Leitsätze

zum Urteil des [X.] vom 26. Oktober 2022

- 2 [X.] -

- 2 [X.] -

[X.]

1. Die Verpflichtung der [X.]regierung zur umfassenden und frühestmöglichen Unterrichtung des [X.] gemäß Art. 23 Abs. 2 Satz 2 [X.] gilt auch für Maßnahmen in den Bereichen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik ([X.]) und der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik ([X.]).

2. Adressat der Unterrichtung ist der [X.] als Ganzer. Es ist in erster Linie Sache des [X.] selbst, dafür Sorge zu tragen, dass die ihm übermittelten Informationen einer effektiven parlamentarischen [X.]ensbildung zugeführt werden.

3. Eine Geheimschutzregelungen unterliegende Information des [X.] wird den Anforderungen von Art. 23 Abs. 2 Satz 2 [X.] grundsätzlich nicht gerecht, weil die Information des [X.] zugleich dem im Demokratieprinzip verankerten Grundsatz parlamentarischer Öffentlichkeit dient.

4. Grenzen der [X.] der [X.]regierung nach Art. 23 Abs. 2 Satz 2 [X.] können sich aus dem [X.]bereich exekutiver Eigenverantwortung oder dem [X.] ergeben. [X.] stehen der [X.] der [X.]regierung gegenüber dem Deutschen [X.] grundsätzlich nicht entgegen. [X.] die [X.]regierung ihre Informationspflicht wegen der genannten Grenzen ganz oder teilweise nicht erfüllen, muss sie sich gegenüber dem Deutschen [X.] darauf berufen und die Gründe hierfür darlegen.

[X.]

- 2 [X.] -

- 2 [X.] -

IM NAMEN DES VOLKES

In den Verfahren

- 2 [X.]

- 2 [X.] -

hat das [X.] - Zweiter [X.] -

unter Mitwirkung der [X.]innen und [X.]

Vizepräsidentin König,

[X.],

Hermanns,

Müller,

Kessal-Wulf,

Langenfeld,

Wallrabenstein

aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 14. Juni 2022 durch

Urteil

für Recht erkannt:

1. Die Verfahren 2 [X.] und 2 [X.] werden zur gemeinsamen Entscheidung verbunden.

2. Die Antragsgegnerin hat den Deutschen [X.] in seinem Recht aus Artikel 23 Absatz 2 Satz 2 des Grundgesetzes dadurch verletzt, dass sie es unterlassen hat,

1. ihm den ihr am 30. April 2015 vorliegenden Entwurf eines [X.] für eine [X.] im Rahmen der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik zur Zerschlagung des Geschäftsmodells der Schleuser im südlichen zentralen [X.] zum frühestmöglichen [X.]punkt vor der Beschlussfassung des Rates der Europäischen [X.] am 18. Mai 2015 über die Militäroperation [X.] zuzuleiten und

2. nachvollziehbar darzulegen, dass das Schreiben des türkischen Ministerpräsidenten Davutoǧlu vom 23. September 2015 an die [X.]kanzlerin keine Angelegenheit der Europäischen [X.] im Sinne von Artikel 23 Absatz 2 des Grundgesetzes betrifft oder der Verzicht auf die Mitteilung seines Inhalts aus verfassungsrechtlichen Gründen angezeigt war.

3. Die Anträge zu 1. und zu 2. im Verfahren 2 [X.] werden verworfen.

4. Der Beitritt der Antragstellerin zu [X.] zum Verfahren 2 [X.] ist unzulässig.

G r ü n d e :

A.

Die Antragstellerinnen zu [X.] und [X.] machen im Wege des [X.]s die Verletzung der Beteiligungsrechte des Deutschen [X.] aus Art. 23 Abs. 2 Satz 2 [X.] durch die [X.]regierung geltend, weil diese es unterlassen habe, dem Deutschen [X.] den Entwurf eines [X.] ([X.] – CMC), das in Vorbereitung einer [X.] ([X.]) gegen Schleuser im [X.]raum erstellt worden war, vollständig und zum frühestmöglichen [X.]punkt zu überlassen. Die Antragstellerin zu [X.] wendet sich darüber hinaus dagegen, dass dem Deutschen [X.] ein an die [X.]kanzlerin gerichtetes Schreiben des türkischen Ministerpräsidenten weder zugänglich gemacht noch dargelegt wurde, dass dieses keine Angelegenheiten der Europäischen [X.] betrifft.

[X.]

1. Am 23. April 2015 trat der Europäische Rat zu einer außerordentlichen Tagung zusammen und kündigte in einer Erklärung vom selben Tag an, die Präsenz der Europäischen [X.] auf See zu verstärken. Zugleich verpflichtete er die Organe der Europäischen [X.] auf ein Vorgehen gegen [X.] im Einklang mit dem Völkerrecht. Hierzu beschloss er, durch ein rasches Vorgehen der nationalen Behörden in Zusammenarbeit mit dem Europäischen Polizeiamt ([X.]ROPOL), der Europäischen Agentur für die Grenz- und Küstenwache ([X.]), dem Europäischen Unterstützungsbüro für Asylfragen ([X.]) und der Agentur der Europäischen [X.] für justitielle Zusammenarbeit in Strafsachen ([X.]ROJUST) sowie durch eine verstärkte Zusammenarbeit mit Drittstaaten bei der Erkenntnisgewinnung und im polizeilichen Bereich [X.]netzwerke zu zerschlagen, die Täter vor Gericht zu stellen und ihre Vermögenswerte zu beschlagnahmen. Ferner entschied er, systematische Anstrengungen zu unternehmen, um [X.]schiffe auszumachen, zu beschlagnahmen und zu zerstören. Die [X.] der [X.] für Außen- und Sicherheitspolitik (nachfolgend: [X.]) wurde ersucht, zu diesem Zweck unverzüglich mit den Vorbereitungen für eine eventuelle [X.]-[X.] zu beginnen (vgl. Europäischer Rat, Erklärung zur außerordentlichen Tagung am 23. April 2015, [X.]CO 18/15).

Die [X.] erarbeitete daraufhin ein [X.]. Dessen Entwurf lag der Antragsgegnerin nach unwi[X.]prochenem Vortrag der Antragstellerinnen am 30. April 2015 vor. Am 6. Mai 2015 befasste sich damit der Ausschuss der Ständigen Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten. Am 13. Mai 2015 legte die Europäische [X.] ein umfassendes Konzept in Form der „Europäischen Migrationsagenda“ vor. In Abschnitt [X.] finden sich Ausführungen zu Maßnahmen der Europäischen [X.] zur Bekämpfung krimineller Netzwerke, die die Lage schutzbedürftiger Migranten ausnutzen. Darin wird dargelegt, dass die [X.] bereits Optionen für mögliche [X.]-[X.]en aufgezeigt habe, um gegen [X.] systematisch vorzugehen (vgl. Europäische [X.], Mitteilung – Die Europäische Migrationsagenda, COM<2015> 240 final).

Am 18. Mai 2015 fasste der Rat der Europäischen [X.] – gestützt auf Art. 42 Abs. 4 und Art. 43 Abs. 2 [X.]V – den Beschluss ([X.]) 2015/778 über eine Militäroperation der Europäischen [X.] im südlichen zentralen [X.]. Der Beschluss sieht vor, dass die [X.] mit den politischen, strategischen und politisch-militärischen Zielen durchgeführt wird, die in dem vom Rat am 18. Mai 2015 gebilligten [X.] niedergelegt sind (vgl. [X.] – [X.], ABl [X.] Nr. L 122 vom 19. Mai 2015, [X.]).

Am 22. Juni 2015 wurde die erste von insgesamt drei Phasen der [X.] [X.] eingeleitet (vgl. Beschluss <[X.]> 2015/972 des Rates vom 22. Juni 2015 <ABl [X.] Nr. L 157 vom 23. Juni 2015>, [X.]). Am 16. September 2015 befasste die [X.]regierung den [X.] mit der [X.]n Beteiligung an der [X.] und erbat seine Zustimmung für den Einsatz der [X.] (vgl. BTDrucks 18/6013). Die Zustimmung wurde am 1. Oktober 2015 mit 449 von 568 abgegebenen Stimmen erteilt (vgl. [X.] 18/127, [X.]). Als Rechtsgrundlage wurde dabei Art. 24 Abs. 2 [X.] angegeben (vgl. BTDrucks 18/8878, [X.]; 18/12491, [X.]). Mit Wirkung zum 26. Oktober 2015 erfolgte die Umbenennung der Mission in „[X.] [X.] SOPHIA“ (vgl. Art. 1 Beschluss <[X.]> 2015/1926 des Rates vom 26. Oktober 2015, ABl [X.] Nr. L 281 vom 27. Oktober 2015, [X.]3). Am 14. Juni 2018 verlängerte der [X.] das Mandat letztmals bis zum 30. Juni 2019 (vgl. [X.] 19/39, [X.]). Der Auslandseinsatz wurde zwischenzeitlich beendet.

2. a) Am 4. Mai 2015 bemühte sich die Abgeordnete [X.] (BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN) über das Referat PE 5 ([X.]) des Deutschen [X.] erfolglos um die Übersendung des [X.]. Am 11. Mai 2015 erbat auch der Abgeordnete Dr. [X.] (BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN) zunächst über das Referat PE 5, am 12. Mai 2015 beim Auswärtigen Amt unmittelbar die Übersendung. Dieses teilte noch am selben Tag mit, dass es sich nicht imstande sehe, das noch im [X.] befindliche [X.] zu übermitteln. Es handele sich hierbei um „[X.] in ihrer Reinstform“ und nicht um ein Dokument von grundsätzlicher Bedeutung. Am 13. Mai 2015 teilte das Referat PE 5 des [X.] dem [X.] Dr. [X.] mit, dass auch nach neuerlicher Auskunft des Auswärtigen Amtes das [X.] erst übermittelt werden solle, wenn es im Rat beschlossen worden sei. Am 13. Mai 2015 forderte auch der Abgeordnete [X.] (BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN) beim Referat PE 5 des [X.] vergeblich die Übermittlung des [X.].

Am 15. Mai 2015 teilte das Auswärtige Amt auf die schriftliche Frage der [X.] Amtsberg (BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN) mit, dass in Umsetzung des Beschlusses des Europäischen Rates vom 23. April 2015 eine mögliche [X.]-[X.] in den Gremien der Europäischen [X.] geprüft werde. Eine Entscheidung über die konkrete [X.] Beteiligung könne erst getroffen werden, sobald ein formeller Beschluss der Europäischen [X.] zur Einrichtung einer solchen [X.] vorliege und deren Rahmenbedingungen feststünden.

Am 21. Mai 2015 teilte das Auswärtige Amt der [X.] des [X.] mit, dass ausschließlich die Mitglieder des Auswärtigen Ausschusses, des Verteidigungsausschusses und des Ausschusses für Angelegenheiten der Europäischen [X.] Einsicht in das [X.] nehmen könnten. Die Übermittlung erfolge nicht auf der Grundlage des Gesetzes über die Zusammenarbeit von [X.]regierung und Deutschem [X.] in Angelegenheiten der Europäischen [X.] ([X.]ZBBG), um eine Präzedenzwirkung auszuschließen. Zu einem späteren [X.]punkt erhielten auch die Mitglieder des [X.], des Ausschusses für Recht und Verbraucherschutz, des Ausschusses für Menschenrechte und humanitäre Hilfe sowie des Ausschusses für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung bei der [X.] Einsicht in das [X.].

Am 24. Juni 2015 teilte der Staatsminister für [X.] im Namen des Auswärtigen Amtes auf die schriftliche Frage des [X.] Dr. [X.] (BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN) mit, dass die Antragsgegnerin dem federführenden Ausschuss sowie den mitberatenden parlamentarischen Ausschüssen das [X.] nach der Annahme durch den Rat für Außenbeziehungen ohne Anerkennung einer Rechtspflicht übermittelt habe; eine Verpflichtung zur Weiterleitung aufgrund des Gesetzes über die Zusammenarbeit von [X.]regierung und Deutschem [X.] in Angelegenheiten der Europäischen [X.] habe nicht bestanden.

b) Nachdem die Abgeordnete [X.] ([X.]) in der Obleutebesprechung des Ausschusses für Menschenrechte und humanitäre Hilfe des Deutschen [X.] am 29. Mai 2015 kritisiert hatte, dass das Auswärtige Amt den [X.] das [X.] vorenthalte, bat der Abgeordnete [X.] ([X.]) den Präsidenten des Deutschen [X.] mit Schreiben vom 29. September 2015, sich bezüglich des dem Militäreinsatz zugrundeliegenden „[X.]splans“ für ein in jeder Hinsicht ausreichendes Einsichtsrecht aller Mitglieder des [X.] einzusetzen. Auch die Abgeordnete Daǧdelen ([X.]) beklagte in der [X.] am 1. Oktober 2015 (vgl. [X.] 18/127, [X.]2338), dass nicht der gesamte [X.] Zugang zu dem „[X.]splan“ erhalten habe. Der [X.]spräsident teilte dem [X.] Dr. Gysi mit Schreiben vom 12. Oktober 2015 mit, dass er bedauere, dass der „[X.]splan“ nicht frühzeitig und proaktiv, sondern erst auf seine Intervention hin an den [X.] übermittelt und nicht allen [X.] gleichermaßen zur Verfügung gestellt worden sei. Er habe im Ältestenrat darauf hingewiesen, dass dies bei der Unterrichtung über eine mandatierte [X.]-Mission der Fall hätte sein müssen.

3. Nach einem [X.]ungsbericht vom 25. September 2015 übersandte der türkische Ministerpräsident Davutoǧlu ein Schreiben an alle damals 28 Staats- und Regierungschefs der Europäischen [X.]. In diesem sollen Fragen der Migration, der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik ([X.]), der außenpolitischen Dimension der Flüchtlingspolitik, der Zusammenarbeit der Europäischen [X.] mit Dritt- und Herkunftsstaaten sowie der Verknüpfung der [X.]-Türkei-Migrationsagenda mit dem Beitrittsprozess und der Migrationspolitik behandelt worden sein.

Am 1. Oktober 2015 forderte die Antragstellerin zu [X.] dieses Schreiben über ihren koordinierenden [X.]-Referenten bei der [X.]sverwaltung an. Am selben Tag bat das Referat PE 5 des [X.] die [X.]regierung um dessen Übermittlung. Am 5. Oktober 2015 teilte das Referat „Koordinierung der [X.]politik der [X.]regierung/Europäischer Rat“ im [X.] dem Referat PE 5 des [X.] mit, dass es sich bei dem in Rede stehenden Schreiben vom 23. September 2015 um ein persönlich an die [X.]kanzlerin gerichtetes Schreiben eines Regierungschefs eines [X.]-Drittstaates handele und dass die Korrespondenz der [X.]kanzlerin mit anderen Regierungschefs generell nicht Gegenstand der Unterrichtung des [X.] sei, da andernfalls die Funktionsfähigkeit der [X.]regierung insgesamt erheblich beeinträchtigt werde.

Am 9. Oktober 2015 forderte das Referat PE 5 des [X.] das Schreiben beim [X.] erneut an. Im Hinblick auf den Inhalt, der einen zentralen Punkt der [X.]-Migrationsagenda betreffe, [X.] das Schreiben dem Gesetz über die Zusammenarbeit von [X.]regierung und Deutschem [X.] in Angelegenheiten der Europäischen [X.]; insoweit bestehe auch eine [X.]. Hierfür sei nicht die Form, sondern der Inhalt der Dokumente, die Angelegenheiten der Europäischen [X.] beträfen, relevant. Bei Verhandlungen der Europäischen [X.] mit der Türkei über eine Begrenzung der Flüchtlingszahlen handele es sich unstreitig um eine europäische Angelegenheit. In dem Schreiben des türkischen Ministerpräsidenten sei mitgeteilt worden, wie sich die türkische Regierung eine Zusammenarbeit mit der Europäischen [X.] in Asyl- und Migrationsfragen vorstelle. Da das Schreiben an sämtliche Staats- und Regierungschefs der Europäischen [X.] gerichtet gewesen sei, handele es sich nicht um ein persönliches Schreiben an die [X.]kanzlerin.

Am 16. Oktober 2015 wiederholte das Referat „Koordinierung der [X.]politik der [X.]regierung/Europäischer Rat“ im [X.] die Ablehnung der Herausgabe des Briefes. Die Weiterleitung des an die [X.]kanzlerin persönlich gerichteten Schreibens könne nicht ohne erhebliche Beeinträchtigung der Vertraulichkeit der Korrespondenz und damit der Funktionsfähigkeit der Antragsgegnerin erfolgen. Soweit in dem Schreiben überhaupt Fragen der Zusammenarbeit mit der Europäischen [X.] in Asyl- und Migrationsfragen enthalten gewesen seien, sei dies Gegenstand der üblichen und fortlaufenden Unterrichtung des [X.] in Angelegenheiten der Europäischen [X.] geworden.

Am 24. November 2015 übermittelte das Auswärtige Amt an das Referat PE 5 des [X.] und das Sekretariat des Ausschusses für die Angelegenheiten der Europäischen [X.] eine Vorabversion der Einladung des damaligen Ratspräsidenten [X.] an die Staats- und Regierungschefs für ein im November geplantes Gipfeltreffen. Das Referat PE 5 des [X.] bat das [X.] daraufhin am 25. November 2015 um Übersendung der Tagesordnung und des Vora[X.]erichts. Das [X.] kam dieser Bitte nicht nach, sondern wies am 27. November 2015 gegenüber dem Referat PE 5 des [X.] darauf hin, dass es sich bei dem Gipfeltreffen um ein Treffen der Staats- und Regierungschefs mit der Türkei und nicht um ein Treffen des Europäischen Rates handele.

Im Vorfeld dieses Gipfeltreffens bat auch die Antragstellerin zu [X.] über ihren koordinierenden Referenten das Referat PE 5 des [X.] um Übersendung des „Vorberichts der [X.]regierung zum kommenden [X.]-Türkei-Gipfel“. Das Referat PE 5 teilte der Antragstellerin zu [X.] am 27. November 2015 mit, dass es sich nach Auffassung der [X.]regierung um kein Treffen des Europäischen Rates, sondern um einen Drittstaatengipfel handele, was aller Voraussicht nach zur Folge haben werde, dass hierüber nicht nach den Vorgaben des § 4 Abs. 4 [X.]ZBBG unterrichtet werde.

