Bundessozialgericht, Urteil vom 04.06.2014, Az. B 14 AS 53/13 R

Gegenstand des Normenkontrollverfahrens ist die vom Senat des [X.], dem Antragsgegner, erlassene "Verordnung zur [X.]estimmung der Höhe der angemessenen Aufwendungen für Unterkunft und Heizung nach dem [X.] und [X.]" (Wohnaufwendungenverordnung - [X.], hier in der Fassung vom 3.4.2012, GV[X.]l 99).

Mit dem Gesetz zur Ermittlung von [X.] und zur Änderung des [X.] und [X.] (im Folgenden: [X.]/[X.]/[X.]) vom 24.3.2011 ([X.]) räumte der ([X.] den Ländern bei materiell ansonsten im Wesentlichen unveränderter Rechtslage zur Übernahme von Unterkunfts- und Heizkosten die [X.]efugnis ein, die Höhe der angemessenen Aufwendungen für Unterkunft und Heizung iS von § 22 Abs 1 Satz 1 [X.] ([X.]) zum Gegenstand kommunaler Rechtsetzung zu machen. Demgemäß können die Länder die [X.] und kreisfreien Städte nach § 22a Abs 1 Satz 1 [X.] durch Gesetz ermächtigen oder verpflichten, "durch Satzung zu bestimmen, in welcher Höhe Aufwendungen für Unterkunft und Heizung in ihrem Gebiet angemessen sind". Entsprechendes gilt für die Länder [X.] und [X.], die (durch Landesgesetz) bestimmen, "welche Form der Rechtsetzung an die Stelle einer nach Satz 1 vorgesehenen Satzung tritt" (§ 22a Abs 1 Satz 3 [X.]).

Gestützt auf eine diese [X.]efugnisse wahrnehmende Rechtsverordnungsermächtigung in § 8 des Gesetzes zur Ausführung des [X.] [X.]uches Sozialgesetzbuch (im Folgenden: AG-[X.]) des [X.] (hier idF des Gesetzes vom 13.7.2011, GV[X.]l 344) ist vom Senat des [X.] am 3.4.2012 mit Wirkung vom 1.5.2012 die im Streit stehende [X.] erlassen worden, die auszugsweise wie folgt lautet:

Nach dem mit der [X.] als [X.]egründung gemäß § 22b Abs 2 [X.] veröffentlichten Konzept zur [X.]estimmung der Höhe der angemessenen Aufwendungen für Unterkunft und Heizung (GV[X.]l 2012, 103 ff) wird als Grundlage für die [X.]eurteilung der Angemessenheit von Heizkosten der von der [X.] in Kooperation mit dem [X.] erstellte bundesweite Heizspiegel herangezogen. Für den jeweils in den Richtwert als [X.]ruttowarmmiete einfließenden Grenzwert werden nach diesem Konzept die Werte aus der Spalte "zu hoch" des bundesweiten [X.] zugrunde gelegt.

Am [X.] trat die Erste Verordnung zur Fortschreibung der Wohnaufwendungenverordnung ([X.]-Fortschreibungsverordnung 2013) vom [X.] (GV[X.]l 348) in [X.], durch die die Anlagen 1 und 2 zur [X.] vom 3.4.2012 neu gefasst wurden, diese im Übrigen aber unverändert blieb. Am [X.] trat die Zweite Verordnung zur Fortschreibung der Wohnaufwendungenverordnung ([X.]-Fortschreibungsverordnung 2014) vom 11.2.2014 (GV[X.]l 63) in [X.], durch die die Tabelle [X.] der Anlage 1 und die Anlage 2 zur [X.] vom 3.4.2012 in der durch die [X.]-Fortschreibungsverordnung 2013 geänderten Fassung neu gefasst wurden; im Übrigen blieb die [X.] unverändert. Jeweils ist in der den Fortschreibungsverordnungen beigegebenen [X.]egründung nach § 22b Abs 2 [X.] ausgeführt, dass das mit der [X.] veröffentlichte Konzept zur [X.]estimmung der Höhe der angemessenen Aufwendungen für Unterkunft und Heizung weiter gilt.

