Bundesverfassungsgericht, Nichtannahmebeschluss vom 06.12.2021, Az. 2 BvR 2164/21

Die mit einem Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung verbundene Verfassungsbeschwerde richtet sich gegen § 19 Abs. 2 Satz 2 der [X.] über erforderliche Maßnahmen zum Schutz der Bevölkerung vor Infektionen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 (Dritte SARS-CoV-2-Infektionsschutzmaßnahmenverordnung - 3. InfSchMV) vom 15. Juni 2021 in der Fassung der [X.] zur Änderung der [X.] SARS-CoV-2-Infektionsschutzmaßnahmenverordnung vom 23. November 2021 des [X.]. Die Beschwerdeführer begehren mit der Verfassungsbeschwerde, die Vorschrift für unwirksam zu erklären. Im Wege des Erlasses einer einstweiligen Anordnung wollen sie erreichen, dass die angegriffene Norm bis zur Entscheidung der Hauptsache außer Vollzug gesetzt wird. Sie sehen sich durch die Norm als Mitglieder des [X.] insbesondere in ihren [X.]rechten aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG verletzt, weil sie durch diese an der Teilnahme der Wahl des Bundeskanzlers durch den [X.] am 8. Dezember 2021 gehindert seien.

1. Der aktuell geltende § 19 Abs. 2 Sätze 1 und 2 3. InfSchMV des [X.] lautet:

Was unter der 2G-Bedingung zu verstehen ist, folgt aus § 8a Abs. 2 Nr. 1, Abs. 3 in Verbindung mit § 8 Abs. 2 Nr. 1-4 3. InfSchMV des [X.]. Demnach darf ausschließlich folgenden Personen Einlass gewährt werden:

Die Verordnung wird gemäß § 42 Abs. 2 3. InfSchMV des [X.] mit Ablauf des 19. Dezember 2021 außer [X.] treten.

2. Die Beschwerdeführer sind Mitglieder des 20. [X.] und gehören der [X.] an. Nach eigenen Angaben erfüllen sie nicht die sogenannte 2G-Regel. Sie lebten "außerhalb [X.] weit entfernt vom [X.]" und hätten ihr Mandat bisher während der Sitzungswochen mittels Übernachtungen in [X.] Hotels wahrgenommen.

3. Am Mittwoch, dem 8. Dezember 2021, findet voraussichtlich die Wahl des Bundeskanzlers durch den [X.] gemäß Art. 63 Abs. 1 GG statt. Nach dem Vortrag der Beschwerdeführer soll die Wahl ab 9:00 Uhr beginnen. Sie tragen weiter vor, wegen der umfangreichen und zeitaufwendigen Corona-Einlasskontrollen könne nur ein bis etwa spätestens 7:30 Uhr in der Lobby des [X.] vor Ort anwesendes Mitglied des [X.]es davon ausgehen, rechtzeitig in den Plenarsaal eingelassen zu werden. Am Folgetag, dem 9. Dezember 2021, beginne um 9:00 Uhr die nächste Plenarsitzung des [X.]. Ferner finde am 10. Dezember 2021 eine "äußerst wichtige" Sitzung der Fraktion der Beschwerdeführer statt, in der die Mitgliedschaft der [X.] in den Ausschüssen festgelegt werde.

Wegen der aufgrund der angegriffenen Verordnungsnorm geltenden sogenannten 2G-Regel in [X.] Beherbergungsbetrieben könnten sie nicht an den vorgenannten parlamentarischen Veranstaltungen teilnehmen. Sie seien wegen der weiten Entfernungen zu ihren jeweiligen Heimatstandorten auf eine Übernachtungsmöglichkeit vor Ort angewiesen.