Das [X.] der Europäischen [X.] mit der Türkei fand am 29. November 2015 statt. Auf diesem wurde unter anderem der am 15. Oktober 2015 ad referendum vereinbarte Gemeinsame Aktionsplan [X.]-Türkei zur Bewältigung der Flüchtlingsbewegungen aktiviert (vgl. Europäischer Rat, Schlussfolgerungen zur Tagung vom 15. Oktober 2015, [X.]CO 26/15, [X.]; Europäische [X.], [X.], [X.]/15/5860). Ziel des Gemeinsamen Aktionsplans war es, die Zusammenarbeit zur Unterstützung der unter vorübergehendem Schutz stehenden [X.] Flüchtlinge und der [X.] in der Türkei zu verstärken und bei der Verhütung irregulärer Migrationsströme in die Europäische [X.] enger zusammenzuarbeiten (vgl. Europäische [X.], Gemeinsamer Aktionsplan [X.]-Türkei – Durchführungsbericht, COM<2016> 85 final – [X.], [X.] 2; Gemeinsamer Aktionsplan [X.]-Türkei – Dritter Durchführungsbericht, COM<2016> 144 final, [X.] 2). Der Gemeinsame Aktionsplan verpflichtet beide Seiten, die Einreise von Migranten, die keinen internationalen Schutz benötigen, in die Europäische [X.] und die Türkei zu verhindern, die Anwendung geltender bilateraler Vorschriften über die Rücknahme zu gewährleisten und dafür zu sorgen, dass die Betreffenden zügig in ihre Herkunftsländer zurückkehren. Daneben sollte die Türkei mit einem Betrag in Höhe von zunächst drei Milliarden Euro unterstützt und der Beitrittsprozess der Türkei durch regelmäßige Gipfeltreffen neu belebt werden. Darüber hinaus wurde eine Liberalisierung der Visumspflicht für türkische Staatsangehörige bei der Einreise in die Europäische [X.] beziehungsweise den Schengen-Raum vereinbart.

[X.]

1. Die Antragstellerin zu [X.] trägt vor:

a) Der Antrag sei zulässig. Das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis liege (weiterhin) vor, obwohl die Antragsgegnerin zwischenzeitlich das [X.] der [X.] des Deutschen [X.] zugeleitet und dort zur Einsichtnahme freigegeben habe. Diese Unterrichtung sei verspätet erfolgt. Die Antragstellerin zu [X.] besitze jedenfalls ein objektives Klarstellungsinteresse hinsichtlich der zwischen den Parteien prinzipiell streitigen Frage nach Umfang und Reichweite der Informations- und Mitwirkungsrechte des [X.] in der [X.] beziehungsweise der [X.]. Dabei gehe es vornehmlich um die Auslegung des den Art. 23 Abs. 2 Satz 2 [X.] konkretisierenden § 7 Abs. 2 [X.]ZBBG, wonach die parlamentarischen Informations- und Mitwirkungsrechte von der Klassifikation der Dokumente abhängig gemacht werden könnten. Der zwischen den Beteiligten bestehende Grundsatzstreit sei weiterhin virulent, so dass es auch künftig in vergleichbaren Fällen zu ähnlichen Reaktionen kommen werde. Die Antragsgegnerin verstehe die Übermittlung von Dokumenten der [X.] und der [X.] nicht als Rechtspflicht, sondern als (nachträglichen) Akt politischer Opportunität. Auch nach ihren Äußerungen im vorliegenden Verfahren qualifiziere sie die [X.] als Sonderbereich, den sie aus dem Anwendungsbereich des Art. 23 Abs. 2 [X.] a priori fernhalten wolle. Dass der [X.]punkt der Rechtsverletzung in der Vergangenheit liege, sei deshalb irrelevant. Seit Antragstellung habe sich die Position des Auswärtigen Amtes eher noch verhärtet; es verweise routinemäßig auf § 7 Abs. 2 [X.]ZBBG und stütze sich auf die – auch der [X.] zugrundeliegende – unhaltbare Auffassung, dass die Antragsgegnerin in den Bereichen der [X.] und der [X.] lediglich Dokumente von grundsätzlicher Bedeutung zuzuleiten habe.

b) Der Antrag sei auch begründet. Das [X.] [X.] dem Anwendungsbereich des Art. 23 Abs. 2 Satz 2 [X.]. Wenngleich der Unterrichtungsanspruch nicht grenzenlos sei, verkenne die Antragsgegnerin doch, dass es sich beim Gesetz über die Zusammenarbeit von [X.]regierung und Deutschem [X.] in Angelegenheiten der Europäischen [X.] um ein verfassungskonkretisierendes Gesetz handele.

aa) Die pauschale Zuordnung der Außen- und Sicherheitspolitik zur ausschließlichen Zuständigkeit der Antragsgegnerin gehe fehl, weil die Mitverantwortung des [X.] für Fragen der Außenpolitik über die Gesetzesvorbehalte in Art. 59, Art. 24 und Art. 23 [X.] hinaus vom [X.] anerkannt sei. Auch in der Außen- und Sicherheitspolitik bestehe eine fortwährende politische Verantwortung des [X.].

Der Begriff der „Angelegenheiten der Europäischen [X.]“ in Art. 23 Abs. 2 Satz 1 [X.] differenziere nicht nach Politikfeldern und umfasse das gesamte Integrationsprogramm der Europäischen [X.]. Seinem Wortlaut nach wolle Art. 23 Abs. 2 [X.] den [X.] unabhängig von der binnenstaatlichen Kompetenzverteilung „umfassend“ beteiligt sehen. Der Begriff der „Angelegenheiten der Europäischen [X.]“ korrespondiere nicht mit dem [X.], an den Rändern ohnehin unscharfen Begriff der Supranationalität, sondern mit dem spezifisch in der Europäischen [X.] etablierten Integrationsmodus der „immer engeren [X.]“. In den Materialien zu Art. 23 [X.] finde sich kein Hinweis auf mögliche Ausnahmen von seinem Anwendungsbereich. Eine sektorale Differenzierung zwischen Supranationalität und Intergouvernementalität sollte nach dem [X.]en des verfassungsändernden Gesetzgebers insoweit gerade nicht erfolgen. Art. 23 Abs. 2 [X.] sei eine unteilbare und umfassende Grundregel.

Das umfassende Verständnis des Begriffs der „Angelegenheiten der Europäischen [X.]“ werde auch an der systematischen Unterscheidung zwischen „Angelegenheiten“ (Art. 23 Abs. 2 Satz 1 [X.]) und „Rechtsetzungsakten“ (Art. 23 Abs. 3 Satz 1 [X.]) deutlich, die lediglich eine Teilmenge der „Angelegenheiten“ ausmachten und für die das Grundgesetz ein besonderes Mitwirkungsrecht statuiere. Das allgemeine Mitwirkungsrecht des Art. 23 Abs. 2 [X.] hingegen überlasse es dem [X.], sein Wissen aus einer umfassenden und frühestmöglichen Unterrichtung als Macht- und Einflussfaktor einzusetzen.

Die teleologische Interpretation bestätige diesen Befund. Art. 23 Abs. 2 und Abs. 3 [X.] beruhten nicht ausschließlich auf dem Gedanken der „[X.]“, sondern dienten auch dazu, die Außenvertretung [X.]regierung und [X.] im Zeichen [X.] Legitimation und Öffentlichkeit zur gesamten Hand zuzuweisen. [X.] die Beteiligung der nationalen [X.]e in „[X.]“ organisierten Politikbereichen, entstünde ein der Legitimation und öffentlichen Kontrolle entzogenes „[X.]“. Darüber hinaus setze die [X.], indem sie die parlamentarische Mitverantwortung für das gesamte Integrationsprogramm einfordere, eine umfassende Unterrichtung des [X.] voraus. [X.] trage der Deutsche [X.] auch im Bereich der [X.] und in gesteigertem Maße für Missionen mit militärischen Mitteln.

Eine Trennung zwischen der [X.]en [X.] und supranationalen [X.]spolitiken sei zudem nicht sinnvoll möglich und nach der Kohärenzvorgabe des Art. 21 Abs. 3 [X.]. 2 [X.]V auch möglichst zu vermeiden. Das zeige sich am hier streitgegenständlichen Fall in exemplarischer Weise: Das [X.] sei [X.] einer lediglich partiell außen- und sicherheitspolitischen Gesamtstrategie, bei der Organe der Europäischen [X.] und der Mitgliedstaaten zusammenwirkten und die Mission der [X.] inhaltlich in eine konzeptionell breiter angelegte Migrationspolitik eingebettet sei. Diesem [X.] entspreche nur eine umfassende [X.] des [X.].

Dafür und für den Unterrichtungsanspruch der Antragstellerin zu [X.] streite in [X.] auch der wehrverfassungsrechtliche [X.]vorbehalt. Damit der [X.] für den militärischen Teil einer solchen Gesamtstrategie konstitutiv Verantwortung übernehmen könne, müsse ihm die Antragsgegnerin frühzeitig und umfassend alle relevanten Dokumente zur Verfügung stellen.

[X.]) Der Unterrichtungsanspruch des Art. 23 Abs. 2 Satz 2 [X.] sei allerdings nicht grenzenlos. [X.] könnten sich jedoch (nur) aus dem [X.]bereich exekutiver Eigenverantwortung oder aus legitimen Geheimhaltungsinteressen ergeben. Beides sei vorliegend nicht einschlägig. Der interne [X.]ensbildungsprozess der Antragsgegnerin sei am 23. April 2015 mit der Einbringung ihrer Position in den Europäischen Rat durch die [X.]kanzlerin beendet gewesen. Von diesem [X.]punkt an habe ein Abstimmungsprozess mit Dritten begonnen. [X.] gälten dagegen grundsätzlich nicht im Verhältnis zwischen den Verfassungsorganen, sondern nur mit Blick auf die Öffentlichkeit. Hinsichtlich des [X.] könne einem etwaigen Geheimhaltungsbedürfnis zudem durch die Art und Weise der Unterrichtung Rechnung getragen werden, ohne dessen Beteiligung substantiell einzuschränken. Verfahren und Vorkehrungen hierfür seien in der Geheimschutzordnung des [X.] enthalten. Ein besonderes Geheimschutzinteresse sei vorliegend allerdings nicht ersichtlich. Am 30. April 2015 seien die Verhandlungen über das [X.] bereits beendet gewesen; für die bis zum 18. Mai 2015 andauernden Verhandlungen über die migrationspolitische Gesamtstrategie sei ein besonderes Schutzbedürfnis nicht ersichtlich. Die Entscheidung, das [X.] in der [X.] lediglich den Mitgliedern bestimmter Ausschüsse zugänglich zu machen, greife zudem ohne erkennbaren Grund in die Gleichheit der [X.] ein.

[X.]) Die Antragsgegnerin verkenne schließlich den Status des Gesetzes über die Zusammenarbeit von [X.]regierung und Deutschem [X.] in Angelegenheiten der Europäischen [X.] als eines Gesetzes, das der Konkretisierung von Art. 23 Abs. 2 Satz 2 [X.] diene, und berufe sich insoweit zu Unrecht auf eine restriktive Auslegung von § 7 [X.]ZBBG. Aus der Verfassung ergebe sich vielmehr das Gebot einer parlamentsfreundlichen Auslegung der Vorschrift. Das Gesetz über die Zusammenarbeit von [X.]regierung und Deutschem [X.] in Angelegenheiten der Europäischen [X.] nehme Angelegenheiten der [X.] und der [X.] auch nicht grundsätzlich aus. Gleichwohl erkenne die Antragsgegnerin eine Zuleitungspflicht nach § 7 [X.]ZBBG lediglich für Dokumente von grundsätzlicher Bedeutung an und beanspruche eine Einschätzungsprärogative bei der Einordnung von Dokumenten unter die Tatbestandsvoraussetzungen von § 7 Abs. 2 [X.]ZBBG. Im Übrigen spreche die von der Antragsgegnerin vorgenommene Einstufung des [X.] dafür, dass es sich um ein Dokument von grundsätzlicher Bedeutung im Sinne des § 7 Abs. 2 [X.]ZBBG handele.

2. Die Antragstellerin zu [X.] trägt vor:

a) Die Anträge seien zulässig, die Anträge zu 1. und zu 2. fristgerecht gestellt. Eine Frist habe noch nicht zu laufen begonnen, da sich kein Ressortminister, insbesondere nicht der [X.]minister des Auswärtigen, geweigert habe, die die Antragsgegnerin treffenden [X.]en zu erfüllen. Jedenfalls sei der Antrag innerhalb von sechs Monaten nach der endgültigen Weigerung des Staatsministers für [X.] im Auswärtigen Amt, die begehrten Informationen zum [X.] dem gesamten [X.] zur Verfügung zu stellen, erhoben worden. Dass die Mitglieder einzelner Ausschüsse seit dem 22. Mai 2015 in der [X.] Einsicht in das [X.] nehmen konnten, sei insoweit unerheblich. Adressat der Unterrichtung aus Art. 23 Abs. 2 Satz 2 [X.] sei der [X.] in seiner Gesamtheit, nicht lediglich einzelne Abgeordnete. Hinsichtlich des Antrags zu 3. habe die Frist des § 64 Abs. 3 [X.] noch nicht zu laufen begonnen, da sich die Antwort des Staatsministers für [X.] im Auswärtigen Amt vom 24. Juni 2015 nicht auf das Schreiben des türkischen Ministerpräsidenten beziehe.

Das Rechtsschutzbedürfnis für die Anträge zu 1. und zu 2. sei trotz der zwischenzeitlich eingeschränkten Freigabe des [X.] nach wie vor gegeben. Es bestehe ein objektives Klarstellungsinteresse zur Reichweite der [X.] aus Art. 23 Abs. 2 Satz 2 [X.], zumal das [X.] diese für die [X.] und die [X.] bislang nicht näher konkretisiert habe. Auch liege eine Wiederholungsgefahr vor, da das Auswärtige Amt Dokumente wie das [X.] – zum Schutz des [X.]bereichs exekutiver Eigenverantwortung in der Außenpolitik – weiterhin nur „ohne Anerkennung einer Rechtspflicht“ übermittle.

b) Die Anträge seien auch begründet. Die Antragsgegnerin habe die sie treffende [X.] verletzt. Das [X.] habe das herkömmliche pauschale Verständnis der Außen- und Sicherheitspolitik als einer Domäne der Exekutive aufgegeben und an dessen Stelle eine funktional differenzierte Sicht gesetzt. Die [X.] gelte demnach auch für völkerrechtliche Verträge, die in einem Ergänzungs- oder sonstigen besonderen Näheverhältnis zum Recht der Europäischen [X.] stünden. Unabhängig von der formellen Zuordnung zu einem bestimmten Politikbereich genüge insoweit eine qualifizierte inhaltliche Verbindung zu einer der Politiken der Europäischen [X.]. Nur in Bereichen, in denen es keinen derartigen Bezug gebe, gewähre das Grundgesetz der Antragsgegnerin für die auswärtige Politik einen weiten Spielraum zur eigenverantwortlichen Aufgabenwahrnehmung.

[X.]. 23 Abs. 2 Satz 1 und Satz 2 [X.] spreche gegen ein enges Verständnis und gegen eine Ausnahme für die Bereiche der [X.] und der [X.]. Eine Beschränkung des Mitwirkungs- und Informationsrechts auf bestimmte Politikbereiche sei von der Verfassung erkennbar nicht gewollt. Art. 23 Abs. 2 Satz 2 [X.] diene nicht nur der Ermöglichung parlamentarischer Mitwirkungsrechte nach Satz 1, sondern sichere zudem ab, dass der [X.] die ihm durch Art. 12 [X.]V, Art. 1 und Art. 2 des Protokolls über die Rolle der nationalen [X.]e in der Europäischen [X.] sowie Art. 4 des Protokolls über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit zugewiesenen Aufgaben erfüllen könne. Für eine weite Auslegung sprächen auch die dienende und unterstützende Funktion von Art. 23 Abs. 2 [X.] für den im Demokratieprinzip verankerten Grundsatz parlamentarischer Öffentlichkeit sowie der die Vorschrift prägende Kompensationsgedanke. Danach solle der [X.] über die Verantwortung für die Übertragung von Hoheitsrechten an die Europäische [X.] nach Art. 23 Abs. 1 [X.] hinaus auch für deren weiteres Wirken und Gestalten in die Pflicht genommen werden.

Wenngleich das [X.] (IFG) und das Gesetz über die Zusammenarbeit von [X.]regierung und Deutschem [X.] in Angelegenheiten der Europäischen [X.] nicht unmittelbar Gegenstände des [X.] seien, sei doch jede Verletzung dieser Gesetze im [X.] bedeutsam, weil sie beson[X.] stark legitimierende Konkretisierungen dessen enthielten, was das Grundgesetz zu diesen Fragen intendiere. Der Informationsanspruch gemäß § 1 IFG verpflichte die [X.]ministerien auch, soweit spezifisches Regierungshandeln in Rede stehe. Dies müsse sich verstärkend auf den Unterrichtungsanspruch aus Art. 23 Abs. 2 Satz 2 [X.] auswirken, weil der verfassungsrechtliche Informationsanspruch des [X.] und seiner [X.] gegenüber der Regierung nicht schwächer ausfallen könne als der jedermann zustehende Anspruch aus § 1 IFG. Vor diesem Hintergrund sei die Antragsgegnerin nicht berechtigt, über die in den §§ 3 bis 6 IFG normierten Ausnahmetatbestände hinaus lediglich einzelnen [X.] Zugang zu bestimmten Informationen zu gewähren. Die §§ 4 ff. [X.]ZBBG enthielten Konkretisierungen von Art. 23 Abs. 2 Satz 2 [X.]. Dabei sei zur Wahrnehmung der parlamentarischen Mitwirkungsrechte eine umso intensivere Unterrichtung geboten, je komplexer der Vorgang sei, je tiefer er in den Zuständigkeitsbereich der Legislative eingreife und je mehr er sich einer förmlichen Beschlussfassung oder Vereinbarung annähere.

c) Für den Fall, dass ihre Anträge ganz oder teilweise unzulässig sein sollten, erklärt die Antragstellerin zu [X.] hilfsweise den Beitritt zu dem von der Antragstellerin zu [X.] angestrengten [X.]verfahren gemäß § 65 Abs. 1 [X.].

