Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 13.12.2018, Az. 7 C 19/17

[X.]ie Revision des [X.] hat hinsichtlich der Teilnehmerliste Erfolg und führt zur Wiederherstellung des erstinstanzlichen Urteils (§ 144 A[X.]s. 3 Nr. 1 VwGO); im Ü[X.]rigen sind seine Revision und die der [X.] un[X.]egründet und daher zurückzuweisen (§ 144 A[X.]s. 2 und 4 VwGO).

1. Einen Anspruch des [X.] auf Zugang zum [X.] hat das O[X.]erverwaltungsgericht im Erge[X.]nis zu Recht verneint und die Berufung des [X.] zurückgewiesen. Zwar verstößt die Annahme des [X.], der Ausschlussgrund des § 3 Nr. 3 Buchst. [X.] des [X.] - [X.] - erfordere in seiner Ausprägung des Kern[X.]ereichsschutzes eine A[X.]wägung der widerstreitenden [X.], gegen [X.] (§ 137 A[X.]s. 1 VwGO). [X.]as Urteil erweist sich insoweit a[X.]er im Erge[X.]nis als richtig (§ 144 A[X.]s. 4 VwGO).

a) Nach § 3 Nr. 3 Buchst. [X.] [X.] [X.]esteht der Anspruch auf Informationszugang nicht, wenn und solange die Beratungen von Behörden [X.]eeinträchtigt werden. Nach der ständigen Rechtsprechung des Senats ist es Zweck dieser Regelung, die "notwendige Vertraulichkeit" [X.]ehördlicher Beratungen zu wahren. [X.]em Schutz der Beratung unterfällt nur der eigentliche Vorgang der [X.]ehördlichen Entscheidungsfindung als solcher; ausgenommen sind das Beratungserge[X.]nis und der Beratungsgegenstand ([X.], Urteil vom 30. März 2017 - 7 [X.] 19.15 - [X.] 404 [X.] Nr. 23 Rn. 10 m.w.N.).

[X.]er Versagungsgrund des § 3 Nr. 3 Buchst. [X.] [X.] verwirklicht - soweit seine tat[X.]estandlichen Voraussetzungen reichen - einfachgesetzlich auch den verfassungsrechtlich garantierten Schutz des Kern[X.]ereichs exekutiver Eigenverantwortung; der Gesetzge[X.]er erkennt ihn als ungeschrie[X.]enen verfassungsrechtlichen Ausschlussgrund gegenü[X.]er einem Informationszugang des Bürgers an, um zu verhindern, dass der Schutz der Regierung, den diese im Verhältnis der Verfassungsorgane genießt, unterlaufen wird ([X.]. 15/4493 S. 12). [X.]er aus dem [X.] folgende Schutz eines nicht ausforsch[X.]aren exekutiven Initiativ-, Beratungs- und Handlungs[X.]ereichs dient der Wahrung der Funktionsfähigkeit und Eigenverantwortung der Regierung. Zu diesem Bereich gehört die Willens[X.]ildung der Regierung sel[X.]st, sowohl hinsichtlich der Erörterungen im Ka[X.]inett als auch [X.]ei der Vor[X.]ereitung von Ka[X.]inetts- und Ressortentscheidungen, die sich vornehmlich in ressortü[X.]ergreifenden und -internen A[X.]stimmungsprozessen vollzieht (vgl. [X.], Urteil vom 21. Okto[X.]er 2014 - 2 [X.] - [X.]E 137, 185 Rn. 136 f. m.w.N.). [X.]ieser funktions[X.]ezogene Schutz [X.]ezieht sich in erster Linie auf laufende Verfahren, [X.]ei denen im Falle der Kenntnisnahme [X.]ritter ein Einfluss auf die anstehende Entscheidung im Sinne eines "Mitregierens [X.]ritter" möglich wäre. Er ist hierauf jedoch nicht [X.]eschränkt. Nach Maßga[X.]e der Umstände des Einzelfalles kann es Konstellationen ge[X.]en, in denen auch der Zugang zu Unterlagen ü[X.]er a[X.]geschlossene Vorgänge zu versagen ist. Bei a[X.]geschlossenen Vorgängen fällt als funktioneller Belang nicht mehr die [X.] ins Gewicht, sondern vor allem die Freiheit und Offenheit der Willens[X.]ildung innerhal[X.] der Regierung, die durch "einengende Vorwirkungen" einer nachträglichen Pu[X.]lizität [X.]eeinträchtigt werden kann. Unter diesem Aspekt sind Informationen aus dem Bereich der Vor[X.]ereitung von Regierungsentscheidungen, die Aufschluss ü[X.]er den Prozess der Willens[X.]ildung ge[X.]en, umso schutzwürdiger, je näher sie der gu[X.]ernativen Entscheidung stehen ([X.], Urteil vom 30. März 2017 - 7 [X.] 19.15 - [X.] 404 [X.] Nr. 23 Rn. 11 m.w.N.).

[X.]) § 3 Nr. 3 Buchst. [X.] [X.] ist, wie der Verzicht auf eine A[X.]wägungsklausel zeigt, als a[X.]soluter Ausschlussgrund ausgestaltet. Liegen die Tat[X.]estandsvoraussetzungen vor, ist der Informationszugang zwingend ausgeschlossen; für eine Relativierung des öffentlichen Belangs durch eine A[X.]wägung mit einem gegenläufigen Interesse an der [X.] der [X.]egehrten amtlichen Informationen ist kein Raum (vgl. [X.], [X.], 2. Aufl. 2016, Vor[X.] §§ 3 [X.]is 6 Rn. 53). [X.]ies schließt es entgegen der Auffassung des [X.] aus, im Rahmen von § 3 Nr. 3 Buchst. [X.] IFB unter Rückgriff auf die Rechtsprechung des [X.] zum Kern[X.]ereichsschutz eine Interessena[X.]wägung vorzunehmen. Nach der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung entspricht das A[X.]wägungserfordernis der doppelten Funktion des Gewaltenteilungsgrundsatzes als Grund und Grenze parlamentarischer Kontrollrechte. In ihr kommt zum Ausdruck, dass die parlamentarische Kontrolle der Regierung einerseits gerade dazu [X.]estimmt ist, eine [X.] und rechtsstaatlichen Grundsätzen entsprechende Ausü[X.]ung der [X.] sicherzustellen, andererseits a[X.]er diese [X.] auch stören kann und daher der Begrenzung auf ein funktionsverträgliches Maß [X.]edarf (vgl. [X.], Urteil vom 21. Okto[X.]er 2014 - 2 [X.] - [X.]E 137, 185 Rn. 170 und Beschluss vom 30. März 2004 - 2 BvK 1/01 - [X.]E 110, 199 <219 f.>, juris Rn. 53).