Die miteinander verheirateten, im Land [X.] - dem Antragsgegner - lebenden Antragsteller beziehen seit dem [X.] nach dem [X.]. Sie bewohnen seit dem 16.5.2011 - inzwischen zusammen mit ihrer 2012 geborenen, Sozialgeld nach dem [X.] beziehenden Tochter - eine angemietete ca 68 qm große Zwei-Zimmer-Wohnung, die über eine mit Erdgas betriebene Etagenheizung verfügt. Die Warmwasserbereitung erfolgt über einen Gas-Durchlauferhitzer. Für die Wohnung war bis zum 31.12.2012 eine [X.]ruttokaltmiete iHv monatlich 546,08 Euro zu zahlen (Nettokaltmiete 443,69 Euro und Vorauszahlung für kalte [X.]etriebskosten 102,39 Euro). An den Gasversorger waren Abschläge zunächst iHv monatlich 69 Euro und ab August 2012 iHv monatlich 79 Euro zu zahlen, sodass die [X.]ruttowarmmiete zunächst 615,08 Euro und ab August 2012 625,08 Euro im Monat betrug. Nach einer Kostensenkungsaufforderung vom 19.8.2011 anerkannte das für die Antragsteller zuständige Jobcenter ab 1.3.2012 mit Rücksicht auf die bevorstehende Geburt der Tochter einen Gesamtbedarf für Unterkunft und Heizung iHv monatlich 542 Euro, der dem Richtwert für eine angemessene [X.]ruttowarmmiete für einen [X.] nach den Ausführungsvorschriften zur Gewährung von Leistungen gemäß § 22 [X.] und §§ 29 und 34 SG[X.] XII des [X.] vom 10.2.2009 entsprach. Gegen die [X.]ewilligungsentscheidungen für die [X.] und den hierzu ergangenen Widerspruchsbescheid vom 30.10.2012 erhoben die Antragsteller Klage vor dem Sozialgericht [X.], die dort unter dem Aktenzeichen [X.] AS 30680/12 noch anhängig ist. Durch Änderungsbescheid vom [X.] erhöhte das Jobcenter den anerkannten Gesamtbedarf der Antragsteller (und ab [X.]) für Unterkunft und Heizung für die [X.] bis 31.10.2012 auf monatlich 579 Euro unter Hinweis auf den "Richtwert [X.]ruttowarm" für eine aus drei Personen bestehende [X.]edarfsgemeinschaft bei einer Gebäudefläche von 100 bis 250 qm und einer [X.]eheizung mit Erdgas nach der Anlage 2 (zu § 4), Tabelle A (zu § 4 Satz 2 bis 4) der [X.] vom 3.4.2012. Mit ihrem bereits am 14.6.2012 gestellten Normenkontrollantrag vor dem Landessozialgericht [X.]-[X.]randenburg ([X.]) begehren die Antragsteller, die [X.] für unwirksam zu erklären, weil sie nicht den Voraussetzungen der §§ 22a bis 22c [X.] entspreche.

Das [X.] hat im vorliegenden Normenkontrollverfahren entschieden, dass die [X.] vom 3.4.2012 unwirksam ist und dass diese Feststellung für den Zeitraum vom 1.5.2012 bis [X.] getroffen wird (Urteil vom [X.]). Zur [X.]egründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Der in vollem Umfang zulässige Normenkontrollantrag sei begründet, weil die formell rechtmäßige [X.] eine unzulängliche Regelung einer Gesamtangemessenheitsgrenze auf der Grundlage eines [X.]ruttowarmmietenkonzepts getroffen habe, die zur Unwirksamkeit der [X.] führe. Zwar habe sich der Verordnungsgeber für ein [X.]ruttowarmmietenkonzept entscheiden dürfen. Die [X.]ildung der Gesamtangemessenheitsgrenze nach § 4 Satz 1 iVm § 3 [X.] entspreche indes nicht der Ermächtigung, denn sie folge - jedenfalls für die Heizkosten - nicht in ausreichendem Maße den Anforderungen aus § 22 Abs 1 Satz 1 [X.] an die [X.]estimmung abstrakt angemessener [X.]edarfe auf belastbarer Datengrundlage. Wenn aber nur ein Wert ([X.]edarf für [X.]ruttokaltmiete) dem gebotenen Modus der Herleitung und Ermittlung folge, der andere ergebnisrelevante Wert ([X.]edarf für Heizung) hingegen nicht, könne die Summe regelmäßig die abstrakt angemessenen Kosten für Unterkunft und Heizung nicht ermächtigungskonform darstellen.

Der Verordnungsgeber habe in § 3 Abs 3 [X.] für die Heizkosten auf die Werte des bundesweiten [X.] zurückgegriffen, die als Grenzwerte indes die individuelle Prüfung tatsächlich anfallender Heizkosten auslösen, als [X.] aber nicht der [X.]estimmung der abstrakt angemessenen Heizkosten dienen würden. Dies schließe es aus, die Grenzwerte unter Wahrung der § 22 Abs 1 Satz 1 [X.] zu entnehmenden Grundsätze zur [X.]estimmung abstrakt angemessener [X.]edarfe, die allein Gegenstand der Verordnungsermächtigung seien, und im Weiteren dann zur [X.]ildung der Richtwerte (Gesamtangemessenheitsgrenze) heranzuziehen. Eine Gesamtangemessenheitsgrenze, die [X.] zwischen unangemessen hohen [X.]edarfen für Unterkunft oder Heizung zulasse, sei nur hinnehmbar, wenn alle Elemente eines zusammengesetzten [X.]edarfs realitätsnah bestimmt seien. Daran fehle es hier. Die Heranziehung eines [X.] zu hoher Heizkosten zur [X.]ildung einer Gesamtangemessenheitsgrenze eröffne regelhaft ein Aufstockungspotenzial für [X.]ruttokaltmieten, die über den abstrakt angemessenen Werten lägen. In diesem Sinne "infiziere" der Verzicht auf die [X.]ildung einer abstrakten Angemessenheitsgrenze für Heizkosten die Angemessenheitsbestimmung für die [X.]ruttokaltmiete und verzerre deren Ergebnisse, sodass die Leistungen, die sich aus der Gesamtbedarfsbestimmung der [X.] ergäben, im Einzelfall nicht mehr den nach § 22 Abs 1 Satz 1 [X.] maßgebenden [X.]edarfen entsprächen.

