Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 20.04.2021, Az. 6 C 6/20

Die Beklagte, eine Landesmedienanstalt, missbilligte mit Bescheid vom 28. Januar 2013 bestimmte, näher festgestellte Inhalte des vom Kläger betriebenen Telemedienangebots [X.] (Nr. 1 des Bescheids), untersagte dem Kläger die Verbreitung und Zugänglichmachung der Verlinkung auf die Seite [X.] im Rahmen des Angebots [X.] (Nr. 2 des Bescheids) und ordnete die sofortige Vollziehung der Untersagung an (Nr. 3 des Bescheids). In Nr. 4 des Bescheids drohte die Beklagte dem Kläger für den Fall, dass er nach dem 31. Januar 2013 im Rahmen des Angebots [X.] auf die Seite [X.] verlinke, ein Zwangsgeld in Höhe von 1 000 € an. Für den Bescheid wurden Gebühren in Höhe von 1 750 € sowie Auslagen in Höhe von 3,45 € erhoben (Nr. 6 des Bescheids).

Das Verwaltungsgericht hat den Bescheid der [X.] vom 28. Januar 2013 hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung in Nr. 4 sowie hinsichtlich eines [X.] der Gebührenerhebung in Nr. 6 aufgehoben; im Übrigen hat es die Klage abgewiesen.

Der Verwaltungsgerichtshof hat die - von ihm hinsichtlich der Aufhebung der Zwangsgeldandrohung zugelassene - Berufung der [X.] zurückgewiesen. Zwar habe die Beklagte als nach § 20 Abs. 1 und 6 Satz 1, § 14 Abs. 1 [X.] ([X.]) i.V.m. Art. 10 Abs. 1 Satz 3 [X.] ([X.]) zuständige Landesmedienanstalt zu Recht die Zwangsgeldandrohung im Außenverhältnis gegenüber dem Kläger verfügt. Sie hätte jedoch zuvor die Entscheidung der [X.] ([X.]) einholen müssen. Diese habe als nach § 20 Abs. 4 Satz 1 i.V.m. § 16 Satz 2 Nr. 1 [X.] zuständiges Organ - entsprechend § 59 Abs. 3 [X.] ([X.]) und unter Beachtung von § 7 Abs. 1 [X.] ([X.]) - im Innenverhältnis über die erforderliche Maßnahme gegenüber dem Anbieter zu entscheiden. Hiervon sei auch die Entscheidung über die Androhung von Zwangsgeld umfasst. Die für die Zwangsgeldandrohung nach Art. 30 Abs. 1 Satz 1 [X.] [X.] ([X.]) zuständige Anordnungsbehörde sei grundsätzlich nach den Vorschriften zu bestimmen, die auch die Zuständigkeit für den Erlass des zu vollstreckenden Verwaltungsakts regelten. Dies gelte auch für die Frage, welches Organ einer juristischen Person des öffentlichen Rechts im Innenverhältnis die Entscheidung zu treffen habe.

Bereits Wortlaut und Regelungssystematik des [X.]es sprächen dafür, dass die [X.] als Willensbildungs- und Entscheidungsorgan der im Außenverhältnis nach § 20 Abs. 1 [X.] zuständigen Landesmedienanstalt nicht ausschließlich für die Beurteilung der Angebote im engeren Sinne zuständig sei, sondern auch für die Entscheidung über die rechtlichen Konsequenzen. Die [X.] habe gegenüber den Landesmedienanstalten grundsätzlich eine Letztentscheidungskompetenz bei der Bewertung von Angeboten auf ihre Vereinbarkeit mit den jugendschützenden Regelungen. Die lediglich beispielhafte Aufzählung ihrer Zuständigkeiten in § 16 Satz 2 [X.] bestätige die zentrale Rolle der [X.] und zeige, dass von deren Zuständigkeit nicht nur [X.], sondern auch damit zusammenhängende Nebenentscheidungen umfasst seien. Die historische Auslegung bestätige die Zuständigkeit der [X.] für Entscheidungen über die Androhung von Zwangsmitteln. Die [X.] sei als zentrale Aufsichtsstelle mit dem Ziel eingerichtet worden, die Zersplitterung der Aufsichtsstrukturen im Bereich der länderübergreifenden Angebote in elektronischen Medien zu überwinden und die wirksame Durchsetzung der Schutzpflichten des Staates im Rahmen des Jugendmedienschutzes und des Schutzes der Menschenwürde sicherzustellen. Mit ihrer Errichtung und der Bindung der anderen Organe der zuständigen Landesmedienanstalt im Innenverhältnis an die Beschlüsse der [X.] (§ 17 Abs. 1 Satz 5 und 6 [X.]) habe eine von [X.] unabhängige Entscheidungsfindung gewährleistet werden sollen. Dabei habe der Gesetzgeber nicht nur [X.] im Blick gehabt, denn auch Nebenentscheidungen wie [X.] ließen Spielräume bei der Entscheidungsfindung zu, die zu je nach Standort unterschiedlichen Ergebnissen führen könnten.