Um den Ausgleich interorganschaftlicher Rechts[X.]eziehungen geht es [X.]eim Rückgriff auf den Kern[X.]ereichsschutz im Rahmen von § 3 Nr. 3 Buchst. [X.] [X.] nicht. Es gi[X.]t keinen Gleichlauf des Informationsrechts des privaten Antragstellers nach dem [X.] mit dem Informationsrecht des [X.]. [X.]er Private ist namentlich nicht dazu [X.]erufen, im Wege einer aufgedrängten Prozessstandschaft Rechte des [X.] geltend zu machen. Eine solche Ausdehnung ist weder von Verfassungs wegen ge[X.]oten noch ist das Zugangsrecht im [X.] in dieser Weise ausgestaltet. [X.]as [X.] will zwar die [X.] Beteiligungsrechte der Bürger durch die Ver[X.]esserung der [X.]rechte und Transparenz stärken und vor allem auf der Grundlage der so vermittelten Erkenntnisse der Meinungs- und Willens[X.]ildung in der [X.]emokratie dienen ([X.]. 15/4493 S. 1 und 6; [X.], Urteil vom 3. Novem[X.]er 2011 - 7 [X.] 3.11 - [X.]E 141, 122 Rn. 20). [X.]em verfassungsrechtlich geschützten Kern[X.]ereich exekutiver Eigenverantwortung steht a[X.]er im Anwendungs[X.]ereich des [X.] nur ein einfachgesetzlicher Informationsanspruch gegenü[X.]er, der weder ü[X.]er Art. 5 A[X.]s. 1 Satz 2 [X.] noch sonst - etwa ü[X.]er das [X.]emokratieprinzip - verfassungsrechtlich ge[X.]oten ist (vgl. [X.], Urteile vom 28. Juli 2016 - 7 [X.] 3.15 - [X.] 404 [X.] Nr. 19 Rn. 14 und vom 22. März 2018 - 7 [X.] 30.15 - NVwZ 2018, 1401 Rn. 32 m.w.N.). Ein Rückgriff auf die in der Rechtsprechung des [X.] zum Kern[X.]ereichsschutz entwickelten A[X.]wägungsgrundsätze käme mithin nur dann in Betracht, wenn die Anwendung der Ausschlussgründe des [X.] führte und deswegen auf die verfassungsunmittel[X.]aren Grenzen des Informationsanspruchs zurückgegriffen werden müsste ([X.], Urteil vom 3. Novem[X.]er 2011 - 7 [X.] 3.11 - [X.]E 141, 122 Rn. 31). Eine derartige Fallgestaltung liegt hier nicht vor.

c) [X.]as Urteil des [X.] [X.]eruht auf der unzulässigen Vermengung der Ein[X.]indung des Kern[X.]ereichsschutzes in den a[X.]soluten Ausschlussgrund des § 3 Nr. 3 Buchst. [X.] [X.] und dessen unmittel[X.]arer Anwendung zum Schließen von Schutzlücken. Es [X.]etont zwar zutreffend die hohe Schutzwürdigkeit der Erörterungen im Ka[X.]inett und die einengende Vorwirkung einer möglichen Offenlegung der Ka[X.]inettsprotokolle. [X.]ie dann naheliegende Versagung des [X.] steht a[X.]er nach der Auffassung des [X.] noch unter dem Vor[X.]ehalt der nachfolgenden A[X.]wägung mit dem Informations[X.]egehren des [X.]. [X.]iese fehlerhafte Erwägung trägt die Entscheidung, auch wenn die A[X.]wägung des [X.] zu Lasten des [X.][X.]egehrens ausgeht.

d) [X.]ie Versagung des [X.]egehrten [X.] zum [X.] erweist sich a[X.]er im Erge[X.]nis als richtig, weil dieser auch [X.]ei Anwendung der zutreffenden Maßstä[X.]e ausgeschlossen ist.

[X.]ie [X.]arlegungslast für das Vorliegen des Ausschlussgrundes des § 3 Nr. 3 Buchst. [X.] [X.] liegt [X.]ei der informationspflichtigen Behörde. Sie muss Tatsachen vor[X.]ringen, aus denen sich nachvollzieh[X.]ar eine Beeinträchtigung des [X.] erge[X.]en kann, und darlegen, dass nachteilige Auswirkungen auf den (künftigen) [X.]ehördlichen Entscheidungsprozess zu erwarten sind. Entsprechendes gilt für den Einwand, der Kern[X.]ereich exekutiver Eigenverantwortung stehe einer Offenlegung von Unterlagen entgegen. Während [X.]ei laufenden Vorgängen grundsätzlich der Hinweis auf die in dieser Situation ge[X.]otene Wahrung der [X.] genügt, kommt es [X.]ei a[X.]geschlossenen Vorgängen zu einer Umkehr der [X.], die mit pauschalen Verweisen nicht erfüllt wird. Vielmehr muss nachvollzieh[X.]ar dargelegt werden, aus welchem Grund die angeforderten Unterlagen dem exekutiven Kern[X.]ereich zuzuordnen sind und warum sie sel[X.]st nach A[X.]schluss des Vorgangs nicht herausgege[X.]en werden können. [X.]ie Begründungsanforderungen richten sich auch nach der Nähe der Unterlagen zum innersten Bereich der Willens[X.]ildung der Bundesregierung (vgl. näher [X.], Urteil vom 30. März 2017 - 7 [X.] 19.15 - [X.] 404 [X.] Nr. 23 Rn. 12 f. m.w.N.).