Die Auswirkungen dieser dem § 22 Abs 1 Satz 1 [X.] nicht entsprechenden [X.]ildung der Richtwerte seien nicht zu vernachlässigen und deshalb insgesamt zu beanstanden. Denn der [X.]etrag des [X.] nach dem Heizspiegel, der "in die [X.]ruttokaltmiete fließe", wenn diese "zu hoch" und der Heizkostenbedarf durchschnittlich sei, sei als substanzielle Verschiebung der im Rahmen des schlüssigen Konzepts gewonnenen Angemessenheitswerte zu bewerten, der jede filigrane Überlegung zur [X.]estimmung der angemessenen Nettokaltmiete und kalten [X.]etriebskosten ad absurdum führe.

Dass die Gesamtangemessenheitsgrenze keinen [X.]estand habe, führe insgesamt zur Unwirksamkeit der [X.] in ihrer ursprünglichen Fassung vom 3.4.2012. Dies sei eindeutig für die Regelungen, die auf der Gesamtangemessenheitsgrenze aufbauen oder sie ergänzen würden. Doch auch für die anderen Regelungen lägen die Voraussetzungen einer Abtrennbarkeit nicht vor. Es könne insbesondere nicht festgestellt werden, dass der Verordnungsgeber zumindest die [X.]ruttokaltmiete so wie geschehen festgelegt haben würde, wenn die Unwirksamkeit der ausgehend von diesen Werten im Weiteren in der [X.] bestimmten Gesamtangemessenheitsgrenzen bekannt gewesen sein würde. Zum einen würde der Verordnungsgeber von seinen Gestaltungsmöglichkeiten anders Gebrauch gemacht haben können. Zum anderen sei die Festlegung der [X.]ruttokaltmiete im Rahmen eines schlüssigen Konzepts kein reiner Erkenntnisakt, an dessen Ende nur ein bestimmtes Ergebnis stehen könne, vielmehr könne die zutreffende [X.]eachtung normativer und das Erkenntnisverfahren betreffender Vorgaben zu unterschiedlichen Ergebnissen führen.

Mit der vom [X.] zugelassenen Revision rügt der Antragsgegner, dass die materiell-rechtlichen Erwägungen des [X.] zu den bundesrechtlichen Regelungen der §§ 22a bis 22c [X.] unter Zugrundelegung der höchstrichterlichen Rechtsprechung zu § 22 Abs 1 Satz 1 [X.] einer Überprüfung nicht standhalten. Die [X.]estimmung der angemessenen Heizkosten sei auf der Grundlage der Rechtsprechung des [X.]undessozialgerichts ([X.]SG) erfolgt (Hinweis auf Urteil vom [X.] - [X.] 14 AS 36/08 R - [X.]SGE 104, 41 = [X.]-4200 § 22 [X.]). Auch deren Einbeziehung in die Gesamtangemessenheitsgrenze stehe mit [X.]undesrecht in Einklang. Denn nach der Rechtsprechung des [X.]SG handele es sich beim Grenzwert des bundesweiten [X.] nicht nur um einen die Unwirtschaftlichkeit indizierenden Grenzwert, sondern um den Wert, bis zu dem die Heizkosten als angemessen gelten sollten, sofern hierzu keine konkreteren regionalen Daten vorlägen. Eine grundsicherungsrechtlich schlüssige Ermittlung eines Durchschnittwerts bei Heizkosten scheide indes aus. Durch die Einbeziehung der so bestimmten Heizkosten in die nach § 22b Abs 1 Satz 3 [X.] zulässige [X.]ildung einer Gesamtangemessenheitsgrenze ([X.]ruttowarmmiete) könne die existenzsichernde [X.]edarfsdeckung in allen Einzelfällen erreicht werden. Eine andere Lösung sei für die [X.]estimmung angemessener Heizkosten gemäß den vom [X.]SG aufgestellten Grundsätzen nicht ersichtlich.