Auch aus Sinn und Zweck der Regelungen über die Organzuständigkeit der [X.] folge, dass sich diese auf die jeweils notwendigen Nebenentscheidungen erstrecke. So müsse im konkreten Einzelfall entschieden werden, ob die Sachentscheidung mit der Androhung eines Zwangsmittels verbunden werden solle und welches der gesetzlich vorgesehenen Zwangsmittel geboten sei. Diese Entscheidung sei eng mit der anhand der Umstände des Einzelfalls zu treffenden Sachentscheidung verbunden, werde durch diese beeinflusst und erfordere eine wertende Abwägung. Die für die Androhung von Zwangsgeld zuständige Behörde müsse sich im Rahmen ihres pflichtgemäßen Ermessens ein Bild darüber machen, mit welchem Nachdruck sie die Erfüllung der angeordneten Maßnahmen durchsetzen wolle. Anhaltspunkte könnten die Bedeutung der Anordnung, die Person des Pflichtigen und das bisherige Verhalten sein. Zudem müsse die Behörde den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, die Maßstäbe für die Höhe des [X.], die Bestimmtheit und die Angemessenheit der Frist beachten. Grundlage der Entscheidung sei somit nicht ausschließlich rechtliches Wissen, sondern auch eine Bewertung der Schwere des Verstoßes gegen die Bestimmungen des [X.]es und dessen Bedeutung für die Zwangsgeldandrohung. Die ordnungsgemäße Ausübung sowohl des [X.] als auch des Auswahlermessens für Maßnahmen der Zwangsvollstreckung erfordere daher wie bei der zu vollstreckenden Sachentscheidung den speziellen Sachverstand der [X.]. Die Effektivität des Jugendschutzes werde durch eine Beschlussfassung der [X.] vor Erlass einer Zwangsgeldandrohung nicht beeinträchtigt. Verzögerungen ließen sich dadurch vermeiden, dass die Beschlussvorlage und die Beschlussfassung um die Androhung von Zwangsgeld als weiteren Punkt ergänzt würden. Da für die Androhung von Zwangsmitteln nicht der pluralistisch besetzte Medienrat, sondern der Präsident der [X.] zuständig wäre, spreche auch das Prinzip der Staatsferne der Rundfunkaufsicht für eine Zuständigkeit der [X.].

Die Verletzung der Aufgaben- und Zuständigkeitszuweisung führe zur Rechtswidrigkeit der Entscheidung. Der Verfahrensfehler sei nicht nach Art. 46 BayVwVfG unbeachtlich, weil hiervon nur Verstöße gegen die örtliche Zuständigkeit erfasst seien.

Mit der vom Verwaltungsgerichtshof zugelassenen Revision begehrt die Beklagte sinngemäß, die Urteile der Vorinstanzen zu ändern und die Klage auch insoweit abzuweisen, als sie gegen Nr. 4 des Bescheids der [X.] vom 28. Januar 2013 gerichtet ist. Zur Begründung macht sie im Wesentlichen geltend, die Rechtsauffassung des [X.] widerspreche der Trennung zwischen Erkenntnis- und Vollstreckungsverfahren. Die Zwangsmittelandrohung sei der Verwaltungsvollstreckung zuzurechnen. Anders als etwa bei der Anordnung der sofortigen Vollziehung handele es sich bei der Androhung eines Zwangsgeldes nicht um eine unselbständige Nebenentscheidung zu den von der [X.] zu beschließenden Maßnahmen, sondern um einen eigenen Verwaltungsakt, der im Hinblick auf die Auswahl des Zwangsmittels, die Bestimmung der Höhe des Zwangsgeldes oder die Festsetzung einer Frist für die Erfüllung der zu vollziehenden Verpflichtung unmittelbar Rechtswirkungen für den Verpflichteten herbeiführe.

Aus § 16 [X.] ergebe sich keine das Vollstreckungsverfahren umfassende Allzuständigkeit der [X.]. Zwar weise § 16 Satz 2 [X.] der [X.] Zuständigkeiten nicht abschließend zu. Die Aufgabenzuweisung müsse jedoch eindeutig bestimmbar bleiben und den in § 16 Satz 1 [X.] festgelegten Rahmen einhalten. Zuständigkeiten der [X.] könnten sich daher ausschließlich aus den Vorschriften des [X.]es ergeben und nur für die jugendmedienschutzrechtliche Einordnung von Angeboten im Sinne von § 3 Abs. 2 Nr. 2 [X.] bestehen. Auch aus § 20 [X.] lasse sich keine Organkompetenz der [X.] für das Vollstreckungsverfahren ableiten. § 20 Abs. 1 [X.] beschreibe lediglich, wer im Außenverhältnis für den Vollzug der erforderlichen Maßnahmen zuständig sei. Die Befugnisse der [X.] gemäß § 20 Abs. 2 [X.] bzw. - für Telemedien - § 20 Abs. 4 [X.] seien auf die Entscheidung über die konkreten Maßnahmen beschränkt. Zur Durchsetzung der beschlossenen Maßnahmen bedürfe es keiner besonderen jugendschutzfachlichen Sachkompetenz. Eine Einschätzung und Bewertung der Schwere des Verstoßes gegen die Bestimmungen des [X.]es müsse bereits im Rahmen der Ermessensausübung bei der Entscheidung über die Festsetzung der Maßnahme stattfinden. Mit den Zwangsmitteln solle hingegen nur erreicht werden, dass der Bescheid im Ergebnis eingehalten werde. Auch aus der Entstehungsgeschichte oder aus sonstigen Gründen ergebe sich keine Zuständigkeit der [X.] für Entscheidungen im Rahmen des [X.]. Soweit die [X.] eingerichtet worden sei, um eine standortunabhängige Entscheidungsfindung verfahrensmäßig abzusichern, lasse sich dieses Ziel bereits durch die umfassende Zuständigkeit der [X.] für die Sachentscheidung erreichen.

Der Kläger verteidigt das angefochtene Urteil.

Die Revision der Beklagten, ü[X.] die der [X.] mit Einverständnis der Verfahrensbeteiligten ohne mündliche Verhandlung (§ 141 Satz 1, § 125 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 101 Abs. 2 VwGO) entscheidet, ist begründet. Das Berufungsurteil verletzt [X.] Recht und stellt sich auch nicht aus anderen Gründen im Ergebnis als richtig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO). Der [X.] entscheidet gemäß § 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwGO in der Sache selbst, da weitere Tatsachenfeststellungen nicht erforderlich sind. Die Klage bleibt auch insoweit ohne Erfolg, als sie sich gegen Nr. 4 des Bescheids der Beklagten vom 28. Januar 2013 richtet.

