Leitsätze

zum Urteil des [X.] vom 26. Februar 2014

- 2 [X.] u.a. -

- 2 BvR 2220/13 u.a. -

1. Der mit der [X.] im Europawahlrecht verbundene schwerwiegende Eingriff in die Grundsätze der Wahlrechtsgleichheit und [X.] der politischen [X.]en ist unter den gegebenen rechtlichen und tatsächlichen Verhältnissen nicht zu rechtfertigen (im [X.] an [X.] 129, 300).
2. Eine abweichende verfassungsrechtliche Beurteilung kann sich ergeben, wenn sich die Verhältnisse wesentlich ändern. Der Gesetzgeber ist nicht daran gehindert, auch konkret absehbare künftige Entwicklungen bereits im Rahmen der ihm aufgegebenen Beobachtung und Bewertung der aktuellen Verhältnisse zu berücksichtigen; maßgebliches Gewicht kann diesen jedoch nur dann zukommen, wenn die weitere Entwicklung aufgrund hinreichend belastbarer tatsächlicher Anhaltspunkte schon gegenwärtig verlässlich zu prognostizieren ist.

Im Namen des Volkes

In den Verfahren

- 2 [X.] -,

- 2 [X.] -,

- 2 [X.] -,

- 2 [X.] -,

- 2 [X.] -,

- 2 [X.] -,

- 2 [X.] -,

- 2 [X.] -,

- 2 BvR 2220/13 -,

- 2 [X.] -,

- 2 BvR 2238/13 -

hat das [X.] - Zweiter Senat - unter Mitwirkung der [X.]innen und [X.]

Präsident Voßkuhle,
Lübbe-Wolff,
Gerhardt,
Landau,
[X.],
Hermanns,
Müller,
Kessal-Wulf

aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 18. Dezember 2013 durch

Urteil

für Recht erkannt:

1. Die Verfahren werden zur gemeinsamen Entscheidung verbunden.
2. § 2 Absatz 7 des Gesetzes über die Wahl der [X.] des Europäischen [X.] aus der Bundesrepublik [X.] (Europawahlgesetz - [X.]) in seiner am 10. Oktober 2013 in [X.] getretenen Fassung ([X.] Teil I Seite 3749) verletzt die Beschwerdeführer in ihrem Grundrecht aus Artikel 3 Absatz 1 des Grundgesetzes und ist daher nichtig.
3. Der Antrag der Antragstellerinnen zu 2., 3., 4., 5., 6., 7. und 9. im [X.]verfahren 2 [X.] wird als unzulässig verworfen. Die Anträge im Verfahren 2 [X.] und 2 [X.] werden als unzulässig verworfen, soweit sie sich gegen den Bundesrat und den Bundespräsidenten richten.
   
   Der Deutsche [X.] hat durch den Beschluss von Artikel 1 Nummer 2 Buchstabe d des Fünften Gesetzes zur Änderung des [X.], in [X.] getreten am 10. Oktober 2013 ([X.] Teil I Seite 3749), die Antragstellerinnen der Verfahren 2 [X.], 2 [X.], 2 [X.], 2 [X.], 2 [X.], 2 [X.], 2 [X.], die Beigetretene im Verfahren 2 [X.] sowie die Antragstellerinnen zu 1., 8. und 10. im Verfahren 2 [X.] in ihren Rechten auf Chancengleichheit nach Artikel 21 Absatz 1 des Grundgesetzes verletzt.
4. Die Bundesrepublik [X.] hat den Beschwerdeführern die notwendigen Auslagen zu erstatten.

Gründe:

A.

[X.] und [X.] betreffen die Frage der Verfassungsmäßigkeit einer [X.] für die Wahl der [X.]n [X.] zum Europäischen Parlament.

I.

1. a) Seit Inkrafttreten des so genannten [X.]es (Akt zur Einführung allgemeiner unmittelbarer Wahlen der [X.] der Versammlung vom 20. September 1976, BGBl 1977 II S. 733) werden die Mitglieder des Europäischen [X.] jeweils auf fünf Jahre direkt gewählt. Art. 1 des [X.]es bestimmte in dieser Fassung, dass die [X.] in allgemeiner, unmittelbarer Wahl gewählt werden. Gemäß Art. 7 Abs. 2 richtete sich das Wahlverfahren in jedem Mitgliedstaat nach den innerstaatlichen Vorschriften, soweit der [X.] keine Vorgaben enthielt. Zu der in Art. 7 Abs. 1 vorgesehenen Normierung eines einheitlichen Wahlverfahrens kam es nicht. In der Bundesrepublik [X.] wurde das Wahlverfahren durch das Gesetz über die Wahl der [X.] des Europäischen [X.] aus der Bundesrepublik [X.] (Europawahlgesetz - [X.]) vom 16. Juni 1978 (BGBl I S. 709), das am 22. Juni 1978 in [X.]trat, geregelt.

Der [X.] wurde durch Beschlüsse des Rates vom 25. Juni 2002 und 23. September 2002 (BGBl 2003 II S. 810; 2004 II S. 520) geändert und sieht in Art. 1 Abs. 1 nunmehr vor, dass die Mitglieder des Europäischen [X.] in jedem Mitgliedstaat nach dem Verhältniswahlsystem gewählt werden. Die Wahl erfolgt allgemein, unmittelbar, frei und geheim (Art. 1 Abs. 3). Nach Art. 3 können die Mitgliedstaaten für die [X.] eine [X.] festlegen, die jedoch landesweit nicht mehr als 5 % der abgegebenen Stimmen betragen darf. Das Wahlverfahren bestimmt sich - wie bisher - vorbehaltlich der sonstigen Vorschriften des [X.]es in jedem Mitgliedstaat nach den innerstaatlichen Vorschriften, wobei diese gegebenenfalls den Besonderheiten in den Mitgliedstaaten Rechnung tragen können, das Verhältniswahlsystem insgesamt aber nicht in Frage stellen dürfen (vgl. Art. 8).

b) Im Zuge der europäischen Integration sind dem Europäischen Parlament bedeutsame Zuständigkeiten zugewiesen, seine Stellung im Institutionengefüge ist kontinuierlich gestärkt worden. Insbesondere wird es heute gemeinsam mit dem Rat nicht nur als Gesetzgeber tätig (Art. 14 Abs. 1 Satz 1 [X.]; vgl. dazu [X.] 123, 267 <284 f.>; 129, 300 <303>); es wählt gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz 3 [X.] auch den Präsidenten der Europäischen [X.]. Nach Art. 17 Abs. 7 [X.]. 1 [X.] schlägt der Europäische Rat dem Europäischen Parlament nach entsprechenden Konsultationen mit qualifizierter Mehrheit einen Kandidaten für das Amt des Präsidenten der [X.] unter Berücksichtigung des Ergebnisses der Wahlen zum Europäischen Parlament vor; das Parlament wählt diesen Kandidaten mit der Mehrheit seiner Mitglieder; erhält er nicht die Mehrheit, so schlägt der Europäische Rat dem Europäischen Parlament innerhalb eines Monats mit qualifizierter Mehrheit einen neuen Kandidaten vor, für dessen Wahl das Europäische Parlament dasselbe Verfahren anwendet. Der Rat nimmt, im Einvernehmen mit dem gewählten Präsidenten, die Liste der anderen Persönlichkeiten an, die er auf der Grundlage der Vorschläge der Mitgliedstaaten als Mitglieder der [X.] vorschlägt (Art. 17 Abs. 7 [X.]. 2 [X.]). Die Mitglieder der [X.] haben sich sodann als Kollegium einem Zustimmungsvotum des Europäischen [X.] zu stellen, auf dessen Grundlage die [X.] durch den Europäischen [X.]mit qualifizierter Mehrheit ernannt wird (Art. 17 Abs. 7 [X.]. 3 [X.]).

Primärrechtlich verankert ist nunmehr auch, dass die Mitglieder des Europäischen [X.] in allgemeiner, unmittelbarer, freier und geheimer Wahl für eine Amtszeit von fünf Jahren gewählt werden (Art. 14 Abs. 3 [X.]). Die Zusammensetzung des Europäischen [X.] folgt dem Grundsatz der degressiven Proportionalität, wobei künftig auf die einzelnen Mitgliedstaaten mindestens sechs, höchstens jedoch 96 der maximal 751 [X.] entfallen (vgl. Art. 14 Abs. 2 [X.]). Gemäß Art. 223 Abs. 1 A[X.] erstellt das Europäische Parlament einen Entwurf der erforderlichen Bestimmungen für die allgemeine unmittelbare Wahl seiner Mitglieder nach einem einheitlichen Verfahren in allen Mitgliedstaaten oder im Einklang mit den allen Mitgliedstaaten gemeinsamen Grundsätzen; der [X.]erlässt die erforderlichen Bestimmungen einstimmig gemäß einem besonderen Gesetzgebungsverfahren und nach Zustimmung des Europäischen [X.], die mit der Mehrheit seiner Mitglieder erteilt wird; diese Bestimmungen treten nach Zustimmung der Mitgliedstaaten im Einklang mit ihren jeweiligen verfassungsrechtlichen Bestimmungen in [X.]. Das Europäische Parlament hat einen entsprechenden Entwurf bislang nicht erstellt.

c) An der siebten Direktwahl zum Europäischen Parlament am 7. Juni 2009 nahmen in [X.] insgesamt 32 [X.]en und sonstige politische Vereinigungen teil. Bei der Sitzverteilung wurden aufgrund der seinerzeit geltenden Fünf-Prozent-Sperrklausel sechs [X.]en ([X.], [X.], Grüne, [X.], [X.], [X.]) berücksichtigt. Auf die sonstigen [X.]en und politischen Vereinigungen entfielen insgesamt 10,8 % der gültigen Stimmen. Ohne die Sperrklausel hätten rechnerisch sieben weitere [X.]en und politische Vereinigungen einen Sitz oder zwei Sitze im Europäischen Parlament errungen.

Einschließlich der [X.]n [X.]en zogen insgesamt über 160 nationale [X.]en in das Europäische Parlament ein. Die [X.] haben sich in der siebten Wahlperiode 2009 bis 2014 zu sieben Fraktionen zusammengeschlossen, die sich zuletzt wie folgt zusammensetzten: Fraktion der Europäischen Volkspartei ([X.]) - [X.] -, 274 Abgeordnete; Fraktion der [X.] und [X.] im Europäischen Parlament - S&D -, 194 Abgeordnete; Fraktion der [X.] und [X.] für Europa - [X.] -, 85 Abgeordnete; Fraktion der Grünen/Freie Europäische Allianz - [X.]/[X.] -, 58 Abgeordnete; Europäische Konservative und Reformisten - [X.] -, 57 Abgeordnete; Konföderale Fraktion der Vereinigten Europäischen Linken/Nordische Grüne Linke - GUE/NGL -, 35 Abgeordnete; Fraktion „[X.] und der Demokratie“ - [X.] -, 31 Abgeordnete; 32 Abgeordnete sind fraktionslos (zu den Verhältnissen zu Beginn der Wahlperiode vgl. [X.] 129, 300 <307>). Keine Fraktion verfügt über eine absolute Mehrheit der Sitze.

2. Die bei der [X.] zur Anwendung gekommene Fünf-Prozent-Sperrklausel (§ 2 Abs. 7 des [X.] i.d.[X.] vom 17. März 2008, BGBl I S. 394) hat das [X.] mit Urteil vom 9. November 2011 ([X.] 129, 300) für unvereinbar mit Art. 3 Abs. 1 und Art. 21 Abs. 1 GG und daher nichtig erklärt, weil unter den gegebenen rechtlichen und tatsächlichen Verhältnissen der mit der Sperrklausel verbundene schwerwiegende Eingriff in die Grundsätze der Wahlrechtsgleichheit und der Chancengleichheit der politischen [X.]en nicht zu rechtfertigen sei.

3. a) Auf einen Entschließungsantrag des [X.] [X.] im Namen des [X.] für konstitutionelle Fragen fand im [X.] 2012 im Europäischen Parlament eine Plenardebatte statt, in der die [X.] erklärte, [X.]spräsident [X.] habe die europäischen [X.]en in seiner Rede zur Lage der [X.] am 12. September 2012 aufgerufen, Kandidaten für das [X.]des [X.]spräsidenten bei den [X.] zu präsentieren, um die europäische Dimension der Wahlen zu verstärken; der Rat müsse das Ergebnis der Wahlen zum Europäischen Parlament bei seinem Kandidatenvorschlag berücksichtigen; die Maßnahme sei daher von den Verträgen gedeckt und unverzüglich umzusetzen. Unter Bezugnahme auf diese Erklärung verabschiedete das Europäische Parlament am 22. November 2012 eine Entschließung mit folgendem Wortlaut:

Das Europäische Parlament,

– gestützt auf Artikel 10 und 17 des [X.]über die Europäische [X.],

– unter Hinweis auf die Artikel 10 und 11 des dem Beschluss des Rates vom 20. September 1976 in der geänderten Fassung beigefügten Aktes zur Einführung allgemeiner unmittelbarer Wahlen der [X.] des Europäischen [X.],

– unter Hinweis auf die Erklärung der [X.] vom 22. November 2012 zu den Wahlen zum Europäischen Parlament im Jahr 2014,

– gestützt auf Artikel 110 Absatz 2 seiner Geschäftsordnung,

A. in der Erwägung, dass die Bürgerinnen und Bürger auf [X.]sebene unmittelbar von den Mitgliedern des Europäischen [X.] vertreten werden;

B. in der Erwägung, dass politische [X.]en auf europäischer Ebene zur Herausbildung eines europäischen politischen Bewusstseins und zum Ausdruck des Willens der Bürgerinnen und Bürger der [X.] beitragen;

C. in der Erwägung, dass der Präsident der Europäischen [X.] vom Parlament auf Vorschlag des Europäischen Rates mit qualifizierter Mehrheit gewählt wird, der das Ergebnis der Wahlen zum Parlament berücksichtigen und geeignete Konsultationen führen muss, bevor er einen Kandidaten nominiert;

D. in der Erwägung, dass die [X.] als Kollegium dem Europäischen Parlament verantwortlich ist;

E. in der Erwägung, dass das neue Parlament genug Zeit haben muss, um sich im Vorfeld der Wahl des neuen [X.]spräsidenten zu positionieren;

F. in der Erwägung, dass die Wahl des [X.]spräsidenten in der konstituierenden Tagung des [X.] im Juli 2014 stattfinden sollte, damit die neue [X.] ihr Amt am 1. November 2014 aufnehmen kann;

G. in der Erwägung, dass das Parlament über seine Zustimmung zum gesamten Kollegium der [X.]smitglieder abstimmt, nachdem es die vom Rat im Einvernehmen mit dem designierten Präsidenten auf der Grundlage der Empfehlungen der Mitgliedstaaten vorgeschlagenen Kandidaten gehört hat;

