Bundesverfassungsgericht, Nichtannahmebeschluss vom 31.03.2020, Az. 1 BvR 712/20

Der Beschwerdeführer wendet sich mit seiner mit einem Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung verbundenen Verfassungsbeschwerde gegen Regelungen einer infektionsschutzrechtlichen Rechtsverordnung des Landes [X.].

Der [X.] erließ die Verordnung ü[X.] erforderliche Maßnahmen zur Eindämmung der Ausbreitung des neuartigen Coronavirus SARS-CoV-2 in [X.] ([X.] - [X.]) vom 22. März 2020 (GVBl [X.], [X.]. [X.]). Die Verordnung wurde auf § 32 des [X.] ([X.] - [X.]) vom 20. Juli 2000 ([X.] 1045) gestützt, zu diesem Zeitpunkt zuletzt geändert durch Gesetz vom 10. Februar 2020 ([X.] 148).

Die Verordnung sieht zahlreiche [X.] und -beschränkungen vor, unter anderem ein grundsätzliches Verbot öffentlicher und nichtöffentlicher Veranstaltungen, Versammlungen, Zusammenkünfte und Ansammlungen (§ 1), Öffnungsverbote bzw. -beschränkungen für besondere Arten von Gewerbebetrieben, Gaststätten und Hotels, Einzelhandelsbetriebe sowie öffentliche und private Badeanstalten und Sportstätten (§§ 2-4), Vorgaben für die Notfallversorgung und Besuchsbeschränkungen in Krankenhäusern (§§ 5 f.), die Schließung von Schulen und Kindertageseinrichtungen (§ 8), die Einstellung des [X.] sowie die Schließung von Hochschulen und Bibliotheken für den Publikumsverkehr (§§ 10 f.). Im 5. Teil der Verordnung, den §§ 14-17, sind im gesamten Stadtgebiet geltende Kontaktbeschränkungen sowie eine Ausweispflicht geregelt. Die Geltungsdauer der Verordnung ist befristet. Sie tritt mit Ablauf des 19. April 2020 außer [X.], die Vorschriften im 5. Teil [X.]eits mit Ablauf des 5. April 2020 (§ 18 Abs. 1 und 2).

Der Beschwerdeführer hat am 27. März 2020 Verfassungsbeschwerde erhoben und den Erlass einer einstweiligen Anordnung gemäß § 32 Abs. 1 BVerf[X.] beantragt.

Zur Begründung macht der Beschwerdeführer im Wesentlichen geltend:

Die Verordnung stelle unmittelbar geltende, keines weiteren Vollzugakts bedürfende Verbotssätze auf, durch die er selbst, gegenwärtig und unmittelbar in seinen Grundrechten aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 und 2, Art. 4 Abs. 2, Art. 8, Art. 9 sowie Art. 11 [X.], jedenfalls a[X.] in seinem Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 [X.] betroffen sei. Das Gebot der Rechtswegerschöpfung und der Grundsatz der Subsidiarität stünden der Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde nicht entgegen. Ein Verstoß gegen die angegriffenen Regelungen, um sodann gegen einen staatlichen Umsetzungsakt vorgehen zu können, sei ihm wegen der Strafbewehrung der Vorschriften gemäß § 75 Abs. 1 Nr. 1 [X.] nicht zumutbar. Die Möglichkeit einer prinzipalen Normenkontrolle durch das O[X.]verwaltungsgericht bestehe im Land [X.] nicht. Auf einen Antrag auf Erteilung einer Ausnahme von dem grundsätzlichen Versammlungsverbot gemäß § 1 Abs. 7 [X.] könne er nicht verwiesen werden, weil Art. 8 Abs. 1 [X.] insbesondere für Versammlungen in geschlossenen Räumen sowie [X.] unter freiem Himmel das Recht garantiere, sich ohne vorherige Anmeldung zu versammeln. Ungeachtet dessen drohten, müsste zunächst der Rechtsweg erschöpft werden, infolge des grundsätzlichen Kontaktverbots gemäß § 14 Abs. 1 [X.] und der hierdurch bedingten [X.] Isolierung schwere und unabwendbare Nachteile im Sinne von § 90 Abs. 2 Satz 2 BVerf[X.]. Ü[X.]dies habe die Verfassungsbeschwerde wegen der Schwere der für alle Menschen im Stadtgebiet von [X.] geltenden Grundrechtseingriffe sowie mit Rücksicht auf vergleichbare Regelungen in anderen Bundesländern allgemeine Bedeutung.