Die Beschwerdeführer sehen sich durch § 19 Abs. 2 Satz 2 3. InfSchMV des [X.] "in ihren Grundrechten aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1, Art. 2 Abs. 2 Satz 2 in Verbindung mit Art. 104 Abs. 1 Satz 1 sowie Art. 11 und 38 GG" verletzt. Die Norm verstoße gegen das Prinzip des Vorrangs des Gesetzes, das Wesentlichkeitsgebot und den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Sie tragen hierzu im Wesentlichen vor:

1. Der Eilantrag sei zulässig. Die Verfassungsbeschwerde wahre die Anforderungen des Subsidiaritätsgrundsatzes. Es bestehe zumindest aus Zeitgründen keine Möglichkeit, rechtzeitig fachgerichtlichen Rechtsschutz zu erlangen. Dies gelte insbesondere für eine Feststellungsklage vor dem Verwaltungsgericht nebst einem korrespondierenden Eilverfahren. Ihnen drohe daher ein schwerer und unabwendbarer Schaden. Überdies habe die Verfassungsbeschwerde wegen der Schwere des Grundrechtseingriffs für alle Menschen, die im Stadtgebiet von [X.] auf Übernachtungsmöglichkeiten in den Hotels angewiesen seien, eine allgemeine Bedeutung.

2. Der Eilantrag sei auch begründet. Ihr Grundrecht aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG werde wegen der Vorgaben der angegriffenen Norm faktisch aufgehoben. Sie seien auf eine Teilhabe an der Plenarsitzung am 8. Dezember 2021 und den Folgetagen zur Ausübung ihres Mandats zwingend angewiesen, um ihrem Wählerauftrag zu entsprechen. Der durch die angegriffene Norm bedingte Grundrechtseingriff verstoße gegen das Verhältnismäßigkeitsprinzip. Das allgemeine Übernachtungsverbot sei zum Zwecke des Infektionsschutzes nicht erforderlich. Diesem sei durch eine nicht länger als 24 Stunden zurückliegende Antigentestung und die von den Hotelbetreibern vorzuhaltenden Hygieneregelungen hinreichend Rechnung getragen. Der jüngste Anstieg der sogenannten Inzidenzen ändere daran nichts. [X.] könnten eine Weitergabe des [X.] an Dritte gerade nicht ausschließen. Es sei kein Grund mehr dafür ersichtlich, die geimpften oder genesenen Menschen gegenüber den aktuell auf das Nichtvorliegen einer Infektion mit dem Coronavirus getesteten Menschen zu privilegieren, wenn alle drei Gruppen etwa ein verhältnismäßig gleiches Infektionsrisiko aufwiesen.

Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur Entscheidung angenommen. [X.] nach § 93a Abs. 2 [X.] sind nicht vorhanden. Die Verfassungsbeschwerde ist unzulässig, weil sie nicht den aus § 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 [X.] folgenden Substantiierungsanforderungen genügt.

Gemäß § 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 [X.] ist eine Verfassungsbeschwerde in formeller (1.) und materieller (2.) Hinsicht ausreichend zu begründen.

1. a) Die allgemeine Begründungslast des § 23 Abs. 1 Satz 2 [X.] verlangt zunächst, dass ein Beschwerdeführer zu den Sachentscheidungsvoraussetzungen seiner Verfassungsbeschwerde vorträgt, soweit deren Vorliegen nicht aus sich heraus erkennbar ist ([X.], Beschluss der [X.] des Zweiten Senats vom 24. Februar 2021 - 2 BvR 496/18 -, Rn. 2 m.w.[X.]). Zum notwendigen Vortrag im [X.] gehört die Darlegung, dass und in welcher Weise der Beschwerdeführer dem Subsidiaritätsgrundsatz genügt hat (vgl. [X.], Beschluss der [X.] des [X.] vom 26. April 2004 - 1 BvR 795/03 -, Rn. 6 m.w.[X.]).

b) Die diesem Grundsatz zugrundeliegende Erwägung, zunächst dem sachnäheren Fachgericht die Aufarbeitung einschließlich der Kontrolle der Einhaltung der Verfassung zu überlassen, spricht dagegen, die Verfassungsbeschwerde für den Bereich der untergesetzlichen Rechtsetzung als Primärrechtsschutz anzuerkennen. Dies gilt selbst dann, wenn die untergesetzliche Norm einer unmittelbaren verwaltungsgerichtlichen Kontrolle nicht zugänglich ist. Effektiver Rechtsschutz vor den Fachgerichten kann dann durch die zusätzliche Erhebung einer Feststellungsklage erlangt werden (vgl. [X.]E 115, 81 <92>; [X.], Beschluss der [X.] des [X.] vom 26. Februar 2018 - 1 BvQ 6/18 -, Rn. 4).