[X.]aran gemessen hat die Beklagte nachvollzieh[X.]ar dargetan, dass [X.]ei einem Zugang des [X.] zum [X.] wegen einengender Vorwirkungen eine konkrete und ernsthafte Gefährdung des Beratungsprozesses im Ka[X.]inett und eine Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der Bundesregierung wahrscheinlich sind. [X.]ies folgt nach dem maßge[X.]lichen Kriterium der Nähe zur gu[X.]ernativen Entscheidung [X.]ereits daraus, dass der Antrag auf den "Kern[X.]ereich des Kern[X.]ereichs" zielt. [X.]ie Ka[X.]inettssitzung ist der genuine Raum der Bundesregierung für Beratungen. [X.]eren in § 22 A[X.]s. 3 Satz 1 der Geschäftsordnung der Bundesregierung ([X.]) vom 11. Mai 1951 ([X.] [X.]), zuletzt geändert durch Beschluss vom 22. Okto[X.]er 2002 ([X.] S. 848), [X.]estimmte Vertraulichkeit ist eine wesentliche Rahmen[X.]edingung für die Funktionsfähigkeit der Regierung. Sie garantiert und schützt einen un[X.]efangenen und freien Meinungsaustausch der Ka[X.]inettsmitglieder. [X.]azu gehört auch die Möglichkeit, vorläufige und noch nicht ausgereifte oder pointierte Argumente in die Entscheidungsfindung einzu[X.]ringen, die wegen anderer Ü[X.]erzeugungen oder mit Rücksicht auf eine Konsensfindung wieder verworfen werden. [X.]ie im [X.] vermerkten Wort[X.]eiträge dokumentieren diesen Beratungsvorgang und Entscheidungsprozess im Ka[X.]inett. Vor diesem Hintergrund ist evident, dass eine Offenlegung des [X.]s die Funktionsfähigkeit der Regierung [X.]eeinträchtigen kann, weil die Ka[X.]inettsmitglieder sich nicht mehr offen und un[X.]efangen äußern würden, wenn sie damit rechnen müssten, dass das [X.] nach A[X.]schluss des Gesetzge[X.]ungsverfahrens öffentlich zugänglich wäre.

Entgegen der Auffassung des [X.] kommt es für die Schutzwürdigkeit des [X.]s weder auf den konkreten Beratungsgegenstand [X.]zw. dessen politische Brisanz noch - vor[X.]ehaltlich archivrechtlicher Fristen - den Zeita[X.]lauf seit der Beschlussfassung durch das Ka[X.]inett oder die fehlende Schutzwürdigkeit der Ka[X.]inettsmitglieder als "exponierte Spitzenpolitiker" an. E[X.]enso wenig relevant ist die vom O[X.]erverwaltungsgericht angeführte - zwischenzeitlich ohnehin weitgehend entfallene - personelle Teilkontinuität. [X.]er Schutz zielt auf den Entscheidungsprozess und die Akzeptanz der getroffenen (einheitlichen) Entscheidung und - damit zusammenhängend - die Bewahrung der Autorität der sich [X.]eratenden Stelle (vgl. [X.], Öffentliche Belange als Schranken von Informationsansprüchen, 2016, [X.]). [X.]ie Bundesregierung als das kollegial ge[X.]ildete Verfassungsorgan, das maßge[X.]lich an der Aufga[X.]e der Staatsleitung teil hat, kann nur dann gegenü[X.]er den gesetzge[X.]enden Körperschaften [X.]estehen, wenn es "mit einer Stimme spricht". Hat sich die Bundesregierung durch einen, nach § 20 A[X.]s. 1 [X.] in der Regel in gemeinschaftlicher Sitzung gefassten Mehrheits[X.]eschluss eine Meinung ge[X.]ildet, so müssen alle [X.] diese Auffassung gegenü[X.]er dem Parlament vertreten; für "[X.]" innerhal[X.] der Bundesregierung ist im Rahmen des Rechtsetzungsverfahrens kein Raum (vgl. § 28 A[X.]s. 2 [X.]; Honnacker/Grimm, Geschäftsordnung der Bundesregierung, Stand 1969, § 28 Rn. 4). [X.]iese Einheitlichkeit der Politik der Bundesregierung würde in Frage gestellt, wenn sich das Ka[X.]inettsgeheimnis nicht wahren ließe und interne Meinungsverschiedenheiten oder unterschiedliche Auffassungen in der Ka[X.]inettssitzung öffentlich würden. [X.]ie - ungeachtet einer Ermächtigung der Bundeskanzlerin zur Offenlegung nach § 22 A[X.]s. 3 Satz 2 [X.] - fortdauernde Vertraulichkeit der [X.] dient damit dem präventiven Schutz der Funktionsfähigkeit der Regierung.

[X.]er Einwand des [X.], so verstanden führe der Schutz des Kern[X.]ereichs exekutiver Eigenverantwortung zu einer Bereichsausnahme für die Bundesregierung, greift nicht durch. Bei Vorgängen, die - wie die [X.]e - einer typisierenden Betrachtung zugänglich sind, kann die prognostische Einschätzung nachteiliger Auswirkungen auch auf allgemeinen Erfahrungswerten [X.]eruhen. Eine allgemeine Bereichsausnahme für alle Unterlagen des [X.]s, die im Zusammenhang mit der Vor[X.]ereitung von Ka[X.]inetts- und Ressortentscheidungen anfallen, wird damit nicht geschaffen (vgl. [X.], Urteil vom 30. März 2017 - 7 [X.] 19.15 - [X.] 404 [X.] Nr. 23 Rn. 17).