§ 1 [X.] verletze den Beschwerdeführer in seinen Grundrechten aus Art. 4 Abs. 2, Art. 8 und Art. 9 [X.]. Religiöse Veranstaltungen seien danach ausnahmslos verboten. Die physische Teilnahme an einem Gottesdienst werde dem Beschwerdeführer damit unmöglich gemacht. Versammlungen in geschlossenen Räumen seien auf bis zu zehn Personen und auf besondere Anlässe beschränkt. Versammlungen unter freiem Himmel seien nur noch nach Genehmigung mit bis zu 20 Teilnehmern möglich, [X.] damit faktisch ausgeschlossen. Durch § 1 [X.] würden zudem die Abhaltung von Vereinsveranstaltungen sowie eine Teilnahme daran untersagt. Die Eingriffe seien verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt. Das Grundrecht der Versammlungsfreiheit werde faktisch aufgehoben, weil eine Teilhabe am politischen Willensbildungsprozess durch Versammlungen auf eine große Teilnehmerzahl sowie die Möglichkeit von [X.] angewiesen sei. Die Eingriffe in die Grundrechte aus Art. 4 Abs. 2 und Art. 9 [X.] widersprächen dem Prinzip des Vorrangs des Gesetzes sowie dem rechtsstaatlichen Wesentlichkeitsgebot, weil § 32 [X.] ausdrücklich nur zu Eingriffen in die Grundrechte aus Art. 2 Abs. 2 Satz 2, Art. 8 und Art. 11 [X.] ermächtige, womit der Gesetzge[X.] nicht lediglich dem Zitiergebot habe Rechnung tragen wollen. Es handle sich dabei vielmehr um eine Einschränkung der Verordnungsermächtigung. Jedenfalls a[X.] verstoße § 1 [X.] gegen das Verhältnismäßigkeitsprinzip. Das allgemeine Versammlungs- und Veranstaltungsverbot sei zum Zwecke des Infektionsschutzes sowie der Entlastung des Gesundheitssystems nicht erforderlich. Insbesondere das [X.] selbst stelle mildere, nicht minder geeignete Maßnahmen zur Verfügung, so zur Isolation von Kranken und Krankheitsverdächtigen sowie zum Schutz von Risikogruppen.

Die in § 14 [X.] geregelte "Kontaktsperre" - so der Beschwerdeführer - verletze ihn in seinen Grundrechten aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1, Art. 2 Abs. 2 Satz 2 in Verbindung mit Art. 104 sowie Art. 11 [X.]. Die Regelung verstoße gegen das Wesentlichkeitsgebot und damit gegen das Rechtsstaatsprinzip. Sie sei von der Verordnungsermächtigung in § 32 [X.] nicht gedeckt. Danach komme in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 2 [X.] die Verhängung einer Kontaktsperre nur unter der Voraussetzung der Durchführung notwendiger Schutzmaßnahmen in Betracht. Dem werde § 14 [X.] nicht gerecht, weil die Regelung in keinem Zusammenhang mit durchzuführenden Schutzmaßnahmen stehe. Im Übrigen sei die Bestimmung aus den gleichen Gründen wie jene in § 1 [X.] unverhältnismäßig.

Die Verfassungsbeschwerde ist nicht zur Entscheidung anzunehmen. [X.] nach § 93a Abs. 2 BVerf[X.] liegen nicht vor, weil sie unzulässig ist.

1. Gegenstand der Verfassungsbeschwerde sind ausschließlich §§ 1 und 14 [X.], nicht die Rechtsverordnung insgesamt. Der Beschwerdeführer erklärt zwar an einer Stelle der Beschwerdebegründung, er wende sich gegen "die in der [X.] enthaltenen Regelungen, namentlich, jedoch ohne die Beschwerde hierauf zu beschränken, ü[X.] Veranstaltungs- und Versammlungsverbote (§ 1) sowie ü[X.] Kontaktbeschränkungen (§ 14)." Sowohl aus seinen Anträgen, die sich jeweils ausdrücklich nur auf die §§ 1 und 14 [X.] beziehen, als auch aus den übrigen Ausführungen der Beschwerdebegründung, die sich ausschließlich zum Regelungsgehalt und zur verfassungsrechtlichen Beurteilung der §§ 1 und 14 [X.] verhalten, wird a[X.] deutlich, dass lediglich diese beiden Bestimmungen angegriffen sind. Wollte man dies anders sehen, genügte die Verfassungsbeschwerde in Bezug auf die sonstigen Verordnungsbestimmungen von vornherein nicht den Begründungsanforderungen gemäß § 23 Abs. 1, § 92 BVerf[X.], weil sie insoweit keinerlei Ausführungen enthält.