3. Die Antragsgegnerin hält die [X.]anträge für unzulässig, den hilfsweise erklärten Beitritt der Antragstellerin zu [X.] für unwirksam und die Sachanträge jedenfalls für unbegründet.

a) aa) Den Anträgen beider Antragstellerinnen fehle das Rechtsschutzbedürfnis. Die geltend gemachten Rechtsverletzungen seien in besonderer Weise zeitgebunden, da sie die parlamentarische Mitwirkung vor dem Beschluss des Rates der Europäischen [X.] am 18. Mai 2015 sowie vor dem [X.] mit der Türkei am 29. November 2015 beträfen. Mit dem Wegfall der Möglichkeiten des [X.], sich in den politischen Prozess einzuschalten, habe sich auch die Verletzung von Art. 23 Abs. 2 Satz 2 [X.] erledigt. Ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse lasse sich nicht auf den Gesichtspunkt der Rehabilitierung stützen, weil dieser nicht auf die Verletzung organschaftlicher Rechtspositionen übertragbar sei. Eine Wiederholungsgefahr bestehe nicht, allenfalls die abstrakte Gefahr, dass sich die Rechtsauffassungen des [X.] und der Antragsgegnerin zur Reichweite von Art. 23 Abs. 2 [X.] mit Blick auf die [X.] (weiterhin) unterschieden.

[X.]) Soweit die Antragstellerin zu [X.] mit dem Antrag zu 2. rüge, dass das [X.] ab dem 21. Mai 2015 nur den Mitgliedern bestimmter Ausschüsse zugänglich gemacht worden sei, verletze dies keine Rechte des [X.]. Der gleiche Informationszugang aller [X.] sei – verfassungsrechtlich gesprochen – allein ein Problem des [X.]status (Art. 38 Abs. 1 Satz 2 [X.]) und könne von einer Fraktion nicht im Wege der Prozessstandschaft für den [X.] geltend gemacht werden. Im Übrigen übermittele die Antragsgegnerin seit Ende 2015 [X.]e an die [X.] des [X.], wo sie für sämtliche [X.] einsehbar seien.

[X.]) Die Anträge zu 1. und zu 2. der Antragstellerin zu [X.] seien zudem verfristet. In diesem Zusammenhang sei auf den [X.]punkt des aus der Sicht der Antragstellerin verfassungswidrigen Unterlassens abzustellen und nicht auf eine spätere Weigerung der Antragsgegnerin. Mit der Beschlussfassung des Rates über [X.] am 18. Mai 2015 sei die begehrte Übermittlung des [X.] zur Erhaltung der parlamentarischen Einflussmöglichkeiten auf das Abstimmungsverhalten der Antragsgegnerin im Rat objektiv sinnlos geworden. Zu diesem [X.]punkt habe die gerügte Rechtsverletzung aus Sicht der Antragstellerin zu [X.] eindeutig und endgültig festgestanden, so dass die Frist für den Antrag zu 1. spätestens am 18. Mai 2015 zu laufen begonnen habe. Hinsichtlich des Antrags zu 2. habe mit der begrenzten Freigabe des [X.] in der [X.] am 21. Mai 2015 mit Gewissheit festgestanden, dass die Antragsgegnerin den Informationszugang auf die Mitglieder bestimmter Ausschüsse habe beschränken wollen.

b) Der von der Antragstellerin zu [X.] hilfsweise erklärte Beitritt sei unwirksam. Der Beitritt sei als Prozesshandlung bedingungsfeindlich. Zudem sei nicht dargelegt, dass die Antragstellerin zu [X.] den hierfür erforderlichen Beschluss als Fraktion gefasst habe. Darüber hinaus eröffne eine Prozessstandschaft gemäß § 64 Abs. 1 [X.] nicht die Möglichkeit eines Verfahrensbeitritts nach § 65 Abs. 1 [X.]. Bei diesem gehe es um eine subjektive Rechtskrafterstreckung, die bei einem Prozessstandschafter, der keine eigenen, sondern fremde Rechte geltend mache, von vornherein ausgeschlossen sei. Andernfalls könnte trotz Versäumens der eigenen Antragsfrist ein wirksamer [X.] an ein anderes Prozessrechtsverhältnis erfolgen.

c) Die Anträge seien jedenfalls unbegründet.

aa) Dass sich die Mitwirkungs- und Unterrichtungsrechte aus Art. 23 Abs. 2 und Abs. 3 [X.] – entgegen der die Entstehungsgeschichte zu stark betonenden Auffassung der Antragstellerinnen – nicht auf die [X.] erstreckten, zeige sich bereits an dem Sonderregime im Gesetz über die Zusammenarbeit von [X.]regierung und Deutschem [X.] in Angelegenheiten der Europäischen [X.]. Auch wenn dieses für den [X.] lediglich mittelbar relevant sei, sei doch von Bedeutung, dass § 5 Abs. 3 Nr. 3 und § 7 [X.]ZBBG ein Sonderregime für die [X.] statuierten, auf das die anderen Vorschriften nur anwendbar seien, wenn § 7 [X.]ZBBG explizit auf sie verweise. Die Festlegung von [X.]en nach § 7 Abs. 3 und Abs. 4 [X.]ZBBG wäre nicht erklärbar, wenn sich diese bereits aus § 3 Abs. 2 und Abs. 3 [X.]ZBBG ergäben. Das Gesetz über die Zusammenarbeit von [X.]regierung und Deutschem [X.] in Angelegenheiten der Europäischen [X.] zähle Maßnahmen der [X.] und der [X.] offenkundig nicht zu den Vorhaben der Europäischen [X.]; der [X.] wirke an ihnen lediglich nach Maßgabe der einfach-rechtlichen Anordnung in § 7 [X.]ZBBG mit. Dies werde auch durch § 11 des Gesetzes über die Zusammenarbeit von Bund und Ländern in Angelegenheiten der Europäischen [X.] ([X.]ZBLG) bestätigt, wonach dieses Gesetz nicht für die [X.] gelte. Ergäbe sich etwas anderes aus Art. 23 Abs. 2 [X.], wäre § 11 [X.]ZBLG verfassungswidrig.

Dass Art. 23 Abs. 2 [X.] keine informierte Mitwirkung des [X.] im Bereich der [X.] gebiete, führe allerdings nicht zur Verfassungswidrigkeit von § 7 [X.]ZBBG. Dem [X.] könnten Einflussmöglichkeiten auf die Antragsgegnerin über das verfassungsrechtlich zwingend geforderte Maß hinaus eingeräumt werden, ohne dass die verfassungsrechtlich fixierten Organkompetenzen dadurch verschoben würden. Das geltend gemachte Übermittlungsbegehren könne somit allenfalls auf § 7 Abs. 2 [X.]ZBBG gestützt werden. Zudem sei die Antragsgegnerin seit Ende 2015 zu einer parlamentsfreundlichen Auslegung des § 7 [X.]ZBBG und – ohne Anerkennung einer Rechtspflicht – auch zu einer parlamentsfreundlichen Übermittlungspraxis im Bereich der [X.] übergegangen.

[X.]) [X.]. 23 Abs. 2 Satz 2 [X.] habe eine strikt dienende Funktion für eine zielgerichtete Wahrnehmung der Mitwirkungsrechte nach Art. 23 Abs. 2 Satz 1 [X.]; insofern deckten sich die Anwendungsbereiche von Art. 23 Abs. 2 Satz 1 und Satz 2 [X.]. Die informierte Mitwirkung des [X.] trage auch zur [X.] Legitimation des konkreten Handelns der Europäischen [X.] bei. [X.] kein parlamentarisches Mitwirkungsrecht in Rede, scheide eine [X.] daher aus. Zwar habe die Antragsgegnerin den [X.] auch jenseits von Art. 23 Abs. 2 und Abs. 3 [X.] in der Breite ihrer Politik über ihr Handeln zu informieren; Art. 23 Abs. 2 Satz 2 [X.] statuiere – weitergehend – jedoch eine Bringschuld der [X.]regierung, die durch den Zweck der informierten Mitwirkung gerechtfertigt sein müsse.

Der Europäischen [X.] würden im Bereich der [X.] keine Hoheitsrechte übertragen. Das Anliegen der informierten Mitwirkung gelte hier daher nicht, weil der Deutsche [X.] keine Kompetenzverluste erleide. [X.] und [X.] seien (weiterhin) ausschließlich [X.] geprägt. Dies ergebe sich aus dem [X.]en des [X.], der fortbestehenden systematischen Son[X.]tellung der [X.] im [X.]srecht sowie ihren rechtlichen Besonderheiten. Aus den Erklärungen Nr. 13 und [X.] zum [X.] gehe zudem eindeutig hervor, dass die Bestimmungen über die [X.] die bestehenden mitgliedstaatlichen Zuständigkeiten für die Formulierung und Durchführung ihrer Außenpolitik nicht berührten. Art. 215 A[X.]V, der die notwendige Brücke zwischen der [X.]en [X.] und supranational wirkendem [X.]srecht bilde, wäre nicht erklärbar, wenn auch Beschlüsse im Rahmen der [X.] eine supranationale Wirkung hätten. Die [X.] vergemeinschafte nicht die Außenpolitik der Mitgliedstaaten, sondern sorge für deren Koordinierung und Kohärenz.

Im Übrigen gebe es auch mit Blick auf die [X.] parlamentarische Mitwirkungsrechte. Der [X.] verfüge über den wehrverfassungsrechtlichen Vorbehalt für Auslandseinsätze der [X.]; drohe in der [X.] dessen Aushöhlung, ergebe sich hieraus eine Notwendigkeit informierter Mitwirkung. Zwar sei der wehrverfassungsrechtliche [X.]vorbehalt mit einem eigenen Informationsregime verbunden; dieses greife allerdings erst ein, wenn der [X.] dem Einsatz zugestimmt oder die Antragsgegnerin ausnahmsweise bei Gefahr im Verzug über einen Einsatz zunächst allein entschieden habe. Eine generelle Vorabunterrichtungspflicht bestehe nicht, so dass der [X.] nicht mehrere Monate vor der Beschlussfassung im Rat über das [X.] für die [X.]-[X.] zu unterrichten gewesen sei. Im vorliegenden Zusammenhang sei dem [X.] die [X.] Beteiligung an der [X.] [X.] daher am 16. September 2015 zur Zustimmung unterbreitet worden, die dieser auch erteilt habe. Ferner gebe es den Zustimmungsvorbehalt für den Abschluss völkerrechtlicher Verträge (Art. 59 Abs. 2 Satz 1 [X.]). Insoweit könnten sich völkervertragsrechtliche Bindungen der Europäischen [X.] im Gefüge der [X.] aufgrund von Art. 37 [X.]V ergeben; diese kämen den völkerrechtlichen Bindungen [X.] nach Art. 59 Abs. 2 Satz 1 [X.] allerdings nicht gleich, da Art. 216 Abs. 2 A[X.]V, der völkerrechtliche Verpflichtungen der Europäischen [X.] in das Innenverhältnis überführe, auf [X.]-Abkommen nicht anwendbar sei (Art. 24 Abs. 3 [X.]V).

Dieses differenzierte Kompetenzarrangement des [X.]verfassungsrechts dürfe nicht durch eine sich normativ verselbständigende [X.] des [X.] überspielt werden, die zu einer Überkompensation der Kompetenzeinbußen des [X.] zu Lasten der [X.]regierung führe. Art. 23 Abs. 2 [X.] bezwecke insbesondere keine Privilegierung der parlamentarischen Beteiligung an der [X.] gegenüber der nationalen Außenpolitik. Über die Reichweite der [X.] entscheide dabei nicht das Problem – vorliegend die Bekämpfung der Schleuserkriminalität im [X.]raum –, sondern die im politischen Ermessen der zuständigen [X.]sorgane liegende konkrete Zielsetzung einer Maßnahme.

Die Vorlage einzelner Dokumente aus dem Vorfeld der Entscheidungsfindung in den Organen der Europäischen [X.] könne in diesem Zusammenhang nicht gefordert werden.

[X.]) Auf der Grundlage dieser Auslegung von Art. 23 Abs. 2 [X.] stelle sich die Frage, ob für die streitgegenständlichen Dokumente, deren Nichtübermittlung die Antragstellerinnen rügten, die Bereichsausnahme für die [X.] greife.

(1) Das sei für das [X.] der [X.]-[X.] [X.] der Fall. Das Handeln des Europäischen Rates habe von Anfang an einen starken außenpolitischen Einschlag gehabt, der nicht durch die Flankierung mit primär innenpolitischen Themen und Mitteln in Frage gestellt worden sei. Aus dem politischen Gesamtansatz der Europäischen [X.] zum Problem des Ertrinkens zahlreicher Menschen im [X.] lasse sich rechtlich unmittelbar nichts ableiten, zumal das unionsrechtliche Kohärenzgebot stets eine Gesamtstrategie im Sinne des Ineinandergreifens von europäischer Innen- und Außenpolitik fordere. Dass die Europäische [X.] in ihrer umfassenden Migrationsagenda unter den „Sofortmaßnahmen“ die Bekämpfung krimineller Schleusernetze durch eine [X.]-[X.] nenne, zeige deren Einbindung in eine kohärente politische [X.], führe aber nicht zu einer kompetenzrechtlichen Zuordnung der [X.] zum Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts. Das [X.] sei kein Dokument der unionalen Migrationsagenda, sondern ein [X.] für einen [X.]-Einsatz. Die Antragsgegnerin sei deshalb nicht verpflichtet gewesen, dem [X.] vor dem 18. Mai 2015 die fortlaufend wechselnden Entwürfe des [X.] zu übermitteln.

(2) Auch eine Vorlage des Schreibens des türkischen Ministerpräsidenten vom 23. September 2015 aus dem Vorfeld des [X.] der Europäischen [X.] mit der Türkei am 29. November 2015 könne auf der Grundlage von Art. 23 Abs. 2 [X.] nicht verlangt werden, weil es – ungeachtet der Bezüge zur Migrationssteuerung – allenfalls die [X.] betreffe. Kontakte der Europäischen [X.] mit Drittstaaten unterfielen aber nicht Art. 23 Abs. 2 [X.]. Einer Vorlage des Schreibens, das allgemein die Bitte um Unterstützung der internationalen Gemeinschaft für die aus [X.] in die Türkei geflüchteten Menschen zum Gegenstand habe, stehe jedenfalls der Grundsatz der Gewaltenteilung entgegen, weil das Schreiben dem nicht ausforschbaren Bereich der Exekutive [X.] und besonderer Geheimhaltung bedürfe. Die Durchbrechung der Vertraulichkeit der zwischenstaatlichen Korrespondenz würde die Funktionsfähigkeit der Antragsgegnerin bei der Pflege auswärtiger Beziehungen erheblich beeinträchtigen. Auch habe der türkische Ministerpräsident mit der vertraulichen Behandlung seines Schreibens rechnen dürfen.

I[X.]

Die Beteiligten haben in der mündlichen Verhandlung vom 14. Juni 2022 ihren Vortrag konkretisiert und ergänzt. Die Antragstellerin zu [X.] hat ihre Anträge zu 2. und zu 3. in zeitlicher Hinsicht präzisiert und beantragt nunmehr die Feststellung einer Rechtsverletzung „mindestens bis zum 16. Dezember 2015“.

Die Antragsgegnerin hat bezweifelt, dass sich die Antragstellerin zu [X.] vor der Beschlussfassung des Rates am 18. Mai 2015 um Übersendung des [X.] bemüht habe. Im Nachgang zur mündlichen Verhandlung hat die Antragstellerin zu [X.] entsprechende Unterlagen zum Nachweis vorgelegt.

Mit Schriftsatz vom 15. Juli 2022 hat die Antragsgegnerin insbesondere in Bezug auf das Schreiben des türkischen Ministerpräsidenten klargestellt, dass ihr keine Informationen dazu vorliegen, dass dieses zeit- und inhaltsgleich an alle Staats- und Regierungschefs der Europäischen [X.] gerichtet gewesen sei. Dieser Behauptung stehe vielmehr entgegen, dass der türkische Ministerpräsident in dem Schreiben ausdrücklich an ein vorangegangenes Gespräch mit der [X.]kanzlerin und dem Präsidenten des Europäischen Rates anknüpfe.

B.

Der Antrag der Antragstellerin zu [X.] und der Antrag zu 3. der Antragstellerin zu [X.] sind zulässig ([X.]). Dagegen sind die Anträge zu 1. und zu 2. der Antragstellerin zu [X.] unzulässig ([X.]). Auch ihr für diesen Fall hilfsweise erklärter Beitritt zum [X.]verfahren der Antragstellerin zu [X.] ist unzulässig (I[X.]).

[X.]

Der Antrag der Antragstellerin zu [X.] und der Antrag zu 3. der Antragstellerin zu [X.] sind gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 [X.], §§ 63 f. [X.] zulässig. Insbesondere fehlt ihnen nicht das Rechtsschutzbedürfnis.

Im [X.]verfahren entfällt die Zulässigkeit eines Antrags regelmäßig nicht allein deshalb, weil die beanstandete Rechtsverletzung sich auf einen in der Vergangenheit abgeschlossenen Vorgang bezieht (vgl. [X.] 1, 372 <379>; 10, 4 <11>; 49, 70 <77>; 121, 135 <152>; 131, 152 <193>; 140, 115 <146 Rn. 81>; 148, 11 <22 Rn. 35>).