1. Die Begründung, mit der der Verwaltungsgerichtshof die [X.] in Nr. 4 des Bescheids der Beklagten vom 28. Januar 2013 für rechtswidrig gehalten hat, verstößt gegen [X.] Recht. Maßgeblich sind die im Zeitpunkt des Erlasses des angefochtenen Bescheids noch geltenden Bestimmungen des [X.] ü[X.] den Schutz der Menschenwürde und den Jugendschutz in [X.] und Telemedien ([X.] - [X.]) vom 13. Septem[X.] 2002 ([X.] 2003 S. 147), zuletzt geändert durch Art. 2 des [X.] vom 15. März 2010 ([X.] S. 145, 195), die nach § 22 [X.] revisibel sind. Die nachfolgenden Änderungen des Jugendmedienschutz-[X.] durch Art. 5 des Neunzehnten [X.] vom 3. bis 7. Dezem[X.] 2015 ([X.] 2016 S. 52, 58) sowie Art. 3 des [X.] zur Modernisierung der Medienordnung in Deutschland vom 14. April bis 28. April 2020 ([X.] S. 450) bleiben außer Betracht. Wegen der Rechtsfolgenverweisung in § 20 Abs. 4 [X.] ist darü[X.] hinaus auch die - inzwischen aufgehobene (Art. 2 Nr. 1 des [X.] zur Modernisierung der Medienordnung in Deutschland) - Bestimmung des § 59 des [X.] für [X.] und Telemedien ([X.] - RStV) vom 31. August 1991 in der Fassung des Fünfzehnten [X.] vom 15. Dezem[X.] 2010 ([X.] 2011 S. 258, [X.]. [X.]) entscheidungserheblich, die ihrerseits nach § 48 RStV revisibel ist.

Der Verwaltungsgerichtshof hat seiner Entscheidung den Rechtssatz zugrunde gelegt, die Zuständigkeit der [X.] ([X.]) nach § 20 Abs. 4 i.V.m. § 16 Satz 2 Nr. 1 [X.] sowie § 59 Abs. 3 RStV und § 7 Abs. 1 [X.] ([X.]), ü[X.] die erforderliche Maßnahme gegenü[X.] einem Anbieter von Telemedien zu entscheiden, umfasse im Innenverhältnis zwischen Beklagter und [X.] auch die auf das landesrechtliche Verwaltungsvollstreckungsrecht gestützte Entscheidung ü[X.] die Androhung von Zwangsgeld. Der Entscheidungserheblichkeit dieses Rechtssatzes steht nicht - wie von der Revision erwogen - entgegen, dass der Verwaltungsgerichtshof die Annahme einer Organzuständigkeit der [X.] selbständig tragend auf Art. 30 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. Art. 20 Nr. 1 [X.] [X.] ([X.]) gestützt hätte. Soweit der Verwaltungsgerichtshof ausgeführt hat, für die Androhung von Zwangsgeld sei nach den genannten Vorschriften die Anordnungsbehörde zuständig, und dies gelte auch für die Frage, welches Organ einer juristischen Person des öffentlichen Rechts im Innenverhältnis die Entscheidung ü[X.] die Androhung von Zwangsgeld zu treffen habe, legt er vielmehr das irrevisible Landesrecht - für den [X.] bindend (§ 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 560 ZPO) - dahingehend aus, dass es danach einer außerhalb des Vollstreckungsrechts liegenden Regelung bedarf, die gerade der [X.] die ausschließliche Organzuständigkeit im Rahmen der Zwangsvollstreckung zuweist.

Der Auslegung der danach allein maßgeblichen staatsvertraglichen Bestimmungen durch den Verwaltungsgerichtshof kann indes nicht gefolgt werden. Weder dem Wortlaut (a) noch dem systematischen Zusammenhang (b) lassen sich Anhaltspunkte dafür entnehmen, dass die Androhung eines Zwangsgelds als Vollstreckungsmaßnahme zur Durchsetzung einer im Rahmen der Aufsicht nach dem [X.] getroffenen Sachentscheidung in die Organzuständigkeit der [X.] fällt. Sinn und Zweck der Regelungen, die sich im Wesentlichen aus der Entstehungsgeschichte erschließen, stehen dem Normverständnis des [X.] deutlich entgegen (c).

a) Die Annahme, die Organzuständigkeit der [X.] nach § 20 Abs. 4 i.V.m. § 16 Satz 2 Nr. 1 [X.] für die Entscheidung ü[X.] die erforderlichen Maßnahmen gegenü[X.] dem Anbieter umfasse im Innenverhältnis zwischen Beklagter und [X.] auch die Entscheidung ü[X.] die Androhung von Zwangsgeld, kann nicht auf den Wortlaut der maßgeblichen Bestimmungen des Jugendmedienschutz-[X.] und des [X.]es gestützt werden.

Nach § 14 Abs. 1 [X.] ü[X.]prüft die zuständige Landesmedienanstalt die Einhaltung der für die Anbieter geltenden Bestimmungen nach diesem Staatsvertrag (Satz 1) und trifft entsprechend den Bestimmungen dieses [X.] die jeweiligen Entscheidungen (Satz 2). Gemäß § 14 Abs. 2 Satz 1 [X.] wird zur Erfüllung der Aufgaben nach § 14 Abs. 1 [X.] die [X.] ([X.]) gebildet (Satz 1), die der jeweils zuständigen Landesmedienanstalt als Organ bei der Erfüllung ihrer Aufgaben nach Absatz 1 dient (Satz 2). § 20 Abs. 1 [X.] bestimmt, dass die zuständige Landesmedienanstalt die erforderlichen Maßnahmen gegenü[X.] einem Anbieter trifft, wenn sie feststellt, dass der Anbieter gegen die Bestimmungen dieses [X.] verstoßen hat. Nach § 20 Abs. 4 [X.] in der hier noch anwendbaren Fassung trifft für Anbieter von Telemedien die zuständige Landesmedienanstalt durch die [X.] entsprechend § 59 Abs. 2 bis 4 RStV unter Beachtung der Regelungen zur Verantwortlichkeit nach den §§ 7 bis 10 [X.] die jeweilige Entscheidung. Gemäß § 59 Abs. 3 Satz 2 RStV kann sie insbesondere Angebote untersagen und deren Sperrung anordnen, wobei sie die in § 59 Abs. 3 Satz 3 bis 5 RStV geregelten Verhältnismäßigkeitsanforderungen sowie die in § 59 Abs. 3 Satz 6 RStV geregelten Eingriffsbegrenzungen zum Schutz bestimmter journalistisch-redaktioneller Telemedien beachten muss. In den genannten Vorschriften werden durchgehend lediglich materielle Maßnahmen erwähnt, mit denen die Einhaltung der jugendmedienschutzrechtlichen Bestimmungen sichergestellt werden soll. Inhaltliche Vorgaben zum Vollstreckungsverfahren sind diesen Bestimmungen nicht zu entnehmen.