1. fordert die europäischen politischen [X.]en nachdrücklich auf, Kandidaten für das Amt des Präsidenten der [X.] zu nominieren, und geht davon aus, dass diese Kandidaten im parlamentarischen Wahlkampf eine führende Rolle spielen, indem sie insbesondere ihr Programm in allen Mitgliedstaaten der [X.] persönlich vorstellen; hält es für äußerst wichtig, die politische Legitimität sowohl des [X.] als auch der [X.] zu stärken, indem deren Wahl jeweils unmittelbarer mit der Entscheidung der Wähler verknüpft wird;

2. fordert, dass möglichst viele Mitglieder der nächsten [X.] aus den Reihen des Europäischen [X.] gestellt werden, um das Gleichgewicht zwischen den beiden Kammern der Legislative widerzuspiegeln;

3. fordert den künftigen Präsidenten der [X.] auf, dafür zu sorgen, dass in der Europäischen [X.] ein ausgewogenes Verhältnis beider Geschlechter herrscht; empfiehlt, dass jeder Mitgliedstaat sowohl einen männlichen als auch einen weiblichen Kandidaten für das Kollegium der nächsten [X.] vorschlägt;

4. vertritt angesichts der durch den [X.] eingeführten neuen Modalitäten für die Wahl der Europäischen [X.] und des sich demzufolge ändernden Verhältnisses zwischen Parlament und [X.] ab den Wahlen 2014 die Ansicht, dass verlässliche Mehrheiten im Parlament für die Stabilität der Legislativverfahren der [X.] und das reibungslose Funktionieren ihrer Exekutive von entscheidender Bedeutung sein werden, und fordert die Mitgliedstaaten daher auf, in ihrem Wahlrecht gemäß Artikel 3 des Aktes zur Einführung allgemeiner unmittelbarer Wahlen der [X.] der Versammlung geeignete und angemessene [X.]n für die Zuteilung der Sitze festzulegen, um dem in den Wahlen zum Ausdruck gekommenen Wählerwillen gebührend Rechnung zu tragen, bei gleichzeitiger Wahrung der Funktionalität des [X.];

5. fordert den Rat auf, das Parlament dazu zu konsultieren, ob die Wahlen entweder vom 15.-18. Mai oder vom 22.-25. Mai 2014 abgehalten werden sollten;

6. beauftragt seinen Präsidenten, diese Entschließung dem Europäischen Rat, dem Rat und der [X.] sowie den Parlamenten und Regierungen der Mitgliedstaaten zu übermitteln.

b) aa) Am 4. Juni 2013 brachten die Fraktionen [X.]/[X.], [X.], [X.] und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN den Entwurf eines Fünften Gesetzes zur Änderung des [X.] (BTDrucks 17/13705) in den [X.] ein, der unter anderem anstelle der bisherigen Fünf-Prozent-Sperrklausel in § 2 Abs. 7 [X.] eine [X.] vorsieht. Zur Begründung wurde ausgeführt: Seit dem Urteil des [X.]s vom 9. November 2011 gebe es in [X.] keine Sperrklausel mehr. Mit der Aufforderung des Europäischen [X.] an die Mitgliedstaaten zur Festlegung einer geeigneten und angemessenen [X.] sei jedoch eine für die Frage der weiteren Beibehaltung einer Sperrklausel maßgebliche Veränderung der Verhältnisse eingetreten, was zu einer gegenüber der Rechtslage im Jahr 2011 abweichenden verfassungsrechtlichen Beurteilung führe. Die einbringenden Fraktionen machten daher von der Möglichkeit zur Einführung einer [X.] aus Art. 3 des [X.]es Gebrauch. Damit werde den Grundsätzen der Wahlrechtsgleichheit und der Chancengleichheit der politischen [X.]en bei gleichzeitiger Wahrung der Funktionsfähigkeit des Europäischen [X.] Rechnung getragen. Die in der Entschließung des Europäischen [X.] zum Ausdruck kommende Entwicklung laufe auf eine stärkere antagonistische Profilierung von Regierung und Opposition hinaus, was zum Zeitpunkt der Entscheidung vom 9. November 2011 noch nicht konkret absehbar gewesen sei. Neben der zunehmenden Bedeutung des Europäischen [X.] bewirke das neue Verfahren zur Wahl des [X.]spräsidenten eine weitere Politisierung der Arbeit des [X.]. Angesichts der Aufstellung von Kandidaten für das Amt des [X.]spräsidenten durch die europäischen Fraktionen sei in der parlamentarischen Praxis nicht mehr mit einer Konsensbildung zwischen den beiden großen Fraktionen zu rechnen, sondern von einer Erschwerung der erforderlichen Mehrheitsbildung auszugehen. Damit steige bei einer starken Zersplitterung des [X.] das Risiko einer anhaltenden Blockade der parlamentarischen Willensbildung. Dieser konkret möglichen Funktionsbeeinträchtigung entgegenzuwirken, rechtfertige die Einschränkung der Erfolgswertgleichheit der Wahl. Der [X.] wolle durch die [X.] die vom Europäischen Parlament angestrebte weitere Politisierung und Personalisierung als legitimen Schritt im Hinblick auf das Leitbild der „Verwirklichung einer immer engeren [X.] der Völker [X.]“ (Art. 1 [X.]) unterstützen und seiner Mitverantwortung für die Funktionsfähigkeit des Europäischen [X.] gerecht werden.

bb) Mit einem Änderungsantrag zum Gesetzentwurf schlug die Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN im Innenausschuss eine abgemilderte Sperrklausel vor ([X.] 17(4)761; vgl. BTDrucks 17/13935, S. 4 f.). Danach sollte die Sperrklausel nicht eingreifen, wenn zu erwarten ist, dass es nicht zu einer Zersplitterung des Europäischen [X.] kommt, weil gleichzeitig in zur Fraktionsbildung ausreichender Anzahl Abgeordnete aus anderen Mitgliedstaaten in das Parlament einziehen, die der gleichen politischen Richtung angehören. Der Innenausschuss lehnte diesen Antrag ab (vgl. BTDrucks 17/13935, S. 4).

cc) Im Gesetzgebungsverfahren äußerten sich die von den Fraktionen benannten Sachverständigen Prof. Dr. Dr. h.c. [X.], Prof. Dr. [X.], LL.M., Prof. Dr. [X.], LL.M., Prof. Dr. Dres. h.c. Hans-Jürgen Papier, Prof. Dr. Christoph Schönberger sowie [X.](Protokoll des Innenausschusses Nr. 17/110). Abgesehen vom Sachverständigen [X.] sprachen sie sich in kritischer Auseinandersetzung mit den Gründen des Urteils vom 9. November 2011 mit unterschiedlichen [X.]für die Verfassungsmäßigkeit der Einführung einer Drei-Prozent-Hürde und gegen den Alternativentwurf aus. Das Risiko einer erneuten Aufhebung der Norm durch das [X.] sei einzugehen, da ein weiteres Verfahren die Chance biete, zu klareren Anforderungen an die Rechtfertigung für eine Ausnahme von der Wahlrechtsgleichheit und Chancengleichheit der politischen [X.]en zu gelangen. Der Ausgang eines neuen Verfahrens sei wegen der knappen Mehrheitsverhältnisse im Senat und des Fehlens einer ständigen und kontinuierlichen Rechtsprechung zu [X.] nicht sicher vorauszusehen. Der Wiedereinführung einer Sperrklausel stehe jedenfalls nicht die Bindungswirkung aus § 31 [X.] entgegen, da es sich nicht um eine inhaltsgleiche Normwiederholung handele. Zwar beurteilten die Sachverständigen die Annahme einer entscheidungserheblichen Änderung der Verhältnisse angesichts des kurzen Zeitraums seit der Entscheidung vom 9. November 2011 kritisch; sie tendierten aber zu der Auffassung, dass die in der neuen Verfahrensweise zur Wahl des [X.]spräsidenten angelegten Entwicklungen in der Senatsentscheidung vom 9. November 2011 unzureichend gewürdigt worden seien. Im Hinblick darauf gewinne die - rechtlich unverbindliche - Entschließung des Europäischen [X.] an Bedeutung. Zu berücksichtigen sei auch die allgemeine Entwicklung des europäischen Institutionengefüges. Das Europäische Parlament habe nicht zuletzt durch den [X.] stetig an Bedeutung und Einfluss gewonnen. Zudem schaffe der Gesetzgeber erstmals eine eigenständige, allein an der Problemlage in der Europäischen [X.] orientierte Regelung. Die geringere Zugangshürde sei verhältnismäßig und räume eventuelle Bedenken aus, im Parlament befindliche [X.]en könnten durch [X.] versuchen, sich gegen Konkurrenz zu schützen.

[X.]) Der Deutsche [X.] nahm den Gesetzentwurf in der Plenarsitzung vom 13. Juni 2013 gemäß der Empfehlung des Innenausschusses (BTDrucks 17/13935) an ([X.] 17/246, S. 31430 ff.). Die hier maßgebliche Bestimmung des § 2 Abs. 7 [X.] trat als Art. 1 Nr. 2 Buchstabe d des Fünften Gesetzes zur Änderung des [X.] vom 7. Oktober 2013 (BGBl I S. 3749) am 10. Oktober 2013 in [X.]und hat folgenden Wortlaut:

§ 2

Wahlsystem, Sitzverteilung

(1) – (6) …

(7) Bei der Verteilung der Sitze auf die Wahlvorschläge werden nur Wahlvorschläge berücksichtigt, die mindestens 3 Prozent der im Wahlgebiet abgegebenen gültigen Stimmen erhalten haben.

II.

1. Die Antragstellerinnen und Beschwerdeführer halten § 2 Abs. 7 [X.] für verfassungswidrig und tragen zur Begründung im Wesentlichen übereinstimmend vor:

a) Maßstab für die verfassungsrechtliche Überprüfung der [X.] sei die in Art. 3 Abs. 1 und Art. 21 Abs. 1 GG verbürgte Wahlrechtsgleichheit und [X.]politischer [X.]en in der Auslegung des [X.]s im Urteil vom 9. November 2011. Aus den dort genannten Gründen und aufgrund einer inzwischen gefestigten Rechtsprechung gebiete das Risiko eines Missbrauchs parlamentarischer Macht durch die politischen [X.]en eine strikte verfassungsgerichtliche Prüfung. Der schwerwiegende Eingriff in die Grundsätze der Wahlrechtsgleichheit und Chancengleichheit politischer [X.]en könne auch nach den aktuellen Gegebenheiten nicht mit Aspekten der Sicherung der Funktionsfähigkeit des Europäischen [X.] gerechtfertigt werden. Die rechtlichen und tatsächlichen Gegebenheiten seien seit dem Urteil vom 9. November 2011 unverändert, so dass für die Wiedereinführung einer Sperrklausel kein Raum sei. Das [X.] habe bei der Entscheidung im [X.] den [X.] vom 1. Dezember 2009 und die seither im Vertrag über die Europäische [X.] verankerten primärrechtlichen Bestimmungen berücksichtigt und die für die achte Wahlperiode geltenden Vorschriften, insbesondere die Begrenzung der Gesamtzahl der [X.] und der mitgliedstaatlichen Kontingente sowie die neuen Modalitäten zur Wahl des [X.]spräsidenten, in den Blick genommen. Soweit auf die künftige Politisierung der europäischen Institutionen durch die Aufstellung von Spitzenkandidaten für das Amt des [X.]spräsidenten abgestellt werde, deren Vereinbarkeit mit dem geltenden Vertragsrecht insbesondere von den Beschwerdeführern im Verfahren 2 [X.] bezweifelt wird, würden lediglich mögliche Entwicklungen und nicht tatsächliche Gegebenheiten benannt. Die Entstehung eines Antagonismus zwischen Regierungs- und Oppositionsfraktionen sowie das Risiko einer Blockade der politischen Willensbildung seien bloße Spekulation. Ob und inwieweit die Funktionsfähigkeit des Europäischen [X.] beeinträchtigt wäre, sei nicht absehbar. Das im stark beschleunigten Verfahren ergangene Gesetz beruhe auf Mutmaßungen und bleibe Nachweise schuldig.

Die Entschließung des Europäischen [X.] vom 22. November 2012 sei als rechtlich unverbindliche Erklärung gerade vor dem Hintergrund, dass das Parlament durchaus verbindliche Regelungen treffen könnte, ohne Bedeutung. Die Mitgliedstaaten treffe keine Verantwortung für die Sicherung der Funktionsfähigkeit des Europäischen [X.], wenn dieses trotz des Auftrags zur Schaffung eines gemeinsamen Wahlrechts in Art. 223 A[X.] untätig bleibe. Wenn überhaupt, könne sich eine Verantwortung der Mitgliedstaaten nur auf die primärrechtlich verankerten Wahlrechtsgrundsätze erstrecken. Danach wäre [X.] in besonderer Weise verpflichtet, den Grundgedanken der Verhältniswahl umzusetzen und eine möglichst breite Repräsentation sämtlicher politischer Auffassungen zu gewährleisten, weil dies den kleineren Mitgliedstaaten aufgrund ihrer geringen Sitzzahl von vornherein verwehrt sei. Aufgrund der hohen Bedeutung der Offenheit des politischen Prozesses und für die Sicherung der Funktionsfähigkeit des demokratischen Systems sei die Aufrechterhaltung des politischen [X.] unabdingbar. Eine Kandidatur von „Spaßparteien“ sei zwecks Gewährleistung einer gleichberechtigten Teilnahme aller [X.]en am politischen Prozess hinzunehmen. Dies müsse umso mehr gelten, als die Teilnahme an [X.] kleineren [X.]en ohnehin durch faktische [X.] und weitere Hürden wie das Unterschriftenerfordernis (§ 9 Abs. 5 [X.]) erschwert werde.

b) Überwiegend messen die Antragstellerinnen und Beschwerdeführer dem Urteil vom 9. November 2011 und seinen tragenden Gründen zudem eine Bindungswirkung zu, die die erneute Einführung einer [X.] als verbotene Normwiederholung und nach dem Gebot der [X.]von vornherein ausschließe.