Selbst wenn man in derartigen Fällen ein besonderes Fortsetzungsfeststellungsinteresse fordern wollte, läge dieses hier wegen einer bestehenden Wiederholungsgefahr und eines Bedürfnisses nach Klärung der objektiven Rechtslage vor (vgl. [X.] 121, 135 <152>; 131, 152 <194>; 137, 185 <230 Rn. 127>; 140, 115 <146 Rn. 81>; 148, 11 <22 Rn. 35>). Umfang und Reichweite der [X.]en aus Art. 23 Abs. 2 Satz 2 [X.] sind weiterhin unklar und zwischen den Beteiligten umstritten. Der [X.] hat bislang nicht entschieden, ob Maßnahmen der [X.] und der [X.] von Art. 23 Abs. 2 [X.] erfasst sind (vgl. [X.] 131, 152 <202>). Hierzu werden von den Antragstellerinnen und der Antragsgegnerin weiterhin unterschiedliche Auffassungen vertreten. Die Antragsgegnerin hält auch in ihrer [X.] daran fest, dass die verfahrensgegenständlichen Vorgänge nicht von Art. 23 Abs. 2 Satz 2 [X.] erfasst würden, und versteht § 7 [X.]ZBBG als verfassungsrechtlich nicht induzierte Spezialregelung. Das spricht dafür, dass es auch in Zukunft in vergleichbaren Fallgestaltungen zu ähnlichen Reaktionen der Antragsgegnerin kommen wird.

[X.]

Die Anträge zu 1. und zu 2. der Antragstellerin zu [X.] sind verfristet und daher unzulässig. Gemäß § 64 Abs. 3 [X.] muss der Antrag binnen sechs Monaten, nachdem die beanstandete Maßnahme oder Unterlassung dem Antragsteller bekannt geworden ist, gestellt werden. Die Frist zur Antragstellung beginnt erst dann, wenn ein entsprechender Verstoß mit hinreichender Sicherheit feststeht oder wenn sich der Antragsgegner erkennbar weigert, die Maßnahmen zu treffen, die der Antragsteller zur Wahrung der Rechte aus seinem verfassungsrechtlichen Status für erforderlich hält (vgl. [X.] 92, 80 <89>; 103, 164 <170 f.>; 107, 286 <297>; 114, 107 <118>; 131, 152 <191>).

Die Antragsgegnerin übersandte das [X.] erst am 21. Mai 2015 an den Deutschen [X.], an dem es zunächst den Mitgliedern des Auswärtigen Ausschusses, des Verteidigungsausschusses und des Ausschusses für Angelegenheiten der Europäischen [X.] zur Verfügung stand, zu denen auch Abgeordnete der Antragstellerin zu [X.] gehörten. Spätestens ab diesem [X.]punkt wusste die Antragstellerin zu [X.], dass die von ihr für erforderlich gehaltene Unterrichtung durch die [X.]regierung nicht „zum frühestmöglichen [X.]punkt“ im Sinne von Art. 23 Abs. 2 Satz 2 [X.] erfolgt war. Auf die fortdauernde Verletzung durch die zunächst nur partielle Information und ihre Einstufung kommt es daher ebenso wenig an wie auf den Umstand, dass der Staatsminister für [X.] im Auswärtigen Amt eine Änderung der [X.] am 24. Juni 2015 ausgeschlossen hatte. Die Frist des § 64 Abs. 3 [X.] war daher bei Eingang des Antrags der Antragstellerin zu [X.] beim [X.] am 22. Dezember 2015 abgelaufen.

I[X.]

Der von der Antragstellerin zu [X.] für den Fall der Unzulässigkeit eines oder mehrerer ihrer Anträge hilfsweise erklärte Beitritt zur Organklage der Antragstellerin zu [X.] ist unzulässig, weil der Verfahrensbeitritt nach § 65 Abs. 1 [X.] nicht von einer Bedingung abhängig gemacht werden kann. Der Verfahrensbeitritt ist der zivilprozessrechtlichen [X.] gemäß §§ 66 ff. ZPO nachgebildet (vgl. [X.], in: [X.]., [X.], 2018, § 65 Rn. 1) und als Prozesshandlung wegen der mit dieser verbundenen [X.] grundsätzlich bedingungsfeindlich (vgl. [X.], Urteil vom 19. Januar 1989 - [X.] -, NJW-RR 1989, [X.] 766; [X.], in: [X.], ZPO, 23. Aufl. 2016, vor § 128 Rn. 296). Das Bestehen eines Prozessrechtsverhältnisses darf im Interesse der Rechtssicherheit nicht in der Schwebe bleiben (vgl. OLG München, Urteil vom 31. Juli 2002 - 7 U 2216/02 -, NJW-RR 2003, [X.]; [X.], Beschluss vom 1. Dezember 2009 - 7 [X.]/09 -, NJW 2010, [X.] 621 f.). Soweit Prozesshandlungen von einem innerprozessualen Vorgang abhängig gemacht werden können (vgl. [X.], Urteil vom 17. März 1989 - [X.] -, NJW-RR 1989, [X.]099; [X.], in: Zöller, ZPO, 34. Aufl. 2022, vor § 128 Rn. 20), gilt dies nicht für solche, die ein Prozessrechtsverhältnis erst begründen sollen.

Ob ein Beitritt nach § 65 Abs.1 [X.] überhaupt möglich ist, wenn Beteiligte Rechte anderer Beteiligter in Prozessstandschaft geltend machen, bedarf vor diesem Hintergrund keiner Entscheidung.

C.

Das von der Verfassung geforderte weite Verständnis von Art. 23 Abs. 2 Satz 2 [X.] zugrunde gelegt ([X.]), sind die Organklage der Antragstellerin zu [X.] und der Antrag zu 3. der Antragstellerin zu [X.] zulässig und begründet. Die Antragsgegnerin hat den Deutschen [X.] unter Verstoß gegen Art. 23 Abs. 2 Satz 2 [X.] nicht umfassend und frühestmöglich über den ihr bereits am 30. April 2015 vorliegenden Entwurf des [X.] informiert und damit gegen die ihr obliegenden Informationspflichten verstoßen. Die Antragsgegnerin hat die Rechte des [X.] weiter dadurch verletzt, dass sie nicht nachvollziehbar dargelegt hat, dass das Schreiben des türkischen Ministerpräsidenten Davutoǧlu vom 23. September 2015 nicht der [X.] nach Art. 23 Abs. 2 Satz 2 [X.] unterfällt ([X.]).

[X.]

Art. 23 Abs. 2 Satz 2 [X.] statuiert in Angelegenheiten der Europäischen [X.] (1.) einen grundsätzlich umfassenden Unterrichtungsanspruch des Deutschen [X.] (2.). Dieser erfasst auch Maßnahmen in den Bereichen der [X.] und der [X.] (3.). Eine nur beschränkte (4.) oder eingestufte (5.) Information wird dem Informationsanspruch des [X.] nicht ohne Weiteres gerecht und bedarf der Rechtfertigung durch kollidierende verfassungsrechtliche Wertentscheidungen (6.). Auf diese muss sich die [X.]regierung gegenüber dem Deutschen [X.] ausdrücklich berufen (7.).

1. Mit Art. 23 [X.] hat der verfassungsändernde Gesetzgeber die traditionelle Aufgabenverteilung zwischen Exekutive und Legislative im Bereich der auswärtigen Gewalt (a) für die Angelegenheiten der Europäischen [X.] neu geordnet und dem Deutschen [X.] weitreichende Mitwirkungsrechte eingeräumt. Die in Art. 23 Abs. 2 Satz 2 [X.] verankerte Pflicht der [X.]regierung zur umfassenden und frühestmöglichen Unterrichtung ist Ausdruck der gemeinsamen Verantwortung von Exekutive und Legislative für Angelegenheiten der Europäischen [X.] und Voraussetzung für eine effektive Wahrnehmung der dem [X.] zukommenden Mitwirkungsrechte. Ihre Erfüllung hat daher den Informationsbedürfnissen des [X.] in sachlicher, zeitlicher und förmlicher Hinsicht zu genügen (b).

a) Das Grundgesetz hat in Anknüpfung an die traditionelle Staatsauffassung der Regierung im Bereich der auswärtigen Politik einen weit bemessenen Spielraum zu eigenverantwortlicher Aufgabenwahrnehmung überlassen (vgl. [X.] 104, 151 <207>; 131, 152 <195>). Die Rolle des [X.] ist schon aus Gründen der Funktionsgerechtigkeit in diesem Bereich beschränkt (vgl. [X.] 104, 151 <207>). Zwar sieht Art. 59 Abs. 2 Satz 1 [X.] für den Abschluss völkerrechtlicher Verträge, welche die politischen Beziehungen des [X.] regeln oder sich auf Gegenstände der [X.]gesetzgebung beziehen, die Notwendigkeit der Zustimmung oder Mitwirkung der jeweils für die [X.]gesetzgebung zuständigen Körperschaften in Form eines [X.]gesetzes vor. Der Verkehr mit anderen [X.], die Vertretung in internationalen Organisationen, zwischenstaatlichen Einrichtungen und Systemen gegenseitiger kollektiver Sicherheit sowie die Sicherstellung der gesamtstaatlichen Verantwortung bei der Außenvertretung [X.] fallen jedoch grundsätzlich in den Kompetenzbereich der Exekutive, insbesondere der [X.]regierung. Dies beruht auf der Annahme, dass institutionell und auf Dauer typischerweise allein die Regierung in hinreichendem Maße über die personellen, sachlichen und organisatorischen Möglichkeiten verfügt, auf wechselnde äußere Lagen zügig und sachgerecht zu reagieren und so die staatliche Aufgabe, die auswärtigen Angelegenheiten verantwortlich wahrzunehmen, bestmöglich zu erfüllen (vgl. [X.] 68, 1 <87>; 104, 151 <207>). Eine erweiternde Auslegung der [X.] oder [X.] des [X.] würde die außen- und sicherheitspolitische Handlungsfähigkeit der [X.]republik Deutschland ungerechtfertigt beschneiden und liefe auf eine nicht funktionsgerechte Teilung der Staatsgewalt hinaus (vgl. [X.] 90, 286 <363>; 104, 151 <207>; 131, 152 <195 f.>). Sie lässt sich daher auch nicht auf einen aus dem Demokratieprinzip abgeleiteten allumfassenden [X.]vorbehalt stützen (vgl. [X.] 49, 89 <124 ff.>; 68, 1 <87>; 131, 152 <196>; vgl. auch [X.] 150, 1 <99 Rn. 197>).

Die der [X.]regierung anvertraute auswärtige Gewalt steht aber nicht außerhalb parlamentarischer Kontrolle (vgl. [X.] 68, 1 <89>; 90, 286 <364>; 104, 151 <207>). Auch im Bereich der auswärtigen Politik kann der [X.] sein Frage-, Debatten- und Entschließungsrecht ausüben, seine Kontroll- und [X.] wahrnehmen und dadurch auf die Entscheidungen der Regierung einwirken oder durch Wahl eines neuen [X.]kanzlers die Regierung stürzen, Art. 67 Abs. 1 Satz 1 [X.] ([X.] 68, 1 <109 f.>; vgl. auch [X.] 104, 151 <208>). Bei der Gestaltung völkerrechtlicher Verträge ist er zwar grundsätzlich auf die nachträgliche Zustimmung gemäß Art. 59 Abs. 2 [X.] verwiesen („[X.]“). Inwieweit die [X.]regierung in diesem Zusammenhang aber [X.]en treffen, die in den Bereich der vorausgehenden Vertragsverhandlungen hineinreichen, hat der [X.] bislang noch nicht entschieden und kann auch hier offen bleiben.

b) Für Angelegenheiten der Europäischen [X.] hat Art. 23 [X.] das Spannungsverhältnis zwischen exekutiver Außenvertretung und parlamentarischer Verantwortung allerdings grundlegend modifiziert (aa) und dem Deutschen [X.] in Ansehung der mit der Europäisierung des grundgesetzlichen Institutionengefüges verbundenen Gewichtsverlagerung zugunsten der Exekutive weitreichende Mitwirkungsrechte zugestanden ([X.]). Dem hat die Auslegung von Art. 23 Abs. 2 Satz 1 [X.] Rechnung zu tragen ([X.]).

aa) Art. 23 Abs. 2 Satz 1 [X.] bindet die Ausübung der auswärtigen Gewalt durch die [X.]regierung in Angelegenheiten der Europäischen [X.] an die Mitwirkung von [X.] und [X.]rat. Zentraler, wenn auch nicht alleiniger Bezugspunkt dieser Mitwirkung des [X.] ist die Verpflichtung der [X.]regierung, dem Deutschen [X.] vor einer Mitwirkung an Rechtsetzungsakten der Europäischen [X.] Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben (Art. 23 Abs. 3 Satz 1 [X.]) und diese Stellungnahme bei den Verhandlungen zu berücksichtigen (Art. 23 Abs. 3 Satz 2 [X.]; vgl. [X.] 131, 152 <196 f.>).

[X.]) Mit Art. 23 Abs. 2 bis Abs. 6 [X.] hat der verfassungsändernde Gesetzgeber auf mit der europäischen Integration verbundene Verschiebungen im nationalen Gewaltengefüge reagiert. Diese beruhen darauf, dass die Europäische [X.] aufgrund der Übertragung von Hoheitsrechten (Art. 23 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 [X.]) die Kompetenz besitzt, selbst Recht zu setzen, das innerstaatlich unmittelbar gilt und in vielfältiger Weise Rechte und Pflichten für die Bürgerinnen und Bürger [X.] begründet, dass zu dessen Erlass jedoch nicht primär die nationalen [X.] berufen sind, sondern – über ihre Mitgliedschaft im Europäischen Rat und im Rat der Europäischen [X.] – die mitgliedstaatlichen Exekutiven. Die der [X.]sgesetzgebung zugrundeliegenden politischen Vorstellungen werden vom Europäischen Rat, der sich aus den Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten und den Präsidenten des Europäischen Rates und der [X.] zusammensetzt, in Bezug auf die allgemeinen politischen Ziele festgelegt (Art. 15 [X.]V). Für die Festlegung der Politik auf den unterschiedlichen Politikfeldern ist der Rat zuständig, der aus den Vertretern der Mitgliedstaaten auf Ministerebene besteht (Art. 16 Abs. 2 [X.]V), grundsätzlich mit qualifizierter Mehrheit entscheidet (Art. 16 Abs. 3 [X.]V) und der – in der Regel gemeinsam mit dem Europäischen [X.] – als zentrales Gesetzgebungsorgan der Europäischen [X.] fungiert (Art. 16 Abs. 1 [X.]V). Das stellt die parlamentarische Demokratie auf [X.] vor besondere Herausforderungen, weil das [X.] aus der Rolle der zentralen Entscheidungsinstanz teilweise verdrängt wird (vgl. [X.] 131, 152 <197>; 158, 51 <70 Rn. 66> - Griechenlandhilfen – [X.]en der [X.]regierung).

Vor diesem Hintergrund kann eine stärkere Einbindung der nationalen [X.]e in den Integrationsprozess deren Kompetenzverluste gegenüber der jeweiligen nationalen Regierung ausgleichen (vgl. [X.] 131, 152 <197>) oder doch zumindest mindern (vgl. [X.] 158, 51 <70 Rn. 66> - Griechenlandhilfen – [X.]en der [X.]regierung). Bei den Beratungen zu Art. 23 [X.] wurde diese stärkere Einbindung als Bedingung ausreichender [X.] Legitimation der supranationalen Rechtsetzung betrachtet (vgl. [X.] [X.], [X.], 11. Sitzung am 15. Oktober 1992, Stenographischer Bericht, in: Deutscher [X.] <Hrsg.>, Materialien zur Verfassungsdiskussion und zur Grundgesetzänderung in der Folge der [X.]n Einigung, Bd. 1, Bericht und Sitzungsprotokolle, 1996, [X.] 543 <545>). In den Beratungen der [X.] von [X.] und [X.]rat wurde daher eine umfassende und frühestmögliche Unterrichtung des [X.] durch die [X.]regierung gefordert, um [X.] und [X.]rat (zumindest) Gelegenheit zur Einflussnahme auf die Mitwirkung der [X.]regierung an Vorhaben der Europäischen [X.] zu geben (vgl. [X.] 131, 152 <197 f.> unter Hinweis auf Möller/[X.], [X.] 24 <1993>, [X.] 21 <24 ff.>).

Die stärkere Einbindung des [X.] in Angelegenheiten der Europäischen [X.] durch weitreichende Informations- und Mitwirkungsrechte ist zudem Teil der institutionellen Architektur der Europäischen [X.], die den nationalen [X.]en eine über den einzelnen Mitgliedstaat hinausweisende Rolle zuweist und ihr [X.]s Legitimationspotential auf diese Weise für die Europäische [X.] fruchtbar machen will (vgl. Art. 12 [X.]V; Protokoll über die Rolle der nationalen [X.]e in der Europäischen [X.]; Protokoll über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit; [X.] 131, 152 <198>). Art. 23 [X.] korrespondiert insoweit mit Art. 12 [X.]V.

[X.]) Dieser Zielsetzung hat die Auslegung von Art. 23 Abs. 2 Satz 1 [X.] durch ein weites Verständnis des Begriffs der Angelegenheiten der Europäischen [X.] Rechnung zu tragen.

(1) Für ein solch weites Verständnis spricht zunächst der Wortlaut von Art. 23 Abs. 2 Satz 1 [X.]. Der Begriff „Angelegenheiten der Europäischen [X.]“ ist umfassend angelegt und nicht auf bestimmte Politikfelder beschränkt. Zu den Angelegenheiten der Europäischen [X.] gehören Vertragsänderungen und entsprechende Änderungen des Primärrechts (Art. 23 Abs. 1 [X.]; vgl. auch §§ 2 ff. [X.]) sowie Rechtsetzungsakte der Europäischen [X.] (Art. 23 Abs. 3 [X.]). Darin erschöpft sich sein Regelungsgehalt jedoch nicht (vgl. [X.] 131, 152 <199>).