Aus der mit "Zuständigkeit der [X.]" ü[X.]schriebenen Regelung des § 16 [X.] folgt nichts Anderes. Gemäß § 16 Satz 1 [X.] ist die [X.] zuständig für die abschließende Beurteilung von Angeboten nach diesem Staatsvertrag. § 16 Satz 2 [X.] enthält einen Katalog von Aufgaben, für die die [X.] unbeschadet der Befugnisse von anerkannten Einrichtungen der Freiwilligen Selbstkontrolle nach diesem Staatsvertrag im Rahmen des Satzes 1 "insbesondere" zuständig ist. Hierzu gehört nach § 16 Satz 2 Nr. 1 [X.] die Ü[X.]wachung der Bestimmungen dieses [X.]. Die Organzuständigkeit der [X.] beschränkt sich demnach zwar nicht auf die Feststellung des Vorliegens der Tatbestandsmerkmale von Aufgaben- und Befugnisnormen des [X.], sondern umfasst auch Entscheidungen ü[X.] mögliche Rechtsfolgen. Dafür, dass die Ü[X.]wachungsaufgabe nicht nur die bei Verstößen gegen Bestimmungen des [X.] zu treffenden [X.] - z.B. die Untersagung von Angeboten - umfasst, sondern auch deren Durchsetzung durch Anwendung des Verwaltungszwangs, ist dem Wortlaut der maßgeblichen Bestimmungen jedoch kein Anhaltspunkt zu entnehmen.

b) Eine Organzuständigkeit der [X.] für Entscheidungen ü[X.] die Androhung von Zwangsgeld ergibt sich entgegen der Auffassung des [X.] auch nicht aus der Regelungssystematik.

aa) Gegen die Annahme, der [X.] normiere für länderü[X.]greifende Angebote i.S.d. § 13 [X.] eine "Allzuständigkeit" der [X.] als Willensbildungs- und Entscheidungsorgan der zuständigen Landesmedienanstalt, spricht gesetzessystematisch schon der Umstand, dass anderenfalls die Aufzählung der Zuständigkeiten in § 16 Satz 2 Nr. 1 bis 8 [X.] nicht verständlich wäre. Dieser Zuständigkeitskatalog ist zwar nicht abschließend ("insbesondere"), setzt a[X.] durch seine detaillierte Ausgestaltung voraus, dass bestimmte Entscheidungen auch im Bereich der Aufsicht ü[X.] länderü[X.]greifende Angebote im Innenverhältnis nicht die [X.], sondern ein anderes Organ der jeweiligen Landesmedienanstalt zu treffen hat. Auch der Umstand, dass in anderen Bestimmungen des [X.] - wie z.B. in § 11 Abs. 2 Satz 2 [X.] in Bezug auf die Anerkennung der Eignung eines von einem Telemedienanbieter vorgelegten [X.] oder in § 24 Abs. 4 Satz 6 [X.] in Bezug auf die Verfolgung und Ahndung von Ordnungswidrigkeiten - ausdrücklich geregelt ist, dass die zuständige Landesmedienanstalt die Entscheidung "durch die [X.]" trifft, belegt in gesetzessystematischer Hinsicht, dass der [X.] die Zuständigkeit der [X.] jedenfalls im Wesentlichen auf die ausdrücklich vorgesehenen Fälle beschränkt. [X.] Annahmen ü[X.] die Aufgabenverteilung zwischen [X.] und anderen Organen der Landesmedienanstalten steht das differenzierte Regelungsgeflecht grundsätzlich entgegen.

bb) Ebenso wenig kann dem Ansatz des Berufungsurteils gefolgt werden, aus der systematischen Zusammenschau der Regelungen in § 14 Abs. 2 Satz 2, §§ 16, 17 sowie § 20 Abs. 2 bzw. Abs. 4 [X.] herzuleiten, dass die [X.] als Organ auch für "Nebenentscheidungen" zuständig sei, zu denen die [X.] gehöre. Zweifel werden insoweit schon dadurch aufgeworfen, dass der Begriff der Nebenentscheidung dem [X.] nicht zu entnehmen ist. Vor allem a[X.] ist nicht nachzuvollziehen, dass der Verwaltungsgerichtshof unter diesen Begriff nicht nur Entscheidungen zu Verwaltungskosten oder zu verfahrensrechtlichen Fragen fasst, zu denen etwa auch die Anordnung der sofortigen Vollziehung einer jugendmedienschutzaufsichtlichen Maßnahme gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO zu zählen sein mag (vgl. hierzu [X.], Beschluss vom 25. Okto[X.] 2011 - 7 [X.]S 11.1070 - [X.], 70 <71>; dem folgend: Held/[X.], in: [X.]/[X.] , [X.]scher Kommentar zum [X.]recht, 4. Aufl. 2018, [X.] § 14 Rn. 27; [X.], [X.]scher Online-Kommentar [X.], § 14 Rn. 4 sowie § 16 Rn. 3; a.[X.], in: [X.]/[X.], Recht der elektronischen Medien, 4. Aufl. 2019, [X.] § 14 Rn. 10), sondern auch Entscheidungen, die im Rahmen der Verwaltungsvollstreckung zur Durchsetzung von [X.] getroffen werden. Denn während die Anordnung der sofortigen Vollziehung eines Verwaltungsakts gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO keine Regelung im Sinne des § 35 Satz 1 VwVfG enthält (vgl. [X.], Urteil vom 12. Mai 1966 - 2 [X.] 197.62 - [X.]E 24, 92 <94>), handelt es sich bei der [X.] (§ 13 VwVG; Art. 36 [X.]) um einen eigenständigen Verwaltungsakt ([X.], Urteile vom 2. Dezem[X.] 1988 - 4 [X.] 16.85 - [X.] 310 § 42 VwGO Nr. 157 und vom 19. Juli 1989 - 8 [X.] 79.87 - [X.]E 82, 243 <245 f.>; Gerichtsbescheid vom 26. Juni 1997 - 1 A 10.95 - [X.] 452.00 § 93 [X.] Nr. 1 S. 3), der in dem nachfolgenden Verfahren der Verwaltungsvollstreckung ergeht und als eigenständige Regelung zu dem Grundverwaltungsakt hinzutritt. Geht es um die Durchsetzung von [X.], die auf der Grundlage des Jugendmedienschutz-[X.] ergehen, finden sich die Ermächtigungsnormen für die [X.] auch nicht im Staatsvertrag, sondern ausschließlich in den Vollstreckungsgesetzen der Länder, die insoweit unterschiedliche Regelungen enthalten können. Hinzu kommt, dass es nach allgemeiner Auffassung auf die Rechtmäßigkeit der Grundverfügung bei der Beurteilung der Rechtmäßigkeit einer Vollstreckungsmaßnahme nicht ankommt, sondern allein die Wirksamkeit der Grundverfügung ausreicht ([X.], [X.] vom 7. Dezem[X.] 1998 - 1 BvR 831/89 - NVwZ 1999, 290 <292>; [X.]; Urteile vom 13. April 1984 - 4 [X.] 31.81 - [X.] 345 § 10 VwVG Nr. 4 und vom 25. Septem[X.] 2008 - 7 [X.] 5.08 - [X.] 345 § 6 VwVG Nr. 1 Rn. 12). Auch hieran zeigt sich, dass die im Rahmen der Verwaltungsvollstreckung ergehenden Verwaltungsakte nicht als unselbständige "Nebenentscheidungen" der jeweiligen Sachentscheidung zu qualifizieren sind, die von demselben Organ wie die Sachentscheidung getroffen werden müssten.