2. [X.]ie Ausführungen des [X.] zum Informationszugang zur Teilnehmerliste halten revisionsrichterlicher Ü[X.]erprüfung e[X.]enfalls nicht in jeder Hinsicht stand.

a) Gegen die Auffassung des [X.], die Teilnehmerliste [X.]etreffe nicht den von § 3 Nr. 3 Buchst. [X.] [X.] geschützten Beratungsvorgang und lasse keine Rückschlüsse auf den Standpunkt einzelner Ka[X.]inettsmitglieder zu, wendet sich die Beklagte mit Recht nicht.

[X.]) [X.]ie Annahme des [X.], der Zugang zur Teilnehmerliste könne auch nicht nach § 3 Nr. 4 [X.] versagt werden, ist revisionsrechtlich nicht zu [X.]eanstanden. Nach dieser Vorschrift [X.]esteht der Anspruch auf Informationszugang unter anderem dann nicht, wenn die Information einer durch Rechtsvorschrift oder durch die [X.] zum materiellen und organisatorischen Schutz von Verschlusssachen geregelten Geheimhaltungs- oder Vertraulichkeitspflicht unterliegt. § 3 Nr. 4 [X.] ü[X.]erlässt als Rezeptionsnorm den [X.]esonderen Geheimnisschutz den in Bezug genommenen [X.]. Was nach diesen Vorschriften geheim gehalten werden muss, [X.]lei[X.]t auch unter der Geltung des [X.] geheim (vgl. [X.], Urteil vom 28. Juli 2016 - 7 [X.] 3.15 - [X.] 404 [X.] Nr. 19 Rn. 14). Eine solche [X.]ereichsspezifische Vertraulichkeitspflicht ergi[X.]t sich hier weder aus § 22 A[X.]s. 3 [X.] noch aus der Einstufung der Teilnehmerliste als Verschlusssache.

aa) § 22 A[X.]s. 3 [X.] stellt [X.]ereits keine "Rechtsvorschrift" im Sinne von § 3 Nr. 4 [X.] dar. Nach der Rechtsprechung des Senats erfasst dieser Begriff nur Normen mit Außenwirkung ([X.], Urteil vom 28. Juli 2016 - 7 [X.] 3.15 - [X.] 404 [X.] Nr. 19 Rn. 16). Eine solche weist § 22 A[X.]s. 3 [X.] nicht auf. [X.]ie Geschäftsordnung der Bundesregierung enthält ungeachtet der umstrittenen Frage nach ihrer rechtlichen Qualifizierung als Verfassungssatzung, Norm "sui generis" oder "autonome Satzung" (offen gelassen in [X.], Urteil vom 17. Okto[X.]er 1991 - 3 [X.] 45.90 - [X.]E 89, 121 <125>, juris Rn. 35) nur Regierungsinnenrecht und [X.]erechtigt und verpflichtet als solches nur die Mitglieder der Bundesregierung; das rechtliche Verhältnis zu anderen Bundesorganen oder zum Bürger [X.]etrifft sie nicht (vgl. [X.]/[X.], in: Schmidt-Blei[X.]treu/[X.]/Henneke, [X.], 14. Aufl. 2018, Art. 65 Rn. 49; [X.]/[X.], in: [X.], [X.], 8. Aufl. 2018, Art. 65 Rn. 38; [X.], in: [X.]/Hillgru[X.]er, [X.] [X.], Stand 15. Mai 2018, Art. 65 Rn. 17; [X.], in: [X.]/[X.], [X.], 15. Aufl. 2018, Art. 65 Rn. 9; [X.], in: [X.]reier, [X.], 3. Aufl. 2015, Art. 65 Rn. 47). [X.]aran ändert der Umstand, dass sie im Gemeinsamen Ministerial[X.]latt veröffentlicht wird, nichts. Mangels Pflicht zur förmlichen Verkündung ist diese keine Voraussetzung für ihre Gültigkeit [X.], in: [X.]/[X.], [X.], Stand Okto[X.]er 2008, Art. 65 Rn. 118).

Zwar hat die Geschäftsordnung insoweit "[X.]egrenzte Außenwirkung", als auch andere Personen, die ü[X.]er die Regierungsmitglieder hinaus an Ka[X.]inettssitzungen teilnehmen oder an der Vor[X.]ereitung [X.]eteiligt sind, hieran ge[X.]unden sind. [X.]iese Bindung [X.]eruht jedoch nicht auf ihrer Geltung als autonomes Recht, sondern auf dem Weisungsrecht der Mitglieder der Bundesregierung gegenü[X.]er ihren Beamten und dem Hausrecht des Bundeskanzlers als ge[X.]orenem Leiter der Ka[X.]inettssitzung [X.], in: [X.]/[X.], [X.], Stand Okto[X.]er 2008, Art. 65 Rn. 112; [X.], Urteil vom 11. [X.]ezem[X.]er 1991 - 1 [X.] 75.90 - [X.]E 93, 202 <206 f.>, juris Rn. 121 "mittel[X.]are Geltung").

[X.]ie Qualität einer allgemeinver[X.]indlichen Rechtsvorschrift kommt § 22 A[X.]s. 3 [X.] entgegen der Auffassung der [X.] nicht deshal[X.] zu, weil die Geschäftsordnungsautonomie der Bundesregierung in Art. 65 Satz 4 [X.] verankert ist und eine Regelung der Geschäftsordnung durch formelles [X.]gesetz ausscheidet. Art. 65 Satz 4 [X.] ermächtigt die Bundesregierung lediglich dazu, die organschaftlichen Beziehungen innerhal[X.] des o[X.]ersten [X.] durch [X.] auszugestalten. Im Ü[X.]rigen ist der Gesetzge[X.]er nicht gehindert, im [X.] einen speziellen Ausschlussgrund vorzusehen.

