Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 21.12.2023, Az. 2 BvL 3/19 - Vz 3/23

Die [X.] betrifft ein konkretes Normenkontrollverfahren, das die [X.]besoldung nach [X.] in [X.] zum Gegenstand hat.

1. In dem beim [X.] (Oder) anhängigen fachgerichtlichen Ausgangsverfahren begehrt der Beschwerdeführer die Feststellung, dass er verfassungswidrig unteralimentiert werde. Seine Klage hatte der damals 53-jährige und anwaltlich vertretene Kläger im Jahr 2004 beim vorlegenden Gericht anhängig gemacht. [X.] erhielt er vom Gericht den Hinweis, dass die zuständige Kammer in einem parallel gelagerten Verfahren die angegriffenen Regelungen für verfassungskonform gehalten habe und auch in diesem Verfahren keine andere Entscheidung zu erwarten sei. Auf die Anregung des Gerichts, die Klage zurückzunehmen, regte der Beschwerdeführer die Aussetzung des Verfahrens an. Das Gericht setzte das Verfahren mit Blick auf das besoldungsrechtliche Normenkontrollverfahren beim [X.] aus. Nach Entscheidung des [X.]s nahm das Verwaltungsgericht das Verfahren zunächst wieder auf, setzte es jedoch erneut auf Anregung des [X.] mit Blick auf weitere Verfahren beim [X.] aus. 2015 nahm das Verwaltungsgericht auf Antrag des [X.] das Verfahren wieder auf. [X.] verhandelte das Verwaltungsgericht über das Verfahren mündlich und regte wegen einer Besoldungsnachzahlung eine Erledigungserklärung an, die der Kläger jedoch nicht abgab.

Mit Beschluss vom 13. September 2018 - [X.] 1632/15 - setzte das Verwaltungsgericht das Verfahren aus, um eine Entscheidung des [X.]s einzuholen. Der Normenkontrollantrag ging beim [X.] am 7. Januar 2019 ein. Als Berichterstatter wurde der damalige Präsident Prof. Dr. [X.] bestimmt. Mit Schreiben vom 19. März 2020 teilte das [X.] dem Beschwerdeführer auf eine Sachstandsanfrage mit, dass der Senat bestrebt sei, in [X.] Leitlinien zu entwickeln, anhand derer die zahlreichen Vorgänge einer zügigeren Beendigung zugeführt werden könnten. Mit Verfügung vom 23. Juni 2020 wurde [X.] [X.] zum Berichterstatter bestimmt. Auf eine weitere Sachstandsanfrage teilte das Gericht mit Verfügung vom 15. April 2021 mit, dass etliche weitere, überwiegend eingangsältere besoldungsrechtliche Verfahren anhängig seien und das zuständige [X.] daneben mit einer Vielzahl an Eilverfahren befasst sei.

2. Mit Schreiben vom 31. März 2022 rügte der Beschwerdeführer die Dauer des [X.]. Zur Begründung führte er an, die Verfahrensdauer beim [X.] sei unter Berücksichtigung der [X.] unangemessen. Sein Klageverfahren sei seit dem 15. Dezember 2004 beim Verwaltungsgericht anhängig. Sowohl aus Art. 19 Abs. 4 und Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Rechtsstaatsprinzip als auch aus Art. 6 Abs. 1 [X.] ergebe sich das Gebot, einen Rechtsstreit innerhalb angemessener [X.] zu entscheiden. Das ältere Eingangsdatum anderer besoldungsrechtlicher Verfahren dürfe kein maßgebliches Kriterium sein.

Mit einer weiteren Sachstandsanfrage vom 17. März 2023 monierte der Beschwerdeführer, dass der Jahresvorschau für 2023 zufolge in einem anderen besoldungsrechtlichen Verfahren, das ausweislich des [X.] 2 BvL 5/19 praktisch zeitgleich eingegangen sei und die gleiche verfassungsrechtliche Thematik betreffe, eine Entscheidung ergehen solle. Mit Verfügung vom 30. März 2023 teilte ihm das Gericht mit, die Auswahl der in der Jahresvorschau angeführten [X.] sei von dem Bemühen geleitet, die zahlreichen anhängigen besoldungsrechtlichen Verfahren zügig zu bearbeiten. Die Auswahl beruhe neben dem [X.] auf weiteren seitens des [X.]s und des Senats zu würdigenden Umständen.