2. a) Die Anträge in den [X.]verfahren und die [X.] sind dem Bundespräsidenten, dem Deutschen [X.], dem Bundesrat und der Bundesregierung zugestellt worden, ferner den Bundesministerien des Innern und der Justiz, allen Landesregierungen und Senaten sowie den Bundesverbänden der im Deutschen [X.] und Europäischen Parlament vertretenen und weiteren [X.]n [X.]en, die in mindestens einem Landtag vertreten sind oder einen Anspruch auf staatliche Teilfinanzierung haben (§ 18 Abs. 4 Satz 1 PartG). Das Europäische Parlament, die Europäische [X.] und der Europäische Rat haben ebenfalls Gelegenheit zur Äußerung erhalten. Stellung genommen hat lediglich der Deutsche [X.].

b) Der Deutsche [X.] ist der Auffassung, die [X.] sei eine mittlere und den Verhältnissen des Jahres 2013 angepasste Lösung, die schon keinen Eingriff in die bei Wahlen zum Europäischen Parlament geltenden Gleichheitsgewährleistungen des Grundgesetzes darstelle. Eine umfassende Bindung des [X.]n Europawahlgesetzgebers an die Erfolgswertgleichheit sei weder auf [X.] des Grundgesetzes noch auf der europäischen Ebene angeordnet. Selbst wenn dies anders beurteilt werde, müsse eine nachvollziehbare Vorsorge gegen Funktionsbeeinträchtigungen des [X.] als Rechtfertigung einer Differenzierung ausreichen, zumal sich die Eingriffsintensität durch die Absenkung der Sperrklausel auf drei Prozent erheblich verringert habe.

aa) Seit Inkrafttreten des Grundgesetzes habe es in [X.] keine Wahl zu gesetzgebenden Körperschaften ohne Sperrklausel gegeben, was eine bestimmte Wahlrechtstradition wiedergebe. Nach der hierzu gegenläufigen Entscheidung vom 9. November 2011 habe das Europäische Parlament in der Entschließung vom 22. November 2012 eine klare Aussage zur Erforderlichkeit von [X.] zur Wahrung seiner eigenen Funktionalität getroffen. Dieses Anliegen werde von der [X.] unterstützt, die die Aufstellung von Kandidaten für das Amt des [X.]spräsidenten durch die europäischen [X.]en empfehle. Die europäischen [X.]en hätten die Empfehlung aufgegriffen; die [X.] seien bereits im Gange.

Das [X.]ensystem in [X.] sei zum aktuellen Zeitpunkt nicht mehr mit demjenigen des Jahres 2009 vergleichbar, weil die Sperrklausel nicht mehr nur von den im [X.] vertretenen [X.]en überwunden werden könne. Von der [X.] seien nur noch [X.]en betroffen, deren Wahlerfolg so gering sei, dass sie auch in keinem anderen Mitgliedstaat der [X.] einen Sitz erringen könnten. Neben [X.] verfügten 14 weitere Mitgliedstaaten über formale [X.] von drei bis fünf Prozent, vier Mitgliedstaaten hätten funktional äquivalente Regelungen. Die übrigen neun Mitgliedstaaten hätten zwar keine formale Regelung, in ihnen werde jedoch wegen ihrer niedrigen Sitzzahl größtenteils eine faktische Sperrklausel in zweistelliger Höhe wirksam. Lediglich [X.], [X.] und die [X.] hätten faktische [X.] von unter fünf Prozent und dennoch aus politischen Gründen auf formale [X.] oder äquivalente Maßnahmen verzichtet.

Das Europäische Parlament sei bisher nur aufgrund der dargestellten [X.] und äquivalenten Regelungen in allen Mitgliedstaaten funktionsfähig gewesen. Durchschnittlich seien etwa sechs [X.]en aus einem Mitgliedstaat im Europäischen Parlament vertreten, die die großen politischen Richtungen abdeckten. Der Wegfall von [X.] in den weiteren größeren und mittleren Mitgliedstaaten hätte vergleichbare Effekte zur Folge, so dass mit 40 bis 80 zusätzlichen nationalen [X.]en und insgesamt mit weit mehr als 160 [X.]en zu rechnen wäre. Hierdurch sei die Funktionsfähigkeit des Europäischen [X.] handgreiflich gefährdet, zumal es sich um politische Kräfte handele, die nicht ohne weiteres in die bestehenden Fraktionen integriert werden könnten.

bb) Der verfassungsrechtliche Prüfungsmaßstab sei zurückhaltender und flexibler als bislang vom [X.] angenommen. Hieran gemessen liege schon kein Eingriff in die Wahlrechtsgleichheit vor. Die angegriffene Sperrklausel beeinträchtige weder den gleichen Zählwert noch die gleiche Erfolgschance. Ebenso wenig sei die Chancengleichheit politischer [X.]en betroffen, weil die Hürde für alle [X.]en gleichermaßen gelte und wegen ihrer abgesenkten Höhe von jeder nennenswerten [X.] übersprungen werden könne. Das Grundgesetz gebe dadurch, dass es keine Vorschriften über die Wahlen zum Europäischen Parlament enthalte, einen klaren Hinweis auf eine zurückgenommene verfassungsrechtliche Determination und eine dementsprechend beschränkte verfassungsrechtliche Überprüfbarkeit, was die Rechtsprechung nicht hinreichend würdige. Für das [X.] Europawahlgesetz gelte ein bereichsspezifischer Maßstab des allgemeinen Gleichheitsgrundsatzes aus Art. 3 Abs. 1 GG. Dieser gewährleiste allein den gleichen Zählwert und die gleiche Erfolgschance, enthalte aber kein verfassungsrechtliches Gebot des gleichen tatsächlichen Erfolgswerts. Die nationale Rechtsprechung zur Wahlrechtsgleichheit sei nicht auf das Europawahlgesetz übertragbar. Auch im [X.] oder in späteren europäischen Vertragstexten sei die Erfolgswertgleichheit nicht verankert worden. Der Verweis auf das Verhältniswahlsystem im [X.] enthalte keine Entscheidung für die Erfolgswertgleichheit, wie sich darin zeige, dass nach Art. 3 die Einführung von [X.] von bis zu 5 % und nach Art. 2 eine Mandatsvergabe in regionalen Wahlkreisen erlaubt seien. Auch der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte fordere bei [X.]keine strikte Erfolgswertgleichheit. Die Forderung nach einer strikten Erfolgswertgleichheit stelle vor diesem Hintergrund einen [X.]n Sonderweg dar, der unter Berücksichtigung des Konzepts der offenen Staatlichkeit und der Grundsätze der Europa- und Völkerrechtsfreundlichkeit nicht beschritten werden dürfe.

cc) Selbst wenn man von der Verankerung der Erfolgswertgleichheit im allgemeinen Gleichheitssatz und mithin von einem Eingriff ausgehen wolle, müsse eine nachvollziehbare Vorsorge gegen Funktionsbeeinträchtigungen des [X.] für die Rechtfertigung einer Differenzierung ausreichen, zumal sich die Eingriffsintensität durch die Absenkung der Sperrklausel auf 3 % erheblich verringert habe. Die geringe Eingriffsintensität werde ferner durch einen Vergleich zu der Situation in anderen Mitgliedstaaten deutlich, wo deutlich größere Anteile der Stimmen ohne Erfolgswert blieben.

Zudem sei im [X.] - und zwar abschließend - entschieden, dass die spezifischen Aufgaben und Kompetenzen des Europäischen [X.] dem Grunde nach mitgliedstaatliche Maßnahmen zur Vorsorge gegen dessen Funktionsbeeinträchtigung rechtfertigten. An diese Bewertung des europäischen Gesetzgebers sei die Bundesrepublik [X.] gebunden, sofern nicht spezifische nationale Gründe entgegenstünden. Derartige Gründe seien von den hierfür darlegungs- und beweisbelasteten Antragstellerinnen und Beschwerdeführern nicht geltend gemacht worden und auch nicht ersichtlich.

Die im Jahre 2002 getroffene normative Entscheidung auf europäischer Ebene müsse angesichts der seither ausgebauten Aufgaben und Einflussmöglichkeiten des Europäischen [X.] erst recht gelten. Ferner beschränke der [X.] die Zulässigkeit der verfassungsrechtlichen Überprüfung von [X.] in den Mitgliedstaaten auf die Prüfung, ob eine Sperrklausel entsprechend den spezifischen Besonderheiten des Mitgliedstaats der Höhe nach unverhältnismäßig angesetzt sei. Dies sei jedenfalls bei der angegriffenen Sperrklausel nicht der Fall.

Wollte der Senat Art. 3 des [X.]es anders als dargelegt auslegen, sei er verpflichtet, eine Vorabentscheidung des Gerichtshofs der Europäischen [X.] einzuholen. Zur Auslegung des Art. 3 des [X.]es gebe es keine einheitliche Beurteilung und Rechtsprechung, auch gebe es keine Gerichtsentscheidung in der Europäischen [X.], die der Norm den hier erläuterten Gehalt abgesprochen habe.

3. In der mündlichen Verhandlung vom 18. Dezember 2013 haben die Antragstellerinnen und Beschwerdeführer sowie der Deutsche [X.] ihren Vortrag vertieft und ergänzt. Das [X.] hat Prof. em. Dr. Dr. h.c. [X.], Prof. Dr. [X.], Prof. Dr. [X.] und Prof. Dr. [X.] als sachverständige Auskunftspersonen (§ 27a [X.]) gehört. Geäußert haben sich ferner der Präsident des Europäischen [X.] [X.] sowie die [X.] des Europäischen [X.] [X.], Reinhard Bütikofer und [X.].

B.

Der Antrag der Antragstellerinnen zu 2., 3., 4., 5., 6., 7. und 9. in dem [X.]verfahren 2 [X.] ist unzulässig. Die Anträge im Verfahren 2 [X.] und 2 [X.] sind unzulässig, soweit sie sich gegen den Bundesrat und den Bundespräsidenten richten. Der Antrag der übrigen Antragstellerinnen im Verfahren 2 [X.] und die Anträge in den weiteren [X.]verfahren, soweit sie sich gegen den Deutschen [X.] richten, sowie die [X.] sind zulässig. Der Beitritt im Verfahren 2 [X.] ist gemäß § 65 Abs. 1 [X.] zulässig (vgl. [X.] 120, 82 <100 f.>).

I.

Das [X.]verfahren 2 [X.] ist für die Antragstellerinnen zu 2., 3., 4., 5., 6., 7. und 9. nicht jeweils durch ihren satzungsgemäßen Vertreter oder durch ihren Vorstand und damit nicht wirksam eingeleitet worden. Die Einleitung eines Verfassungsrechtsstreits einer politischen [X.] gehört grundsätzlich zu der dem Vorstand einer [X.] obliegenden Geschäftsführung (vgl. [X.] 24, 300 <331>). Der Vorstand vertritt den Gebietsverband gemäß § 11 Abs. 3 Satz 2 PartG in Verbindung mit § 26 Abs. 1 Satz 2 und 3 BGB gerichtlich und außergerichtlich, soweit nicht die Satzung eine abweichende Regelung trifft.

Die Satzungen der Antragstellerinnen zu 3., 4., 5. und 9. enthalten jeweils Regelungen, wonach mehrere Personen aus dem Vorstand gemeinschaftlich [X.]sind (§§ 22, 23 der Satzung der Antragstellerin zu 3.; § 26 Abs. 4 der Satzung der Antragstellerin zu 4.; § 9 der Satzung der Antragstellerin zu 5.; § 7 der Satzung der Antragstellerin zu 9.). In den Satzungen der Antragstellerinnen zu 6. und 7. findet sich keine Vertretungsregelung, so dass es bei der gesetzlich vorgesehen Vertretung durch den Vorstand bleibt. Für die genannten Antragstellerinnen verfahrenseinleitend tätig geworden ist aber nur jeweils eine Person. Für die Antragstellerin zu [X.]ist die Vertretungsbefugnis des allein tätig gewordenen zweiten Vorsitzenden nicht ausreichend dargelegt, weil die Satzung trotz Aufforderung nicht übersandt worden und auch sonst nicht ermittelbar ist.

II.

Soweit sich die Anträge in den Verfahren 2 [X.] und 2 [X.] gegen den Bundesrat und den Bundespräsidenten richten, fehlt es an der ausreichenden Darlegung der Antragsbefugnis.

Die Antragsbefugnis im [X.] gemäß § 64 Satz 1 [X.] ist gegeben, wenn die Antragsteller schlüssig behaupten, dass sie und der Antragsgegner an einem verfassungsrechtlichen Rechtsverhältnis unmittelbar beteiligt sind und dass der Antragsgegner hieraus erwachsende eigene verfassungsmäßige Rechte und Zuständigkeiten der Antragsteller durch die beanstandete Maßnahme oder das Unterlassen verletzt oder unmittelbar gefährdet hat (vgl. im Einzelnen [X.], Beschluss des [X.] vom 17. September 2013 - 2 BvR 2436/10, 2 [X.] -, [X.], S. 1468, Rn. 160 ff.). An einer solchen schlüssigen Behauptung fehlt es hier. Die Antragstellerinnen haben die Möglichkeit einer Verletzung ihrer Rechte durch die Beteiligung von Bundesrat und Bundespräsident im Gesetzgebungsverfahren nicht dargelegt.

C.

Die Anträge in den [X.]verfahren, soweit sie zulässig sind, und die [X.] haben Erfolg. Die Sperrklausel, die eine Berücksichtigung von [X.]en und politischen Vereinigungen mit einem Ergebnis von unter 3 % der gültigen Stimmen von der [X.] ausschließt und damit zugleich den auf diese entfallenden Stimmen ihre wahlrechtliche Bedeutung nimmt, verstößt gegen die Grundsätze der Wahlrechtsgleichheit und der Chancengleichheit der politischen [X.]en.

I.

Das [X.] hat die verfassungsrechtlichen Prüfungsmaßstäbe für die Rechtfertigung eines Eingriffs in die Wahlrechtsgleichheit und die Chancengleichheit der politischen [X.]en in seinem Urteil vom 9. November 2011 in Fortsetzung seiner Rechtsprechung (vgl. [X.] 120, 82 <102 ff. m.w.N.>) in Bezug auf die Fünf-Prozent-Sperrklausel im Europawahlrecht konkretisiert (vgl. [X.] 129, 300 <317 ff.>) und mit Urteil vom 25. Juli 2012 in anderem Zusammenhang bestätigt (vgl. [X.] 131, 316 <336 ff.>). Dieser Prüfungsmaßstab ist auch hier anzuwenden. Die Einführung einer [X.] nach Nichtigerklärung der Fünf-Prozent-Sperrklausel ist nicht bereits wegen eines Verstoßes gegen das Verbot der Normwiederholung oder das Gebot der Organtreue zu beanstanden (1.). Der verfassungsrechtliche Prüfungsmaßstab ist entgegen dem Vortrag des [X.] nicht durch verbindliche Vorgaben des [X.]srechts eingeschränkt (2.). Die in der Entscheidung vom 9. November 2011 formulierten Maßstäbe sind auf die [X.] im Europawahlrecht übertragbar und auch der Prüfung ihrer Rechtfertigung zugrundezulegen (3.).