cc) Von einer Organzuständigkeit der [X.] für Entscheidungen ü[X.] die Androhung von Zwangsgeld ist auch nicht deshalb auszugehen, weil sonst ein systematischer Widerspruch zu § 24 Abs. 4 [X.] bestünde, wonach die zuständige Landesmedienanstalt als zuständige Verwaltungsbehörde im Sinne des § 36 Abs. 1 Nr. 1 des Gesetzes ü[X.] Ordnungswidrigkeiten (Satz 1) die Entscheidungen durch die [X.] trifft (Satz 6). Denn das Zwangsgeld ist - anders als die in § 24 Abs. 3 [X.] für Ordnungswidrigkeiten nach § 24 Abs. 1 und 2 [X.] vorgesehene Geldbuße - keine Sanktion für begangenes Unrecht, sondern eine präventive Beugemaßnahme (vgl. [X.], Urteil vom 14. Januar 1965 - 1 [X.] 26.62 - [X.] 451.20 § 1 [X.] Nr. 1 S. 5 f.). Nach § 13 Abs. 6 Satz 1 VwVG bzw. Art. 36 Abs. 6 Satz 1 [X.] kann ein Zwangsmittel daher auch neben einer Strafe oder Geldbuße angedroht werden, ohne gegen das in Art. 103 Abs. 3 GG niedergelegte Verbot der Mehrfachbestrafung ("ne bis in idem") zu verstoßen. Dienen Zwangsgeld und Geldbuße jedoch unterschiedlichen Zwecken, musste der [X.] für die jeweiligen Entscheidungen keine einheitliche Organzuständigkeit vorsehen.

dd) Die organisatorische Ausgestaltung der [X.] im [X.] spricht ebenfalls nicht für die Annahme ihrer Organzuständigkeit bei der Vollstreckung der von ihr getroffenen [X.]. Nach § 14 Abs. 3 Satz 1 und 2 [X.] besteht die [X.] aus zwölf Sachverständigen, von denen sechs Mitglieder von den Landesmedienanstalten einvernehmlich aus dem Kreis ihrer Direktoren, vier Mitglieder von den für den Jugendschutz zuständigen o[X.]sten Landesbehörden und zwei Mitglieder von der für den Jugendschutz zuständigen o[X.]sten Bundesbehörde entsandt werden. Sowohl die Bezeichnung als "Sachverständige" als auch die Regelung, dass die Hälfte der Mitglieder der [X.] durch die für den Jugendschutz zuständigen o[X.]sten Bundes- und Landesbehörden entsandt werden, stützen eher die Annahme, dass die Organzuständigkeit der [X.] auf [X.] begrenzt ist, bei denen die Bewertung von Sachverhalten unter jugendschutzrechtlichen Aspekten im Vordergrund steht. Zwar sollen mindestens vier Mitglieder und stellvertretende Mitglieder der [X.] die Befähigung zum Richteramt haben (§ 14 Abs. 3 Satz 6 [X.]). Im Übrigen lässt die Regelung des § 14 Abs. 3 [X.] jedoch erkennen, dass sich der geforderte Sachverstand im Wesentlichen auf Kenntnisse und Erfahrungen im Bereich des Umgangs von Kindern und Jugendlichen mit elektronischen Medien und Auswirkungen von Angeboten auf Kinder und Jugendliche bezieht (vgl. Held/[X.], in: [X.]/[X.] , [X.]scher Kommentar zum [X.]recht, 4. Aufl. 2018, § 14 Rn. 47). Einer Einbindung besonderen Sachverstands im Bereich des Jugendschutzes bedarf es jedoch entgegen der Ansicht des [X.] typischerweise nur im Rahmen der [X.], die auf der Grundlage des Jugendmedienschutz-[X.] ergehen, nicht jedoch auf der nachgelagerten Ebene der Vollstreckung dieser Entscheidungen.