3. Am 7. Juni 2023 hat der Beschwerdeführer die vorliegende [X.] erhoben.

Zur Begründung führt er unter Wiederholung und Ergänzung seiner Verzögerungsrüge an, über den zugrundeliegenden [X.] sei seit über 18 Jahren nicht einmal eine Entscheidung erster Instanz ergangen. In der Rechtsprechung des [X.]s sei anerkannt, dass die Dauer des vorangegangenen fachgerichtlichen Verfahrens mittelbar eine Eilbedürftigkeit für das verfassungsgerichtliche Verfahren begründen könne. Stattdessen sei davon auszugehen, dass die durchschnittliche Verfahrensdauer für Verfahren nach Art. 100 Abs. 1 GG erheblich überschritten werde. Er wolle die abschließende Entscheidung noch erleben. Er sei mittlerweile 73 Jahre alt und gesundheitlich erheblich beeinträchtigt. Neben ihm sei eine Vielzahl weiterer Beamter und [X.] betroffen. Eine Klärung der hier zur verfassungsrechtlichen Prüfung gestellten Regelungen durch die in der Jahresvorschau für 2023 angeführten besoldungsrechtlichen Verfahren sei wegen der Unterschiede in den Besoldungsregelungen der Länder nicht zu erwarten.

4. Der Berichterstatter hat eine Stellungnahme gemäß § 97d Abs. 1 [X.], § 62 Abs. 1 Satz 1 GO[X.] abgegeben:

5. Der Beschwerdeführer hatte Gelegenheit, sich hierzu zu äußern.

6. Auf Veranlassung des Berichterstatters hat die Vorsitzende des [X.]s den Beteiligten des [X.] den Normenkontrollantrag mit Verfügung vom 27. November 2023 zugestellt und Gelegenheit zur Stellungnahme bis zum 31. Januar 2023 gegeben.

Die zulässige [X.] ist unbegründet.

1. Nach § 97a Abs. 1 Satz 1 [X.] wird angemessen entschädigt, wer infolge unangemessener Dauer eines Verfahrens vor dem [X.] als Beteiligter in einem zur Herbeiführung einer Entscheidung des [X.]s ausgesetzten Verfahren einen Nachteil erleidet; nach Satz 2 richtet sich die Angemessenheit der Verfahrensdauer nach den Umständen des Einzelfalles unter Berücksichtigung der Aufgaben und der Stellung des [X.]s.

a) Bei der Ermittlung und Bewertung der Angemessenheit der Verfahrensdauer gelten die durch das [X.] und den [X.] entwickelten Maßstäbe zur Beurteilung überlanger gerichtlicher Verfahren dem Grundsatz nach auch für das [X.] (vgl. [X.] 20, 65 <71, 72>; [X.], Beschluss der [X.] vom 3. April 2013 - [X.] -, Rn. 14; Beschluss der [X.] vom 22. März 2018 - [X.] -, Rn. 11 m.w.N.). Hiernach sind insbesondere die Natur des Verfahrens und die Bedeutung der Sache, die Auswirkungen einer langen Verfahrensdauer für die Beteiligten, die Schwierigkeiten der Sachmaterie, das den Beteiligten zuzurechnende Verhalten, insbesondere von ihnen zu verantwortende Verfahrensverzögerungen, sowie die gerichtlich nur begrenzt zu beeinflussende Tätigkeit Dritter zu berücksichtigen (vgl. [X.] 20, 65 <71 f.>; [X.], Beschluss der [X.] vom 3. April 2013 -[X.] -, Rn. 14; Beschluss der [X.] vom 22. März 2018 - [X.] -, Rn. 9 f. m.w.N.).