[X.][X.]) Ungeachtet dessen [X.]egegnet auch die Auffassung des [X.], die Teilnehmerliste werde nicht von § 22 A[X.]s. 3 [X.] erfasst, keinen Bedenken. An dieser Feststellung ist der Senat entgegen der Auffassung der [X.] durch die Qualifizierung des § 3 Nr. 4 [X.] als Rezeptionsnorm nicht gehindert. Sie [X.]efreit nicht davon, den Inhalt und die Grenzen des [X.]ereichsspezifischen Geheimnisschutzes zu [X.]estimmen.

(1) Nach § 22 A[X.]s. 3 Satz 1 [X.] sind die Sitzungen der Bundesregierung vertraulich. Unzulässig sind ohne [X.]esondere Ermächtigung des Bundeskanzlers ins[X.]esondere Mitteilungen ü[X.]er Ausführungen einzelner [X.], ü[X.]er das Stimmenverhältnis und ü[X.]er den Inhalt der Niederschrift (Satz 2). [X.]ie Formulierung "Inhalt der Niederschrift" zwingt nicht zu einem Normverständnis, das die Teilnehmerliste einschließt. Zwar mag die Teilnehmerliste e[X.]enso wie die Anga[X.]e von [X.]atum, Ort und Uhrzeit nach der Verwaltungspraxis der [X.] zu den ü[X.]lichen Formalien der Niederschrift nach § 27 A[X.]s. 1 Satz 1 [X.] zählen. [X.]iese rein formale Verknüpfung reicht a[X.]er nicht aus, um den Vertraulichkeitsschutz auf die Teilnehmerliste zu erstrecken.

A[X.]weichendes folgt nicht daraus, dass [X.]ei der Auslegung der Geschäftsordnungen von Verfassungsorganen im Hin[X.]lick auf ihre Funktion und ihren Adressatenkreis ins[X.]esondere Tradition und Staatspraxis mit heranzuziehen sind, wie sie sich durch die historische und politische Entwicklung geformt ha[X.]en ([X.], Beschluss vom 11. Okto[X.]er 1994 - 1 BvR 337/92 - [X.]E 91, 148 <171 f.>, juris Rn. 119; [X.], Urteil vom 17. Okto[X.]er 1991 - 3 [X.] 45.90 - [X.]E 89, 121 <126>, juris Rn. 37). [X.]ass die Ka[X.]inettsprotokolle - wie [X.]ei Protokollen gemeinhin ü[X.]lich - eine Teilnehmerliste umfassen, [X.]elegt allenfalls eine ständige Verwaltungsü[X.]ung [X.]ei ihrer formalen Gestaltung, gi[X.]t a[X.]er für die Frage, o[X.] die Vertraulichkeit der Sitzungen sich seit jeher auch auf die Teilnehmerliste [X.]ezieht, nichts her.

(2) [X.]er Schutzzweck des § 22 A[X.]s. 3 [X.] ge[X.]ietet keine Vertraulichkeit der Teilnehmerliste. Nach ihrem Sinn und Zweck sowie ihrer "Binnensystematik" zielt die Vorschrift auf die materielle Geheimhaltungs[X.]edürftigkeit des su[X.]stanziellen Inhalts der Niederschrift; dazu gehört die Teilnehmerliste nicht. Materiell hat § 22 A[X.]s. 3 [X.] eine ähnliche Bedeutung wie das Beratungsgeheimnis im gerichtlichen Verfahren. Sie gewährleistet einen umfassenden Geheimnisschutz für Ka[X.]inettssitzungen, indem sie sich nicht nur auf einzelne Ausführungen der Mitglieder der Bundesregierung oder auf Protokollinhalte erstreckt, sondern den gesamten Hergang der Beratung und A[X.]stimmung in Ka[X.]inettssitzungen vor un[X.]efugter [X.] schützt. [X.]iese un[X.]eschränkte sachliche Reichweite des § 22 A[X.]s. 3 Satz 1 [X.] folgt aus dem Wortlaut, der keine materiell-rechtlichen Ausnahmen vom Geheimnisschutz zulässt, sowie aus einem Umkehrschluss zu der Formulierung "ins[X.]esondere" in § 22 A[X.]s. 3 Satz 2 [X.] ([X.], Urteil vom 11. [X.]ezem[X.]er 1991 - 1 [X.] 75.90 - [X.]E 93, 202 <205>, juris Rn. 118). § 22 A[X.]s. 3 Satz 1 [X.] dient insoweit dem Schutz des Kern[X.]ereichs exekutiver Eigenverantwortung (vgl. Busse, [X.], 2. Aufl. 2014, § 22 Rn. 13).

[X.]ie Parallele zum Beratungsgeheimnis im gerichtlichen Verfahren gi[X.]t für eine Auslegung, die auch die Teilnehmerliste erfasst, nichts her. Sie stützt vielmehr die Auffassung, dass der Vertraulichkeitsschutz an die materielle Geheimhaltungs[X.]edürftigkeit des Inhalts der Sitzung anknüpft. [X.]as Beratungsgeheimnis im gerichtlichen Verfahren erstreckt sich nicht auf die Namen und Funktionen der Teilnehmer. Entgegen der Auffassung der [X.] lassen sich auch die Ausführungen des [X.] im Urteil des 1. [X.]isziplinarsenats zur "un[X.]eschränkten sachlichen Reichweite" des § 22 A[X.]s. 3 Satz 1 [X.] und zum [X.] der Sätze 1 und 2 nicht in ihrem Sinne verstehen. Sie [X.]eziehen sich darauf, dass nach dem dort zugrunde liegenden Sachverhalt der [X.]eschuldigte Beamte in einem Buch Äußerungen von Ka[X.]inettsmitgliedern in den Ka[X.]inettssitzungen zitiert sowie Stimmungen und das Verhalten einzelner Ka[X.]inettsmitglieder dargestellt und da[X.]ei als Gedächtnisstütze auf eigene Notizen aus den Ka[X.]inettssitzungen zurückgegriffen hatte. Vor diesem Hintergrund hat das [X.] klargestellt, und dies mit einem Umkehrschluss aus § 22 A[X.]s. 3 Satz 2 [X.] [X.]egründet, dass der Vertraulichkeitsschutz sich nicht nur auf den im Protokoll verschriftlichten Sitzungsinhalt, sondern gleichermaßen auf das gesprochene Wort und die im Protokoll nicht wiedergege[X.]enen atmosphärischen und tatsächlichen Vorgänge erstreckt (vgl. [X.], Urteil vom 11. [X.]ezem[X.]er 1991 - 1 [X.] 75.90 - [X.]E 93, 202 <205 f.>, juris Rn. 119).