c) § 90 Abs. 2 Satz 2 [X.] ist auf den Subsidiaritätsgrundsatz entsprechend anzuwenden (vgl. [X.]E 101, 54 <74>). Nach dieser Norm kann das [X.] über eine vor Erschöpfung des Rechtswegs eingelegte Verfassungsbeschwerde sofort entscheiden, wenn sie von allgemeiner Bedeutung ist oder wenn dem Beschwerdeführer ein schwerer und unabwendbarer Nachteil entstünde, falls er zunächst auf den Rechtsweg verwiesen würde.

aa) Allgemeine Bedeutung hat eine Verfassungsbeschwerde, wenn sie die Klärung grundsätzlicher verfassungsrechtlicher Fragen erwarten lässt oder über den Fall des Beschwerdeführers hinaus zahlreiche gleichgelagerte Fälle praktisch mitentschieden werden (vgl. [X.]E 19, 268 <273>; 85, 167 <172>; 108, 370 <386>; [X.], Beschluss der [X.] des Zweiten Senats vom 9. März 2018 - 2 BvR 174/18 -, Rn. 15).

bb) Schwere und unabwendbare Nachteile setzen einen besonders intensiven Grundrechtseingriff voraus, der auch bei späterem Erfolg eines Rechtsmittels nicht mehr beseitigt werden könnte, also irreparabel ist (vgl. [X.], Beschluss der [X.] des Zweiten Senats vom 9. März 2018 - 2 BvR 174/18 -, Rn. 16).

2. Neben den Sachurteilsvoraussetzungen ist gemäß § 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 [X.] der die Rechtsverletzung enthaltende Vorgang substantiiert und schlüssig vorzutragen (vgl. [X.]E 81, 208 <214>; 89, 155 <171>; 99, 84 <87>; 108, 370 <386 f.>; 113, 29 <44>). Es muss deutlich werden, inwieweit durch die angegriffene Maßnahme das bezeichnete Grundrecht verletzt sein soll (vgl. [X.]E 78, 320 <329>; 99, 84 <87>; 115, 166 <179 f.>). Liegt zu den mit der Verfassungsbeschwerde aufgeworfenen Verfassungsfragen Rechtsprechung des [X.]s bereits vor, so ist der behauptete [X.] in Auseinandersetzung mit den vom [X.] entwickelten Maßstäben zu begründen (vgl. [X.]E 77, 170 <214 ff.>; 99, 84 <87>; 123, 186 <234>; 130, 1 <21>). Die Möglichkeit einer Verletzung von Grundrechten ist nicht hinreichend aufgezeigt, wenn nach der Rechtsprechung des [X.]s eine solche Verletzung ausscheidet und die Verfassungsbeschwerde sich mit den Gründen hierfür nicht auseinandersetzt (vgl. [X.]E 101, 331 <345 f.>; 102, 147 <164>; [X.], Beschluss der [X.] des Zweiten Senats vom 24. August 2009 - 2 BvQ 50/09 -, Rn. 9).

Diesen Anforderungen wird die Verfassungsbeschwerde nicht gerecht. Sie genügt weder bezüglich der Wahrung des Subsidiaritätsgrundsatzes (1.) noch bezüglich der geltend gemachten Verletzung von Grundrechten oder grundrechtsgleichen Rechten (2.) den dargelegten Begründungsanforderungen.

1. Angesichts der fehlenden Erschöpfung des [X.] waren die Beschwerdeführer gehalten, zu den Voraussetzungen von § 90 Abs. 2 Satz 2 [X.] substantiiert vorzutragen. Sie haben aber nicht hinreichend dargelegt, dass die gegen § 19 Abs. 2 Satz 2 3. InfSchMV des [X.] eingelegte Verfassungsbeschwerde von allgemeiner Bedeutung ist (a) oder ihnen ein schwerer und unabwendbarer Nachteil entstünde, falls sie zunächst auf die fachgerichtliche Kontrolle verwiesen werden würden (b).