Nach der mittlerweile gefestigten Rechtsprechung des [X.]s gehören etwa auch völkerrechtliche Verträge zu den Angelegenheiten der Europäischen [X.], wenn sie in einem Ergänzungs- oder sonstigen besonderen Näheverhältnis zum Recht der Europäischen [X.] stehen (vgl. [X.] 131, 152 <199>; 153, 74 <146 Rn. 124> - Einheitliches Patentgericht; 158, 51 <71 Rn. 67> - Griechenlandhilfen – [X.]en der [X.]regierung), unabhängig davon, ob sie auf eine förmliche Änderung der vertraglichen Grundlagen der Europäischen [X.] (Art. 23 Abs. 1 Satz 3 [X.]) gerichtet sind. Wann ein solches Ergänzungs- oder sonstiges besonderes Näheverhältnis zum Recht der Europäischen [X.] vorliegt, lässt sich regelmäßig nicht anhand eines einzelnen Merkmals bestimmen (vgl. auch die Technik lediglich exemplarischer Aufzählung von Vorhaben in § 3 [X.]ZBBG). Entscheidend ist vielmehr eine Gesamtbetrachtung der Umstände, einschließlich geplanter [X.], -ziele und -wirkungen, die sich, je nach Gewicht, einzeln oder in ihrem Zusammenwirken als ausschlaggebend erweisen können. Für die Zugehörigkeit zu den Angelegenheiten der Europäischen [X.] kann es etwa sprechen, wenn eine geplante völkerrechtliche Koordination im Primärrecht verankert oder die Umsetzung eines Vorhabens durch Regelungen des Sekundär- oder Tertiärrechts vorgesehen ist oder ein sonstiger qualifizierter inhaltlicher Zusammenhang mit dem Integrationsprogramm der Europäischen [X.] besteht. Des Weiteren kann es von Bedeutung sein, ob das Vorhaben von Organen der Europäischen [X.] vorangetrieben wird, diese in seine Verwirklichung – auch im Wege der Organleihe – einbezogen werden sollen oder wenn ein völkerrechtlicher Vertrag ausschließlich zwischen Mitgliedstaaten der Europäischen [X.] geschlossen werden soll. Ein qualifizierter inhaltlicher Zusammenhang mit dem Integrationsprogramm der Europäischen [X.] (vgl. auch § 4 Abs. 4 Nr. 1 [X.]ZBBG), der ein Ergänzungs- oder sonstiges besonderes Näheverhältnis zu diesem begründet, wird insbesondere dann vorliegen, wenn der Sinn eines Vorhabens gerade im wechselseitigen Zusammenspiel der unterschiedlichen Politikbereiche liegt oder wenn der Weg der völkerrechtlichen Koordinierung gewählt wird, weil gleichgerichtete Bemühungen um eine Verankerung im Primärrecht der Europäischen [X.] nicht die notwendigen Mehrheiten gefunden haben (vgl. [X.] 131, 152 <199 f.>; 153, 74 <146 f. Rn. 124 f.> - Einheitliches Patentgericht). Schließlich erfasst Art. 23 Abs. 2 [X.] auch die Erarbeitung völkerrechtlicher Verträge und politischer Initiativen, wenn diese im obigen Sinne substantielle Berührungspunkte mit dem in den Verträgen niedergelegten Integrationsprogramm aufweisen (vgl. [X.] 131, 152 <201>).

(2) Systematische Gesichtspunkte bestätigen diese Lesart. So ist in Art. 23 Abs. 1 Satz 1 [X.] von der Entwicklung der Europäischen [X.] zum Zwecke der Verwirklichung eines vereinten [X.]s die Rede, womit Programm und Zielrichtung der gesamten Vorschrift bestimmt werden. Dem würde es wi[X.]prechen, weite Teile des dynamischen und vielgestaltigen Prozesses der Integration im Rahmen der Europäischen [X.] von vornherein aus dem parlamentarischen Mitwirkungsrecht auszuklammern ([X.] 131, 152 <200>).

(3) Der in den Beratungen der [X.] allgegenwärtige Kompensationsgedanke weist ebenfalls auf ein weites Verständnis der Regelung hin. Die Beteiligung von [X.] und [X.]rat soll gewährleisten, dass diese über ihre Verantwortung für die Übertragung von Hoheitsrechten auf die Europäische [X.] gemäß Art. 23 Abs. 1 [X.] hinaus auch am Vollzug des [X.] mitwirken können. Art. 23 Abs. 2 [X.] zielt deshalb darauf, [X.] und [X.]rat ausreichend [X.] für eine Entscheidung einzuräumen, ob und gegebenenfalls wie sie sich an der nationalen [X.]ensbildung beteiligen möchten. Diese Frage stellt sich nicht nur mit Blick auf die Beteiligung an der Rechtsetzung im Sinne von Art. 288 ff. A[X.]V, sondern auch für sonstige Initiativen und Vorschläge, die für die Entwicklung der Europäischen [X.] und die Umsetzung ihres [X.] von Bedeutung sind.

Über die [X.] hinaus soll Art. 23 Abs. 2 [X.] es dem Deutschen [X.] wie auch dem [X.]rat ermöglichen, die Umsetzung des [X.] möglichst effektiv zu begleiten und ihrer auf Art. 23 Abs. 1 [X.] gründenden [X.] (vgl. [X.] 123, 267 <351>; 134, 366 <394 f. Rn. 47 f.>; 142, 123 <211 Rn. 170>) gerecht zu werden. Um aber eine eigene europapolitische Agenda verfolgen oder über die Erhebung einer Subsidiaritätsklage gemäß Art. 23 Abs. 1a [X.] entscheiden zu können, ist es erforderlich, dass das [X.] und der [X.]rat frühestmöglich auf einen der Regierung im Wesentlichen ebenbürtigen Informationsstand gebracht werden.

(4) Schließlich legt die historische Auslegung eine weite Interpretation des Begriffs der „Angelegenheiten der Europäischen [X.]“ nahe. Art. 23 Abs. 2 [X.] hat im Zusammenhang mit der Ratifikation des [X.], der die damals bereits über 30 Jahre alten supranationalen Europäischen Gemeinschaften mit der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik sowie der Gemeinsamen Justiz- und Innenpolitik, zwei seinerzeit [X.] organisierten Politikbereichen, unter dem Dach der Europäischen [X.] zusammenfasste, Eingang in das Grundgesetz gefunden ([X.] 131, 152 <201>; vgl. auch [X.] 89, 155 <158 ff.>; [X.]/[X.]/Nettesheim, [X.]recht, 9. Aufl. 2021, § 3 Rn. 1). Der verfassungsändernde Gesetzgeber des Jahres 1992 hatte somit ein Bild der Europäischen [X.] vor Augen, in der die – allein supranationalen – Europäischen Gemeinschaften und die [X.] organisierten Bereiche unterschieden wurden. Wenn er vor diesem Hintergrund die Mitwirkungsrechte des [X.] gleichwohl auf die Angelegenheiten der Europäischen [X.] bezog, liegt es nahe, dass er zwischen den Säulen der Europäischen [X.] nicht differenzieren wollte. Vielmehr sollte sich Art. 23 Abs. 2 [X.] auf alle Vorhaben der Europäischen [X.] erstrecken, die für die [X.]republik Deutschland beziehungsweise den [X.] von Interesse sein können (vgl. BTDrucks 12/6000, [X.] 21; [X.] 131, 152 <202>; 158, 51 <72 Rn. 71> - Griechenlandhilfen – [X.]en der [X.]regierung).

Die sich im Laufe der Beratungen verfestigende Einsicht, dass die europäische Integration ein dynamischer Entwicklungsprozess sei, der auf [X.] der Mitgliedstaaten ein hohes Maß an Flexibilität erfordere (vgl. BTDrucks 12/3338, [X.] 6; 12/6000, [X.]), bestätigt dies. Anhaltspunkte für eine abweichende Auslegung ergeben sich auch nicht aus der Ratifikation des [X.], weil nicht erkennbar ist, dass dadurch die Reichweite des Art. 23 Abs. 2 [X.] reduziert werden sollte (vgl. [X.] 131, 152 <202>).

2. Gegenstand, Grenzen sowie Art und Weise der Unterrichtung des Deutschen [X.] sind mit Blick auf den Normzweck, ihm eine effektive Wahrnehmung seiner Mitwirkungsrechte in Angelegenheiten der Europäischen [X.] unter Wahrung der Eigenverantwortung der Exekutive zu ermöglichen, zu bestimmen (a). Nach Art. 23 Abs. 2 Satz 2 [X.] hat die [X.]regierung dies umfassend, zum frühestmöglichen [X.]punkt und in einer zweckgerechten Weise zu tun (b).

a) aa) Anknüpfungspunkt der [X.] ist das in Art. 23 Abs. 2 Satz 1 [X.] verankerte Recht des Deutschen [X.] auf Mitwirkung in Angelegenheiten der Europäischen [X.]. Die Unterrichtung muss so erfolgen, dass dem [X.] eine frühzeitige und effektive Einflussnahme auf die [X.]ensbildung der [X.]regierung möglich ist. Nur auf einer ausreichenden Informationsgrundlage ist der [X.] in der Lage, den europäischen Integrationsprozess zu begleiten und zu beeinflussen, kann er das Für und Wider einer Angelegenheit diskutieren und Stellungnahmen erarbeiten. Das [X.] darf jedenfalls nicht in eine bloß nachvollziehende Rolle geraten (vgl. [X.] 131, 152 <202 f.>; 158, 51 <71 Rn. 69> - Griechenlandhilfen – [X.]en der [X.]regierung; vgl. auch [X.] 129, 124 <178 f.>; 130, 318 <344 f.>).

[X.]) Die [X.] nach Art. 23 Abs. 2 Satz 2 [X.] soll dazu beitragen, „[X.]“ zwischen [X.]regierung und [X.] auszugleichen, soweit dies zur Gewährleistung einer effektiven Wahrnehmung der parlamentarischen Rechte erforderlich ist. Dem liefe eine enge Auslegung zuwider.

Die Entstehungsgeschichte von Art. 23 Abs. 2 [X.] bestätigt dies. Vor der Neufassung des Art. 23 [X.] verlangten die im Deutschen [X.] vertretenen Fraktionen übereinstimmend die Verankerung von parlamentarischen Mitwirkungsrechten mit dem Ziel, die Entscheidungen über europäische Rechtsetzungsakte bereits vorab auf [X.] beeinflussen zu können (vgl. die [X.] Dr. Möller und [X.], [X.], 11. Sitzung am 15. Oktober 1992, Stenographischer Bericht, in: Deutscher [X.] <Hrsg.>, Materialien zur Verfassungsdiskussion und zur Grundgesetzänderung in der Folge der [X.]n Einigung, [X.], Bericht und Sitzungsprotokolle, 1996, [X.] 543 <544 f.>). Im Hinblick auf die Erfahrung, dass der [X.] häufig vor vollendete Tatsachen gestellt worden war, die er nur noch hatte zur Kenntnis nehmen können, schlug die [X.] die Festschreibung der [X.] in Art. 23 Abs. 2 Satz 2 [X.] vor. Es bestand insoweit weitgehende Einigkeit, dass eine fundierte [X.]ensbildung und verantwortungsvolle Mitwirkung des [X.] eine umfassende Information zum frühestmöglichen [X.]punkt voraussetze (vgl. BTDrucks 12/3896, [X.]9; 12/6000, [X.] 21; vgl. auch Möller/[X.], [X.] 24 <1993>, [X.] 21 <26>).

Nachdem die ursprünglich vorgesehene Bindung an die Stellungnahmen des [X.] auf die – deutlich schwächere – Pflicht zu ihrer Berücksichtigung bei Rechtsetzungsakten der Europäischen [X.] reduziert worden war (Art. 23 Abs. 3 Satz 2 [X.]), setzte der [X.] im Gegenzug eine strengere Fassung der [X.] durch (vgl. [X.] [X.], [X.], 11. Sitzung am 15. Oktober 1992, Stenographischer Bericht, in: Deutscher [X.] <Hrsg.>, Materialien zur Verfassungsdiskussion und zur Grundgesetzänderung in der Folge der [X.]n Einigung, Bd. 1, Bericht und Sitzungsprotokolle, 1996, [X.] 543 <545>). Wenn die [X.]en der [X.]regierung daher im Vergleich mit den in Art. 23 Abs. 3 [X.] geregelten Mitwirkungsrechten des [X.] eine überschießende Tendenz aufweisen, so verkörpert dies den spezifischen Zweck dieses institutionellen Arrangements, eine effektive Mitwirkung des Deutschen [X.] in Angelegenheiten der Europäischen [X.] trotz Fehlens formaler Bindungsmöglichkeiten durch eine umfassende Unterrichtung zu gewährleisten (vgl. [X.] 131, 152 <203 f.> unter Hinweis auf [X.], Entscheidungspotenziale des Deutschen [X.] in [X.]-Angelegenheiten, 2001, [X.] 43 ff.).

[X.]) Die [X.] dient nicht nur dazu, die Mitwirkungsrechte des Deutschen [X.] nach Art. 23 Abs. 2 Satz 1 [X.] und die Wahrnehmung seiner [X.] zu ermöglichen. Sie sichert zugleich auf [X.] ab, dass der Deutsche [X.] die ihm in Art. 12 [X.]V sowie in Art. 1 und Art. 2 des Protokolls über die Rolle der nationalen [X.]e in der Europäischen [X.] und in Art. 4 des Protokolls über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit zugewiesenen Aufgaben erfüllen kann (vgl. [X.] 131, 152 <204>).

[X.]) Auslegung und Anwendung des Art. 23 Abs. 2 Satz 2 [X.] haben darüber hinaus dem Umstand Rechnung zu tragen, dass die Information des [X.] auch dem im Demokratieprinzip verankerten Grundsatz parlamentarischer Öffentlichkeit dient (vgl. [X.] 131, 152 <204>; 158, 51 <71 f. Rn. 70> - Griechenlandhilfen – [X.]en der [X.]regierung). Der Deutsche [X.] trifft seine Entscheidungen grundsätzlich im Plenum und in öffentlicher Beratung. Öffentliches Verhandeln von Argument und Gegenargument, öffentliche Debatte und öffentliche Diskussion sind wesentliche Elemente des [X.] [X.]arismus. Gerade das im parlamentarischen Verfahren nach Art. 42 Abs. 1 Satz 1 [X.] gewährleistete Maß an Öffentlichkeit der Auseinan[X.]etzung und Entscheidungssuche eröffnet Möglichkeiten eines Ausgleichs wi[X.]treitender Interessen, die sich bei einem weniger transparenten Vorgehen so nicht ergäben (vgl. [X.] 131, 152 <204 f.>). Im europäischen Kontext stärkt die für die Öffentlichkeit nachvollziehbare parlamentarische [X.]ensbildung gleichzeitig die Responsivität von europäischen Entscheidungen im Hinblick auf Interessen und Überzeugungen von Bürgerinnen und Bürgern. Erst die Öffentlichkeit der Beratung schafft die Voraussetzungen für eine Kontrolle durch diese (vgl. [X.] 131, 152 <205>). Dies gilt auch, wo die parlamentarische Beratung sich, sei es mitwirkend oder kontrollierend, auf das Entscheidungsverhalten bezieht. Die parlamentarische Verantwortung gegenüber Bürgerinnen und Bürgern ist wesentliche Voraussetzung des von Art. 20 Abs. 2 Satz 2 [X.] geforderten effektiven Einflusses des Volkes auf die Ausübung der Staatsgewalt (vgl. [X.] 131, 152 <205>; vgl. auch [X.] 83, 60 <71 f.>; 93, 37 <66>).

Entscheidungen von erheblicher rechtlicher oder faktischer Tragweite für die Spielräume künftiger Gesetzgebung muss grundsätzlich ein Verfahren vorausgehen, das der Öffentlichkeit Gelegenheit bietet, ihre Auffassungen auszubilden und zu vertreten, und das die Volksvertretung dazu anhält, Notwendigkeit und Umfang der zu beschließenden Maßnahmen zu klären (vgl. [X.] 131, 152 <205>; 158, 51 <72 Rn. 70> - Griechenlandhilfen – [X.]en der [X.]regierung). So hat der Deutsche [X.] auch in einem System [X.]en Regierens die haushaltspolitische Gesamtverantwortung nach diesen Grundsätzen wahrzunehmen, muss er der Ort sein, an dem eigenverantwortlich über Einnahmen und Ausgaben entschieden wird, auch im Hinblick auf internationale und europäische Verbindlichkeiten ([X.] 131, 152 <205 f.>; vgl. auch [X.] 129, 124 <178>; 130, 318 <344>; 132, 195 <239 f. Rn. 107>; 135, 317 <400 Rn. 162>; 142, 123 <230 Rn. 212>; 154, 17 <87 Rn. 104> - PSPP-Programm der [X.]; 157, 332 <381 Rn. 85> - [X.] – [X.]; 158, 51 <72 Rn. 70> - Griechenlandhilfen – [X.]en der [X.]regierung). Der Grundsatz der Budgetöffentlichkeit ist nichts anderes als eine Ausprägung des allgemeinen Öffentlichkeitsprinzips der Demokratie (vgl. [X.] 70, 324 <358>; 131, 152 <206>).

b) Die Unterrichtung des [X.] nach Art. 23 Abs. 2 Satz 2 [X.] muss in sachlicher Hinsicht umfassend sein (aa), in zeitlicher Hinsicht zum frühestmöglichen [X.]punkt ([X.]) und in einer zweckgerechten Weise erfolgen ([X.]).

aa) Das Erfordernis der umfassenden Unterrichtung soll dem Deutschen [X.] die effektive Wahrnehmung seiner Mitwirkungsrechte ermöglichen. Dementsprechend ist eine umso intensivere Unterrichtung geboten, je komplexer ein Vorgang ist, je tiefer er in den Zuständigkeitsbereich der Legislative eingreift und je mehr sich der Unterrichtungsgegenstand einer förmlichen Beschlussfassung oder Vereinbarung annähert. Daraus ergeben sich Anforderungen an die Qualität, Quantität und Aktualität der Unterrichtung unter Berücksichtigung der aus dem Grundsatz der Gewaltenteilung folgenden Grenzen (vgl. [X.] 131, 152 <207>; 158, 51 <72 Rn. 72> - Griechenlandhilfen – [X.]en der [X.]regierung).