Zwar mag es zutreffen, dass sich die zuständige Behörde bei der in ihrem pflichtgemäßen Ermessen (Art. 40 BayVwVfG) stehenden Entscheidung ü[X.] die Androhung von Zwangsgeld ein Bild darü[X.] machen muss, mit welchem Nachdruck sie die Erfüllung der angeordneten Maßnahmen durchsetzen will, und dass es im Hinblick auf den vollstreckungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (§ 9 Abs. 2 VwVG; Art. 29 Abs. 3 [X.]) bei der Bemessung der Höhe des angedrohten Zwangsgeldes im jeweiligen Einzelfall auch auf die Bewertung der Bedeutung der Angelegenheit und der Schwere des Verstoßes gegen die Bestimmungen des Jugendmedienschutz-[X.] ankommen kann. Auf der anderen Seite sind jedoch - worauf der Verwaltungsgerichtshof selbst hinweist - die Person des Pflichtigen und dessen bisheriges Verhalten in den Blick zu nehmen. Die Höhe des Zwangsgeldes muss sich zudem nach der Intensität des geleisteten Widerstandes richten, der gebrochen werden soll. Ferner sind die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit des Pflichtigen sowie sein wirtschaftliches Interesse an einem rechtswidrigen Zustand zu [X.]ücksichtigen (vgl. Art. 31 Abs. 2 [X.]). Hierbei ist die Behörde nach Art. 24 Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG verpflichtet, den Sachverhalt von Amts wegen aufzuklären. Während sich die Bedeutung der Angelegenheit aus jugendmedienschutzrechtlicher Sicht typischerweise [X.]eits aus der Begründung der Sachentscheidung der [X.] ergeben und sich in den Ermessenserwägungen zur Auswahl der Maßnahme - z.B. der Untersagung statt einer bloßen Beanstandung - niederschlagen wird, bedürfen die übrigen für die Prüfung der Verhältnismäßigkeit der [X.] im Einzelfall maßgeblichen Umstände, wie insbesondere die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit des Pflichtigen und sein wirtschaftliches Interesse an der Fortsetzung des rechtswidrigen [X.]- oder Telemedienangebots, ggf. zusätzlicher behördlicher Ermittlungen, die im Rahmen der Sachentscheidung keine Rolle spielen und für die es auf den besonderen Sachverstand der [X.] im Bereich des Jugendschutzes nicht ankommt.

ee) [X.] sich die Zuständigkeit der [X.] auch auf die Vollstreckungsebene, wäre ferner auch die Bestimmung des § 35 Abs. 9 Satz 6 RStV nicht verständlich, wonach die zuständige Landesmedienanstalt die von den Organen nach § 35 Abs. 2 Satz 1 RStV, zu denen auch die [X.] gehört (§ 35 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 RStV), gefassten Beschlüsse im Rahmen der gesetzten Fristen "zu vollziehen" hat. Die Verpflichtung zur fristgerechten Vollziehung liefe leer, wenn sie sich nicht an das jeweilige Exekutivorgan der zuständigen Landesmedienanstalt richten würde, sondern es letztlich die [X.] selbst in der Hand hätte, auch die Art und Weise der Vollziehung der von ihr gefassten Beschlüsse in allen Einzelheiten zu steuern. Entsprechendes gilt für § 17 Abs. 1 Satz 5 und 6 [X.], wonach die Beschlüsse der [X.] gegenü[X.] den anderen Organen der zuständigen Landesmedienanstalt bindend und deren Entscheidungen zu Grunde zu legen sind. Die anderen Organe der Landesmedienanstalt sind demnach nicht auf eine bloße Verlautbarung der Beschlüsse der [X.] beschränkt, sondern verfügen ü[X.] die Befugnis, auf der Grundlage dieser Beschlüsse eigene "Entscheidungen" zu treffen. Wird die Sachentscheidung vollständig durch die [X.] vorgegeben, verbleibt für solche Entscheidungen jedoch im Wesentlichen nur im Rahmen der Vollstreckung Raum.

ff) Schließlich bedürfte die Erstreckung der Zuständigkeit der [X.] auf Entscheidungen ü[X.] Vollstreckungsmaßnahmen auch im Hinblick auf verfassungsrechtliche Vorgaben jedenfalls konkreter Anhaltspunkte im Vertragstext. Denn der Verlagerung von Zuständigkeiten der Länder auf gemeinsame Einrichtungen zieht das [X.] (Art. 20 Abs. 1 GG) unter dem Gesichtspunkt der Unabdingbarkeit von Verwaltungskompetenzen Grenzen. Neben einer Kündigungsmöglichkeit und der Rechtfertigung durch sachliche Gründe (vgl. hierzu [X.], Urteile vom 15. Juli 2020 - 6 [X.] 6.19 - [X.], 853 Rn. 34 und - 6 [X.] 25.19 - juris Rn. 30) ist jedenfalls auch eine hinreichend klare Regelung zu fordern. Dem vom Verwaltungsgerichtshof herangezogenen Grundsatz der Staatsferne der [X.] (Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG) kommt für die Abgrenzung der Zuständigkeiten zwischen der [X.] und den [X.] der Landesmedienanstalten hingegen keine Bedeutung zu. Denn zum einen fordert dieser Verfassungsgrundsatz nicht, dass Entscheidungen mit programmlichen Auswirkungen im Rahmen der [X.] nur von plural zusammengesetzten Beschlussgremien getroffen werden dürfen ([X.], Urteile vom 15. Juli 2020 - 6 [X.] 6.19 - [X.], 853 Rn. 31 und - 6 [X.] 25.19 - juris Rn. 27); zum anderen finden sich auch in der gemäß § 14 Abs. 3 [X.] zusammengesetzten [X.] nicht die unterschiedlichen gesellschaftlichen und politischen Strömungen wieder.

c) Der Annahme, die [X.] sei nach § 20 Abs. 4 i.V.m. § 16 Satz 2 Nr. 1 [X.] im Innenverhältnis auch für die Entscheidung ü[X.] die Androhung von Zwangsgeld zuständig, stehen vor allem Sinn und Zweck der maßgeblichen Regelungen entgegen, die sich insbesondere aus der Entstehungsgeschichte ergeben.

aa) Ausweislich der Begründung zu § 14 [X.] besteht das Ziel der Errichtung der [X.] darin, die "Zersplitterung der Aufsichtsstrukturen" bei dem Jugendschutz und dem Schutz der Menschenwürde im Bereich der Aufsicht ü[X.] länderü[X.]greifende Angebote in elektronischen Medien zu ü[X.]winden. § 14 Abs. 1 Satz 1 [X.] schreibe fest, dass auch in Fragen des [X.] und des Schutzes der Menschenwürde keine Zuständigkeit der Gesamtheit der Landesmedienanstalten begründet werde (BayLT-Drs. 14/10246 S. 21). In der Begründung zu § 16 [X.] wird Satz 2 als "nicht abschließender Katalog" bezeichnet, der die "wesentlichen" Fälle aufführe, in denen die Zuständigkeit der [X.] - unbeschadet der Befugnisse von nach § 19 [X.] anerkannten Einrichtungen der Freiwilligen Selbstkontrolle - bestehe (BayLT-Drs. 14/10246 S. 22). Nach der amtlichen Begründung zu § 1 [X.] ist die Schaffung eines einheitlichen Rechtsrahmens im Bereich des [X.] und des Schutzes der Menschenwürde vorrangiges Ziel des [X.] (BayLT-Drs. 14/10246 S. 14).

