebenden Pfli[X.]hten festzustellen. Sie durfte im Rahmen des ihr zukommenden Ermessensspielraums davon ausgehen, dass eine verbindli[X.]he Regelung, die gegebenenfalls von Maßnahmen des Verwaltungszwangs begleitet werden kann, effektiver auf eine Einhaltung der si[X.]h aus § 6 Satz 2 LadöffnG ergebenden Verkaufsbes[X.]hränkungen hinwirkt. S[X.]hließli[X.]h ist die Regelung im Verhältnis zu den Auswirkungen der Verfügung verhältnismäßig im engeren Sinne, weil die Anordnungen ni[X.]ht über das hinausgehen, was si[X.]h unmittelbar aus § 6 Satz 2 i.V.m. § 2 Abs. 2 LadöffnG ergibt, und diese Bestimmungen ihrerseits in der Auslegung, die sie dur[X.]h das Berufungsgeri[X.]ht gefunden haben, mit Art. 12 Abs. 1 [X.] vereinbar sind.

bb) Die berufungsgeri[X.]htli[X.]he Auslegung des Begriffs des [X.] in § 6 Satz 2, § 2 Abs. 2 LadöffnG verletzt Art. 12 Abs. 1 [X.] ni[X.]ht. Die Bes[X.]hränkung des Kundenkreises auf Kraftfahrer und Mitfahrer ist dur[X.]h hinrei[X.]hende Gründe des Gemeinwohls legitimiert und au[X.]h verhältnismäßig.

Die Vorinstanz ist unter Auswertung der Gesetzesmaterialien ([X.] 15/387 S. 15 f.) davon ausgegangen, dass die Regelungen des [X.]es in erster Linie den S[X.]hutz der Bes[X.]häftigten vor überlangen und sozial ungünstig liegenden Arbeitszeiten bezwe[X.]ken. Mit der Ausnahmevors[X.]hrift des § 6 Satz 2 LadöffnG werde dem besonderen Versorgungsbedürfnis des Kraftfahrzeugverkehrs Re[X.]hnung getragen, au[X.]h während der allgemeinen Ladens[X.]hlusszeiten den Kraftstoff- und Reisebedarf de[X.]ken zu können. Diesem Interesse der Kraftfahrer werde der Vorrang gegenüber dem Arbeitss[X.]hutzanliegen eingeräumt. Darüber hinaus hat das Berufungsgeri[X.]ht die Gesi[X.]htspunkte der Wettbewerbsglei[X.]hheit und des Konkurrentens[X.]hutzes als Anliegen des [X.]es festgestellt. Dur[X.]h die Sonderregelung für den Verkauf von Reisebedarf an Tankstellen zur Na[X.]htzeit solle die [X.] allenfalls unwesentli[X.]h zu Lasten anderer Einzelhändler beeinträ[X.]htigt werden. Bei diesen Zielsetzungen, die im Wesentli[X.]hen jenen des [X.] entspre[X.]hen, handelt es si[X.]h sämtli[X.]h um sa[X.]hgere[X.]hte und vernünftige Gemeinwohlbelange (vgl. [X.], Urteile vom 16. Januar 2002 - 1 BvR 1236/99 - [X.]E 104, 357 <360> und vom 9. Juni 2004 - 1 BvR 636/02 - [X.]E 111, 10 <32 f., 41>; [X.], Urteil vom 26. Oktober 1993 - [X.] 1 [X.] 17.91 - [X.]E 94, 244 <250> = [X.] 451.25 [X.] Nr. 28), die ni[X.]ht in einem Auss[X.]hließli[X.]hkeitsverhältnis stehen. Während na[X.]h dem bindenden Auslegungsergebnis des Oberverwaltungsgeri[X.]hts der Zwe[X.]k des Arbeitss[X.]hutzes bei § 6 Satz 2 LadöffnG zurü[X.]ktritt, lassen seine Ausführungen im Übrigen erkennen, dass dem Ziel der De[X.]kung der [X.] des Kraftfahrzeugverkehrs und dem Ziel der Si[X.]herung der [X.] verglei[X.]hbares Gewi[X.]ht zukommen soll. Dies ist verfassungsre[X.]htli[X.]h ni[X.]ht zu beanstanden (vgl. [X.], Urteil vom 9. Juni 2004 a.a.[X.] S. 41). Der S[X.]hutz vor Konkurrenz ist zwar ni[X.]ht als eigenständiger Zwe[X.]k zur Bes[X.]hränkung der Berufsfreiheit anzuerkennen. Der Gesetzgeber darf aber [X.] unterbinden, die mit der Verfolgung eines anderweitigen legitimen S[X.]hutzziels verbunden sein können ([X.], Urteil vom 9. Juni 2004 a.a.[X.] S. 33). Na[X.]h dem Normverständnis des Berufungsgeri[X.]hts stehen der Versorgungszwe[X.]k und das Anliegen des Konkurrentens[X.]hutzes in einem auf eine Zwe[X.]kbalan[X.]e ausgeri[X.]hteten Verhältnis.