(1) In qualitativer Hinsicht erfasst die Pflicht zur umfassenden Unterrichtung zunächst Initiativen und Positionen der [X.]regierung selbst. Darüber hinaus erstreckt sie sich auf die Weiterleitung amtlicher Unterlagen und Dokumente der Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen [X.] und anderer Mitgliedstaaten in Angelegenheiten der Europäischen [X.]. Sie ist darauf aber nicht beschränkt. Sobald und soweit die [X.]regierung selbst mit einer Angelegenheit befasst ist, können auch ihr vorliegende Informationen über informelle und (noch) nicht schriftlich dokumentierte Vorgänge erfasst sein. Die [X.] kann, unabhängig von einer förmlichen Dokumentation, auch Gegenstand, Verlauf und Ergebnis der Sitzungen und Beratungen von Organen und Gremien der Europäischen [X.] betreffen, in denen die [X.]regierung vertreten ist (vgl. [X.] 131, 152 <207>; 158, 51 <73 Rn. 73> - Griechenlandhilfen – [X.]en der [X.]regierung).

Nach dem Zweck der [X.] kommt es nicht darauf an, ob die [X.]regierung die Informationen auf offiziellem Wege oder auf andere Weise erlangt hat. Unerheblich für das Bestehen einer Weiterleitungspflicht ist ferner, ob die Dokumente und Informationen von Organen, Einrichtungen oder sonstigen Stellen der Europäischen [X.] stammen oder aus der Sphäre anderer Mitgliedstaaten. Auch die eventuelle Geheimhaltungsbedürftigkeit einer Information (vgl. etwa Art. 6 der Geschäftsordnung des Rates; ABl [X.] Nr. L 325 vom 11. Dezember 2009, [X.] 35) steht ihrer Weiterleitung an den [X.] grundsätzlich nicht entgegen. In Fällen, in denen das Wohl des Staates durch das Bekanntwerden vertraulicher Informationen gefährdet werden kann, kann die Unterrichtung vertraulich erfolgen (vgl. [X.] 124, 78 <123 f.>; 158, 51 <74 Rn. 78> - Griechenlandhilfen – [X.]en der [X.]regierung). Die Voraussetzungen dafür hat der [X.] mit dem Erlass seiner Geheimschutzordnung geschaffen (vgl. [X.] 67, 100 <135>; 70, 324 <359>; 77, 1 <48>; 130, 318 <362>; 158, 51 <75 Rn. 79> - Griechenlandhilfen – [X.]en der [X.]regierung).

(2) Quantität und Detailliertheit der dem Deutschen [X.] zu übermittelnden Informationen bemessen sich im Hinblick auf den Zweck der Unterrichtung nach der Bedeutung einer Angelegenheit und dem jeweiligen Sach- und Verhandlungsstand (vgl. [X.] 131, 152 <208>). So muss der [X.] von allen Vorgängen erfahren, die seiner Mitwirkung nach Art. 23 Abs. 2 Satz 1 [X.] unterliegen, und dabei die für eine fundierte Beschlussfassung erforderlichen Informationen erhalten.

Eine „Überflutung“ des [X.] mit Informationen, die aufgrund ihrer Masse weder durch die Mitglieder des [X.] noch durch die [X.]verwaltung verarbeitet werden können, ist nicht Sinn des Art. 23 Abs. 2 Satz 2 [X.]. Zwar ist es in erster Linie Aufgabe des [X.] selbst, im Rahmen seiner Geschäftsordnungsautonomie für eine sachgerechte Sichtung und Bewertung der unter Art. 23 Abs. 2 [X.] fallenden Angelegenheiten zu sorgen und die organisatorischen Voraussetzungen für die Verarbeitung der ihm übermittelten Informationen zu schaffen. Für Angelegenheiten, die nur von erkennbar geringer Bedeutung für den [X.] sind, oder für Vorgänge, die sich noch in einem sehr frühen, wenig konkreten Verfahrensstadium befinden, ermöglicht Art. 23 Abs. 2 Satz 2 [X.] allerdings eine lediglich kursorische, auf wesentliche Eckpunkte beschränkte Unterrichtung, solange der [X.] in der Lage ist, weitere Informationen nachzufordern. Auch einer übermäßigen Belastung der Regierung, die deren Funktions- und Arbeitsfähigkeit bedroht, kann bei geringem Informationsinteresse des [X.] im Einzelfall im Rahmen einer Abwägung Rechnung getragen werden (vgl. [X.] 110, 199 <220>; 131, 152 <208 f.>; VerfGH [X.], Urteil vom 14. Juli 2010 - 57/08 -, DVBl 2010, [X.] 966; [X.], Beschluss vom 6. Juni 2011 - [X.]. 49-IVa-10 -, NVwZ-RR 2011, [X.] 841 <843>).

Die gebotene umfassende Unterrichtung erschöpft sich – wie sich auch aus dem systematischen Zusammenhang mit der Pflicht zur frühestmöglichen Unterrichtung ergibt – nicht in einem einmaligen Tätigwerden. Es handelt sich vielmehr um eine auf Dauer angelegte, fortlaufende Pflicht, die [X.] aktualisiert wird, wenn sich bei der Behandlung einer Angelegenheit neue politische oder rechtliche Fragen stellen, zu denen sich der Deutsche [X.] noch keine Meinung gebildet hat (vgl. [X.] 131, 152 <209>; 158, 51 <73 Rn. 74> - Griechenlandhilfen – [X.]en der [X.]regierung).

Rechtsetzungsakten der Europäischen [X.] und [X.]en Vereinbarungen gehen regelmäßig komplexe und langwierige Abstimmungsprozesse voraus. Die [X.]regierung kann dem [X.] dabei nur die ihr selbst jeweils vorliegenden Informationen zuleiten, so dass die Pflicht zur umfassenden Unterrichtung nicht statisch, sondern dynamisch zu verstehen ist. Wissensstand und Haltung der [X.]regierung im Hinblick auf einen Vorgang bleiben im Regelfall nicht gleich, sondern verändern sich im Laufe der [X.]. Mit zunehmender Konkretisierung eines Vorhabens ist daher typischerweise auch eine Zunahme der Informationsdichte auf Seiten der [X.]regierung verbunden. Mit jedem Erkenntnisgewinn der [X.]regierung entsteht eine Informationsasymmetrie im Verhältnis zum [X.], die – soll die verfassungsrechtliche Vorgabe einer „umfassenden“ Unterrichtung nicht wirkungslos bleiben – grundsätzlich ausgeglichen werden muss. Diese Pflicht zum Ausgleich von Informationsungleichgewichten zwischen [X.]regierung und Deutschem [X.] verdichtet sich mit zunehmender Komplexität und Bedeutung eines Vorgangs sowie mit der zeitlichen Nähe zu einer förmlichen Beschlussfassung oder zum Abschluss einer Vereinbarung (vgl. [X.] 131, 152 <209 f.>; 158, 51 <73 Rn. 74> - Griechenlandhilfen – [X.]en der [X.]regierung).

[X.]) Auch die strikten zeitlichen Anforderungen an die Unterrichtung nach Art. 23 Abs. 2 Satz 2 [X.] („zum frühestmöglichen [X.]punkt“) sollen gewährleisten, dass der [X.] in der Lage ist, seine Mitwirkungsrechte in Angelegenheiten der Europäischen [X.] effektiv wahrzunehmen.

(1) Entstehungsgeschichtlich erweist sich die strenge zeitliche Vorgabe als bewusste Abkehr von Art. 2 des [X.] zu den Römischen Verträgen vom 27. Juli 1957 (vgl. BGBl [X.] [X.] 753), der lediglich eine laufende Unterrichtung des [X.] vorgeschrieben und eine der Beschlussfassung im Rat zeitlich vorgelagerte Unterrichtung nur als Soll-Vorschrift vorgesehen hatte. Auf dieser Grundlage waren dem [X.] Informationen häufig erst nach einer Beschlussfassung im Rat zugegangen und damit später als dem [X.]rat und den [X.]n Mitgliedern des Europäischen [X.] (vgl. Möller, Arbeitsunterlage Nr. 84 der [X.] vom 15. Oktober 1992). Die in der [X.] und im Sonderausschuss Europäische [X.] zeitweise diskutierten Formulierungen einer „rechtzeitigen“ oder einer „regelmäßigen“ Unterrichtung wurden vor diesem Hintergrund verworfen. Das Erfordernis einer regelmäßigen Unterrichtung stelle nicht hinreichend sicher, dass der [X.] die relevanten Informationen so früh wie möglich erhalte (vgl. [X.] [X.], [X.], 11. Sitzung am 15. Oktober 1992, Stenographischer Bericht, in: Deutscher [X.] <Hrsg.>, Materialien zur Verfassungsdiskussion und zur Grundgesetzänderung in der Folge der [X.]n Einigung, [X.], Bericht und Sitzungsprotokolle, 1996, [X.] 543 <545>). Auch erschien den Mitgliedern der [X.] der Begriff „rechtzeitig“ zu unbestimmt, da er einen weiten Interpretationsspielraum eröffne und den Unterrichtungszeitpunkt letztlich in das Ermessen der [X.]regierung stelle. Um eine fundierte [X.]ensbildung des [X.] zu ermöglichen, sei eine umfassende Information zum frühestmöglichen [X.]punkt unerlässlich (vgl. Möller, Arbeitsunterlage Nr. 84 der [X.] vom 15. Oktober 1992; Möller/[X.], [X.] 24 <1993>, [X.] 21 <26>; [X.], Der neue [X.]artikel 23 des Grundgesetzes im Lichte der Arbeit der [X.], 1996, [X.] 144 f.).

(2) Dem [X.]punkt der Unterrichtung kommt eine ihrem Umfang gleichrangige Bedeutung zu. Nur wenn der [X.] frühzeitig von einem Vorhaben erfährt, kann er den regelmäßig durch eine Vielzahl von Akteuren getragenen Entscheidungsprozess in Angelegenheiten der Europäischen [X.] noch beeinflussen. Im Hinblick darauf ist die in Art. 23 Abs. 2 Satz 2 [X.] genannte [X.]vorgabe „zum frühestmöglichen [X.]punkt“ so auszulegen, dass der [X.] die Informationen der [X.]regierung spätestens zu einem [X.]punkt erhalten muss, der ihn in die Lage versetzt, sich fundiert mit dem Vorgang zu befassen und eine Stellungnahme zu erarbeiten, bevor die [X.]regierung nach außen wirksame Erklärungen, insbesondere bindende Erklärungen zu [X.] und [X.]en Vereinbarungen, abgibt. Das schließt es aus, dass die [X.]regierung ohne vorherige Beteiligung des Deutschen [X.] konkrete Initiativen ergreift oder an Beschlussfassungen mitwirkt, und gebietet die Weiterleitung sämtlicher Dokumente, sobald sie zum Gegenstand von Verhandlungen gemacht werden ([X.] 131, 152 <212>; 158, 51 <78 f. Rn. 86> - Griechenlandhilfen – [X.]en der [X.]regierung).

(3) Offizielle Dokumente, Berichte und Mitteilungen müssen daher ebenso wie alle inoffiziellen Informationen an den [X.] weitergeleitet werden, sobald sie in den Einflussbereich der [X.]regierung gelangen. Ein Ermessen der [X.]regierung hinsichtlich des [X.]punktes der Weiterleitung besteht nicht. Verzögerungen bei der Weiterleitung sind nur zulässig, um der [X.]regierung eine Prüfung der Voraussetzungen des Art. 23 Abs. 2 Satz 2 [X.] zu ermöglichen. Über Sitzungen der Organe und informelle Beratungen, an denen die [X.]regierung beteiligt ist, muss der [X.] – auch wenn noch keine förmlichen Vorschläge oder sonstige Beratungsgrundlagen existieren – bereits im Voraus und so rechtzeitig informiert werden, dass er sich über den Gegenstand der Sitzungen eine Meinung bilden und auf die Verhandlungslinie und das Abstimmungsverhalten der [X.]regierung Einfluss nehmen kann. Über den Verlauf und die erzielten Zwischen- und Endergebnisse ist er unmittelbar im [X.] an die Beratungen zu unterrichten. Für das Gebot laufender Aktualisierung des Informationsstandes des [X.] gilt das bereits Gesagte (vgl. [X.] 131, 152 <212 f.>; 158, 51 <79 Rn. 87> - Griechenlandhilfen – [X.]en der [X.]regierung).

[X.]) (1) Adressat der Unterrichtung gemäß Art. 23 Abs. 2 Satz 2 [X.] ist der [X.] als Ganzer. Damit soll gewährleistet werden, dass sämtliche Abgeordnete gleichermaßen und unterschiedslos auf die übermittelten Informationen zugreifen können. Es ist allerdings in erster Linie Sache des [X.] selbst, dafür Sorge zu tragen, dass die ihm übermittelten Informationen einer effektiven parlamentarischen [X.]ensbildung zugeführt werden. Insbesondere obliegt ihm die Entscheidung, in welchem Umfang er den Ausschuss für die Angelegenheiten der Europäischen [X.] gemäß Art. 45 Satz 2 [X.] ermächtigt, die Rechte des [X.] gemäß Art. 23 [X.] gegenüber der [X.]regierung wahrzunehmen. „Inoffizielle“ Informationen einzelner Ausschüsse oder [X.] sowie von Fraktionen und deren Obleuten in den Ausschüssen erfüllen den Anspruch des [X.] aus Art. 23 Abs. 2 Satz 2 [X.] nicht (vgl. [X.] 131, 152 <213 f.>).

(2) Aus dem Zweck von Art. 23 Abs. 2 Satz 2 [X.] ergeben sich ferner Anforderungen an das Verfahren und die Form der Unterrichtung. Art. 23 Abs. 2 Satz 2 [X.] verlangt im Grundsatz eine schriftliche Unterrichtung durch die [X.]regierung. Zwar ist die Schriftform in Art. 23 Abs. 2 Satz 2 [X.] nicht ausdrücklich vorgesehen. Angesichts der Anforderungen an Klarheit, Verstetigung und Reproduzierbarkeit, die an eine förmliche Unterrichtung des [X.] zu stellen sind, erscheint die Schriftform gegenüber der mündlichen Unterrichtung als das vorrangige Medium zur effektiven Information des [X.]. Der mündlichen Unterrichtung des [X.], des Ausschusses für die Angelegenheiten der Europäischen [X.] wie auch der Fachausschüsse kommt vor diesem Hintergrund grundsätzlich nur eine ergänzende und erläuternde Funktion zu. Ausnahmen sind nur in engen Grenzen und insbesondere im Hinblick auf das Gebot einer Unterrichtung zum frühestmöglichen [X.]punkt zulässig, unter Umständen aber auch geboten. Da [X.] zwischen Regierung und [X.] nach Art. 23 Abs. 2 Satz 2 [X.] nicht nur best-, sondern auch schnellstmöglich beseitigt werden sollen, sind Konstellationen denkbar, in denen die [X.]regierung eine umfassende und zugleich frühestmögliche Unterrichtung nur mündlich sicherstellen kann. Das ist etwa der Fall, wenn zu einer Angelegenheit noch keine schriftlichen Unterlagen vorliegen und in vertretbarer [X.] auch nicht beschafft oder hergestellt werden können, eine Unterrichtung des Deutschen [X.] jedoch im Hinblick auf die effektive Wahrnehmung seiner Mitwirkungsrechte erforderlich ist. Für die Überlassung fremdsprachiger Unterlagen gilt Vergleichbares. Entfällt das Hindernis, ist das entstandene Informationsdefizit unverzüglich auszugleichen (vgl. [X.] 131, 152 <214>; 158, 51 <79 f. Rn. 90 f.> - Griechenlandhilfen – [X.]en der [X.]regierung).

3. Die Verpflichtung der [X.]regierung zur umfassenden und frühestmöglichen Unterrichtung des [X.] gilt auch für Maßnahmen in den Bereichen der [X.] (a) und der [X.] (b). Dies gilt unbeschadet des wehrverfassungsrechtlichen [X.]vorbehalts (c).

a) Die Zuständigkeit der Europäischen [X.] für die [X.] erstreckt sich auf die gesamte Außenpolitik sowie auf sämtliche Fragen der Sicherheit der Europäischen [X.], einschließlich der schrittweisen Festlegung einer gemeinsamen Verteidigungspolitik, die zu einer gemeinsamen Verteidigung führen kann (Art. 24 Abs. 1 [X.]. 1 [X.]V). Art. 21 Abs. 3 [X.]. 2 [X.]V fordert hierbei eine inhaltliche Verschränkung von [X.] und [X.] mit supranationalen Politikbereichen der Europäischen [X.] im Sinne umfassender Gesamtstrategien. Die [X.] stellt (weiterhin) eine im Wesentlichen [X.]e Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten dar (vgl. Art. 24 Abs. 1 [X.]. 2 [X.]V; zur früheren Rechtslage [X.] 89, 155 <176 f., 190>; vgl. auch [X.] 131, 152 <201>). Eine Übertragung von Hoheitsrechten im Sinne von Art. 23 Abs. 1 Satz 2 [X.] hat insoweit nicht stattgefunden.

aa) Diese Besonderheit stellt jedoch nicht in Frage, dass die in Art. 23 ff. [X.]V geregelte [X.] Teil des [X.] der Europäischen [X.] ist. Sie wird von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen [X.] vollzogen, ihre Beschlüsse binden die Mitgliedstaaten (Art. 28 Abs. 2 [X.]V) und haben Vorrang vor dem nationalen Recht (vgl. [X.]/[X.]/Nettesheim, [X.]recht, 9. Aufl. 2021, § 9 Rn. 140). Die Mitgliedstaaten sind zur Achtung und Unterstützung der [X.] verpflichtet (Art. 24 Abs. 3 [X.]V) und angehalten, für die Standpunkte der Europäischen [X.] auf inter[X.] einzutreten und ihr Verhalten zu koordinieren (Art. 32, Art. 34 [X.]V). Mit dem Hohen Vertreter für Außen- und Sicherheitspolitik (Art. 18 [X.]V) und dem Europäischen Auswärtigen Dienst (Art. 27 Abs. 3 [X.]V) wurde die [X.] auch institutionell abgesichert. Zudem ist der Politikbereich – vom [X.] gewollt – auf vielfältige Weise mit dem sonstigen Integrationsprogramm der Europäischen [X.] verflochten. So setzt etwa der Erlass restriktiver Maßnahmen nach Art. 215 A[X.]V einen vorherigen Beschluss über die Beschränkung der Wirtschafts- und Finanzbeziehungen zu einem Drittstaat im Rahmen der [X.] voraus. Im Übrigen richtet sich die [X.] an gemeinsamen Grundsätzen und Wertvorstellungen aus (Art. 3 Abs. 5, Art. 21 [X.]V), sie beruht auf gemeinsamen strategischen Interessen, Grundsätzen und Zielen (Art. 21, Art. 22 [X.]V) und strebt eine immer stärkere Konvergenz des Handelns der Mitgliedstaaten an (Art. 24 Abs. 2 [X.]V). Die [X.] ist vor diesem Hintergrund eine eigenständige Politik der Europäischen [X.] und integraler Bestandteil der europäischen Rechtsordnung.