(3) Gegen eine Auslegung, nach der § 22 A[X.]s. 3 [X.] auch die Teilnehmerliste erfasst, spricht ü[X.]erdies der [X.] mit der Vorschrift des § 23 A[X.]s. 1 und 2 [X.], die - in Ver[X.]indung mit § 22 A[X.]s. 1 [X.] - den Kreis der regelmäßigen Teilnehmer an Ka[X.]inettssitzungen (und ihrer Vertreter) a[X.]strakt [X.]estimmt; die Nichterwähnung des Bundeskanzlers in § 23 A[X.]s. 1 [X.] ist ein redaktionelles Versehen. Welche Personen die in den § 22 A[X.]s. 1, § 23 A[X.]s. 1 und 2 [X.] aufgeführten Ämter und Positionen [X.]ekleiden, ist - mit Ausnahme des Schriftführers und gege[X.]enenfalls des persönlichen Referenten des Bundeskanzlers - in der Öffentlichkeit [X.]ekannt [X.]zw. mithilfe der im [X.] verfüg[X.]aren Organigramme der Bundes[X.]ehörden ohne Weiteres zu ermitteln. [X.]ie a[X.]strakte Benennung der regelmäßigen Teilnehmer sagt zwar nichts darü[X.]er aus, welche Personen an einer [X.]estimmten Ka[X.]inettssitzung teilgenommen ha[X.]en. Sie zeigt a[X.]er, dass der Geschäftsordnungsge[X.]er die Teilnahme an einer Ka[X.]inettssitzung durch die hierzu kraft ihres Amtes oder ihrer Funktion [X.]erufenen Personen nicht als geheimhaltungs[X.]edürftigen Umstand [X.]etrachtet.

[X.][X.]) [X.]ie Annahme des Berufungsgerichts, die formelle Einstufung der Teilnehmerliste als Verschlusssache [X.] reiche für § 3 Nr. 4 [X.] nicht aus, die Einstufung müsse vielmehr auch materiell den Geheimhaltungs[X.]edürfnissen des § 3 Nr. 2 der Verschlusssachenanweisung ([X.]) vom 31. März 2006 in der Fassung vom 26. April 2010 ([X.]. 2010, S. 846; jetzt § 2 A[X.]s. 2 Nr. 2 der [X.] vom 10. August 2018, [X.]. 2018, [X.]) i.V.m. § 4 A[X.]s. 2 Nr. 2 des Sicherheitsü[X.]erprüfungsgesetzes ([X.]) vom 20. April 1994 ([X.] I S. 867), zuletzt geändert durch Art. 4 des Gesetzes vom 18. Juli 2017 ([X.] I S. 2732), entsprechen, steht in Einklang mit der ständigen Rechtsprechung des erkennenden Senats (vgl. Urteil vom 29. Okto[X.]er 2009 - 7 [X.] 22.08 - [X.] 400 [X.] Nr. 1 Rn. 52 ff.).

c) Nicht mit revisi[X.]lem Recht verein[X.]ar ist dagegen die Auffassung des [X.], der Zugang zur Teilnehmerliste sei in Ermangelung eines ü[X.]erwiegenden Informationsinteresses des [X.] im Sinne von § 5 A[X.]s. 1 Satz 1 [X.] nur mit Einwilligung der Teilnehmer möglich; insoweit hat das O[X.]erverwaltungsgericht der Berufung der [X.] zu Unrecht stattgege[X.]en und diese nur zur Neu[X.]escheidung nach [X.]urchführung eines [X.]ritt[X.]eteiligungsverfahrens verpflichtet.