a) aa) Dass durch die Entscheidung über die Verfassungsbeschwerde zahlreiche gleichgelagerte Fälle mitentschieden würden, erschließt sich aus dem Vortrag der Beschwerdeführer nicht. Sie machen vorrangig geltend, an der Wahrnehmung ihrer [X.]rechte gehindert zu sein. Dass insoweit überhaupt gleichgelagerte Fälle existieren, ist nicht dargelegt oder in sonstiger Weise ersichtlich.

bb) Soweit von den Beschwerdeführern die Erwartung geäußert wird, dass grundsätzliche verfassungsrechtliche Fragen (über den Kreis der [X.] hinaus) geklärt werden könnten, ist darauf hinzuweisen, dass sie sich gegen eine Rechtsverordnungsnorm wenden, die auch von den Fachgerichten verworfen werden kann. Unabhängig davon hängt die verfassungsrechtliche Beurteilung der angegriffenen Norm nicht allein von spezifisch verfassungsrechtlichen Fragen ab. Für sie sind vielmehr auch tatsächliche Bewertungen der Entwicklung der [X.], der von verschiedenen Personengruppen ausgehenden Infektionsrisiken und der ergriffenen und möglichen Schutzmaßnahmen von wesentlicher Bedeutung. Daher ist die fachgerichtliche Aufbereitung der Entscheidungsgrundlagen vor einer Anrufung des [X.]s geboten.

b) Überdies fehlt es dem Vortrag der Beschwerdeführer an konkreten Angaben zu schweren und unabwendbaren Nachteilen, die ihnen bei einer Erschöpfung des Rechtswegs erwachsen sollen.

aa) Zum einen ist schon nicht ersichtlich, weshalb die Beschwerdeführer nicht bis zum 8. Dezember 2021 fachgerichtlichen Eilrechtsschutz erlangen können sollten. Die bloße Behauptung, dessen Inanspruchnahme sei mit Blick auf die bisherige Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts [X.]-Brandenburg zu Fällen mit Bezug auf Corona-Schutzmaßnahmen von vornherein aussichtslos, genügt insoweit nicht.

bb) Zum anderen haben die Beschwerdeführer nicht substantiiert dargelegt, dass sie auch bei Ausschöpfung zumutbarer eigener Bemühungen gehindert wären, die von ihnen benannten parlamentarischen Verpflichtungen wahrzunehmen.

(1) Der pauschale Hinweis der Beschwerdeführer auf langandauernde Anreisen von ihren Wohnsitzen ist unzureichend. Mangels Angaben in der Beschwerdeschrift und den beigefügten Unterlagen ist jedenfalls hinsichtlich der Beschwerdeführer zu 3. bis 6., 8., 10. und 11. nicht bekannt, wo sich ihr Wohnsitz befindet und welcher Zeitaufwand erforderlich wäre, um bei einer Anreise vom Wohnsitz an den Sitzungen des [X.] teilnehmen zu können.

(2) Ferner haben die Beschwerdeführer nicht dazu vorgetragen, inwieweit sie auf die Nutzung von Unterkunftsmöglichkeiten in [X.] angewiesen sind, um ihr Mandat im fraglichen Zeitraum wahrnehmen zu können. Gemäß § 16 Abs. 2 Nr. 1 der [X.] über befristete Eindämmungsmaßnahmen aufgrund des SARS-CoV-2-[X.] und COVID-19 im [X.] vom 23. November 2021 gilt dort für Beherbergungen zu geschäftlichen oder dienstlichen Zwecken eine Ausnahme von der 2G-Regel. Vor diesem Hintergrund kann nicht davon ausgegangen werden, dass den Beschwerdeführern keine Möglichkeiten zur Verfügung stehen, den geltend gemachten Nachteil auf zumutbare Weise abzuwenden.