Dass die übrigen Organe der Europäischen [X.], insbesondere das Europäische [X.], an der Festlegung und der Durchführung der [X.] nicht maßgeblich beteiligt sind (vgl. Art. 24 Abs. 1 [X.]. 2 Satz 5 [X.]V), steht ihrer Qualifikation als Angelegenheit der Europäischen [X.] im Sinne des Art. 23 Abs. 2 [X.] nicht entgegen. Die Befugnisse des Europäischen [X.] im Bereich der [X.] sind – an[X.] als in anderen Bereichen des [X.] – gering (vgl. [X.], Urteil vom 24. Juni 2014, [X.]/Rat, [X.]/11, [X.]:[X.], Rn. 84 ff.; Urteil vom 14. Juni 2016, [X.]/Rat, [X.]/14, [X.]:C:2016:435, Rn. 68 ff.) und beschränken sich im Wesentlichen auf Anhörungsrechte (Art. 27 Abs. 3 Satz 4, Art. 36 [X.]. 1 Satz 1, Art. 41 Abs. 3 [X.]. 1 Satz 2 [X.]V). Beschlüsse kommen ohne seine Mitwirkung zustande, über ein Initiativ- oder Mitentscheidungsrecht verfügt es – an[X.] als die [X.] (Art. 30 Abs. 1 [X.]V) – nicht. Allerdings gibt es eine Pflicht zur Unterrichtung des Europäischen [X.] (Art. 36 [X.]. 1 Satz 1 und Satz 3 [X.]V) sowie zur Berücksichtigung seiner Auffassungen (Art. 36 [X.]. 1 Satz 2 [X.]V). Auch kann es Anfragen und Empfehlungen verfassen (Art. 36 [X.]. 2 Satz 1 [X.]V) und Aussprachen durchführen (Art. 36 [X.]. 2 Satz 2 [X.]V). Neben diesen Befugnissen besitzt das Europäische [X.] die Möglichkeit, durch die Entscheidung über die Haushaltsansätze und allgemeine Entschließungen auf die [X.] Einfluss zu nehmen (vgl. [X.], Handbuch [X.]recht, [X.], 2011, Rn. 5355 ff.; Bitterlich, in: [X.]/[X.], [X.]-Verträge Kommentar [X.]V-A[X.]V-GRCh, 6. Aufl. 2012, Art. 36 [X.]V Rn. 2; [X.] v. [X.], in: [X.]/[X.]/Häde, [X.] Kommentar [X.]V GRC A[X.]V, [X.], 2017, Art. 24 [X.]V Rn. 17; [X.], [X.]recht, [X.], 2. Aufl. 2019, § 29 Rn. 858). Gleichwohl erfolgt die [X.] Legitimation der [X.] vornehmlich über den Rat und (mittelbar) die nationalen [X.]e (vgl. [X.], AöR 119 <1994>, [X.] 238 <252>; Kokott, AöR 119 <1994>, [X.]7 <215>; Diehr, Die Bewahrung der [X.] und föderativen Struktur der [X.]republik Deutschland im europäischen Integrationsprozeß, 1998, [X.]08). Zu berücksichtigen ist überdies, dass eine Kompensation der geringen [X.] Legitimation der [X.] auf europäischer Ebene durch eine gerichtliche Kontrolle (vgl. dazu [X.] 151, 202 <289 ff. Rn. 124 ff., 130> - Europäische Bankenunion) praktisch ausscheidet; dem Gerichtshof der Europäischen [X.] kommt – von zwei Ausnahmen abgesehen – in diesem Bereich keine Zuständigkeit zu (Art. 24 Abs. 1 [X.]. 2 Satz 6 [X.]V; vgl. [X.], Urteil vom 24. Juni 2014, [X.]/Rat, [X.]/11, [X.]:[X.], Rn. 69 f.; Urteil vom 2. November 2015, [X.]/[X.], [X.]/13 P, [X.]:C:2015:753, Rn. 43 ff.).

[X.]) Eine [X.] Legitimation und Kontrolle von Maßnahmen ist gerade im rechtlich schwer regelbaren, stark politisch und wenig sachgegenständlich bezogenen Bereich der [X.] beson[X.] bedeutsam, um die Entstehung unkontrollierter exekutiver Bereiche zu verhindern. Dies setzt – da die Legitimationsabstützung durch das Europäische [X.], wie dargelegt, gering ist – mit Blick auf die [X.]republik Deutschland vor allem ein effektives Mitwirkungsrecht des Deutschen [X.] bei der [X.] voraus und, dem vorgelagert, einen möglichst umfassenden Informationsanspruch.

Dass Angelegenheiten der [X.] der Unterrichtungsverpflichtung nach Art. 23 Abs. 2 Satz 2 [X.] [X.]n, wird im Übrigen durch § 7 Abs. 1 Satz 1 [X.]ZBBG bestätigt (vgl. [X.] 157, 1 <25 Rn. 77> - CETA-[X.] I), auch wenn dieser Art. 23 Abs. 2 Satz 1 [X.] konkretisierenden einfach-gesetzlichen Regelung keine konstitutive Bedeutung zukommt. An[X.] als die Vorschrift des § 11 [X.]ZBLG, der Angelegenheiten der [X.] aus dem Anwendungsbereich des Gesetzes generell ausklammert, wiederholt § 7 Abs. 1 Satz 1 [X.]ZBBG für die [X.] und die [X.] – ebenso wie § 3 Abs. 1 Satz 1 [X.]ZBBG wiedergegebene (vgl. [X.] 157, 1 <25 Rn. 77> - CETA-[X.] I) – die verfassungsrechtliche Pflicht zur umfassenden, fortlaufenden und frühestmöglichen Unterrichtung und ist insoweit im Lichte von Art. 23 Abs. 2 Satz 2 [X.] auszulegen und zu handhaben.

Schließlich stellte es einen Wi[X.]pruch dar, wenn nach bereits gefestigter Rechtsprechung außerhalb des institutionellen Rahmens der Europäischen [X.] errichtete Institutionen wie der Europäische Stabilitätsmechanismus oder das Einheitliche Patentgericht zu den Angelegenheiten der Europäischen [X.] im Sinne von Art. 23 Abs. 2 [X.] gerechnet würden (vgl. [X.] 131, 152 <215 ff.>; 153, 74 <146 Rn. 123> - Einheitliches Patentgericht), die im Vertrag über die Europäische [X.] jedoch ausführlich geregelte [X.] nicht.

b) Die [X.] ist „integraler Bestandteil“ der [X.] (Art. 42 Abs. 1 Satz 1 [X.]V). Vorbehaltlich der Spezialregelungen in Art. 42 bis Art. 46 [X.]V unterliegt sie demselben Rechtsrahmen wie die [X.]. Auch die [X.] ist [X.] strukturiert, gleichwohl fester Bestandteil des [X.] der Europäischen [X.]. Bei Maßnahmen der [X.] handelt es sich somit ebenfalls um Angelegenheiten der Europäischen [X.] im Sinne von Art. 23 Abs. 2 [X.].

c) Die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen für den Einsatz der [X.] im Ausland (Art. 24 Abs. 2 oder Art. 87a Abs. 3 [X.]) sowie der wehrverfassungsrechtliche [X.]vorbehalt (vgl. [X.] 90, 286 <381 ff.>; 100, 266 <269>; 104, 151 <208>; 108, 34 <43>; 121, 135 <154>; 126, 55 <69 f.>; 140, 160 <187 Rn. 67>) werden von der Verpflichtung der [X.]regierung zur umfassenden und frühestmöglichen Information in Angelegenheiten der [X.] nicht berührt, weil es hier nicht nur um die Möglichkeit zur Mitbestimmung von Angelegenheiten der Europäischen [X.] geht, sondern der Deutsche [X.] der insoweit maßgebliche Entscheidungsträger ist (vgl. [X.] 90, 286 <381 f.>; 121, 135 <161>; 140, 160 <193 f. Rn. 82>).

4. Die Verpflichtung der [X.]regierung nach Art. 23 Abs. 2 Satz 2 [X.] gilt gegenüber dem [X.] insgesamt und wird nur erfüllt, wenn die Informationen allen [X.] und damit auch der Öffentlichkeit frei zugänglich sind. Seine Repräsentationsfunktion nimmt der Deutsche [X.] grundsätzlich in seiner Gesamtheit wahr, durch die Mitwirkung aller seiner Mitglieder (vgl. [X.] 44, 308 <316>; 56, 396 <405>; 80, 188 <218>; 130, 318 <342>), nicht durch einzelne Abgeordnete, eine Gruppe von [X.] oder die parlamentarische Mehrheit.

Die Wahrnehmung der Repräsentationsfunktion durch den Deutschen [X.] als Ganzen setzt gleiche [X.] aller [X.] voraus (vgl. [X.] 44, 308 <316>; 56, 396 <405>; 130, 318 <342>). Daher ist jeder Abgeordnete berufen, an der Arbeit des [X.], seinen Verhandlungen und Entscheidungen mit grundsätzlich gleichen Rechten und Pflichten teilzunehmen. Zu den Befugnissen der [X.] gehört neben dem Rederecht (vgl. [X.] 10, 4 <12>; 60, 374 <379>; 80, 188 <218>), dem Stimm- und dem Initiativrecht vor allem auch die Beteiligung an der Ausübung des Frage- und Informationsrechts (vgl. [X.] 13, 123 <125>; 57, 1 <5>; 67, 100 <129>; 70, 324 <355>; 130, 318 <342>).

Adressat der [X.] ist der [X.] als Ganzer (vgl. [X.] 131, 152 <213 f.>; 158, 51 <76 Rn. 81> - Griechenlandhilfen – [X.]en der [X.]regierung). Eine Begrenzung des [X.] stellt eine nur eingeschränkte Erfüllung der [X.] dar.

5. Auch eine klassifizierte, das heißt Geheimschutzregelungen unterliegende Information des [X.] wird den Anforderungen von Art. 23 Abs. 2 Satz 2 [X.] grundsätzlich nicht gerecht, weil die Information des [X.] zugleich dem im Demokratieprinzip verankerten Grundsatz parlamentarischer Öffentlichkeit dient (vgl. oben Rn. 87 f.). Entscheidungen von erheblicher Tragweite muss grundsätzlich ein Verfahren vorausgehen, das der Öffentlichkeit Gelegenheit bietet, ihre Auffassungen auszubilden und zu vertreten, und das die Volksvertretung dazu anhält, Notwendigkeit und Umfang der zu beschließenden Maßnahmen in öffentlicher Debatte zu klären (vgl. [X.] 85, 386 <403 f.>; 95, 267 <307 f.>; 108, 282 <312>; 130, 318 <344>).

6. Grenzen der [X.] der [X.]regierung nach Art. 23 Abs. 2 [X.] können sich aus dem [X.]bereich exekutiver Eigenverantwortung (a) oder dem [X.] (b) ergeben.

a) Das Funktionengefüge des Grundgesetzes geht davon aus, dass die Regierung einen [X.]bereich exekutiver Eigenverantwortung besitzt, der einen grundsätzlich nicht ausforschbaren Initiativ-, Beratungs- und Handlungsbereich einschließt (vgl. [X.] 67, 100 <139>; 77, 1 <59>; 110, 199 <214>; 124, 78 <120>; 137, 185 <234 Rn. 136>; 143, 101 <137 Rn. 119>; 146, 1 <40 Rn. 89, 42 Rn. 92>; 147, 50 <138 Rn. 229>). Für diesen gilt ein Verbot des Mitregierens des [X.] (vgl. [X.] 137, 185 <234 Rn. 136>). Dieses ist auch im Rahmen der Informationspflichten gemäß Art. 23 Abs. 2 [X.] zu beachten (vgl. [X.] 131, 152 <206>; 158, 51 <76 Rn. 82> - Griechenlandhilfen – [X.]en der [X.]regierung).

Zum [X.]bereich exekutiver Eigenverantwortung gehört jedenfalls der Prozess der [X.]ensbildung der Regierung, sowohl hinsichtlich der Erörterungen im Kabinett als auch bei der Vorbereitung von Kabinetts- und Ressortentscheidungen, die sich vor allem in ressortinternen und -übergreifenden Abstimmungsprozessen vollzieht (vgl. [X.] 67, 100 <139>; 110, 199 <214, 222>; 124, 78 <120>; 131, 152 <206>; 137, 185 <234 Rn. 136>; 158, 51 <76 Rn. 82> - Griechenlandhilfen – [X.]en der [X.]regierung). Über den internen [X.]ensbildungsprozess der [X.]regierung muss der [X.] nicht informiert werden (vgl. [X.] 131, 152 <206>), sondern lediglich über dessen Ergebnisse (vgl. [X.] 137, 185 <234 f. Rn. 136 f.>). Nicht abgestimmte Positionspapiere unterliegen daher nicht der Informationspflicht. Die Unterrichtung erstreckt sich grundsätzlich nur auf das Ergebnis der [X.]ensbildung innerhalb der [X.]regierung (vgl. [X.] 131, 152 <206>; 137, 185 <234 f. Rn. 137>; 146, 1 <42 Rn. 93>; 147, 50 <139 Rn. 229>; 158, 51 <76 Rn. 82> - Griechenlandhilfen – [X.]en der [X.]regierung). Solange diese nicht abgeschlossen ist, besteht daher kein Anspruch des [X.] auf Unterrichtung (vgl. [X.] 137, 185 <234 Rn. 136>; 158, 51 <76 f. Rn. 82> - Griechenlandhilfen – [X.]en der [X.]regierung).

Dies umfasst typischerweise auch das Ausloten von [X.] und die vertrauliche Kommunikation mit ausländischen Staats- und Regierungschefs weit im Vorfeld von Beschlussfassungen der Europäischen [X.]. Soweit dabei gewonnene Informationen nicht in den [X.]ensbildungsprozess der Europäischen [X.] einfließen, erfordert der Zweck von Art. 23 Abs. 2 [X.], dem [X.] eine frühzeitige und effektive Einflussnahme auf die [X.]ensbildung der [X.]regierung zu ermöglichen (vgl. Rn. 82), auch keine Unterrichtung nach Art. 23 Abs. 2 Satz 2 [X.]. Damit kann die [X.]regierung berechtigten Vertraulichkeitserwartungen zur Erhaltung ihrer außen- und europapolitischen Handlungsfähigkeit sowie des Ansehens und des Vertrauens in die [X.]republik Deutschland in der [X.]gemeinschaft (vgl. dazu [X.], Urteil des [X.] vom 15. Juni 2022 - 2 [X.], 2 [X.] -, Rn. 104 ff. - Äußerungsbefugnisse der [X.]kanzlerin) Rechnung tragen.

Der gegenüber dem [X.] abgeschirmte Bereich wird aber verlassen, wenn die [X.]regierung ihre [X.]ensbildung abgeschlossen hat und mit den (Teil-)Ergebnissen an die Öffentlichkeit oder in den Abstimmungsprozess mit Dritten tritt (vgl. [X.] 131, 152 <210>; 158, 51 <76 Rn. 83> - Griechenlandhilfen – [X.]en der [X.]regierung).

b) Grenzen der [X.] nach Art. 23 Abs. 2 Satz 2 [X.] können sich auch aus dem [X.] ergeben. Daraus folgende [X.] stehen der Unterrichtung des [X.] in der Regel allerdings nicht entgegen (vgl. [X.] 137, 185 <243 Rn. 150, 152>; 147, 50 <130 f. Rn. 205>; 158, 51 <74 Rn. 76> - Griechenlandhilfen – [X.]en der [X.]regierung). Diesen ist vielmehr durch eine vertrauliche Weiterleitung entsprechend den Vorgaben der Geheimschutzordnung des Deutschen [X.] Rechnung zu tragen (vgl. [X.] 67, 100 <135>; 77, 1 <48>; 130, 318 <362>; 131, 152 <208, 223>; 143, 101 <142 f. Rn. 138 f.>; 146, 1 <43 Rn. 96>; 147, 50 <131 Rn. 206>; 156, 270 <299 f. Rn. 91 f.> - Amri-Untersuchungsausschuss <Benennung von V-Person-Führer>; 158, 51 <75 Rn. 79> - Griechenlandhilfen – [X.]en der [X.]regierung). Die Anwendung der Geheimschutzordnung stellt grundsätzlich ein taugliches Instrument des Ausgleichs zwischen dem Geheimhaltungsinteresse der Exekutive und dem Informationsinteresse des [X.] dar (vgl. [X.] 67, 100 <135>; 70, 324 <359>; 124, 78 <124 f.>; 130, 318 <362>; 131, 152 <208>; 137, 185 <264 Rn. 199>; 143, 101 <143 Rn. 139>; 146, 1 <43 f. Rn. 97>; 147, 50 <131 Rn. 207>).