1. Der Gesetzgeber war nicht bereits wegen der Bindungswirkung des Urteils vom 9. November 2011 gemäß § 31 Abs. 1 [X.] daran gehindert, die angegriffene [X.] an die Stelle der für nichtig erklärten Fünf-Prozent-Sperrklausel zu setzen. Es kann dahingestellt bleiben, unter welchen Voraussetzungen er nach Nichtigerklärung einer Norm eine solche inhaltsgleich erneut erlassen kann (vgl. dazu einerseits [X.] 1, 14 <37>, andererseits [X.] 77, 84 <103 f.>; 96, 260 <263>). Die abgesenkte [X.] stellt bereits keine inhaltsgleiche Normwiederholung dar. Eine [X.] kann sich anders als eine Fünf-Prozent-Sperrklausel auswirken und bedarf deshalb gesonderter sachlicher Würdigung. Es trifft zwar zu, dass Erwägungen des Urteils vom 9. November 2011 nahelegen, dass [X.] jeder Art im [X.]n Europawahlrecht unter den gegebenen Umständen vor Art. 3 Abs. 1 und Art. 21 Abs. 1 GG keinen Bestand haben können. Dies enthebt den Senat jedoch nicht der Pflicht, die veränderte Gesetzeslage als solche und im Hinblick auf die Behauptung veränderter Umstände erneut zu prüfen.

Eine Grenze der legislativen Gestaltungsfreiheit ergibt sich hier auch nicht aus dem Grundsatz der Organtreue. Der Gesetzgeber hat entgegen dem Vortrag einiger Antragstellerinnen die Entscheidung des [X.]s zur Fünf-Prozent-Sperrklausel nicht bewusst missachtet, sondern gerade in Auseinandersetzung mit dem Urteil vom 9. November 2011 gehandelt und damit nicht gegen seine verfassungsrechtliche Rücksichtnahmepflicht (vgl. hierzu [X.] 90, 286 <337>) verstoßen. Daher kann offen bleiben, unter welchen Voraussetzungen im Einzelnen ein Verstoß gegen den Grundsatz der Organtreue darin liegen könnte, dass der Gesetzgeber sich über eine Entscheidung des [X.]s und ihre tragenden Gründe ohne nähere Auseinandersetzung hinwegsetzt, und welche Rechtsfolgen ein solcher Verstoß nach sich zöge.

2. Das Europawahlgesetz ist [X.]s Bundesrecht und als solches am Grundgesetz und den darin enthaltenen Grundsätzen der Wahlrechtsgleichheit und Chancengleichheit der politischen [X.]en zu messen. Die verfassungsrechtliche Prüfung der Sperrklausel in § 2 Abs. 7 [X.] ist entgegen der - im vorliegenden Verfahren erstmals vorgetragenen - Auffassung des [X.] auch nicht durch verbindliche europarechtliche Vorgaben eingeschränkt (vgl. [X.] 129, 300 <317>).

a) Gemäß Art. 8 Abs. 1 des [X.]es bestimmt sich das Wahlverfahren - vorbehaltlich unionsrechtlicher Vorgaben und der Vorschriften des [X.]es - in jedem Mitgliedstaat nach den innerstaatlichen Vorschriften. Danach gibt der [X.] nur einen Gestaltungsrahmen für den Erlass nationaler Wahlrechtsvorschriften vor, die selbst aber den verfassungsrechtlichen Bindungen des jeweiligen Mitgliedstaates unterliegen (vgl. [X.] 129, 300 <317>). Dass die von Seiten des [X.]srechts durch Art. 3 des [X.]es eröffnete Möglichkeit, eine Sperrklausel von bis zu 5 % der abgegebenen Stimmen festzulegen, zugleich deren verfassungsrechtliche Zulässigkeit nach dem jeweiligen mitgliedstaatlichen Recht impliziert, lässt sich dem Wortlaut des [X.]es nicht entnehmen. Für eine solche Auslegung gibt es auch keine anderen Hinweise, vielmehr spricht alles dafür, dass die Norm so zu verstehen ist, wie der Wortlaut nahe legt.

Insbesondere spricht die Entstehungsgeschichte der Neufassung des [X.]es eindeutig gegen die vom Deutschen [X.] vorgeschlagene Auslegung. Das Europäische Parlament hatte mit Entschließung vom 15. Juli 1998 einen eigenen Entwurf für ein Wahlverfahren auf Grundlage gemeinsamer Grundsätze vorgelegt (vgl. [X.] vom 21. September 1998, S. 66). Dieser sah folgenden Art. 5 vor: „Für die [X.] kann eine [X.] festgelegt werden, die jedoch landesweit nicht mehr als 5 % der abgegebenen Stimmen betragen darf.“ Diesem [X.] korrespondiert der fünfte Erwägungsgrund der Entschließung, mit dem das Europäische Parlament, was die Einführung einer Sperrklausel betrifft, ausdrücklich darauf hinweist, dass diese „auf fakultativer Basis erfolgen muss und auf jeden Fall landesweit nicht bei über 5 % der abgegebenen Stimmen liegen darf“. Dieser Entwurf wurde vom Rat zur Kenntnis genommen und hat nahezu unverändert Eingang in Art. 3 der Neufassung des [X.]es durch die Ratsbeschlüsse vom 25. Juni 2002 und 23. September 2002 gefunden.

Sinn und Zweck der Regelung ist demnach nicht eine Ermächtigung der mitgliedstaatlichen Gesetzgeber zur Schaffung einer Sperrklausel in dieser Höhe unter gleichzeitiger Entbindung von den Vorgaben des jeweiligen nationalen Verfassungsrechts. Sie beschränkt vielmehr den Gestaltungsspielraum der Mitgliedstaaten im Gegensatz zur ursprünglichen Fassung des [X.]es in der Frage der maximal zulässigen Höhe einer Sperrklausel [X.], NVwZ 2004, S. 21 <25>) und fügt sich damit in die mit dessen Novellierung verbundene Verpflichtung der Mitgliedstaaten auf das Verhältniswahlrecht ein, die in Art. 1 Abs. 1 und Art. 8 Abs. 2 des [X.]es Ausdruck gefunden hat.

b) Eine Vorlage an den Gerichtshof der Europäischen [X.] gemäß Art. 267 A[X.] steht danach offenkundig nicht im Raum (vgl. [X.], Urteil vom 6. Oktober 1982 - [X.] - [X.]. 283/81, Slg. 1982, S. 3415, Rn. 16 ff.). Der Wortlaut aller (gleichermaßen verbindlichen) Originalfassungen, wonach die Mitgliedstaaten eine [X.] von landesweit höchstens 5 % der abgegebenen Stimmen festlegen „können“ (vgl. exemplarisch die französische und [X.] Fassung: „Les États membres peuvent prévoir la fixation d’un seuil minimal pour l‘attribution de sièges.“; „[X.].”), also insbesondere nicht festlegen „sollen“, ist eindeutig und unterliegt keinen Auslegungszweifeln.

3. Die dem Urteil vom 9. November 2011 zugrunde liegenden Maßstäbe (a)) beanspruchen Geltung auch im vorliegenden Verfahren (b)).

a) aa) Der Grundsatz der Gleichheit der Wahl, der sich für die Wahl der [X.]n [X.] des Europäischen [X.] aus Art. 3 Abs. 1 GG in seiner Ausprägung als Gebot formaler Wahlrechtsgleichheit ergibt (vgl. [X.] 51, 222 <234 f.>), sichert die vom Demokratieprinzip vorausgesetzte Egalität der Bürger (vgl. [X.] 41, 399 <413>; 51, 222 <234>; 85, 148 <157 f.>; 99, 1 <13>) und ist eine der wesentlichen Grundlagen der Staatsordnung (vgl. [X.] 6, 84 <91>; 11, 351 <360>). Er gebietet, dass alle Wahlberechtigten das aktive und passive Wahlrecht möglichst in formal gleicher Weise ausüben können, und ist im Sinne einer strengen und formalen Gleichheit zu verstehen (vgl. [X.] 51, 222 <234>; 78, 350 <357 f.>; 82, 322 <337>; 85, 264 <315>). Aus dem Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit folgt für das Wahlgesetz, dass die Stimme eines jeden Wahlberechtigten grundsätzlich den gleichen Zählwert und die gleiche rechtliche Erfolgschance haben muss. Alle Wähler sollen mit der Stimme, die sie abgeben, den gleichen Einfluss auf das Wahlergebnis haben ([X.] 129, 300 <317 f.>).

Bei der Verhältniswahl verlangt der Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit darüber hinaus, dass jeder Wähler mit seiner Stimme auch den gleichen Einfluss auf die Zusammensetzung der zu wählenden Vertretung haben muss (vgl. [X.] 16, 130 <139>; 95, 335 <353>). Ziel des Verhältniswahlsystems ist es, dass alle [X.]en in einem möglichst den Stimmenzahlen angenäherten Verhältnis in dem zu wählenden Organ vertreten sind. Zur Zählwertgleichheit tritt im Verhältniswahlrecht die Erfolgswertgleichheit hinzu (vgl. [X.] 120, 82 <103>; 129, 300 <318>).

bb) Aufgrund der durch europäisches Recht (Art. 1 Abs. 1 des [X.]es) vorgegebenen und in § 2 Abs. 1 [X.] angeordneten Verhältniswahl ist der [X.] Gesetzgeber bei der Ausgestaltung des [X.] verpflichtet, für die Wahl der [X.]n [X.] des Europäischen [X.] grundsätzlich sowohl die Zähl- als auch die Erfolgswertgleichheit der Wählerstimmen sicherzustellen ([X.] 129, 300 <318>; zur Erfolgswertgleichheit im nationalen Recht zuletzt [X.] 131, 316 <338>).

cc) Die von Art. 14 Abs. 2 [X.]. 1 Satz 3 [X.]-Lissabon vorgesehene degressiv proportionale Kontingentierung der auf die Mitgliedstaaten entfallenden Sitze verlangt weder noch rechtfertigt sie Abstriche vom wahlrechtlichen Grundsatz der Erfolgswertgleichheit der Stimmen im Verhältnis zwischen den Teilnehmern an der Wahl des [X.]n [X.]kontingents (vgl. [X.] 123, 267 <371 ff.>; 129, 300 <318 f.>).

[X.]) Der aus Art. 21 Abs. 1 GG abzuleitende Grundsatz der Chancengleichheit der [X.]en und die unter dem Gesichtspunkt demokratisch gleicher [X.]chancen auch für sonstige politische Vereinigungen im Sinne des § 8 Abs. 1 [X.] gebotene Chancengleichheit (Art. 3 Abs. 1 GG) verlangen, dass jeder [X.], jeder Wählergruppe und ihren Wahlbewerbern grundsätzlich die gleichen Möglichkeiten im gesamten Wahlverfahren und damit gleiche Chancen bei der Verteilung der Sitze eingeräumt werden. Das Recht der politischen [X.]en auf Chancengleichheit hängt eng mit den Grundsätzen der Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl zusammen, die ihre Prägung durch das Demokratieprinzip erfahren. Deshalb muss in diesem Bereich - ebenso wie bei der durch die Grundsätze der Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl verbürgten gleichen Behandlung der Wähler - Gleichheit in einem strikten und formalen Sinn verstanden werden. Wenn die öffentliche Gewalt in den [X.]enwettbewerb in einer Weise eingreift, die die Chancen der politischen [X.]en verändern kann, sind ihrem Ermessen daher besonders enge Grenzen gezogen ([X.] 120, 82 <105>; 129, 300 <319>).

ee) Die [X.] in § 2 Abs. 7 [X.] bewirkt eine Ungleichgewichtung der Wählerstimmen; zugleich wird durch die Sperrklausel der Anspruch der politischen [X.]en auf [X.]beeinträchtigt. Die Sperrklausel bedarf daher - im Grundsatz nicht anders als eine Fünf-Prozent-Sperrklausel (vgl. zu dieser [X.] 129, 300 <319 f.>) - der Rechtfertigung.

ff) Zwischen Wahlrechtsgleichheit und Chancengleichheit der [X.]en besteht ein enger Zusammenhang. Die verfassungsrechtliche Rechtfertigung von Einschränkungen folgt den gleichen Maßstäben (vgl. [X.] 82, 322 <338>; 95, 408 <417>; 111, 54 <105>; 124, 1 <20>; 129, 300 <320>).

(1) Der Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit unterliegt ebenso wie der Grundsatz der Chancengleichheit der politischen [X.]en keinem absoluten Differenzierungsverbot. Allerdings folgt aus dem formalen Charakter der Wahlrechtsgleichheit und der Chancengleichheit der [X.]en, dass dem Gesetzgeber bei der Ordnung des Wahlrechts nur ein eng bemessener Spielraum für Differenzierungen verbleibt. Bei der Prüfung, ob eine Differenzierung innerhalb der Wahlrechtsgleichheit gerechtfertigt ist, ist grundsätzlich ein strenger Maßstab anzulegen (vgl. [X.] 120, 82 <106>; 129, 300 <320>). Differenzierungen bedürfen zu ihrer Rechtfertigung stets eines besonderen, sachlich legitimierten, in der Vergangenheit als „zwingend“ bezeichneten Grundes (vgl. [X.] 6, 84 <92>; 51, 222 <236>; 95, 408 <418>; 129, 300 <320>). Das bedeutet nicht, dass sich die Differenzierung als von Verfassungs wegen notwendig darstellen muss. Differenzierungen im Wahlrecht können vielmehr auch durch Gründe gerechtfertigt werden, die durch die [X.]legitimiert und von einem Gewicht sind, das der Wahlrechtsgleichheit die Waage halten kann (vgl. [X.] 1, 208 <248>; 6, 84 <92>; 95, 408 <418>; 129, 300 <320>; 130, 212 <227 f.>).

Hierzu zählen insbesondere die mit der Wahl verfolgten Ziele. Dazu gehört die Sicherung des Charakters der Wahl als eines Integrationsvorgangs bei der politischen Willensbildung des Volkes ([X.] 95, 408 <418>) und, damit zusammenhängend, die Sicherung der Funktionsfähigkeit der zu wählenden Volksvertretung (vgl. [X.] 1, 208 <247 f.>; 4, 31 <40>; 6, 84 <92 ff.>; 51, 222 <236>; 82, 322 <338>; 95, 408 <418>; 120, 82 <111>; 129, 300 <320 f.>). Eine große Zahl kleiner [X.]en und Wählervereinigungen in einer Volksvertretung kann zu ernsthaften Beeinträchtigungen ihrer Handlungsfähigkeit führen. Eine Wahl hat nicht nur das Ziel, überhaupt eine Volksvertretung zu schaffen, sondern sie soll auch ein funktionierendes Vertretungsorgan hervorbringen (vgl. [X.] 51, 222 <236>; 129, 300 <321>). Die Frage, was der Sicherung der Funktionsfähigkeit dient und dafür erforderlich ist, kann indes nicht für alle zu wählenden Volksvertretungen einheitlich beantwortet werden (vgl. [X.] 120, 82 <111 f.>; 129, 300 <321>), sondern bemisst sich nach den konkreten Funktionen des zu wählenden Organs (vgl. [X.] 120, 82 <112>; 129, 300 <321>). Zudem kommt es auf die konkreten Bedingungen an, unter denen die jeweilige Volksvertretung arbeitet und von denen die Wahrscheinlichkeit des Eintritts von Funktionsstörungen abhängt (vgl. [X.] 129, 300 <323, 326 ff.>).