Die Eignung eines Mittels setzt nur voraus, dass mit seiner Hilfe der gewüns[X.]hte Erfolg gefördert werden kann. Dazu genügt die Mögli[X.]hkeit der Zwe[X.]kerrei[X.]hung. Insoweit steht dem Gesetzgeber ein Eins[X.]hätzungs- und Prognosevorrang zu ([X.], Kammerbes[X.]hluss vom 29. September 2010 a.a.[X.] S. 490). Dana[X.]h steht ni[X.]ht in Frage, dass die vom Berufungsgeri[X.]ht angenommene Verkaufsbes[X.]hränkung des § 6 Satz 2, § 2 Abs. 2 LadöffnG sowohl geeignet ist, die vom Landesgesetzgeber bezwe[X.]kte Befriedigung des [X.]s des Kraftfahrzeugverkehrs zu errei[X.]hen, als au[X.]h dem Ziel der [X.] Re[X.]hnung zu tragen. Die Ausnahme von den Ladens[X.]hlusszeiten zugunsten der Tankstellen dient dem Interesse der [X.] am Erhalt der Mobilität au[X.]h zur Na[X.]htzeit, indem sie ihren Kraftstoff- und Reisebedarf de[X.]ken können. Die Eingrenzung des zulässigen Kundenkreises auf Kraftfahrer und Mitfahrer sowie die Bes[X.]hränkung des Warenangebots auf [X.]artikel trägt zur [X.] bei. Denn erlaubt § 6 Satz 2 LadöffnG den Tankstellen die Abgabe der in § 2 Abs. 2 LadöffnG genannten Waren nur an Reisende, sind die Auswirkungen auf die übrigen Einzelhändler regelmäßig gering (vgl. [X.], Urteil vom 9. Juni 2004 a.a.[X.] S. 42). Das restriktive Normverständnis trägt ferner dem na[X.]h Annahme des Oberverwaltungsgeri[X.]hts gesetzli[X.]h intendierten Ausnahme[X.]harakter der Vors[X.]hrift Re[X.]hnung, der im Hinbli[X.]k auf den mit dem [X.] verfolgten Hauptzwe[X.]k des Arbeitszeits[X.]hutzes eine enge Auslegung des [X.] in § 6 Satz 2 LadöffnG nahelegt. Dem widerspri[X.]ht eine Freigabe des nä[X.]htli[X.]hen Warenverkaufs au[X.]h an Ni[X.]htreisende, weil Umsatzsteigerungen zu einem erhöhten Personaleinsatz führen könnten.

Die Eignung wird ni[X.]ht dadur[X.]h in Frage gestellt, dass die Effektivität des Verbots, zur Na[X.]htzeit an Ni[X.]htreisende Waren zu verkaufen, von der Ausübung einer entspre[X.]henden Kundenkontrolle dur[X.]h die Tankstellenbetreiber abhängt. Na[X.]h den bindenden Tatsa[X.]henfeststellungen des Oberverwaltungsgeri[X.]hts kann verglei[X.]hsweise einfa[X.]h festgestellt werden, ob ein Kunde aus einem Kraftfahrzeug ausgestiegen oder mit dem Fahrrad oder zu Fuß zur Tankstelle gekommen ist, weil das an der Kasse einer Tankstelle eingesetzte Personal den Zu- und Abfahrtsberei[X.]h sowie den Berei[X.]h der Tanksäulen "im Auge behalte". Für ein im Gesetz angelegtes strukturelles Vollzugsdefizit fehlt es dana[X.]h an Anhaltspunkten. Soweit ni[X.]ht völlig auszus[X.]hließen ist, dass es infolge von [X.] glei[X.]hwohl zu einem Verkauf an Ni[X.]htreisende kommt, zieht dies die grundsätzli[X.]he Eignung der in § 6 Satz 2 LadöffnG vorgesehenen Verkaufsregelung ni[X.]ht in Zweifel.