2. Die Verfassungsbeschwerde wird den Anforderungen des [X.]es nicht gerecht.

a) Nach diesem Grundsatz muss ein Beschwerdeführer vor Erhebung einer Verfassungsbeschwerde alle zur Verfügung stehenden und zumutbaren prozessualen Möglichkeiten ergreifen, um eine Korrektur der geltend gemachten Verfassungsverletzung zu erwirken oder eine Grundrechtsverletzung zu verhindern. Das gilt auch, wenn zweifelhaft ist, ob ein entsprechender Rechtsbehelf statthaft ist und im konkreten Fall in zulässiger Weise eingelegt werden kann (vgl. [X.] 145, 20 <54 Rn. 85>; 150, 309 <326 Rn. 43>; stRspr). Allerdings verlangt der Grundsatz der Subsidiarität nicht, dass Betroffene vor Erhebung einer Verfassungsbeschwerde gegen eine straf- oder bußgeldbewehrte Rechtsnorm verstoßen und sich dem Risiko einer entsprechenden Ahndung aussetzen müssen, um dann im Straf- oder Bußgeldverfahren die Verfassungswidrigkeit der Norm geltend machen zu können (vgl. [X.] 81, 70 <82 f.>; 97, 157 <165>; 138, 261 <272 Rn. 23>). Doch genügt eine Verfassungsbeschwerde auch dann nicht dem Grundsatz der Subsidiarität, wenn die Möglichkeit besteht, fachgerichtlichen Rechtsschutz außerhalb eines Straf- oder Bußgeldverfahrens zu erlangen (vgl. [X.] 145, 20 <54 Rn. 85>).

b) So liegt es hier. Der Beschwerdeführer ist darauf zu verweisen, um verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz nachzusuchen.

§§ 1 und 14 [X.] regeln unmittelbar geltende [X.]. Die Möglichkeit fachgerichtlichen Rechtsschutzes bietet sich dem Beschwerdeführer gleichwohl im Hinblick auf [X.]. Dieser Weg könnte ihm deshalb zumutbar sein, weil er sich möglicherweise nicht allein schon durch eine Missachtung der abstrakt-generellen Verbote der Verordnung, sondern erst dadurch dem Risiko strafrechtlicher Verfolgung aussetzen würde, dass er einem an ihn gerichteten, der Konkretisierung des jeweiligen Verbots im Einzelfall dienenden Verwaltungsakt zuwiderhandelte. Dafür könnte der Wortlaut von § 75 Abs. 1 Nr. 1 [X.] sprechen, wonach bestraft wird, "wer einer vollziehbaren Anordnung nach § 28 Abs. 1 Satz 2, § 30 Abs. 1 oder § 31, jeweils auch in Verbindung mit einer Rechtsverordnung nach § 32 Satz 1, zuwiderhandelt".

Dies kann indes dahinstehen. Denn der Beschwerdeführer kann fachgerichtlichen Rechtsschutz auch auf andere Weise, also ohne vorherigen Verstoß gegen §§ 1 oder 14 [X.] und einen daran anknüpfenden Vollzugsakt erlangen. Das gilt unabhängig von der - im Land [X.] fehlenden - Möglichkeit einer prinzipalen Normenkontrolle untergesetzlichen Landesrechts durch das O[X.]verwaltungsgericht gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO. Der Beschwerdeführer ist gehalten, vor einer Anrufung des [X.] beim Verwaltungsgericht eine mit einem Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz verbundene negative Feststellungsklage nach § 43 VwGO gegen die individuelle Verbindlichkeit der hier angegriffenen Verbote zu erheben, die nach der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung insbesondere dann grundsätzlich zulässig ist, wenn dem Betroffenen das Abwarten eines Normvollzugsakts wegen drohender Sanktionen nicht zugemutet werden kann (vgl. BVerwGE 136, 54 <57 ff. Rn. 25 ff., insb. 64 Rn. 42>; 157, 126 <128 Rn. 15>; zur Relevanz einer solchen Klagemöglichkeit im Hinblick auf den [X.] vgl. [X.] 115, 81 <91 ff.>; 145, 20 <54 f. Rn. 86>). Mit Rücksicht auf Art. 19 Abs. 4 [X.] ist es dafür hier ausreichend, dass sich jedenfalls nicht hinreichend sicher ausschließen lässt, dass auch schon ein Verstoß gegen eines der abstrakt-generellen Verbote gemäß §§ 1 und 14 [X.] nach § 75 Abs. 1 Nr. 1 [X.] strafbar ist. Aufgrund der Möglichkeit des Beschwerdeführers, eine Feststellungklage mit einem Antrag auf verwaltungsgerichtlichen Eilrechtsschutz gemäß § 123 Abs. 1 VwGO zu verbinden, droht ihm - entgegen seinem Vorbringen - durch den Verweis auf fachgerichtlichen Rechtsschutz kein schwerer und unzumutbarer Nachteil (vgl. § 90 Abs. 2 Satz 2 BVerf[X.]).