(2) Differenzierende Regelungen müssen zur Verfolgung ihrer Zwecke geeignet und erforderlich sein. Ihr erlaubtes Ausmaß richtet sich daher auch danach, mit welcher Intensität in das - gleiche - Wahlrecht eingegriffen wird. Ebenso können gefestigte Rechtsüberzeugungen und Rechtspraxis Beachtung finden ([X.] 1, 208 <249>; 95, 408 <418>; 120, 82 <107>; 129, 300 <321>). Der Gesetzgeber hat sich bei seiner Einschätzung und Bewertung allerdings nicht an abstrakt konstruierten Fallgestaltungen, sondern an der politischen Wirklichkeit zu orientieren (vgl. [X.] 120, 82 <107>; 129, 300 <321>). Gegen die Grundsätze der Wahlrechtsgleichheit und der Chancengleichheit der [X.]en wird verstoßen, wenn der Gesetzgeber mit der Regelung ein Ziel verfolgt hat, das er bei der Ausgestaltung des Wahlrechts nicht verfolgen darf, oder wenn die Regelung nicht geeignet und erforderlich ist, um die mit der jeweiligen Wahl verfolgten Ziele zu erreichen (vgl. [X.] 120, 82 <107>; 129, 300 <321>).

(3) Der Gesetzgeber ist verpflichtet, eine die Wahlrechtsgleichheit und die Chancengleichheit berührende Norm des Wahlrechts zu überprüfen und gegebenenfalls zu ändern, wenn die verfassungsrechtliche Rechtfertigung dieser Norm durch neue Entwicklungen in Frage gestellt wird, etwa durch eine Änderung der vom Gesetzgeber vorausgesetzten tatsächlichen oder normativen Grundlagen oder dadurch, dass sich die beim Erlass der Norm hinsichtlich ihrer Auswirkungen angestellte Prognose als irrig erwiesen hat (vgl. [X.] 73, 40 <94>; 82, 322 <338 f.>; 107, 286 <294 f.>; 120, 82 <108>; 129, 300 <321 f.>). Für [X.] im Verhältniswahlrecht bedeutet dies, dass die Vereinbarkeit einer Sperrklausel mit dem Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit und der Chancengleichheit der politischen [X.]en nicht ein für allemal abstrakt beurteilt werden kann. Eine Wahlrechtsbestimmung kann mit Blick auf eine Repräsentativkörperschaft zu einem bestimmten Zeitpunkt gerechtfertigt sein, mit Blick auf eine andere oder zu einem anderen Zeitpunkt jedoch nicht (vgl. [X.] 1, 208 <259>; 82, 322 <338>; 120, 82 <108>; 129, 300 <322>).

Eine einmal als zulässig angesehene Sperrklausel darf daher nicht als für alle Zeiten verfassungsrechtlich unbedenklich eingeschätzt werden. Eine abweichende verfassungsrechtliche Beurteilung kann sich ergeben, wenn sich die Verhältnisse wesentlich ändern. Findet der [X.] in diesem Sinne veränderte Umstände vor, so muss er ihnen Rechnung tragen. Maßgeblich für die Frage der weiteren Beibehaltung, Abschaffung oder (Wieder-)Einführung einer Sperrklausel sind allein die aktuellen Verhältnisse (vgl. [X.] 120, 82 <108>; 129, 300 <322>). Der Gesetzgeber ist nicht daran gehindert, auch konkret absehbare künftige Entwicklungen bereits im Rahmen der ihm aufgegebenen Beobachtung und Bewertung der aktuellen Verhältnisse zu berücksichtigen; maßgebliches Gewicht kann diesen jedoch nur dann zukommen, wenn die weitere Entwicklung aufgrund hinreichend belastbarer tatsächlicher Anhaltspunkte schon gegenwärtig verlässlich zu prognostizieren ist.

Entgegen einer im vorliegenden Verfahren geäußerten Meinung folgt aus der Rechtsprechung des Senats nicht, dass der Gesetzgeber angesichts veränderter Umstände eine ehemals bestehende, sodann jedoch aufgehobene Sperrklausel nicht wieder einführen dürfte, sei es in gleicher, sei es in anderer verfassungsrechtlich - namentlich vor dem Hintergrund der Gewährleistung der Mitwirkung der politischen [X.]en an der politischen Willensbildung in Art. 21 Abs. 1 GG - nicht zu beanstandender Höhe. Gegebenenfalls kann er auch andere Maßnahmen zur Funktionssicherung der zu wählenden Vertretungskörperschaft treffen. Dieser Gesichtspunkt ist für die verfassungsrechtliche Beurteilung des Europawahlrechts vor allem deshalb von Bedeutung, weil bei sich abzeichnenden relevanten, durch das Fehlen einer Sperrklausel bedingten Beeinträchtigungen der Funktionen des Europäischen [X.] der Deutsche [X.] - anders als es bei Einbußen seiner eigenen Funktionsfähigkeit der Fall sein könnte - in der Lage ist, das Europawahlrecht in der nötigen Weise zu ändern (vgl. [X.] 129, 300 <324>).

gg) Für Differenzierungen im Rahmen der Wahlrechtsgleichheit verbleibt dem Gesetzgeber nur ein eng bemessener Spielraum (vgl. [X.] 95, 408 <417 f.>; 129, 300 <322>). Zwar hat das [X.] nicht die Aufgabe des Gesetzgebers zu übernehmen und alle zur Überprüfung relevanten tatsächlichen und rechtlichen Gesichtspunkte selbst zu ermitteln und gegeneinander abzuwägen (vgl. [X.] 120, 82 <113>) oder eigene Zweckmäßigkeitsbeurteilungen an die Stelle derjenigen des Gesetzgebers zu setzen (vgl. [X.] 51, 222 <238>). Weil mit Regelungen, die die Bedingungen der politischen Konkurrenz berühren, die parlamentarische Mehrheit gewissermaßen in eigener Sache tätig wird und gerade bei der [X.] die Gefahr besteht, dass die jeweilige [X.]mehrheit sich statt von gemeinwohlbezogenen Erwägungen vom Ziel des eigenen Machterhalts leiten lässt, unterliegt aber die Ausgestaltung des Wahlrechts hier einer strikten verfassungsgerichtlichen Kontrolle (vgl. [X.] 120, 82 <105>; 129, 300 <322 f.>; 130, 212 <229>).

[X.] beruht auf der Einschätzung des Gesetzgebers von der Wahrscheinlichkeit des Einzugs von [X.]en, dadurch zu erwartender Funktionsstörungen und deren Gewichts für die Aufgabenerfüllung der Volksvertretung. Bei dieser Prognoseentscheidung darf der Gesetzgeber zur Rechtfertigung des Eingriffs nicht allein auf die Feststellung der rein theoretischen Möglichkeit einer Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der Volksvertretung abstellen (vgl. [X.] 120, 82 <113 ff.>; 129, 300 <323>). Dürfte der Gesetzgeber frei darüber befinden, von welchem Wahrscheinlichkeitsgrad an er Funktionsstörungen in Betracht zieht, würde eine gerichtliche Kontrolle gesetzgeberischer Prognoseentscheidungen, einschließlich deren tatsächlicher Grundlagen, unmöglich gemacht (vgl. [X.] 129, 300 <323>).

Vor diesem Hintergrund kann jedenfalls die allgemeine und abstrakte Behauptung, durch den Wegfall der [X.] werde der Einzug kleinerer [X.]en und Wählergemeinschaften in die [X.] erleichtert und dadurch die Willensbildung in diesen Organen erschwert, einen Eingriff in die Grundsätze der Wahlrechtsgleichheit und der Chancengleichheit nicht rechtfertigen. Deshalb genügt die bloße „Erleichterung“ oder „Vereinfachung“ der Beschlussfassung nicht. Nur die mit einiger Wahrscheinlichkeit zu erwartende Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der [X.] aufgrund bestehender oder bereits gegenwärtig verlässlich zu prognostizierender künftiger Umstände kann die [X.] rechtfertigen (vgl. [X.] 120, 82 <114>; 129, 300 <323>).

b) Weder die Anhörung der Sachverständigen durch den Innenausschuss des [X.] noch das vorliegende Verfahren haben Gesichtspunkte zutage gefördert, die Anlass geben könnten, den verfassungsrechtlichen Maßstab für die Beurteilung wahlrechtlicher [X.] abweichend von der gefestigten Rechtsprechung des Senats zu bestimmen. Soweit Einwände nicht von vornherein die Rechtsanwendung betreffen - wie namentlich der Hinweis auf die geringere Eingriffsintensität der Drei- gegenüber der verworfenen Fünf-Prozent-Sperrklausel -, zielen sie vor allem auf eine Reduzierung der Anforderungen an die Rechtfertigung wahlrechtlicher [X.] und auf eine Zurücknahme der verfassungsgerichtlichen Kontrolldichte. Im Wesentlichen im [X.] an die von den [X.]n [X.] und [X.]formulierte abweichende Meinung zum Urteil vom 9. November 2011 ([X.] 129, 300 <346 ff.>) soll den Schwierigkeiten, hinzunehmende Erschwerungen der Mehrheitsbildung bei einer großen Zahl von Vertretern kleiner [X.]en im Parlament abzugrenzen gegenüber nicht mehr hinzunehmenden und damit [X.] rechtfertigenden Funktionsbeeinträchtigungen, dadurch Rechnung getragen werden, dass diese Abgrenzung weitergehend als nach der Rechtsprechung des Senats der Einschätzung des Gesetzgebers überlassen werden soll.

Der Senat hält demgegenüber an dem dargestellten Prüfungsmaßstab fest. Es kann offenbleiben, inwieweit dem Ansatz des [X.], dass [X.] bereits unter Aspekten der Vorsorge gegen Gefahren für die Funktionsfähigkeit gerechtfertigt sind, in Bezug auf Volksvertretungen zu folgen ist, bei denen jede durch interne [X.]enzersplitterung bedingte Schwächung der Funktionsfähigkeit gleichbedeutend sein kann mit einer entsprechenden Schwächung der Fähigkeit, hierauf mit einer Korrektur des Wahlrechts zu reagieren. Jedenfalls bezogen auf das Europäische Parlament, bei dem es sich nach gegenwärtiger Rechtslage so nicht verhält, weil Korrekturen durch den nationalen Wahlrechtsgesetzgeber möglich sind, würde mit einer unabhängig von konkret absehbaren Funktionsstörungen rein vorsorglich statuierten Sperrklausel der schwerwiegende Eingriff in die Wahlrechtsgleichheit in unverhältnismäßiger Weise vorverlagert.

Auch dem Ansinnen einer Zurücknahme der verfassungsgerichtlichen Kontrolle durch Zubilligung von weitgehend frei ausfüllbaren Prognosespielräumen kann nicht gefolgt werden. Nicht zuletzt vor dem Hintergrund, dass es bei der [X.] um die Grundbedingungen politischer Konkurrenz geht, ist eine strikte verfassungsgerichtliche Kontrolle unausweichlich (vgl. bereits [X.] 129, 300 <322 f.>).

II.

Nach diesen Maßstäben ist die [X.] (§ 2 Abs. 7 [X.]) mit Art. 3 Abs. 1 und Art. 21 Abs. 1 GG unvereinbar. Die für die Beurteilung maßgeblichen tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse haben sich seit dem Urteil vom 9. November 2011 nicht entscheidend geändert (1.). Die zur Rechtfertigung der Sperrklausel herangezogenen Entwicklungen stehen am Anfang und sind in ihren Auswirkungen nicht abschätzbar, so dass gegenwärtig aus ihnen nicht geschlossen werden kann, ohne eine Sperrklausel werde die Funktionsfähigkeit des Europäischen [X.] mit einiger Wahrscheinlichkeit beeinträchtigt (2.). Der Umstand, dass die [X.] in die Wahlrechtsgleichheit und in die Chancengleichheit der [X.]en weniger intensiv als vormals die Fünf-Prozent-Sperrklausel eingreift, genügt nicht zur Rechtfertigung der angegriffenen Regelung (3.).

1. Der Senat hat im Urteil vom 9. November 2011 festgestellt, dass die bei der [X.] gegebenen und fortbestehenden tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse keine hinreichenden Gründe bieten, die den mit der Fünf-Prozent-Sperrklausel verbundenen schwerwiegenden Eingriff in die Grundsätze der Wahlrechtsgleichheit und Chancengleichheit der politischen [X.]en rechtfertigen könnten (vgl. [X.] 129, 300 <324 ff.>). Eine maßgebliche Veränderung der tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse ist seither nicht eingetreten.

a) Eine unionsrechtliche Sperrklausel auf der Grundlage des Art. 223 Abs. 1 A[X.] besteht weiterhin nicht. Die vom Bevollmächtigten des Deutschen [X.]es unterstellte gemeineuropäische Überzeugung in Bezug auf die Notwendigkeit von [X.] oder äquivalenten Bestimmungen ist damit gerade dort, wo sie konsequenterweise praktisch werden müsste, nämlich auf [X.] des [X.]srechts, nicht erkennbar. Dem entspricht, dass eine Änderung des [X.]es mit dem Ziel, die Mitgliedstaaten zur Einführung bestimmter [X.]n für die [X.] zu verpflichten, auch nicht beabsichtigt ist. Eine Veränderung der rechtlichen Grundlagen der Europawahl auf [X.]sebene wird in der Entschließung des Europäischen [X.] vom 22. November 2012 nicht gefordert. Diese beschränkt sich vielmehr auf einen rechtlich unverbindlichen Appell an die Mitgliedstaaten, geeignete und angemessene [X.]n für die Sitzzuteilung festzulegen. Im Übrigen stehen nach übereinstimmender Auffassung der dazu in der mündlichen Verhandlung Gehörten die mitgliedstaatlichen Vorschriften des Europawahlrechts bislang nur in der jeweiligen Tradition der Mitgliedstaaten, ein Umstand, der auch dem Erlass eines einheitlichen Europawahlverfahrens entgegenstehe.

b) Auch in tatsächlicher Hinsicht haben sich während der laufenden Wahlperiode keine erheblichen Veränderungen ergeben. Die in der mündlichen Verhandlung vorgetragene Zunahme der Belastung des Europäischen [X.] mit Legislativaufgaben mag zwar für die Frage einer strukturellen Beeinträchtigung seiner Funktionsfähigkeit Bedeutung erlangen, sobald das Europäische Parlament wegen einer Vielzahl kooperationsunwilliger Vertreter kleiner [X.]en und Vereinigungen an die Grenze seiner Kapazitäten stößt. Dafür ist indes nichts Greifbares vorgetragen worden.

Konkrete Bestrebungen anderer Mitgliedstaaten, Hemmnisse für den Zugang kleiner [X.]en zum Europäischen Parlament zu beseitigen (zu deren Relevanz für die verfassungsrechtliche Beurteilung nationaler [X.] vgl. [X.] 129, 300 <325 f.>), sind gegenwärtig nicht erkennbar. Greifbare Hinweise darauf, dass andere Mitgliedstaaten sich durch den Wegfall der Sperrklausel in [X.] veranlasst sehen könnten, ihr nationales Wahlrecht entsprechend zu ändern, haben auch in der mündlichen Verhandlung die Ausführungen der Vertreter des Europäischen [X.] zu den Motiven der Entschließung vom 22. November 2012 nicht erbracht.