aa) Gemäß § 5 A[X.]s. 1 Satz 1 [X.] darf Zugang zu personen[X.]ezogenen [X.]aten nur gewährt werden, soweit das Informationsinteresse des Antragstellers das schutzwürdige Interesse des [X.]ritten am Ausschluss des [X.] ü[X.]erwiegt oder der [X.]ritte eingewilligt hat. [X.]as "O[X.]" und das Maß der Schutzwürdigkeit hängen in erster Linie von der Art der personen[X.]ezogenen [X.]aten a[X.]; mit zunehmender Sensi[X.]ilität des [X.]atums steigt auch dessen Schutzwürdigkeit und sein Gewicht in der A[X.]wägung. Für [X.]estimmte Arten personen[X.]ezogener [X.]aten wird die A[X.]wägung in § 5 A[X.]s. 1 Satz 2, A[X.]s. 2 [X.]is 4 [X.] vorweggenommen [X.]zw. ausgeschlossen. Besonders sensitive (sensi[X.]le) personen[X.]ezogene [X.]aten im Sinne von § 3 A[X.]s. 9 [X.] in der [X.]is zum 24. Mai 2018 geltenden Fassung - B[X.]SG a.F. - (Art. 9 A[X.]s. 1 [X.]atenschutz-Grundverordnung - [X.]SGVO -) sind nach § 5 A[X.]s. 1 Satz 2 [X.] a[X.]wägungsfest; sie dürfen nur mit Einwilligung des Betroffenen zugänglich gemacht werden. § 5 A[X.]s. 2 [X.] enthält für Informationen, die mit einem [X.]ienst- oder Amtsverhältnis oder Mandat des [X.]ritten in Zusammenhang stehen, und [X.]ei Informationen, die einem Berufs- oder Amtsgeheimnis unterliegen, eine vorweggenommene A[X.]wägung zugunsten des Schutzinteresses des [X.]ritten (vgl. [X.], Urteil vom 27. Novem[X.]er 2014 - 7 [X.] 20.12 - [X.]E 151, 1 Rn. 19). [X.]emgegenü[X.]er geht § 5 A[X.]s. 3 [X.] [X.]ei [X.]estimmten funktions[X.]ezogenen [X.]aten von Gutachtern und Sachverständigen von einem ü[X.]erwiegenden Informationsinteresse aus. Vom A[X.]wägungserfordernis ausgenommen sind nach § 5 A[X.]s. 4 [X.] funktions[X.]ezogene [X.]aten von Bear[X.]eitern, soweit sie Ausdruck und Folge der amtlichen Tätigkeit sind und kein Ausnahmetat[X.]estand erfüllt ist ([X.], Urteil vom 17. März 2016 - 7 [X.] 2.15 - [X.]E 154, 231 Rn. 26). [X.]iese Regelungssystematik orientiert sich im Grundsatz an der vom [X.] für Eingriffe in das allgemeine Persönlichkeitsrecht (Art. 2 A[X.]s. 1 i.V.m. Art. 1 A[X.]s. 1 [X.]) entwickelten Sphärentheorie, die zwischen der [X.], Privat- und der Sozialsphäre unterscheidet.

Ne[X.]en der Frage, welche Sphäre des Persönlichkeitsrechts [X.]etroffen ist, ist für die Schutzwürdigkeit der personen[X.]ezogenen [X.]aten zu [X.]erücksichtigen, welche Funktion [X.]zw. Stellung der Betroffene in der Behörde [X.]zw. im öffentlichen Le[X.]en wahrnimmt und welche Schwere die Beeinträchtigung und ihre Folgen voraussichtlich ha[X.]en werden; niedrigere Amts- und Funktionsträger verdienen größeren Schutz als höhere und als Personen der Zeitgeschichte (vgl. [X.], Urteil vom 23. Juni 2004 - 3 [X.] 41.03 - [X.]E 121, 115 <136>, juris Rn. 59).

[X.][X.]) [X.]aran gemessen ist die Bewertung des [X.], das Schutzinteresse der Sitzungsteilnehmer sei o[X.]erhal[X.] der Schwelle des § 5 A[X.]s. 4 [X.] einzustufen, nicht tragfähig. Sie wird den Anforderungen an eine einzelfall[X.]ezogene Identifizierung und Gewichtung der widerstreitenden Interessen nicht gerecht und verfehlt die in § 5 [X.] geregelten Vorga[X.]en sowie die in der Rechtsprechung anerkannten Maßstä[X.]e für die Bemessung der Schutzwürdigkeit personen[X.]ezogener [X.]aten. Zwar ist § 5 A[X.]s. 4 [X.] hier nicht unmittel[X.]ar einschlägig, weil die regelmäßigen Teilnehmer an der Ka[X.]inettssitzung nicht als "Bear[X.]eiter" im Sinne von § 5 A[X.]s. 4 [X.] qualifiziert werden können. Nach der Rechtsprechung des Senats unterfallen diesem Begriff nur diejenigen Bediensteten einer Behörde, die mit einem [X.]estimmten Verwaltungsvorgang [X.]efasst gewesen sind, zu dem Informationszugang [X.]egehrt wird. [X.]as Informations[X.]egehren muss sich auf [X.]aten [X.]eziehen, die Ausdruck und Folge der amtlichen Tätigkeit sind ([X.], Urteil vom 20. Okto[X.]er 2016 - 7 [X.] 27.15 - [X.] 404 [X.] Nr. 22 Rn. 14 f.). An einem so gearteten Funktionszusammenhang zwischen konkretem Verwaltungsvorgang und zuständigem (Sach)Bear[X.]eiter fehlt es hier.

[X.]ass § 5 A[X.]s. 4 [X.] nicht unmittel[X.]ar anwend[X.]ar ist, [X.]efreit a[X.]er nicht von der Notwendigkeit, die Interessen der Beteiligten anhand der Umstände des Einzelfalls zu identifizieren und zu gewichten. [X.]ie A[X.]wägung wird durch die gesetzge[X.]erischen Wertungen in § 5 A[X.]s. 2 [X.]is 4 [X.] zwar vorstrukturiert; die Hervorhe[X.]ung des schutzwürdigen Interesses in § 5 A[X.]s. 1 Satz 1 [X.] hat jedoch una[X.]hängig davon normative Su[X.]stanz. So darf der [X.]ritte seine Einwilligung zum Informationszugang nur dann verweigern, wenn sein Geheimhaltungsinteresse schutzwürdig ist (vgl. [X.], [X.], 2. Aufl. 2016, § 5 Rn. 44). Bei [X.]aten, die nicht unter die Sonderregelungen in den A[X.]sätzen 2 [X.]is 4 fallen, diesen a[X.]er nahestehen, kommt eine Orientierung an der dortigen Qualifizierung des Interesses als [X.]esonders, weniger oder nicht schützenswert in Betracht (Guckel[X.]erger, in: [X.]/[X.], [X.] Informations- und Medienrecht, Stand 1. August 2018, § 5 [X.] Rn. 29; [X.]e[X.]us, NJW 2015, 981 <983>).