2. Auch der Vortrag der Beschwerdeführer zur Verletzung der geltend gemachten Grundrechte ist nicht hinreichend substantiiert.

a) Sie setzen sich insbesondere unzureichend damit auseinander, inwieweit im Verfahren der Verfassungsbeschwerde eine Verletzung des [X.]status aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG geltend gemacht werden kann.

aa) Nach der ständigen Rechtsprechung des [X.]s kann ein [X.] im Wege der Verfassungsbeschwerde nicht um seine [X.]rechte mit einem Staatsorgan streiten (vgl. [X.]E 32, 157 <162>; 43, 142 <148, 150>; 64, 301 <312>; 99, 19 <29>). Art. 38 GG ist von § 90 Abs. 1 [X.] allenfalls insoweit mitumfasst, als diese Norm in ähnlicher Weise wie die übrigen Vorschriften des Grundgesetzes Individualrechte garantiert (vgl. [X.]E 108, 251 <266>).

Inhaltlich schützt Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG nicht nur den Bestand, sondern auch die tatsächliche Ausübung des [X.]mandats (vgl. [X.]E 80, 188 <217 f.>; 99, 19 <32>; 118, 277 <324>; 134, 141 <172 Rn. 93>; stRspr). Er gewährleistet den [X.] alle für die Ausübung ihres Mandats wesentlichen Befugnisse (vgl. [X.], in: [X.] Kommentar, Art. 38 Rn. 48 ; [X.], Das [X.]mandat zwischen Staat und Gesellschaft, 2018, [X.] ff.). Dazu gehören umfangreiche Statusrechte der [X.], insbesondere Rede-, Stimm-, Initiativ-, Frage- und Informationsrechte (vgl. dazu und zu weiteren Statusrechten nur [X.]E 130, 318 <342>; 140, 115 <150 f. Rn. 92>, jeweils m.w.[X.]) sowie das Recht auf gleiche Teilhabe an der parlamentarischen Willensbildung (vgl. [X.]E 44, 308 <316>; 80, 188 <218>; 84, 304 <321>; 96, 264 <278>; 112, 118 <133 ff.>).

bb) Dies zugrunde gelegt, genügt das Vorbingen der Beschwerdeführer zur geltend gemachten Verletzung von Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG den Begründungsanforderungen nicht. Die Beschwerdeführer setzen sich nicht damit auseinander, inwieweit die angegriffene Rechtsverordnungsnorm des [X.] in ihre durch Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG garantierten Individualrechte eingreift. Die Regelung ist nicht auf eine Beschränkung der durch das freie Mandat des [X.] gewährleisteten Rechte gerichtet. Insoweit liegt kein unmittelbarer Eingriff in den Schutzgehalt der Norm vor.

Zwar schützt Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG als Teil der Ausübung des freien Mandates grundsätzlich auch die tatsächliche Möglichkeit, an den Sitzungen des [X.] teilzunehmen. Dies kommt etwa in Art. 48 Abs. 2 Satz 1 GG zum Ausdruck, nach dem niemand gehindert werden darf, das Amt eines [X.] auszuüben. Nach der Rechtsprechung des [X.]s wird der Anwendungsbereich des Art. 48 Abs. 2 GG aber nur durch ein Verhalten berührt, das die Übernahme oder Ausübung des [X.]mandats erschweren oder unmöglich machen soll, nicht aber durch eine Regelung, die in eine andere Richtung zielt und nur unvermeidlicherweise die tatsächliche Folge oder Wirkung einer Beeinträchtigung der Freiheit der Mandatsübernahme und -ausübung hat (vgl. [X.]E 42, 312 <329>). Vor diesem Hintergrund hätten die Beschwerdeführer sich dazu verhalten müssen, inwieweit die angegriffene Norm überhaupt einen mit der Verfassungsbeschwerde rügefähigen Eingriff in den Schutzgehalt von Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG darstellt. Dem trägt ihr Sachvortrag unzureichend Rechnung.

b) Eine Verletzung der Grundrechte aus "Art. 2 Abs. 2 Satz 1, Art. 2 Abs. 2 Satz 2 in Verbindung mit Art. 104 Abs. 1 Satz 1 sowie Art. 11 […] GG" wird nur pauschal behauptet. Konkrete Ausführungen hierzu fehlen gänzlich. Soweit die Beschwerdeführer einen Verstoß gegen das Wesentlichkeitsgebot, den Vorrang des Gesetzes und den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz rügen, genügt dies für sich genommen zur Begründung der Behauptung einer Verletzung eigener Grundrechte nicht.

Diese Entscheidung ist unanfechtbar.