2. Die [X.] findet keine Rechtfertigung im Hinblick auf zu erwartende politische und institutionelle Entwicklungen und damit verbundene Änderungen der Funktionsbedingungen des Europäischen [X.] in der nächsten Wahlperiode.

a) Die Begründung des Entwurfs eines Fünften Gesetzes zur Änderung des [X.] stellt darauf ab, dass die mit der Entschließung des Europäischen [X.] vom 22. November 2012 angestoßene Entwicklung hinsichtlich der Wahl des [X.]spräsidenten aus einem Kreis von den europäischen [X.]en benannter Spitzenkandidaten bei der [X.] zu einer stärkeren antagonistischen Profilierung von Regierung und Opposition in der Europäischen [X.] führen werde. Mit dieser im Zeitpunkt des [X.] vom 9. November 2011 noch nicht konkret absehbaren neuen Entwicklung und der daraus folgenden zunehmenden Politisierung des Europäischen [X.] werde die erforderliche Mehrheitsbildung erschwert, und es drohe konkret eine Funktionsbeeinträchtigung, der mit einer geeigneten und angemessenen [X.] zu begegnen sei (vgl. BTDrucks 17/13705 S. 6 f.).

Der Gesetzgeber geht zutreffend davon aus, dass eine antagonistische Profilierung von Regierung und Opposition auf europäischer Ebene unter Umständen dann eine Sperrklausel im [X.]n Europawahlrecht rechtfertigen kann, wenn in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht Verhältnisse gegeben sind, die denen auf [X.] vergleichbar sind, wo die Bildung einer stabilen Mehrheit für die Wahl einer handlungsfähigen Regierung und deren fortlaufende Unterstützung nötig ist (vgl. - auch zur bislang bestehenden Interessenlage im Institutionengefüge der [X.] - [X.] 129, 300 <327, 335 f.>). Diese - politisch angestrebte - Entwicklung steckt indes noch in den Anfängen. Die tatsächlichen Auswirkungen der in Gang gesetzten politischen Dynamik auf die Funktionsfähigkeit des Europäischen [X.] sind derzeit nicht abzusehen, so dass für die Prognose des Gesetzgebers, es drohe ohne die [X.] eine Funktionsbeeinträchtigung des Europäischen [X.], die Grundlage fehlt.

b) Das Europäische Parlament strebt ausweislich seiner Entschließung vom 22. November 2012 im Einverständnis mit der derzeitigen [X.] eine Stärkung der politischen Legitimität beider Institutionen an, deren Wahl jeweils unmittelbarer mit der Entscheidung der Wähler verknüpft werden soll. Um dies zu fördern, sollen die europäischen politischen [X.]en Kandidaten für das Amt des Präsidenten der [X.] nominieren, die eine führende Rolle im bevorstehenden Europawahlkampf spielen sollen, indem sie insbesondere ihr Programm in allen Mitgliedstaaten der Europäischen [X.] vorstellen. Eine Änderung der vertraglichen Grundlagen der Aufgaben und Befugnisse der europäischen Institutionen wird jedoch nicht angestrebt (vgl. zu den Grenzen einer Fortentwicklung des institutionellen Gefüges unter Geltung der Verträge in der Fassung des Vertrags von Lissabon [X.] 123, 267 <372>; zu Einzelheiten der geltenden Zuständigkeitsordnung [X.] 129, 300 <336 ff.>). Insoweit ist auch unklar, wie das politische Anliegen, die demokratische Willensbildung auf europäischer Ebene zu stärken, im Rahmen des geltenden [X.]srechts mit Relevanz für die hier zu entscheidende Frage umgesetzt werden soll. Aus welchen Gründen etwa der [X.]spräsident auf die fortlaufende Unterstützung einer stabilen Mehrheit im Europäischen Parlament angewiesen sein könnte (vgl. Art. 234 Abs. 2 A[X.]), hat auch die Erörterung in der mündlichen Verhandlung nicht erhellt. Die damit verbundenen Fragen können jedoch dahin stehen.

c) Es ist nämlich bereits in tatsächlicher Hinsicht nicht konkret absehbar, dass die angestoßene politische Entwicklung ohne eine Sperrklausel im [X.]n Europawahlrecht zu einer Funktionsbeeinträchtigung des Europäischen [X.] führen könnte.

aa) Derzeit lässt sich nicht einmal abschätzen, in welchem Umfang und mit welchen Auswirkungen für die Tätigkeit und Funktionsweise des neu zu wählenden Europäischen [X.] die in der Entschließung vom 22. November 2012 zum Ausdruck gebrachte Position der amtierenden [X.] und des Europäischen [X.] sich gegenüber den Vertretern der Mitgliedstaaten im Europäischen Rat und im Rat wird durchsetzen lassen. Auch der Umfang damit möglicherweise einhergehender Veränderungen im politischen Prozess innerhalb des Europäischen [X.] in der kommenden Wahlperiode bleibt spekulativ. So hat etwa der Abgeordnete des Europäischen [X.] Bütikofer in der mündlichen Verhandlung ausgeführt, er erwarte, dass die nunmehr angestoßene Dynamik hin zu einem stärkeren Antagonismus und zu einer stärkeren Politisierung im Parlament nicht in einer Legislaturperiode abgeschlossen sein werde, sondern sich über den Zeitraum mehrerer Legislaturperioden erstrecken dürfte.

Soweit die [X.] danach mit der Erwägung gerechtfertigt werden sollte, der beabsichtigte „[X.]“ dürfe nicht dadurch in Frage gestellt werden, dass von [X.] aus eine Zersplitterung des Europäischen [X.] in Kauf genommen werde, verfehlte dies nicht nur die verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Rechtfertigung von Eingriffen in die Wahlrechtsgleichheit und die Chancengleichheit der politischen [X.]en. Es würde auch der Offenheit des politischen Prozesses, der für die parlamentarische Debatte gerade im Hinblick auf mögliche Umstrukturierungen wesentlich ist und zu dem kleine [X.]en einen wichtigen Beitrag leisten können (vgl. [X.] 129, 300 <340>), nicht gerecht. Aus diesem Grunde können [X.] auch nicht mit der Erwägung gerechtfertigt werden, nur politische [X.]en, die diese überwinden könnten, seien hinreichend repräsentativ und leisteten einen verlässlichen Beitrag zur Legitimation von Volksvertretungen.

bb) Es ist auch nicht belegbar, dass die Mehrheitsbildung im Europäischen Parlament infolge der angestrebten Politisierung strukturell beeinträchtigt wird.

(1) Zwar ist nicht auszuschließen, dass die Zusammenarbeit der beiden großen Fraktionen im Europäischen Parlament, welche die parlamentarische Praxis bislang geprägt hat (vgl. [X.] 129, 300 <330 f.>), aufgrund der Benennung von (konkurrierenden) Spitzenkandidaten der [X.]en, wie von Vertretern des Europäischen [X.] in der mündlichen Verhandlung vorgetragen, in Zukunft nicht mehr oder in signifikant geringerem Umfang stattfindet. Ob und inwieweit dies der Fall sein wird, ist jedoch ungewiss; denkbar sind jedenfalls auch Entwicklungen, die die Funktionsfähigkeit des Europäischen [X.] unbeeinträchtigt lassen. So kann es Gründe für die Annahme geben, dass die beiden großen Fraktionen, die regelmäßig eine absolute Mehrheit der Mandate auf sich vereinen (vgl. [X.] 129, 300 <330>), auch weiterhin in einer Vielzahl von Fällen an einer Zusammenarbeit interessiert, wenn nicht sogar auf eine solche angewiesen sind. Dementsprechend liegt etwa die Möglichkeit nicht fern, dass ein Kandidat für das Amt des [X.]spräsidenten aus dem Kreis der im Europäischen Parlament vertretenen [X.]en zur Bildung einer ihn tragenden [X.]mehrheit die Unterstützung der beiden großen Fraktionen benötigt und es aufgrund von hierüber geführten Verhandlungen zu einer Verfestigung der Kooperation der beiden großen Fraktionen kommt. Auf die Zahl nicht fraktionsgebundener [X.] käme es bei einer derartigen Entwicklung nicht entscheidend an.

(2) Darüber hinaus kann auch nicht ohne weiteres unterstellt werden, dass die bislang praktizierte flexible Mehrheitsbildung im Parlament (vgl. [X.] 129, 300 <331>) durch die Zuwahl neuer [X.] kleiner [X.]en nennenswert erschwert würde. So erscheint es nicht zwingend, dass die Integrationsfähigkeit der europaweiten [X.]familien, von denen im Wesentlichen die Fraktionsbildung im Europäischen Parlament ausgeht und die damit entscheidend zu seiner Funktionsfähigkeit beitragen, im Zuge der Politisierung des Europäischen [X.] Einbußen erleidet. Möglich ist auch, dass etwaige deutlichere politische Gegensätze zwischen den einzelnen Fraktionen deren internen Zusammenhalt gerade erhöhen. Zudem ist offen, ob eine infolge stärkerer parteipolitischer Profilierung veränderte Wahrnehmung des Europäischen [X.] nicht Wähler mehr als bislang zu strategischem Wahlverhalten veranlassen und dies einer Zunahme der im Europäischen Parlament vertretenen [X.]en entgegenwirken würde.

(3) Die in der mündlichen Verhandlung genannte Zahl von künftig möglicherweise achtzig kooperationsunwilligen [X.] lässt sich angesichts derartiger Ungewissheiten nicht mit der notwendigen Wahrscheinlichkeit prognostizieren. Ohnehin bezogen sich die betreffenden Äußerungen nicht auf die Zahl der zu erwartenden fraktionslosen [X.] kleiner [X.]en mit einem oder zwei [X.], sondern auf Abgeordnete bestimmter unionskritischer [X.]en, die voraussichtlich nicht an einer Sperrklausel scheitern werden. Auch ist zu berücksichtigen, dass es sich bei [X.]en, die auf [X.] eine kleine [X.] sein mögen, um solche handeln kann, die einer im Europäischen Parlament gut vertretenen [X.]enfamilie angehören oder ihr zumindest nahestehen und deren Abgeordnete daher zu einer Zersplitterung, wie sie mit [X.] abgewehrt werden soll, gar nicht beitragen. Damit besteht eine Besonderheit im Tatsächlichen, die [X.] gerade in Bezug auf die gemeineuropäische Integrationsfunktion des Europäischen [X.] besonderen Einwänden unter dem Gesichtspunkt der Erforderlichkeit aussetzt.

Soweit zur Verteidigung der angegriffenen Sperrklausel auf die Schwierigkeit hingewiesen wird, qualifizierte Mehrheiten im Europäischen Parlament zu erreichen, ist ferner daran zu erinnern, dass die Anordnung qualifizierter Mehrheiten in den Verträgen gerade auf eine breite Zustimmung im Europäischen Parlament zielt und nicht zuletzt mit Blick auf das institutionelle Gleichgewicht mit den anderen Organen (Art. 13 [X.]) in Kauf nimmt, dass das Europäische Parlament bei unüberwindbaren Meinungsverschiedenheiten keine durchsetzbare Position erlangt (vgl. [X.] 129, 300 <332>).

(4) Im Hinblick auf die Integrationskraft der Fraktionen ist schließlich nicht ersichtlich, dass in der kommenden Wahlperiode neu gewählte Abgeordnete kleinerer [X.]en von vornherein keine Aufnahme in einer der etablierten Fraktionen oder - je nach Wahlergebnis in den anderen Mitgliedstaaten - in einer neu gegründeten weiteren Fraktion finden könnten. Auch wenn die Integrationskraft der Fraktionen im Europäischen Parlament nicht überbewertet werden darf und im Zuge einer intensiveren Politisierung die Bereitschaft einer Fraktion, Abgeordnete aufzunehmen, die auf [X.] als Konkurrenten auftreten, abnehmen könnte, sind die Anreize für die Anbindung von [X.] an eine Fraktion doch beträchtlich, so dass nicht ohne weiteres von einer unverträglich hohen Anzahl fraktionsloser [X.] ausgegangen werden kann (vgl. dazu bereits [X.] 129, 300 <327 ff.>). Es wird allerdings zu beobachten sein, wie sich eine denkbare Wahl von [X.] weiterer, in der [X.]n [X.]enlandschaft im Wettbewerb stehender [X.]en auswirken wird. Gesicherte Einschätzungen sind derzeit auch diesbezüglich nicht möglich. Sich etwa konkret abzeichnenden Fehlentwicklungen kann der Gesetzgeber Rechnung tragen.

3. Die [X.] greift zwar weniger intensiv in die Wahlrechtsgleichheit und in die Chancengleichheit der [X.]en ein als die frühere Fünf-Prozent-Sperrklausel. Daraus folgt jedoch nicht, dass der auch mit der [X.] verbundene Eingriff in die Wahlrechtsgleichheit vernachlässigbar wäre und keiner Rechtfertigung bedürfte. Ein Sitz im Europäischen Parlament kann bereits mit etwa einem Prozent der abgegebenen Stimmen errungen werden, so dass die Sperrklausel praktische Wirksamkeit entfaltet. Da eine Sperrklausel im [X.]n Europawahlrecht gegenwärtig - und zwar mit Blick sowohl auf die bestehenden Verhältnisse als auch auf hinreichend sicher prognostizierbare Entwicklungen - bereits nicht erforderlich ist, es also an der Rechtfertigung bereits dem Grunde nach fehlt, kommt es auf Fragen der Angemessenheit der [X.] nicht an.

III.

Die Verfassungswidrigkeit der [X.] führt zur Nichtigerklärung von § 2 Abs. 7 [X.] (§ 95 Abs. 3 Satz 1 [X.]). Zugleich ist gemäß § 67 Satz 1 und 2 [X.] festzustellen, dass der Deutsche [X.] mit dem Beschluss dieser Vorschrift das Recht der Antragstellerinnen und der Beigetretenen auf Chancengleichheit der politischen [X.]en (Art. 21 Abs. 1 GG) verletzt hat.

D.

Die Entscheidung über die [X.]folgt aus § 34a Abs. 2 und Abs. 3 [X.]. Damit erledigt sich der Antrag auf Bewilligung von Prozesskostenhilfe in dem Verfahren 2 BvR 2238/13.

E.

Diese Entscheidung ist mit 5:3 Stimmen ergangen.