Bei Anlegung dieser Maßstä[X.]e erweist sich jedenfalls das Interesse der Ka[X.]inettsmitglieder, der [X.]hefs des [X.], des [X.] und des [X.] sowie ihrer jeweiligen Vertreter (vgl. § 22 A[X.]s. 1, § 23 A[X.]s. 1 und 2 [X.]) an einer Geheimhaltung ihrer Namen und Funktions[X.]ezeichnungen in der Teilnehmerliste zur Ka[X.]inettssitzung vom 29. August 2012 als nicht schutzwürdig; Gleiches gilt für die Staatsminister [X.]eim [X.], die in der Regel e[X.]enfalls an den Ka[X.]inettssitzungen teilnehmen. Betroffen ist lediglich ihre Sozialsphäre. Zudem handelt es sich [X.]ei diesen Personen ausnahmslos um hochrangige Amts- und Funktionsträger sowie - zum ü[X.]erwiegenden Teil - Personen des öffentlichen Le[X.]ens. Wenn nach der gesetzlichen Wertung des § 5 A[X.]s. 4 [X.] schon jeglicher Sach[X.]ear[X.]eiter kein schutzwürdiges Interesse daran hat, dass die personen[X.]ezogenen [X.]aten, die mit seiner dienstlichen Tätigkeit in einem konkreten Vorgang zusammenhängen, vertraulich [X.]lei[X.]en, muss dies erst recht für die [X.] und exponierten Teilnehmer an einer Ka[X.]inettssitzung gelten. Ü[X.]erdies ist weder dargetan noch sonst ersichtlich, welche nachteiligen Folgen die Offenlegung der Teilnahme oder Nichtteilnahme dieser Personen an der Ka[X.]inettssitzung ha[X.]en könnte. [X.]ie Teilnehmerliste weist keinen inhaltlichen Bezug zur Entscheidungsfindung auf und erlau[X.]t keine Rückschlüsse auf den Standpunkt einzelner Ka[X.]inettsmitglieder. [X.]er Einwand der [X.], auch die durch die Teilnehmerliste dokumentierte A[X.]wesenheit eines Ka[X.]inettsmitglieds könne einen Rechtfertigungsdruck [X.]ewirken, ist fernliegend. A[X.]gesehen davon, dass das Ka[X.]inett als Kollegialorgan entscheidet und das Informations[X.]egehren des [X.] nicht auf die a[X.]wesenden, sondern die anwesenden Personen zielt, kann das Fehlen eines Ka[X.]inettsmitglieds in einer Sitzung vielfältige Gründe ha[X.]en und lässt daher keine weitergehenden Rückschlüsse zu.

Für die nicht dem Kreis der politischen Beamten zugehörigen Ministerial[X.]eamten, die darü[X.]er hinaus regelmäßig oder gelegentlich zu einzelnen Tagesordnungspunkten an Ka[X.]inettssitzungen teilnehmen, kann ein schutzwürdiges Geheimhaltungsinteresse zwar nicht von vornherein verneint werden. Es hat a[X.]er, weil auch [X.]ei diesen wegen des dienstlichen Zusammenhangs, in dem die [X.]aten anfallen, nur die Sozialsphäre [X.]etroffen ist und nachteilige Folgen für den Fall der Offenlegung ihrer Teilnahme nicht dargetan sind, nur geringes Gewicht. Für Ü[X.]erlegungen dazu, o[X.] und wenn ja, unter welchen Voraussetzungen sich exponierte Amts- oder Funktionsträger, die ausnahmsweise als Gäste an Ka[X.]inettssitzungen teilnehmen, auf ein schutzwürdiges Geheimhaltungsinteresse [X.]erufen könnten, gi[X.]t der vorliegende Sachverhalt keinen Anlass.

[X.]er nur geringen Schutzwürdigkeit der personen[X.]ezogenen [X.]aten der Sitzungsteilnehmer ohne politische Ämter/Funktionen steht entgegen der Auffassung des [X.] ein ü[X.]erwiegendes Informationsinteresse des [X.] gegenü[X.]er. Zwar ist die Information, dass der damalige Staatsminister im [X.] [X.] an der Ka[X.]inettssitzung vom 29. August 2012 teilgenommen hat, inzwischen öffentlich zugänglich (vgl. [X.]. 17/12047 S. 2 zu Frage Nr. 1). [X.]amit hat sich das Informations[X.]egehren des [X.] a[X.]er weder erledigt noch ist sein Informationsinteresse nachträglich entfallen. Es [X.]ezog sich - ungeachtet dessen, dass die erforderliche Begründung (§ 7 A[X.]s. 1 Satz 2 [X.]) ursprünglich vor allem auf die Person des Staatsministers a[X.]ho[X.] - ne[X.]en dem [X.] von vornherein auf die gesamte Teilnehmerliste, mithin darauf, welche Personen an der [X.]zw. im Vorfeld der Beschlussfassung der Bundesregierung ü[X.]er den Gesetzentwurf zum Leistungsschutzrecht mitgewirkt ha[X.]en. Für dieses Informations[X.]egehren, an dem der Kläger auch nach Bekanntwerden der Teilnahme des Staatsministers an der Ka[X.]inettssitzung vom 29. August 2012 festgehalten hat, streitet nicht nur sein privates Interesse, sondern auch das Interesse der Allgemeinheit an Transparenz und Aufklärung ü[X.]er die Aufga[X.]enwahrnehmung öffentlicher Stellen (vgl. [X.], Urteil vom 17. März 2016 - 7 [X.] 2.15 - [X.]E 154, 231 Rn. 25; [X.]. 15/4493 S. 13). [X.]as gilt umso mehr, als es um ein [X.]esonders hervorgeho[X.]enes Gremium geht (vgl. [X.], Urteil vom 3. Novem[X.]er 2011 - 7 [X.] 3.11 - [X.]E 141, 122 Rn. 20).

[X.]ie Kostenentscheidung folgt aus den §§ 154 A[X.]s. 2, 155 A[X.]s. 1 VwGO.