b) Diese Maßstäbe werden allerdings durch die speziellen Aufgaben und die besondere Stellung des [X.]s mit den daraus folgenden organisatorischen und verfahrensmäßigen Besonderheiten modifiziert (vgl. [X.] 20, 65 <71, 72>; [X.], Beschluss der [X.] vom 30. August 2016 - [X.] -, Rn. 20; Beschluss der [X.] vom 22. März 2018 - [X.] -, Rn. 11). So ist es bei der Bewertung der Dauer verfassungsgerichtlicher Verfahren in besonderem Maße geboten, auch andere Umstände zu berücksichtigen als nur die chronologische Reihenfolge ihrer Eintragung in das [X.] (vgl. [X.] 20, 65 <72 f.>; [X.], Beschluss der [X.] vom 22. März 2018 - [X.] -, Rn. 14 m.w.N.). Denn beim [X.] ist etwa eine Kapazitätsausweitung - wie bei den Fachgerichten - als Reaktion auf [X.] grundsätzlich nicht möglich, seine Aufgabe der verbindlichen Auslegung der Verfassung erfordert zudem grundsätzlich in jedem Verfahren eine besonders tiefgreifende und abwägende Prüfung, und es kann, wenn Verfahren für das Gemeinwesen von besonderer Bedeutung sind oder ihre Entscheidung von dem Ergebnis eines sogenannten [X.]s abhängig ist, geboten sein, mit der Bearbeitung einzelner Verfahren zuzuwarten (vgl. [X.] 20, 65 <72 f.>; [X.], Beschluss der [X.] vom 22. März 2018 - [X.] -, Rn. 12 ff. m.w.N.). Auch eine längere Verfahrensdauer ist daher für sich gesehen nicht ohne Weiteres unangemessen; hierfür bedarf es jedoch in der Regel besonderer Gründe (vgl. [X.], Beschluss der [X.] vom 22. März 2018 - [X.] -, Rn. 16 m.w.N.).

c) Bei der Entscheidung darüber, welches Verfahren aufgrund welcher Maßstäbe als vordringlich einzuschätzen ist, besteht zur Sicherung der Funktionsfähigkeit der Verfassungsrechtsprechung ein erheblicher Spielraum. Eine Überschreitung dieses Spielraums ist nur anzunehmen, soweit sich nach den maßgeblichen Kriterien aufdrängt, dass dem Verfahren hätte Vorrang eingeräumt werden müssen ([X.], Beschluss der [X.] vom 30. August 2016 - [X.] -, Rn. 26; Beschluss der [X.] vom 22. März 2018 - [X.] -, Rn. 16 m.w.N.).

2. Nach diesen Maßstäben ist die Dauer des [X.] nicht als unangemessen lang zu beanstanden, da sich eine vorrangige Behandlung nicht aufdrängt. Vielmehr sind der Verfahrensakte sowie der Stellungnahme des amtierenden Berichterstatters sachliche, das Zurückstellen des Verfahrens rechtfertigende Gründe zu entnehmen.

a) Selbst wenn die Dauer des beanstandeten Verfahrens von mittlerweile über vier Jahren und zehn Monaten als eher lang zu bewerten ist (vgl. [X.] 20, 65 <74>; [X.], Beschluss der [X.] vom 8. Dezember 2015 - [X.] -, Rn. 38 m.w.N.), rechtfertigt die längere Verfahrensdauer nicht die Annahme der Unangemessenheit. Denn die Zurückstellung des beanstandeten Verfahrens ist durch Sachgründe gerechtfertigt (vgl. [X.] 20, 65 <74>; [X.], Beschluss der [X.] vom 8. Dezember 2015 - [X.] -, Rn. 38 m.w.N.).