Abweichende Meinung
des [X.]s Müller
zum Urteil des [X.] vom 26. Februar 2014

- 2 [X.] -
- 2 [X.] -
- 2 [X.] -
- 2 [X.] -
- 2 [X.] -
- 2 [X.] -
- 2 [X.] -
- 2 [X.] -
- 2 BvR 2220/13 -
- 2 [X.] -
- 2 BvR 2238/13 -

Zu meinem Bedauern sehe ich [X.] nicht in der Lage, die Entscheidung mitzutragen. Nach meiner Überzeugung stellt der Senat zu hohe Anforderungen an die Feststellung einer Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit des Europäischen [X.] zur Rechtfertigung eines Eingriffs in die Grundsätze der Wahlrechtsgleichheit und [X.]und trägt damit dem Auftrag des Gesetzgebers zur Ausgestaltung des Wahlrechts unzureichend Rechnung. Im Ergebnis führt dies nicht nur zur Beschreitung eines [X.]n Sonderweges bei der Wahl des Europäischen [X.], sondern auch zur Hinnahme des Risikos einer Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit des Europäischen [X.] jedenfalls für die Dauer einer Legislaturperiode. Dass dies verfassungsrechtlich geboten ist, vermag ich nicht zu erkennen.

I.

1. Der Feststellung des Senats, dass die Sperrklausel des § 2 Abs. 7 [X.] ausschließlich am Grundgesetz und den darin enthaltenen Grundsätzen der Wahlrechtsgleichheit und Chancengleichheit der politischen [X.]en zu messen ist, stimme ich zu. Dem stehen weder Art. 3 des [X.]es, noch Ziffer 4 der Entschließung des Europäischen [X.] vom 22. November 2012 entgegen.

2. Ebenso stimme ich der Feststellung des Senats zu, dass mit der durch Art. 1 Abs. 1 des [X.]es vorgegebenen und in § 2 Abs. 1 [X.] umgesetzten Entscheidung für das Verhältniswahlsystem bei der Wahl des Europäischen [X.] der Gesetzgeber grundsätzlich verpflichtet ist, sowohl die Zähl- als auch die Erfolgswertgleichheit der Wählerstimmen sicherzustellen. Dem kann weder die im Vergleich zu einer niedrigen Sperrklausel stärkere Durchbrechung der Erfolgswertgleichheit im Mehrheitswahlsystem (vgl. [X.] 120, 82 <103>), noch die in Art. 14 Abs. 2 [X.]. 1 Satz 3 [X.] vorgesehene degressiv-proportionale Kontingentierung der auf die einzelnen Mitgliedstaaten entfallenden Sitze (vgl. [X.] 123, 267 <373 f.>; 129, 300 <318 f.>) entgegengehalten werden.

3. Schließlich ist mit dem Senat davon auszugehen, dass aufgrund des strikten und formalen Charakters der Grundsätze der Wahlrechtsgleichheit und Chancengleichheit der [X.]en dem Gesetzgeber nur ein eng bemessener Spielraum für Differenzierungen verbleibt und diese der Rechtfertigung durch Gründe bedürfen, die durch die Verfassung legitimiert und von einem Gewicht sind, das der Wahlrechtsgleichheit die Waage halten kann (vgl. [X.] 1, 208 <248>; 6, 84 <92>; 95, 408 <418>; 129, 300 <320>; 130, 212 <227 f.>).

In ständiger Rechtsprechung hat der Senat anerkannt und legt seiner vorliegenden Entscheidung zugrunde, dass die Sicherung des Charakters der Wahl als eines Integrationsvorgangs bei der politischen Willensbildung des Volkes ([X.] 95, 408 <418>) und, damit zusammenhängend, die Sicherung der Funktionsfähigkeit der zu wählenden Volksvertretung einen solchen Grund darstellen kann (vgl. [X.] 1, 208 <247 f.>; 4, 31 <40>; 6, 84 <92 ff.>; 51, 222 <236 f.>; 82, 322 <338>; 95, 408 <418>; 120, 82 <111>; 129, 300 <320 f.>). Soweit der Senat darauf hinweist, dass der Gesetzgeber diesbezüglich einer strikten verfassungsrechtlichen Kontrolle unterliegt (vgl. [X.] 120, 82 <106 f.>; 129, 300 <322 f.>; 130, 212 <229>), darf diese nicht zu einer Verwischung der Grenzen zwischen gesetzgeberischer Gestaltung und verfassungsgerichtlicher Kontrolltätigkeit führen. Dem trägt die Entscheidung des Senats unzureichend Rechnung.

II.

1. Die Ausgestaltung des Wahlrechts ist Sache des Gesetzgebers. Im Rahmen dieses Auftrages, der bezogen auf die [X.]swahl in Art. 38 Abs. 3 GG verfassungsrechtlich fundiert ist, obliegt es dem Gesetzgeber, durch die Verfassung legitimierte Ziele und den Grundsatz der Gleichheit der Wahl gegeneinander abzuwägen (vgl. [X.] 95, 408 <420>; 121, 266 <303>; 131, 316 <338>). Er hat daher auch die Belange der Funktionsfähigkeit des [X.], das Anliegen weitgehender integrativer Repräsentanz und die Gebote der Wahlrechtsgleichheit sowie der Chancengleichheit der politischen [X.]en zum Ausgleich zu bringen (vgl. [X.] 51, 222 <236>; 71, 81 <97>; 95, 408 <420>). Den hierbei sich ergebenden Gestaltungsspielraum hat das [X.] zu achten und nur zu prüfen, ob dessen Grenzen überschritten sind (vgl. [X.] 95, 408 <420>). Es kann daher einen Verstoß gegen den Grundsatz der Gleichheit der Wahl nur feststellen, wenn eine differenzierende Regelung an einem Ziel orientiert ist, das der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung des Wahlrechts nicht verfolgen darf oder wenn die Regelung zur Erreichung dieses Ziels nicht geeignet ist oder das Maß des zur Erreichung des Ziels Erforderlichen überschreitet (vgl. [X.] 131, 316 <339> m.w.N.). Dies gilt auch für die Entscheidung über den Einsatz von [X.] im Rahmen des Verhältniswahlrechts. Ob es zur Sicherung der Funktionsfähigkeit einer zu wählenden Volksvertretung einer Sperrklausel bedarf, ist auch nach Auffassung des Senats (vgl. [X.] 120, 82 <113>; 129, 300 <323>) auf der Basis einer Prognose über die Wahrscheinlichkeit des Einzugs von [X.]en, dadurch künftig zu erwartender Funktionsstörungen und deren Gewicht für die Aufgabenerfüllung der Volksvertretung zu entscheiden. Diese Prognoseentscheidung hat der Gesetzgeber im Rahmen des ihm übertragenen Auftrages zur Gestaltung des Wahlrechts zu treffen. Aufgabe des [X.]s ist die Kontrolle dieser Prognoseentscheidung; es ist aber nicht befugt, seine eigene Prognose an die Stelle derjenigen des Gesetzgebers zu setzen.

2. Demgegenüber legt der Senat seiner Entscheidung hinsichtlich der Feststellung einer Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit des Europäischen [X.] eine Kontrolldichte zugrunde, die nach meiner Überzeugung die gebotene Beachtung des gesetzgeberischen Gestaltungsauftrages nicht hinreichend gewährleistet:

Hinsichtlich der zur Rechtfertigung des Einsatzes einer Sperrklausel gebotenen Prognoseentscheidung fordert der Senat nicht nur, dass der Gesetzgeber sich nicht auf die Feststellung einer rein theoretischen Möglichkeit einer Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der zu wählenden Volksvertretung beschränkt (vgl. [X.] 120, 82 <113 f.>; 129, 300 <323>). Vielmehr dürfe er auch nicht frei darüber befinden, von welchem Wahrscheinlichkeitsgrad an er Funktionsstörungen in Betracht zieht (vgl. [X.] 129, 300 <323>). Nur die mit einiger Wahrscheinlichkeit zu erwartende Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der [X.] aufgrund bestehender oder bereits gegenwärtig verlässlich zu prognostizierender künftiger Umstände könne eine Sperrklausel rechtfertigen (vgl. [X.] 120, 82 <114>; 129, 300 <323>).

Soweit der Senat eine mit „einiger Wahrscheinlichkeit“ zu erwartende Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der [X.] fordert, verbleibt ein erheblicher Entscheidungsspielraum. Die Bewertung dieses Korridors zwischen der rein theoretischen Möglichkeit und dem sicheren Eintritt einer Funktionsbeeinträchtigung ist dem Gesetzgeber vorbehalten. Stützt er seine Entscheidung auf nachvollziehbare tatsächliche Umstände und leitet daraus in vertretbarer Weise eine Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit des [X.] ab, handelt er in Wahrnehmung seines Auftrages zur Ausgestaltung des Wahlrechts. Behält das Gericht sich demgegenüber vor, zu bestimmen, ab welchem Grad der Wahrscheinlichkeit von einer Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit eines [X.] auszugehen ist, ist angesichts der unvermeidlichen Unsicherheiten derartiger Prognosen eine Beschränkung auf die bloße Kontrolle der gesetzgeberischen Entscheidung nicht mehr gewährleistet. Es ist aber nicht Sache des [X.]s, die vertretbare Entscheidung des Gesetzgebers durch eine eigene vertretbare Entscheidung zu ersetzen.

3. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus dem Hinweis des Senats, die Ausgestaltung des Wahlrechts bedürfe strikter verfassungsrechtlicher Kontrolle, weil mit Regelungen, die die Bedingungen politischer Konkurrenz berühren, die parlamentarische Mehrheit gewissermaßen in eigener Sache tätig werde und gerade bei der [X.] die Gefahr bestehe, dass die jeweilige [X.]mehrheit sich statt von gemeinwohlbezogenen Erwägungen vom Ziel des eigenen Machterhalts leiten lasse (vgl. auch [X.] 120, 82 <105>; 129, 300 <322 f.>; 130, 212 <229>). Abgesehen von der Unschärfe und darauf sich gründender Zweifel an der Tauglichkeit des Begriffs „Entscheidung in eigener Sache“ als Rechtskategorie (vgl. Streit, Entscheidung in eigener Sache, 2006, S. 20 ff.; Lang, Gesetzgebung in eigener Sache, 2007, S. 16 ff.) sind die vorliegend an der Gesetzgebung zur Wahl des Europäischen [X.] beteiligten nationalen Mandatsträger in ihrem [X.]status nicht unmittelbar betroffen. In Betracht kommt allenfalls eine mittelbare Betroffenheit in Bezug auf die Interessen der [X.], der der jeweilige Abgeordnete angehört. Dabei stellt sich die potentielle Betroffenheit der im Parlament vertretenen [X.]en von einer Sperrklausel durchaus unterschiedlich dar. Vor diesem Hintergrund kann nicht ohne Weiteres davon ausgegangen werden, dass bei der Entscheidung über das Verfahren zur Wahl des Europäischen [X.] ein auf Interessengleichheit beruhendes, strukturelles Kontrolldefizit besteht, das der Kompensation durch eine intensivierte verfassungsrechtliche Kontrolle bedarf (vgl. Streit, a.a.[X.], S. 203 ff.). Jedenfalls kann dies weder zu einer Suspendierung des gesetzgeberischen Gestaltungsauftrages, noch zu einer verfassungsgerichtlichen Kontrolltätigkeit führen, die diesem Gestaltungsauftrag nicht hinreichend Rechnung trägt.

4. Soweit der Senat darauf verweist, dass im Falle eintretender Funktionsbeeinträchtigungen des Europäischen [X.] der nationale [X.] mit entsprechenden Korrekturen des Wahlrechts reagieren könne, während diese Möglichkeit bei der Wahl des Deutschen [X.]es nicht bestehe (vgl. auch [X.] 129, 300 <324>) und daher Aspekte der Vorsorge gegen eine Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit bei der Entscheidung über den Einsatz einer Sperrklausel auf europäischer Ebene nicht zu berücksichtigen seien, vermag ich dem nicht zu folgen. Der Senat lässt außer Betracht, dass eine Korrektur des Wahlrechts ihre Wirksamkeit frühestens in der nachfolgenden Wahlperiode entfalten kann. In der laufenden Wahlperiode bleiben derartige Veränderungen demgegenüber wirkungslos. Der Verzicht auf eine Vorsorge gegen die Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit eines [X.] beinhaltet demgemäß die Hinnahme der Gefahr einer Funktionsbeeinträchtigung oder Funktionsunfähigkeit für die Dauer einer Wahlperiode. Dies wäre mit der Sicherung des Charakters der Wahl als eines Integrationsvorgangs bei der politischen Willensbildung des Volkes nicht vereinbar. Bei der Entscheidung über den Einsatz von [X.] bei der Wahl des Europäischen [X.] ist daher auch der Gesichtspunkt der Vorsorge gegen eine Beeinträchtigung oder den Verlust der Funktionsfähigkeit zu berücksichtigen.

III.

Vor diesem Hintergrund begegnet § 2 Abs. 7 [X.] meines Erachtens keinen durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken. Weder ist die gesetzgeberische Prognose einer Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit des Europäischen [X.] bei einem Verzicht auf den Einsatz von [X.] oder äquivalenten Regelungen zu beanstanden, noch stehen die Erfordernisse der Geeignetheit und Erforderlichkeit der Verfassungsmäßigkeit der Regelung entgegen.

1. Die Entscheidung des Senats führt zur Unzulässigkeit jeglicher Sperrklausel bei der Wahl des Europäischen [X.]. Die verfassungsrechtliche Bewertung von § 2 Abs. 7 [X.] hat daher von der Frage auszugehen, ob bei einem unionsweiten Verzicht auf [X.] und äquivalente Regelungen von einer Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit des Europäischen [X.] auszugehen ist. Dagegen kann nicht eingewandt werden, dass § 2 Abs. 7 [X.] allein auf den Geltungsbereich des Grundgesetzes bezogen und daher für die Zusammensetzung und Funktionsfähigkeit des Europäischen [X.] von zu vernachlässigender Bedeutung ist. Dem steht entgegen, dass gegenwärtig mit Ausnahme [X.]s in allen Mitgliedstaaten der Europäischen [X.] rechtliche oder faktische [X.] beziehungsweise äquivalente Regelungen bestehen, die in ihrer Wirkung nicht hinter § 2 Abs. 7 [X.] zurückbleiben. Wäre die verfassungsrechtliche Zulässigkeit von § 2 Abs. 7 [X.] ausschließlich danach zu beurteilen, welche tatsächlichen Auswirkungen diese Regelung auf die Zusammensetzung und Funktionsfähigkeit des Europäischen [X.] als Ganzes hat, würde die verfassungsrechtliche Bewertung der Norm vom Fortbestand solcher Regelungen in anderen europäischen Staaten abhängig gemacht, die nach den Maßstäben des Senats am [X.]n Verfassungsrecht gemessen dem Verdikt der Verfassungswidrigkeit unterfielen. Dies würde zudem der Verantwortung zur gesamten Hand für die Erhaltung der Funktionsfähigkeit des Europäischen [X.] nicht gerecht, die jeden Staat anhält, die Strukturen seines Wahlrechts so auszugestalten, dass sie zugleich [X.] für die Wahl des gesamten Europäischen [X.] sein können (so auch [X.] 129, 300 <352, abweichende Meinung>).