Die Normauslegung des Oberverwaltungsgeri[X.]hts unterliegt au[X.]h hinsi[X.]htli[X.]h der Erforderli[X.]hkeit der von § 6 Satz 2 LadöffnG ausgehenden Bes[X.]hränkungen der Berufsausübung keinen verfassungsre[X.]htli[X.]hen Bedenken. Bei der Beurteilung der Erforderli[X.]hkeit des Mittels steht dem Gesetzgeber ebenfalls eine Eins[X.]hätzungsprärogative zu ([X.], Kammerbes[X.]hluss vom 29. September 2010 a.a.[X.] S. 490 m.w.N.). Dana[X.]h kann die von dem Kläger favorisierte Interpretation des § 6 Satz 2 LadöffnG im Sinne eines ledigli[X.]h produktbezogenen Verkaufsverbots ni[X.]ht als glei[X.]h wirksames Mittel angesehen werden. Es ist ni[X.]ht ersi[X.]htli[X.]h, dass bei einer Freigabe des nä[X.]htli[X.]hen Warenverkaufs an Tankstellen au[X.]h an Ni[X.]htreisende, also an jedweden Kundenkreis, die Wettbewerbssituation der ni[X.]ht privilegierten Einzelhändler glei[X.]hermaßen ges[X.]hützt ist wie bei einer kundenbezogenen Verkaufsbes[X.]hränkung. Der Gesetzgeber durfte annehmen, eine restriktive Regelung tangiere die Wettbewerbsinteressen der ni[X.]ht privilegierten Verkaufsstellen weniger, weil bei einem bes[X.]hränkten Kundenkreis weniger Umsatz dur[X.]h die Tankstellenbetriebe abgezogen wird.

Die (au[X.]h) kundenbezogene Interpretation des Begriffs des [X.] in § 6 Satz 2 LadöffnG führt s[X.]hließli[X.]h ni[X.]ht zu einer unangemessenen Bes[X.]hränkung der Berufsausübungsfreiheit der Tankstellenbetreiber. Anhaltspunkte für eine wirts[X.]haftli[X.]h unzumutbare Belastung lassen si[X.]h den bindenden Tatsa[X.]henfeststellungen des Oberverwaltungsgeri[X.]hts ni[X.]ht entnehmen. Dies gilt au[X.]h in Ansehung der Kontrollaufgaben, die - wie ausgeführt - einen verglei[X.]hsweise geringen Prüfaufwand verursa[X.]hen.

[X.][X.]) Ebenfalls ohne Verstoß gegen Art. 12 Abs. 1 [X.] hat das Oberverwaltungsgeri[X.]ht angenommen, die von der [X.] verfügten Mengenbes[X.]hränkungen für den Verkauf alkoholis[X.]her Getränke seien ni[X.]ht zu beanstanden. Die in der Ordnungsverfügung vorgenommene Quantifizierung des Begriffs der "Genussmittel in kleineren Mengen" stellt eine zulässige Konkretisierung des unbestimmten Re[X.]htsbegriffs der "kleineren Menge" dar, die der einheitli[X.]hen Handhabung und der erlei[X.]hterten Kontrolle über die Einhaltung des [X.]es dient und die wirts[X.]haftli[X.]he Betätigungsfreiheit des [X.] ni[X.]ht unzumutbar bes[X.]hränkt.