Hieraus wird ersichtlich, dass die Schaffung eines einheitlichen Rechtsrahmens und gemeinsamer Aufsichtsstrukturen der Länder im Bereich des [X.] vor allem zur Vermeidung von Verfahrensineffizienzen führen soll, die nach der früheren Rechtslage bestanden. Dem Ziel effizienter Verfahrensgestaltung im Jugendmedienschutzrecht kommt vor allem deshalb besondere Bedeutung zu, weil der Jugendschutz ein Rechtsgut mit Verfassungsrang ist. Maßnahmen zum Schutz Minderjähriger vor sozial-ethisch desorientierenden Inhalten haben ihre Grundlage in dem Grundrecht auf Entfaltung der Persönlichkeit nach Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG. Darü[X.] hinaus sollen sie Eltern und andere Personensorge[X.]echtigte von Minderjährigen bei der Wahrnehmung ihres [X.] unterstützen ([X.], Beschluss vom 27. Novem[X.] 1990 - 1 BvR 402/87 - [X.]E 83, 130 <139 f.>; [X.], Urteil vom 30. Okto[X.] 2019 - 6 [X.] 18.18 - [X.]E 167, 33 Rn. 36). Führen die maßgeblichen verfahrensrechtlichen Vorgaben zu unnötig komplizierten Abläufen, wird den für die Aufsicht im Bereich des [X.] und der Telemedien zuständigen Behörden die Erfüllung dieser verfassungsrechtlich begründeten Schutzpflicht erschwert. Die Einbindung zusätzlicher Gremien in den Entscheidungsprozess bedarf daher grundsätzlich eines besonderen sachlichen Grundes. Ist ein solcher nicht erkennbar, muss bei der Zuordnung von im [X.] nicht ausdrücklich zugewiesenen Entscheidungszuständigkeiten deshalb in Zweifelsfällen die - auch verfassungsrechtlich vorgegebene - Effektivität der jugendmedienschutzrechtlichen Aufsicht zum Tragen kommen.

Dass eine Organzuständigkeit der [X.] für die Entscheidung ü[X.] [X.]en zur Durchsetzung jugendmedienschutzrechtlicher [X.] zu einem effizienteren Verwaltungsvollzug führt, ist nicht erkennbar. Vielmehr ist das Gegenteil der Fall. Eine obligatorische Befassung der [X.] als länderü[X.]greifendes Gremium für jede im Rahmen der Verwaltungsvollstreckung zu treffende Maßnahme verkompliziert in vielen Fällen das Verfahren und führt zwangsläufig zu Verzögerungen. Zwar weist der Verwaltungsgerichtshof zutreffend darauf hin, dass die [X.] gemäß Art. 36 Abs. 2 [X.] (ebenso § 13 Abs. 2 VwVG) mit dem Verwaltungsakt verbunden werden kann, durch den die Handlung, Duldung oder Unterlassung aufgegeben wird, und mit ihm verbunden werden soll, wenn der sofortige Vollzug angeordnet ist oder wenn den Rechtsbehelfen keine aufschiebende Wirkung zukommt. Auch mag davon auszugehen sein, dass der übliche Verfahrensablauf nicht dadurch verzögert wird, dass die Beschlussvorlage und die Beschlussfassung der [X.] um einen weiteren Punkt, nämlich um die Androhung von Zwangsgeld, ergänzt werden. Der Verwaltungsgerichtshof räumt jedoch selbst ein, dass es Ausnahmefälle gibt, in denen nur eine isolierte Entscheidung ü[X.] die Androhung von Zwangsgeld in Betracht kommt. Hierzu gehört nicht nur der im Berufungsurteil erwähnte Fall, dass die Zwangsmittelandrohung allein wegen einer unverhältnismäßigen Höhe des angedrohten Zwangsgeldes durch ein Gericht aufgehoben wird. Zahlenmäßig größere Bedeutung dürfte der vom Verwaltungsgerichtshof nicht in den Blick genommene Fall haben, dass das Zwangsgeld wegen Nichterfüllung der Verpflichtung erneut angedroht und gegebenenfalls erhöht werden muss (vgl. § 13 Abs. 6 VwVG; Art. 36 Abs. 6 Satz 2 [X.]). Folgte man der Rechtsauffassung des [X.], müsste bei jeder weiteren [X.] im Vollstreckungsverfahren die [X.] erneut befasst werden. Dieser zusätzliche Verfahrensschritt würde eine zügige Vollstreckung deutlich erschweren.