2. Der Gesetzgeber hat seine Prognoseentscheidung, dass ohne den Einsatz von [X.] eine Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit des Europäischen [X.] zu erwarten ist, auf hinreichend plausible tatsächliche Umstände gestützt. Entgegen der Auffassung des Senats genügt sie nach meiner Überzeugung den verfassungsrechtlichen Anforderungen.

a) Dass der Verzicht auf [X.] und äquivalente Regelungen zu einer weiteren Zersplitterung des Europäischen [X.] führen wird, ist evident. Allein mit Blick auf die Bundesrepublik [X.] wäre die Zahl der im Europäischen Parlament vertretenen [X.]en bei der Europawahl 2004 um neun und bei der [X.] um sieben gestiegen. Die Tatsache, dass das Wahlverhalten tendenziell durch zunehmende Volatilität geprägt ist, lässt künftig zumindest keine Abschwächung dieses Befundes erwarten. Zu Recht hat das [X.] daher in seinem Urteil vom 9. November 2011 festgestellt: „Es ist zu erwarten, dass ohne Sperrklausel und äquivalente Regelungen die Zahl der [X.]en im Europäischen Parlament zunimmt, die nur mit einem oder zwei [X.] vertreten sind. Auch ist davon auszugehen, dass es sich dabei um eine nicht zu vernachlässigende Größenordnung handelt.“ ([X.] 129, 300 <325>).

b) Die Prognose des Gesetzgebers, dass eine weitere Zersplitterung des Europäischen [X.] nicht nur zur Erschwerung, sondern auch zur Verhinderung der Bildung notwendiger Mehrheiten führen kann, ist nicht zu beanstanden.

aa) Das Europäische Parlament und seine Fraktionen sind bereits gegenwärtig durch ein erhebliches Maß an Heterogenität geprägt. Insgesamt sind in der laufenden Wahlperiode im Europäischen Parlament über 160 [X.]en vertreten. Die zu Beginn der Wahlperiode 736 [X.] haben sich in sieben Fraktionen zusammengeschlossen, deren innerer Zusammenhalt geringer ist als in nationalen Parlamenten, allerdings zwischen einzelnen Fraktionen differiert (vgl. [X.] 129, 300 <329>). Hinzu kommen fraktionslose Abgeordnete, deren Zahl sich im Laufe der Wahlperiode von 27 auf 32 erhöht hat.

Vor diesem tatsächlichen Hintergrund ist die Annahme des Gesetzgebers, die mit einem Verzicht auf [X.] und äquivalente Regelungen verbundene Erhöhung der Zahl der [X.]en mit einem oder zwei [X.] in einer nicht zu vernachlässigenden Größenordnung werde dazu führen, dass notwendige Mehrheiten nicht mehr gebildet werden können, ohne Weiteres nachvollziehbar. Es ist unvermeidbar, dass diese Prognose durch ein gewisses Maß an Unsicherheit geprägt ist. Die Plausibilität dieser Prognose bleibt aber nicht hinter der Plausibilität vergleichbarer Prognosen, die auf nationale Parlamente bezogen sind, zurück, zumal die Heterogenität nationaler Parlamente regelmäßig diejenige des Europäischen [X.] nicht übersteigt. Dass eine weitere Zersplitterung des [X.] nicht nur zu einer Erschwerung, sondern auch zur Verhinderung des Zustandekommens notwendiger Mehrheiten führen kann, ist jedenfalls keine rein theoretische, völlig abstrakte Möglichkeit. Das [X.] selbst ist vor diesem Hintergrund in seiner Entscheidung vom 22. Mai 1979 ([X.] 51, 222) zu dem Ergebnis gekommen, dass zur Vermeidung einer Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit eine Sperrklausel in Höhe von 5 % gerechtfertigt ist, obwohl das Europäische Parlament zum damaligen Zeitpunkt lediglich aus 410 [X.] aus neun Mitgliedstaaten bestand und über ein wesentlich geringeres Maß an Kompetenzen verfügte.

bb) Es ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, dass der Gesetzgeber seine Prognose nicht aufgrund von Umständen modifiziert hat, die im Falle eines Verzichts auf [X.] und äquivalente Regelungen geeignet sein könnten, einer weiteren Zersplitterung des [X.] entgegenzuwirken.

(1) Hinsichtlich der Möglichkeit der Aufnahme neu gewählter [X.] kleiner [X.]en in eine der etablierten Fraktionen (vgl. [X.] 129, 300 <328 f.>) haben die [X.] des Europäischen [X.] Brok und Bütikofer in der mündlichen Verhandlung deutlich gemacht, dass in den bestehenden Fraktionen eine Bereitschaft zur Aufnahme national konkurrierender [X.]en nicht vorhanden ist. Der Sachverständige [X.] hat ausgeführt, dass kleinere [X.]en aus [X.] voraussichtlich nicht in die bestehenden [X.]eingebunden werden würden. Inwieweit die Integrationskraft der bestehenden Fraktionen einer weiteren Zersplitterung des [X.] entgegenwirken könnte, ist daher ebenso wenig absehbar wie die nach Art. 30 der Geschäftsordnung des Europäischen [X.] von erheblichen Voraussetzungen (25 Abgeordnete aus mindestens einem Viertel der Mitgliedstaaten) abhängige Bildung neuer Fraktionen.

(2) Soweit auf die Prägung der parlamentarischen Praxis durch die Zusammenarbeit der großen Fraktionen, die regelmäßig eine absolute Mehrheit der Mandate auf sich vereinen, verwiesen wird (vgl. [X.] 129, 300 <330>), steht dem bereits entgegen, dass der Fortbestand dieser absoluten Mehrheit nicht gewährleistet ist. Gegenwärtig verfügen beide Fraktionen über 61 % der Sitze. Der Sachverständige Maurer hat in der mündlichen Verhandlung eine Modellrechnung vorgelegt, wonach dieser Anteil ohne eine Sperrklausel in [X.], [X.], Italien und Großbritannien bei ansonsten unverändertem Wahlverhalten auf 56,7 % der Sitze sinken würde. Außerdem weist der Senat selbst darauf hin, dass aufgrund der Benennung von konkurrierenden Spitzenkandidaten bei der Wahl des Europäischen [X.] nicht auszuschließen ist, dass die Zusammenarbeit der beiden großen Fraktionen im Europäischen Parlament künftig nicht mehr oder nur noch in signifikant geringerem Umfang stattfindet.

(3) Im Hinblick auf die bislang praktizierte flexible Mehrheitsbildung (vgl. [X.] 129, 300 <331>) ist nicht absehbar, welche Auswirkungen der Prozess der Personalisierung und Politisierung des Europäischen [X.], der aufgrund der Benennung von Spitzenkandidaten im Wahlkampf und der Benennung des Kandidaten für das Amt des Präsidenten der [X.] unter Berücksichtigung des Ergebnisses der Wahlen zum Europäischen Parlament gemäß Art. 17 Abs. 7 [X.]. 1 [X.] zu erwarten ist, haben wird.

(4) Vor diesem Hintergrund ist es Sache des Gesetzgebers, im Rahmen seiner Prognoseentscheidung die vorgenannten Umstände und ihre Wirkung hinsichtlich der bei einem Verzicht auf [X.] und äquivalente Regelungen eintretenden Zersplitterung des [X.] zu bewerten. Berücksichtigt er diese Umstände nicht, weil nicht konkret absehbar ist, in welchem Umfang sie der Zersplitterung des [X.] entgegenwirken würden, ist verfassungsrechtlich hiergegen nichts einzuwenden.

c) Die Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit des Europäischen [X.] ist hinreichend gewichtig, um einen Eingriff in die Grundsätze der Wahlgleichheit und der Chancengleichheit der [X.]en zu rechtfertigen.

Zwar unterscheidet sich das Europäische Parlament vom Deutschen [X.] insbesondere dadurch, dass die Bildung einer stabilen Mehrheit für die Wahl und die fortlaufende Unterstützung einer handlungsfähigen Regierung nicht erforderlich ist (vgl. [X.] 129, 300 <335 f.>). Auch ist sein Handeln bisher nicht durch die antagonistische Profilierung von Regierung und Opposition geprägt (vgl. [X.] 129, 300 <331>). Es ist nicht absehbar, inwieweit sich dies im Rahmen des beabsichtigten Prozesses der Personalisierung und Politisierung des Europäischen [X.] ändern wird. Soweit daraus jedoch abgeleitet wird, dass der mit der Anordnung des Verhältniswahlrechts auf europäischer Ebene verfolgte Gedanke repräsentativer Demokratie im Europäischen Parlament uneingeschränkt zu entfalten ist (vgl. [X.] 129, 300 <336>), darf dies auch angesichts ihres formalen Charakters nicht zu einer Verabsolutierung der Grundsätze der Wahlrechtsgleichheit und der Chancengleichheit der [X.]en gegenüber der Sicherung des Charakters der Wahl als Integrationsvorgang bei der politischen Willensbildung des Volkes führen.

Das Europäische Parlament ist ein Parlament eigener Art. Die Unterschiede in Aufgabenstellung und Funktion zum Deutschen [X.] sind (noch) erheblich, rechtfertigen jedoch eine grundlegend andere Gewichtung der Bedeutung der Sicherung seiner Funktionsfähigkeit nicht. Dem Europäischen Parlament sind in erheblichem Umfang Kreations- und [X.] übertragen (Art. 17 Abs. 7 [X.]. 1 Satz 2, [X.]. 3 [X.]; Art. 289, Art. 294, Art. 314 A[X.]). Auch wenn es zum Zustandekommen eines Rechtsakts im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren und bei der Erstellung des Jahreshaushaltsplans nicht zwingend einer mehrheitsgetragenen Zustimmung des [X.] bedarf (Art. 294 Abs. 7 Buchstabe a Alternative 2; Art. 314 Abs. 4 Buchstabe b A[X.]), setzt die Wahrnehmung der durch den [X.] übertragenen Funktionen die Fähigkeit zur Bildung handlungsfähiger Mehrheiten voraus. Nur so kann das Europäische Parlament dem Wählerauftrag Rechnung tragen und die ihm im Institutionengefüge zugewiesenen Aufgaben erfüllen. Soll der Charakter der Wahl als Integrationsvorgang bei der politischen Willensbildung des Volkes erhalten bleiben, bedarf es eines funktionsfähigen [X.]. Daher kommt es für die Frage der Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit vor allem auf das Europäische Parlament selbst und nicht auf die Europäische [X.] als Ganzes an. Die Sicherung der Funktionsfähigkeit auch des Europäischen [X.] stellt einen Grund dar, welcher der Beachtung der Grundsätze der Wahlrechtsgleichheit und der Chancengleichheit der [X.]en die Waage halten kann und unter den Voraussetzungen der Geeignetheit und Erforderlichkeit deren Durchbrechung rechtfertigt.

[X.] Zweifel, dass § 2 Abs. 7 [X.] den Grundsätzen der Geeignetheit und Erforderlichkeit hinreichend Rechnung trägt, habe ich nicht.

a) Auszugehen ist insoweit von der Intensität des Eingriffs in die Grundsätze der Wahlrechtsgleichheit und der Chancengleichheit der [X.]en ([X.] 121, 266 <298>). Der Gesetzgeber hat sich - nach Aufhebung der ursprünglich in § 2 Abs. 7 [X.] enthaltenen Sperrklausel in Höhe von 5 % durch das Urteil des [X.]s vom 9. November 2011 ([X.] 129, 300) - für eine Sperrklausel in Höhe von 3 % entschieden. Dies gewährleistet die Abbildung der Breite des politischen Meinungsspektrums in deutlich stärkerem Maße. Zwar hätte diese Klausel mit Blick auf die Wahl des Europäischen [X.] 2009 die gleiche Sperrwirkung entfaltet, da keine der bei der Mandatszuteilung unberücksichtigt gebliebenen [X.]en ein Ergebnis von mehr als 3 % der abgegebenen Stimmen erreicht hat. Anders verhält es sich aber bereits, wenn man der Betrachtung das Ergebnis der [X.]swahl 2013 zugrunde legt, bei der zwei [X.]en ein Ergebnis von mehr als 3 %, aber weniger als 5 % der abgegebenen Stimmen erreicht haben und eine weitere [X.] mit einem Ergebnis von 2,2 % der abgegebenen Stimmen von dem Erreichen der 3 %-Grenze nicht weit entfernt war. Dies verdeutlicht, dass die Intensität des Eingriffs in die Grundsätze der Wahlrechtsgleichheit und der Chancengleichheit der [X.]en bei einer Sperrklausel in Höhe von 3 % deutlich geringer ist als bei einer Sperrklausel in Höhe von 5 %.

b) Mit der Festlegung einer Sperrklausel in Höhe von 3 % bewegt der Gesetzgeber sich innerhalb des ihm grundsätzlich zustehenden Gestaltungsspielraums (vgl. [X.] 51, 222 <249 ff.>; 82, 322 <338>). Dem Senat ist zuzustimmen, wenn er darauf verweist, dass die unterschiedlichen Vorschriften des Europawahlrechts Ausdruck der jeweiligen Tradition der Mitgliedstaaten sind. Dies ändert jedoch nichts daran, dass diese unterschiedlichen Regelungen in keinem Fall in ihrer Wirkung hinter § 2 Abs. 7 [X.] zurückbleiben. Unter Berücksichtigung faktischer Begrenzungen ergibt sich der Befund, dass mit Ausnahme [X.]s in allen Mitgliedstaaten das Erreichen eines Anteils von mindestens 3 % der abgegebenen Stimmen Voraussetzung der Zuteilung eines Mandats bei der Wahl des Europäischen [X.] ist. Vor diesem Hintergrund ist es nicht zu beanstanden, dass der Gesetzgeber eine Sperrklausel in Höhe von 3 % als zur Sicherung der Funktionsfähigkeit des Europäischen [X.] geeignet angesehen hat.

c) Der Erforderlichkeit der Regelung des § 2 Abs. 7 [X.] kann die Möglichkeit einer Korrektur des Europawahlrechts durch den nationalen Gesetzgeber nicht entgegengehalten werden (siehe oben [X.]). Eine solche Korrektur kann ihre Wirkung erst für die nachfolgende Wahlperiode entfalten, so dass eine Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit des Europäischen [X.] für die laufende Wahlperiode hinzunehmen wäre. Ich bin [X.] sicher, dass dies verfassungsrechtlich nicht geboten sein kann. Stattdessen wäre der Gesetzgeber verpflichtet, § 2 Abs. 7 [X.] zu überprüfen und gegebenenfalls zu ändern, wenn sich erweisen sollte, dass die Prognose der Notwendigkeit einer Sperrklausel zur Sicherung der Funktionsfähigkeit des Europäischen [X.] fehlerhaft war (vgl. [X.] 120, 82 <108>; 129, 300 <321 f.>; 131, 316 <339>).