Als unbestimmter Re[X.]htsbegriff bedarf die Formulierung der "kleineren Mengen" in § 2 Abs. 2 LadöffnG bei der Re[X.]htsanwendung der Präzisierung. Die Aufgabe der Präzisierung und Konkretisierung obliegt - ungea[X.]htet der etwaigen na[X.]hfolgenden uneinges[X.]hränkten geri[X.]htli[X.]hen Na[X.]hprüfung - zunä[X.]hst den zuständigen Verwaltungsbehörden (vgl. Urteil vom 25. November 1993 - [X.] 3 [X.] 38.91 - [X.]E 94, 307 <309> = [X.] 418.72 [X.]). Um eine aus Gründen des allgemeinen Glei[X.]hheitssatzes (Art. 3 Abs. 1 [X.]) gebotene einheitli[X.]he Verwaltungspraxis in ihrem Zuständigkeitsberei[X.]h zu gewährleisten und einen effizienten Verwaltungsvollzug zu ermögli[X.]hen, durfte die Beklagte gegenüber den [X.] im Stadtgebiet den Begriff der "kleineren Mengen" von alkoholis[X.]hen Getränken präzisierend ausfüllen. Dabei ist ihr mit Rü[X.]ksi[X.]ht auf die [X.] au[X.]h ni[X.]ht verwehrt, die Konkretisierung an einem typis[X.]herweise auftretenden Bedarf auszuri[X.]hten.

Mit Re[X.]ht ist das Berufungsgeri[X.]ht - wie s[X.]hon das Verwaltungsgeri[X.]ht - zu der Überzeugung gelangt, dass die in der angefo[X.]htenen Verfügung festgelegten Mengenbes[X.]hränkungen eine großzügige Auslegung des Begriffs der "kleineren Mengen" bedeuten. Es hat revisionsre[X.]htli[X.]h fehlerfrei darauf abgestellt, es könne si[X.]h nur um eine Menge handeln, die zum Verbrau[X.]h des Reisenden oder eines Begleiters auf der Reise bestimmt sein könne oder als Reisemitbringsel geeignet sei. Dass die mengenmäßigen Festlegungen zu für den Kläger unverhältnismäßigen Verkaufsbes[X.]hränkungen führen, ist na[X.]h den Feststellungen der Vorinstanz ni[X.]ht ersi[X.]htli[X.]h.

dd) S[X.]hließli[X.]h liegen au[X.]h die vom Kläger geltend gema[X.]hten Ermessensfehler ni[X.]ht vor. Denn jedenfalls dur[X.]h die Ergänzung der Ermessenserwägungen im Widerspru[X.]hsbes[X.]heid, die in die Betra[X.]htung miteinzubeziehen ist (§ 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO), sind die Voraussetzungen einer hinrei[X.]henden behördli[X.]hen Betätigung des Ents[X.]hließungs- und des Auswahlermessens gegeben. Dass die Beklagte au[X.]h die Bekämpfung von Folgeers[X.]heinungen (Lärmbelästigungen, Vermüllung) in den Bli[X.]k genommen hat, ist - wie bereits ausgeführt - uns[X.]hädli[X.]h und ma[X.]ht die Ermessensents[X.]heidung ni[X.]ht fehlerhaft.

6. In der Auslegung und Anwendung von § 14 Abs. 2 Satz 1, § 6 Satz 2 und § 2 Abs. 2 LadöffnG dur[X.]h das Oberverwaltungsgeri[X.]ht liegt kein Verstoß gegen den allgemeinen Glei[X.]hheitssatz des Art. 3 Abs. 1 [X.].

Art. 3 Abs. 1 [X.] ist verletzt, wenn eine Gruppe von [X.]en im Verglei[X.]h zu anderen [X.]en anders behandelt wird, obwohl zwis[X.]hen beiden Gruppen keine Unters[X.]hiede von sol[X.]her Art und sol[X.]hem Gewi[X.]ht bestehen, dass sie die unglei[X.]he Behandlung re[X.]htfertigen könnten. Das ist hier ni[X.]ht der Fall. Na[X.]h den bindenden Tatsa[X.]henfeststellungen des Oberverwaltungsgeri[X.]hts hat die Beklagte glei[X.]hlautende Verfügungen an sämtli[X.]he Tankstellenbetreiber in ihrem Zuständigkeitsberei[X.]h geri[X.]htet. Eine etwaige abwei[X.]hende Verwaltungspraxis beim Vollzug des [X.]es in anderen Städten in [X.] ist unbea[X.]htli[X.]h. Der Glei[X.]hheitsanspru[X.]h besteht nur gegenüber dem na[X.]h der Kompetenzverteilung konkret zuständigen Träger öffentli[X.]her Gewalt.