Die Verfassungsbeschwerde ist nicht trotz ungenutzter Möglichkeit fachgerichtlichen Rechtsschutzes ausnahmsweise deshalb zulässig, weil sie allein spezifisch verfassungsrechtliche Fragen aufwürfe, die das [X.] auch ohne vorherige fachgerichtliche Auf[X.]eitung der tatsächlichen und rechtlichen Entscheidungsgrundlagen beantworten könnte (vgl. [X.] 123, 148 <173>; 143, 246 <322 Rn. 211>; 150, 309 <327 Rn. 44>). Diese Ausnahme vom Erfordernis vorheriger Inanspruchnahme fachgerichtlichen Rechtsschutzes ist auf Fälle beschränkt, in denen sich ein Beschwerdeführer unmittelbar gegen ein förmliches Gesetz wendet und das fachgerichtliche Verfahren für ihn günstigstenfalls dazu führen kann, dass das angegriffene Gesetz gemäß Art. 100 Abs. 1 [X.] dem [X.] vorgelegt wird. In diesen Fällen wird einem Beschwerdeführer nicht zugemutet, zunächst ein fachgerichtliches Verfahren anzustrengen, wenn dessen Durchführung keine verbesserten Grundlagen für die dem [X.] vorbehaltene Entscheidung ü[X.] die Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes erwarten lässt. Anders liegt es hingegen, wenn - wie hier - Beschwerdegegenstand eine untergesetzliche Norm ist. Insoweit steht auch Fachgerichten die Kompetenz zur Normverwerfung zu, sodass selbst dann, wenn allein spezifisch verfassungsrechtliche Fragen aufgeworfen sind, auch ohne Anrufung des [X.] Rechtsschutz erlangt werden kann.

Im Übrigen hängt die verfassungsrechtliche Beurteilung der angegriffenen Bestimmungen auch nicht allein von spezifisch verfassungsrechtlichen Fragen ab. Für sie sind vielmehr auch die tatsächliche Entwicklung und die Rahmenbedingungen der aktuellen [X.] sowie darauf und auf ergriffene oder mögliche Gegenmaßnahmen bezogene fachwissenschaftliche - virologische, epidemiologische, medizinische und psychologische - Bewertungen und Risikoeinschätzungen von wesentlicher Bedeutung. Daher besteht jedenfalls in tatsächlicher Hinsicht Bedarf an einer fachgerichtlichen Auf[X.]eitung der Entscheidungsgrundlagen vor einer Anrufung des [X.]. Aus diesem Grund ist die Verfassungsbeschwerde auch nicht wegen allgemeiner Bedeutung (vgl. § 90 Abs. 2 Satz 2 BVerf[X.]) [X.]eits vor Ausschöpfung der Möglichkeit fachgerichtlichen Rechtsschutzes zulässig (vgl. [X.], BVerf[X.], 2. Aufl. 2015, § 90 Rn. 526).

3. Ü[X.]dies entspricht die Verfassungsbeschwerde nicht den Begründungsanforderungen gemäß § 23 Abs. 1, § 92 BVerf[X.].

a) Eine diesen Anforderungen genügende Begründung der Verfassungsbeschwerde setzt voraus, dass der die Rechtsverletzung enthaltende Vorgang substantiiert und schlüssig dargelegt wird (vgl. [X.] 81, 208 <214>; 89, 155 <171>; 99, 84 <87>; 108, 370 <386 f.>; 113, 29 <44>). Es muss deutlich werden, inwieweit durch die angegriffene Maßnahme das bezeichnete Grundrecht verletzt sein soll (vgl. [X.] 78, 320 <329>; 99, 84 <87>; 115, 166 <179 f.>). Liegt zu den mit der Verfassungsbeschwerde aufgeworfenen Verfassungsfragen Rechtsprechung des [X.] [X.]eits vor, der die angegriffenen Gerichtsentscheidungen folgen, so ist der behauptete [X.] in Auseinandersetzung mit den vom [X.] entwickelten Maßstäben zu begründen (vgl. [X.] 123, 186 <234>; 130, 1 <21>).

b) Diesen Vorgaben genügt die Verfassungsbeschwerde hinsichtlich keines der als verletzt gerügten Grundrechte.

Das gilt insbesondere, soweit der Beschwerdeführer die Erforderlichkeit der angegriffenen Regelungen mit der Begründung in Abrede stellt, das [X.] selbst ermögliche mildere, nicht minder geeignete Maßnahmen. Hierzu fehlt es an einer substantiierten Darlegung. Der Beschwerdeführer belässt es insoweit bei einer bloßen Behauptung, ohne die von ihm in diesem Zusammenhang angesprochenen Maßnahmen zur Isolation Erkrankter und Erkrankungsverdächtiger sowie zum Schutz von Risikogruppen zu spezifizieren und deren gleiche Eignung auch nur ansatzweise zu plausibilisieren.

Von einer weiteren Begründung wird nach § 93d Abs. 1 Satz 3 BVerf[X.] abgesehen.

Diese Entscheidung ist unanfechtbar.