b) Die vom Beschwerdeführer maßgeblich angeführte Dauer des fachgerichtlichen Verfahrens selbst kann nicht statthafter Gegenstand einer [X.] vor dem [X.] sein (vgl. [X.], Beschluss der [X.] vom 27. Mai 2019 - [X.] -, juris, Rn. 5). Zwar kann - worauf der Beschwerdeführer abstellt - mit zunehmender Gesamtdauer des fachgerichtlichen Verfahrens ein nachhaltiges Bemühen um eine Beschleunigung auch im verfassungsgerichtlichen Verfahren geboten sein (vgl. [X.], Beschluss der [X.] vom 20. August 2015 - [X.] -, Rn. 29, 38; s.a. Beschluss der [X.] vom 22. März 2018 - [X.] -, Rn. 9 m.w.N.). Daraus folgt jedoch kein genereller Vorrang vor anderen verfassungsrechtlichen Verfahren. Es ist nicht zu beanstanden, bei dem Vorziehen und Zurückstellen von Verfahren - wie dies der Berichterstatter ausführt - neben der Gesamtdauer des Verfahrens noch andere Sachgründe einzustellen.

c) Die aus den [X.], der Verfahrensakte und der Stellungnahme des Berichterstatters ersichtlichen handlungsleitenden Umstände stellen verfahrensökonomische beziehungsweise sonst vorrangbegründende Sachgründe (vgl. [X.] 20, 65 <75>; [X.], Beschluss der [X.] vom 8. Dezember 2015 - [X.] -, Rn. 50) für ein Vorziehen und Zurückstellen von Verfahren dar. Sowohl eine hohe Belastung des Dezernats (vgl. hierzu [X.], Beschluss der [X.] vom 22. März 2018 - [X.] -, Rn. 30), wie das Ausscheiden des früheren Berichterstatters (vgl. hierzu [X.] 20, 65 <74 f.>; s.a. [X.], Beschluss der [X.] vom 20. August 2015 - [X.] -, Rn. 42), als auch das Anliegen, in mehreren Verfahren aufgeworfene Fragen in [X.] zu klären (vgl. hierzu [X.] 20, 65 <73>; [X.], Beschluss der [X.] vom 22. März 2018 - [X.] -, Rn. 14 m.w.N.), können das Vorziehen beziehungsweise Zurückstellen von Verfahren rechtfertigen. Die Vielzahl und Komplexität der besoldungsrechtlichen Verfahren, das Bemühen zunächst des vormaligen Präsidenten des [X.]s als Berichterstatter und sodann des aktuellen Berichterstatters um insoweit erforderliche Pilotentscheidungen sowie die zusätzliche Belastung des Dezernats mit einer Vielzahl von unaufschiebbaren Eilfällen aus anderen Rechtsgebieten stehen nicht in Zweifel. Die Berichterstatter haben das beanstandete Verfahren auch nicht im Hinblick auf die Dauer des ihm vorangegangen fachgerichtlichen Verfahrens aus dem Blick verloren; vielmehr haben sie schon in den abgegebenen Sachstandmitteilungen zu erkennen gegeben, dass die Auswahl der vorrangig zu entscheidenden Verfahren gerade von dem Bemühen geleitet ist, die zahlreichen besoldungsrechtlichen Verfahren und damit auch das beanstandete Verfahren einer zügigen Erledigung zuzuführen. Dementsprechend wurde der Normenkontrollantrag den Beteiligten des Verfahrens zwischenzeitlich auch zugestellt.

d) Anhaltspunkte dafür, dass die verfahrensleitende Entscheidung, andere Verfahren dem hier gegenständlichen Normenkontrollverfahren vorzuziehen, der Stellungnahme des Berichterstatters entgegen nicht alleine auf diese nachvollziehbaren Sachgründe gestützt wurde, sondern im Hinblick auf die besonderen Umstände des Einzelfalls unverhältnismäßig wäre oder gar von sachfremden und zweckwidrigen Erwägungen getragen worden sein könnte (vgl. [X.] 20, 65 <75>; [X.], Beschluss der [X.] vom 8. Dezember 2015 - [X.] -, Rn. 50 m.w.N.), hat der Beschwerdeführer weder mit seiner Verzögerungsrüge aufgezeigt, noch sind solche sonst ersichtlich.