Ebenso wenig führt die kundenbezogene Auslegung des § 6 Satz 2 LadöffnG zu einer Unglei[X.]hbehandlung des [X.]. Na[X.]h dem Normverständnis des Berufungsgeri[X.]hts betrifft die Bes[X.]hränkung der berufli[X.]hen Betätigung unters[X.]hiedslos alle Tankstellenbetreiber im Geltungsberei[X.]h der Norm.

Ein Verstoß gegen den Glei[X.]hheitssatz ergibt si[X.]h au[X.]h ni[X.]ht, soweit andere Verbrau[X.]her als Kraftfahrer und deren Mitfahrer als Kunden ausges[X.]hlossen werden. Keiner Klärung bedarf, ob dem Kläger insoweit eine Berufung auf Art. 3 Abs. 1 [X.] verwehrt ist, weil er eine Unglei[X.]hbehandlung Dritter geltend ma[X.]ht. Art. 3 Abs. 1 [X.] ist jedenfalls ni[X.]ht verletzt, weil mit der Zielsetzung des § 6 Satz 2 LadöffnG, dem besonderen Versorgungsbedürfnis der [X.] und ihrem Interesse an der Erhaltung ihrer Mobilität Re[X.]hnung zu tragen, ein sa[X.]hli[X.]her Grund für die Differenzierung zwis[X.]hen der [X.] (Kraftfahrer und Mitfahrer) und der Gruppe der Ni[X.]htreisenden (Radfahrer und Fußgänger) gegeben ist. Entgegen dem [X.] erweist si[X.]h die Differenzierung au[X.]h ni[X.]ht mit Bli[X.]k auf die Staatszielbestimmung des Art. 20a [X.] als sinnwidrig. Das S[X.]hutzgebot des Art. 20a [X.] zugunsten der natürli[X.]hen Lebensgrundlagen belässt dem Normgeber einen weiten Gestaltungsspielraum, ohne ihn auf bestimmte zur Errei[X.]hung des Staatsziels heranzuziehende Mittel festzulegen (vgl. Bes[X.]hlüsse vom 10. September 1999 - [X.] 11 [X.] - juris Rn. 7 und vom 15. Oktober 2002 - [X.] 4 [X.] 51.02 - [X.] 406.11 § 1 BauGB Nr. 113). S[X.]hon deshalb lässt si[X.]h aus Art. 20a [X.] ni[X.]ht ableiten, dass im Anwendungsberei[X.]h des § 6 Satz 2 LadöffnG alle Kundengruppen glei[X.]h behandelt werden müssten, die Regelung also rein produktbezogen auszulegen ist.

7. S[X.]hließli[X.]h ist au[X.]h das re[X.]htsstaatli[X.]he Bestimmtheitsgebot na[X.]h Art. 20 Abs. 3 [X.] (vgl. [X.], Urteil vom 22. November 2000 - 1 BvR 2307/94 u.a. - [X.]E 102, 254 <337>; [X.], Urteil vom 12. Juli 2006 - [X.] 10 [X.] 9.05 - [X.]E 126, 222 Rn. 29 f. = [X.] 401.8 Verwaltungsgebühren Nr. 47) ni[X.]ht verletzt. Das Tatbestandsmerkmal des [X.] in § 6 Satz 2 LadöffnG und der Begriff der "kleineren Mengen" in § 2 Abs. 2 LadöffnG sind hinrei[X.]hend bestimmt, weil das Oberverwaltungsgeri[X.]ht ihren Bedeutungsinhalt mit den übli[X.]hen Auslegungsmethoden hat ermitteln können und ihr mögli[X.]her Wortsinn der Interpretation eine hinrei[X.]hende Grenze zieht. Dasselbe gilt für die Eingriffsbefugnis na[X.]h § 14 Abs. 2 Satz 1 LadöffnG. Damit sind au[X.]h die Anforderungen des [X.] im Sinne der so genannten Wesentli[X.]hkeitstheorie (vgl. z.B. Urteil vom 18. Juli 2002 - [X.] 3 [X.] 54.01 - [X.] 451.55 Subventionsre[X.]ht Nr. 103 m.w.N.) eingehalten.