7. [X.] die [X.]regierung ihre Informationspflicht gemäß Art. 23 Abs. 2 Satz 2 [X.] wegen der genannten Grenzen ganz oder teilweise nicht erfüllen, muss sie sich gegenüber dem Deutschen [X.] darauf berufen und die Gründe für den Verzicht auf seine umfassende und frühestmögliche Unterrichtung darlegen. Durch das Begründungserfordernis wird gewährleistet, dass der [X.] die Gründe der Verweigerung einer Unterrichtung beziehungsweise einer Einstufung erfährt und in die Lage versetzt wird, sie nachzuvollziehen und die Erfolgsaussichten einer Inanspruchnahme verfassungsgerichtlichen Rechtsschutzes abzuschätzen (vgl. allgemein zum parlamentarischen Frage- und Informationsrecht [X.] 124, 161 <193>; 137, 185 <244 Rn. 156>; 147, 50 <149 Rn. 253>). Eine substantielle Begründung ist zudem unentbehrliche Grundlage auch der (verfassungs-) gerichtlichen Kontrolle, die andernfalls weitgehend zur Disposition der [X.]regierung stünde (vgl. allgemein zum parlamentarischen Frage- und Informationsrecht [X.] 124, 78 <128>; 147, 50 <150 Rn. 256>).

Liegen dem [X.] Anhaltspunkte für das Vorhandensein eines der [X.] nach Art. 23 Abs. 2 Satz 2 [X.] [X.]nden Dokumentes vor, ist die [X.]regierung verpflichtet, in nachvollziehbarer Weise darzulegen, warum dieses entweder keine Angelegenheit der Europäischen [X.] betrifft oder ein verfassungsrechtlicher Grund von solchem Gewicht vorliegt, dass er der Erfüllung der [X.] nach Art. 23 Abs. 2 Satz 2 [X.] im konkreten Fall entgegensteht. Das Vorliegen der Voraussetzungen eines Informationsverweigerungsrechts oder einer nur eingestuften Unterrichtung ist substantiiert, nicht lediglich formelhaft, darzulegen. Eine pauschale Berufung auf mögliche Ablehnungsgründe genügt nicht.

Ein Nachschieben von Gründen erst im [X.]verfahren verfehlt den Zweck des Begründungserfordernisses, den [X.] in die Lage zu versetzen, die Gründe der Unterrichtungsverweigerung nachzuvollziehen und die Erfolgsaussichten einer Inanspruchnahme verfassungsgerichtlichen Rechtsschutzes abzuschätzen (vgl. zum parlamentarischen Frage- und Informationsrecht [X.] 124, 78 <147>; 146, 1 <49 Rn. 108>; 147, 50 <150 Rn. 259>) und kommt daher auch im Zusammenhang mit der [X.] aus Art. 23 Abs. 2 Satz 2 [X.] nicht in Betracht.

[X.]

Nach diesen Maßstäben sind der Antrag der Antragstellerin zu [X.] und der Antrag zu 3. der Antragstellerin zu [X.] begründet. Die Antragsgegnerin hat den Deutschen [X.] unter Verstoß gegen Art. 23 Abs. 2 Satz 2 [X.] nicht umfassend und frühestmöglich über den ihr bereits am 30. April 2015 vorliegenden Entwurf des [X.] informiert und damit gegen die ihr obliegenden Informationspflichten verstoßen (1.). Die Antragsgegnerin hat die Rechte des [X.] auch dadurch verletzt, dass sie nicht nachvollziehbar dargelegt hat, dass das Schreiben des türkischen Ministerpräsidenten Davutoǧlu vom 23. September 2015 nicht der [X.] nach Art. 23 Abs. 2 Satz 2 [X.] unterfällt (2.).

1. Die Antragsgegnerin hat den Deutschen [X.] im Hinblick auf das [X.] in seinen Rechten aus Art. 23 Abs. 2 Satz 2 [X.] verletzt, indem sie es unterlassen hat, den ihr bereits am 30. April 2015 vorliegenden Entwurfstext an das [X.] zu übermitteln.

a) Das [X.] betrifft eine Angelegenheit der Europäischen [X.] im Sinne von Art. 23 Abs. 2 [X.]. Es war Grundlage für die multinationale Mission [X.] [X.] SOPHIA (vgl. 5. Erwägungsgrund sowie Art. 2 Abs. 1 Beschluss <[X.]> 2015/778), bei der es sich um eine Maßnahme der [X.] handelte. Es war damit inhaltlich auf einen in den Verträgen niedergelegten Politikbereich ausgerichtet.

Die Durchführung von [X.]-Missionen ist in Art. 43 f. [X.]V geregelt. Die Mission [X.] [X.] SOPHIA war Teil der Europäischen Migrationsagenda und damit eines umfassenden europäischen Gesamtansatzes (vgl. BTDrucks 18/6544, [X.]; Art. 3 Abs. 2, Art. 21 Abs. 3 [X.]. 2 [X.]V). Organe der Europäischen [X.] arbeiteten das [X.] aus, wobei das Konzept unmittelbar der Verwirklichung von Zielen der [X.] diente (vgl. Art. 3 Abs. 2 [X.]V). Auch seine Umsetzung erfolgte durch die Europäische [X.] (vgl. Art. 1 Abs. 1 Beschluss <[X.]> 2015/778): Die Festlegung des [X.]sgebietes wurde durch den Rat gebilligt (vgl. Art. 1 Abs. 2 Beschluss <[X.]> 2015/778), der auch die Einleitung der [X.] beschloss (vgl. Art. 5 Beschluss <[X.]> 2015/778). Das Politische und Sicherheitspolitische Komitee nahm unter der Verantwortung des Rates und der Hohen Vertreterin die politische Kontrolle und die strategische Leitung der Mission wahr (vgl. Art. 6 Abs. 1 Satz 1 Beschluss <[X.]> 2015/778). Für die militärische Leitung war der Vorsitzende des Militärausschusses der Europäischen [X.] verantwortlich (vgl. Art. 7 Abs. 1 Beschluss <[X.]> 2015/778). Die [X.] sorgte für die Durchführung des Beschlusses sowie für seine Kohärenz mit dem außenpolitischen Handeln der [X.] insgesamt (vgl. Art. 8 Abs. 1 Beschluss <[X.]> 2015/778). Bei der Mission erfolgte eine Zusammenarbeit mit den zuständigen nationalen Behörden (vgl. Art. 8 Abs. 3 Satz 1 Beschluss <[X.]> 2015/778). Schließlich war die Mission auf die Mitgliedstaaten der Europäischen [X.] begrenzt, Drittstaaten konnten aber zur Beteiligung eingeladen werden (vgl. Art. 9 Abs. 1 Beschluss <[X.]> 2015/778).

Dem steht nicht entgegen, dass im Bereich der Verteidigungspolitik – von der (vagen) Verpflichtung zur schrittweisen Verbesserung der militärischen Fähigkeiten (Art. 42 Abs. 3 [X.]. 2 Satz 1 [X.]V) abgesehen – das Freiwilligkeitsprinzip gilt und die Mitgliedstaaten (rechtlich) nicht zu einer Teilnahme an einer Militäroperation gezwungen werden können (vgl. [X.], AöR 136 <2011>, [X.]4 <78>; [X.], [X.]recht, [X.], 2. Aufl. 2019, § 29 Rn. 853; [X.], in: [X.], [X.]recht, 2. Aufl. 2020, § 22 Rn. 264; vgl. auch Graf v. [X.], [X.] 2006, [X.]82 <195, 197>). Auch wenn das [X.] und die hierin behandelte Mission auf einer Selbstverpflichtung der teilnehmenden Mitgliedstaaten gründete, stellt dies die Einordnung als Angelegenheit der Europäischen [X.] nicht in Frage. Angelegenheiten der Europäischen [X.] sind nicht auf Akte der Rechtsetzung beschränkt, sondern erfassen auch andere Maßnahmen. Im Übrigen entfaltet das [X.] gegenüber den teilnehmenden Mitgliedstaaten durchaus eine (Selbst-)Bindung. Der Beschluss des Rates ist für die Mitgliedstaaten bei ihren Stellungnahmen und ihrem Vorgehen bindend (vgl. Art. 28 Abs. 2 [X.]V; vgl. aber auch Art. 31 Abs. 1 [X.]. 2 Satz 1 bis Satz 3 [X.]V).

Die [X.]regierung verfolgte mit der Krisenbewältigungsoperation (vgl. BTDrucks 18/6544, [X.]; 18/7689, [X.]) zusammen mit den anderen Mitgliedstaaten neben der Seenotrettung und der Schleuserbekämpfung auch das Ziel einer verstärkten Zusammenarbeit mit Herkunfts- und Transitländern sowie eine Steigerung der innereuropäischen Solidarität und Verantwortung bei der Aufnahme von Flüchtlingen (vgl. BTDrucks 18/6544, [X.]). Zudem sollte nach ihrem [X.]en die Stabilität der Länder in der südlichen Nachbarschaft der Europäischen [X.] befördert werden (vgl. BTDrucks 18/8878, [X.] 6; 18/12491, [X.] 7). Der [X.] muss angesichts der internationalen und gesamtgesellschaftlichen Bedeutung dieser Ziele daher in die Lage versetzt werden, sich mit dieser Thematik – auch und gerade in öffentlicher Debatte – auseinanderzusetzen und die Notwendigkeit und den Umfang der zu beschließenden Maßnahmen zu klären (vgl. auch [X.] 131, 152 <220>).

b) Die Antragsgegnerin hat den Deutschen [X.] nicht umfassend und zum frühestmöglichen [X.]punkt über das [X.] unterrichtet und das parlamentarische Unterrichtungsrecht aus Art. 23 Abs. 2 Satz 2 [X.] verletzt.

aa) Die Antragsgegnerin war nach Art. 23 Abs. 2 Satz 2 [X.] verpflichtet, den [X.] über das Konzept zu informieren, sobald es in ihren Einflussbereich gelangt war. Dabei bestanden wegen der weitreichenden verfassungsrechtlichen und politischen Bedeutung des Vorhabens hohe Anforderungen an Qualität, Quantität, Aktualität und Verwertbarkeit der Unterrichtung über die Verhandlungen darüber. Die Antragsgegnerin war verpflichtet, amtliche Unterlagen und Dokumente der Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen [X.] und anderer Mitgliedstaaten unverzüglich an den [X.] weiterzuleiten (vgl. [X.] 131, 152 <220>) und diesen auch über frühe Stadien der Verhandlungen zu unterrichten (vgl. [X.] 131, 152 <225 f.>; 158, 51 <79 Rn. 87> - Griechenlandhilfen – [X.]en der [X.]regierung).

Die Antragsgegnerin war entscheidend an der Erarbeitung des [X.] beteiligt und wäre daher in der Lage gewesen, den [X.] frühzeitig über dessen Entstehung zu unterrichten. So ist insbesondere – wie von den Antragstellerinnen unwi[X.]prochen vorgetragen – davon auszugehen, dass die [X.] der Antragsgegnerin den Entwurf bereits am 30. April 2015 unterbreitet hat. Der finale Entwurf lag dieser spätestens zur Sitzung des Ausschusses der Ständigen Vertreter am 6. Mai 2015 vor. Gleichwohl hat sie diesen dem [X.] erst am 21. Mai 2015 und damit nach der Beschlussfassung des Rates der Europäischen [X.] am 18. Mai 2015 übersandt und so verhindert, dass der [X.] auf das [X.] Einfluss nehmen konnte.

Die Verletzung der [X.] dauerte über den 21. Mai 2015 hinaus fort, weil ab diesem [X.]punkt lediglich die [X.] des Auswärtigen Ausschusses, des Verteidigungsausschusses und des Ausschusses für Angelegenheiten der Europäischen [X.] und auch nur in der [X.] des Deutschen [X.] in das [X.] Einsicht nehmen konnten. Zu einem späteren [X.]punkt wurde zwar auch den [X.] des Ausschusses für Menschenrechte und humanitäre Hilfe, des [X.], des Ausschusses für Recht und Verbraucherschutz sowie des Ausschusses für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung Zugang zu dem Dokument gewährt. Eine Übermittlung an alle [X.] des Deutschen [X.] erfolgte durch die Antragsgegnerin indes nicht. Vielmehr teilte der Staatsminister für [X.] im Namen des Auswärtigen Amtes auf die schriftliche Frage des [X.] Dr. [X.] (BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN) am 24. Juni 2015 mit, dass die Antragsgegnerin dem federführenden Ausschuss sowie den mitberatenden parlamentarischen Ausschüssen das [X.] nach der Annahme durch den Rat für Außenbeziehungen ohne Anerkennung einer Rechtspflicht übermittelt habe; eine Verpflichtung zur Weiterleitung aufgrund des Gesetzes über die Zusammenarbeit von [X.]regierung und Deutschem [X.] in Angelegenheiten der Europäischen [X.] habe nicht bestanden.

Auch die Einstufung des [X.] als solche und die Möglichkeit, es nur in der [X.] des Deutschen [X.] einzusehen, verletzen Art. 23 Abs. 2 Satz 2 [X.]. Sie beeinträchtigen die Öffentlichkeitsfunktion des [X.].

[X.]) Gründe, die einer Übermittlung des [X.] an das [X.] ausnahmsweise hätten entgegenstehen können, sind nicht ersichtlich. Das [X.] betrifft nicht die interne [X.]ensbildung der [X.]regierung, so dass eine Berufung auf den [X.]bereich exekutiver Eigenverantwortung ausscheidet.

[X.]) Ob Geheimhaltungsgründe eine eingestufte Übermittlung des [X.] an den Deutschen [X.] getragen hätten, kann dahinstehen. Zumindest hätte eine derartige Übermittlung an den [X.] in seiner Gesamtheit erfolgen müssen. Außerdem hat sich die Antragsgegnerin nicht auf eine Geheimhaltungsbedürftigkeit berufen, so dass sich nicht beurteilen lässt, ob es möglicherweise tragfähige Gründe für die Einstufung gab. Solche hätten die Zurverfügungstellung des [X.] in der [X.] des Deutschen [X.] begründen können, nicht jedoch die Vorenthaltung von Informationen gegenüber dem [X.] als Ganzem.

2. Die Antragsgegnerin hat den Deutschen [X.] im Hinblick auf das Schreiben des türkischen Ministerpräsidenten Davutoǧlu vom 23. September 2015 in seinen Rechten aus Art. 23 Abs. 2 Satz 2 [X.] verletzt, indem sie es unterlassen hat, nachvollziehbar darzulegen, dass das Schreiben keine Angelegenheit der Europäischen [X.] betrifft oder die Unterlassung der Mitteilung seines Inhalts aus verfassungsrechtlichen Gründen angezeigt war.

a) Dem Deutschen [X.] lagen konkrete Anhaltspunkte vor, dass das Schreiben des türkischen Ministerpräsidenten Davutoǧlu vom 23. September 2015 der [X.] nach Art. 23 Abs. 2 Satz 2 [X.] unterfällt. Nach der damaligen Presseberichterstattung soll es an alle seinerzeit 28 Staats- und Regierungschefs der Europäischen [X.] gerichtet gewesen sein und die Zusammenarbeit der Türkei mit der Europäischen [X.] in Asyl- und Migrationsfragen zum Gegenstand gehabt haben. In diesem Fall hätte es sich um eine Angelegenheit der Europäischen [X.] im Sinne von Art. 23 Abs. 2 Satz 1 [X.] gehandelt.

[X.] soll zudem einen unmittelbaren Bezug zu dem auf dem Gipfeltreffen am 29. November 2015 aktivierten Gemeinsamen Aktionsplan [X.]-Türkei zur Bewältigung der Flüchtlingsbewegungen aufgewiesen haben, der ebenfalls eine Angelegenheit der Europäischen [X.] ist. Neben Regelungen zur Steuerung von Migrationsbewegungen und einer – nicht unerheblichen – finanziellen Unterstützung der Türkei durch die Europäische [X.] sollten hierbei Vereinbarungen hinsichtlich einer Neubelebung des [X.] sowie einer Liberalisierung der Visumspflicht für türkische Staatsangehörige getroffen werden. Auch diese Sachmaterien weisen einen konkreten Bezug zum Integrationsprogramm der Europäischen [X.] auf (Art. 77 ff. A[X.]V).

Die Antragsgegnerin war vor diesem Hintergrund verpflichtet, nachvollziehbar zu begründen, warum eine [X.] gemäß Art. 23 Abs. 2 Satz 2 [X.] im konkreten Fall gleichwohl nicht bestand. Eine solche Begründung hat sie nicht abgegeben. Das [X.] hat zwar am 16. Oktober 2015 ausgeführt, dass – soweit in dem Brief von Ministerpräsident Davutoǧlu überhaupt Fragen der Zusammenarbeit mit der Europäischen [X.] in Asyl- und Migrationsfragen enthalten gewesen seien – dies Gegenstand der üblichen und fortlaufenden Unterrichtung des [X.] in Angelegenheiten der Europäischen [X.] geworden sei. Sie hat im Ergebnis jedoch offengelassen, ob das Schreiben tatsächlich Fragen der Zusammenarbeit mit der Europäischen [X.] in Asyl- und Migrationsfragen zum Gegenstand hatte oder nicht.

b) Im Übrigen hat die Antragsgegnerin nicht nachvollziehbar dargelegt, dass verfassungsrechtliche Gründe der Übermittlungspflicht entgegengestanden hätten. Sie hat lediglich pauschal ausgeführt, dass es sich um ein an die [X.]kanzlerin persönlich gerichtetes Schreiben eines Regierungschefs handele, das generell nicht den [X.]en [X.], da durch die Durchbrechung der Vertraulichkeit dieser Korrespondenz die Funktionsfähigkeit der [X.]regierung insgesamt erheblich beeinträchtigt wäre. Vorliegend war bereits zweifelhaft, ob das Schreiben einem besonderen Vertraulichkeitsschutz auch dann unterfällt, falls es nicht nur an die [X.]kanzlerin, sondern an alle Staats- und Regierungschefs der Europäischen [X.] gerichtet gewesen wäre. Auch ist nicht erkennbar, dass es sich bei dem Schreiben um ein vertrauliches Ausloten von [X.] handelte. Der bloße Hinweis, dass es sich um ein persönliches Schreiben des türkischen Ministerpräsidenten gehandelt habe, genügt insoweit nicht.