bb) Zu einem anderen Ergebnis der teleologischen Auslegung führt auch nicht die Berücksichtigung weiterer Ziele des Jugendmedienschutz-[X.]. Aus Absatz 7 der Präambel des [X.]es ergibt sich zwar, dass die Landesgesetzge[X.] die verstärkte Zusammenarbeit der Landesmedienanstalten nicht nur im Hinblick auf die bessere Durchsetzbarkeit von Entscheidungen, sondern auch unter dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung privater Veranstalter für erforderlich gehalten haben. Diesem Ziel ist jedoch dadurch hinreichend genügt, dass die [X.] als gemeinsames Gremium der Landesmedienanstalten sowohl ü[X.] die Feststellung von Verstößen gegen die staatsvertraglichen Bestimmungen als auch ü[X.] die Auswahl der Rechtsfolgen zu entscheiden hat. Zudem ist zu [X.]ücksichtigen, dass die Landesgesetzge[X.] von einer abschließenden Regelung oder gar der Schaffung einer länderü[X.]greifenden Einrichtung für den Jugendschutz im Bereich des [X.] und der Telemedien bewusst abgesehen haben. Vielmehr haben sie auch in Bezug auf länderü[X.]greifende Angebote an dem Grundsatz der Zuständigkeit der Landesmedienanstalten festgehalten (vgl. § 14 Abs. 1 [X.]), die die erforderlichen Maßnahmen gegenü[X.] dem Anbieter treffen (§ 20 Abs. 1 [X.]). Die Schaffung der [X.] als einheitliches Organ, durch das die Landesmedienanstalten für Veranstalter von [X.] (§ 20 Abs. 2 [X.]) bzw. Anbieter von Telemedien (§ 20 Abs. 4 [X.]) die jeweiligen Entscheidungen im Bereich der Aufsicht treffen, stellt damit ersichtlich einen Kompromiss dar zwischen dem Ziel eines möglichst einheitlichen Rechtsrahmens einerseits und dem Fortbestand dezentraler Landesmedienanstalten mit eigenen Kompetenzen andererseits.

cc) Das in der amtlichen Begründung des Jugendmedienschutz-[X.] weiter erwähnte Ziel, mit der Errichtung der [X.] und der Bindungswirkung ihrer Beschlüsse gegenü[X.] anderen Organen der zuständigen [X.] (§ 17 Abs. 1 Satz 5 und 6 [X.]) eine standortunabhängige Entscheidungsfindung verfahrensmäßig abzusichern (BayLT-Drs. 14/10246 S. 23), spricht ebenfalls nicht durchgreifend gegen eine auf [X.] begrenzte Auslegung der Zuständigkeiten der [X.]. Der Einfluss standortpolitischer Interessen lässt sich bei [X.] im Zusammenhang mit länderü[X.]greifenden Angeboten nach den Regelungen des Jugendmedienschutz-[X.] [X.]eits dadurch wirksam zurückdrängen, dass der Erlass der jeweiligen Grundverfügungen eine entsprechende Entscheidung der [X.] voraussetzt. Denn der Entscheidungsspielraum, ü[X.] den die zuständige Landesmedienanstalt im Rahmen der Vollstreckung der im Innenverhältnis von der [X.] getroffenen [X.] verfügt, beschränkt sich im Wesentlichen auf die Bestimmung der Höhe des jeweils angedrohten (vgl. § 13 Abs. 5 VwVG; Art. 36 Abs. 5 [X.]) Zwangsgeldes und gegebenenfalls die erneute Androhung bzw. Festsetzung im Fall der Nichterfüllung. Durch eine Konzentration der Entscheidungszuständigkeit bei der [X.] für Maßnahmen, die im Rahmen der Vollstreckung der auf der Grundlage des [X.] getroffenen [X.] ergehen, könnte das Ziel der standortunabhängigen Entscheidungsfindung daher nicht wesentlich weitergehend gefördert werden.

2. Verstößt die Begründung, mit der das Berufungsgericht die [X.] in Nr. 4 des Bescheids der Beklagten vom 28. Januar 2013 für rechtswidrig gehalten hat, nach alledem gegen [X.] Recht, erweist sich das Berufungsurteil auch nicht aus anderen Gründen im Ergebnis als richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO). Dass die Regelung in Nr. 4 des angefochtenen Bescheids der Beklagten nicht unter einem anderen Gesichtspunkt rechtswidrig ist, kann der [X.] auf der Grundlage der vom Verwaltungsgerichtshof festgestellten Tatsachen selbst entscheiden (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwGO). Gemäß Art. 31 Abs. 2 [X.] beträgt das Zwangsgeld mindestens 15 und höchstens 50 000 € und soll das wirtschaftliche Interesse erreichen, das der Pflichtige an der Vornahme oder am Unterbleiben der Handlung hat. [X.] das gesetzliche Höchstmaß hierzu nicht aus, so kann es ü[X.]schritten werden. Das wirtschaftliche Interesse des Pflichtigen ist nach pflichtgemäßem Ermessen zu schätzen. Diese landesgesetzlichen Vorgaben hat der Verwaltungsgerichtshof nicht geprüft, da es hierauf unter Zugrundelegung seiner Rechtsauffassung nicht ankam. Im Hinblick auf das in der bestandskräftigen Untersagungsverfügung (Nr. 2 des Bescheids) zum Ausdruck kommende Gewicht des von der Beklagten festgestellten Verstoßes gegen die Vorschriften des Jugendmedienschutz-[X.] durch das Internetangebot des [X.], den in der Begründung des Bescheids hervorgehobenen gewerblichen [X.]harakter dieses Internetangebotes und vor allem den Umstand, dass sich der Betrag des angedrohten Zwangsgeldes im untersten Bereich des gesetzlich eröffneten Rahmens hält, besteht kein Anhaltspunkt für die Annahme, dass die Aufhebung des Berufungsurteils und Zurückverweisung des Rechtsstreits an den Verwaltungsgerichtshof (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO) zu ergänzenden Tatsachenfeststellungen führen würde, auf deren Grundlage Zweifel an der Rechtmäßigkeit der [X.] bestehen könnten.

3. [X.] [X.]uht auf § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO. Zwar hat die Anfechtungsklage teilweise Erfolg gehabt, da das Verwaltungsgericht die Regelung ü[X.] die Erhebung einer Verwaltungsgebühr (Nr. 6 des Bescheids) rechtskräftig aufgehoben hat, soweit die erhobene Gebühr einen Betrag von 1 500 € ü[X.]steigt. Angesichts des geringfügigen Teilbetrages von 250 €, in Bezug auf den der Kläger letztlich nur obsiegt hat, und der Erfolglosigkeit der Klage in Bezug auf alle übrigen Regelungen des angefochtenen Bescheides ist es gerechtfertigt, die Kosten des Verfahrens ganz dem Kläger aufzuerlegen.