Der Antragsgegner beantragt,
das Urteil des Landessozialgerichts [X.]-[X.]randenburg vom 4. September 2013 - L 36 AS 1987/13 [X.] - aufzuheben und den Normenkontrollantrag der Antragsteller abzulehnen.

Die Antragsteller beantragen,
die Revision zurückzuweisen.

Die zulässige Revision ist unbegründet. Das [X.] hat zu Recht entschieden, dass die [X.] vom 3.4.2012 unwirksam ist (dazu unten 3. bis 7.). Zu Recht hat das [X.] diese Feststellung nur für den Zeitraum vom 1.5.2012 bis [X.] getroffen (dazu unten 1. und 2.).

1. Streitgegenstand ist die [X.] in der Fassung vom 3.4.2012, die das [X.] für die Zeit vom 1.5.2012 bis [X.] für unwirksam erklärt hat. Beim [X.] angefallen ist das Normenkontrollverfahren demnach mit dem Rechtsstand, wie er Gegenstand der Entscheidung des [X.] war, also in der vom [X.] des [X.] beschlossenen Fassung der [X.] vom 3.4.2012 (GVBl 99). Nicht Gegenstand des Revisionsverfahrens ist dagegen die [X.] in der Fassung ihrer am [X.] in [X.] getretenen Fortschreibung durch die [X.]-Fortschreibungsverordnung 2013 vom [X.] (GVBl 348) mit den Änderungen in den Anlagen 1 und 2 und ihrer am [X.] in [X.] getretenen Fortschreibung durch die [X.]-Fortschreibungsverordnung 2014 vom 11.2.2014 (GVBl 63) mit den Änderungen in den Anlagen 1 und 2.

Denn als Norm des Landesrechts obliegen die Feststellung ihres Inhalts und ihre Auslegung, von Ausnahmen abgesehen, grundsätzlich allein dem [X.] (§§ 162, 202 Satz 1 Sozialgerichtsgesetz <[X.]> iVm § 560 Zivilprozessordnung). Das [X.] hat, ohne dass dies dem [X.] Anlass zu Beanstandungen bietet, insoweit ausgeführt, dass durch den Erlass der [X.]-Fortschreibungsverordnung 2013 ein zeitlich abgegrenzter Regelungskomplex entstanden sei, der durch die Geltung anderer Mietwerte gekennzeichnet sei, und dass die [X.] in ihrer ursprünglichen Fassung partiell am [X.] außer [X.] getreten sei. Die [X.]-Fortschreibungsverordnung 2013 bilde eine Zäsur, durch die für die Zukunft eine inhaltlich abweichende Regelung geschaffen worden sei. Diese Ausführungen des [X.] beanspruchen Geltung der Sache nach auch für die [X.]-Fortschreibungsverordnung 2014, die im Zeitpunkt der Entscheidung des [X.] noch nicht in [X.] getreten war.

Aufgrund des Urteils des [X.]s vom 17.10.2013 ([X.] [X.]/12 R - [X.] 4-4200 § 22a [X.]) gilt die [X.] nicht (mehr) für Leistungsempfänger nach dem [X.]. Durch das Urteil wurden in der Überschrift der [X.] die Wörter "und Zwölften" und § 6 Abs 2 Buchst d [X.] für unwirksam erklärt. Insoweit ist die [X.] nicht mehr Gegenstand des Normenkontrollverfahrens.

2. Der Sachentscheidung entgegenstehende prozessuale Hindernisse bestehen nicht. Der statthafte Normenkontrollantrag nach § 55a Abs 1 [X.] der Antragsteller, denen unter Hinweis auf die Regelungen der [X.] Leistungen für Unterkunft und Heizung nicht in Höhe ihrer tatsächlichen Aufwendungen erbracht worden sind, ist vollen Umfangs zulässig, wie das [X.] zutreffend ausgeführt hat.

Die Antragsteller sind insbesondere für ihr Begehren, die [X.] vom 3.4.2012 für unwirksam zu erklären, antragsbefugt (vgl zu den Anforderungen an die Antragsbefugnis für [X.] nach § 55a [X.] näher Urteil des [X.]s vom 17.10.2013 - [X.] [X.]/12 R - [X.] 4-4200 § 22a [X.] [X.]2 bis 24 mwN). Weder ihrer Antragsbefugnis noch ihrem Rechtsschutzbedürfnis steht entgegen, dass ihr vor dem [X.] gestellter Normenkontrollantrag allein die [X.] in ihrer ursprünglichen Fassung mit den bis zum [X.] geltenden Anlagen 1 und 2 betraf. Insoweit hat der [X.] bereits entschieden (Urteil vom 17.10.2013 - [X.] [X.]/12 R, aaO, [X.]5 mwN), dass zum einen die Fortschreibung der [X.] der Aufwendungen für Unterkunft und Heizung den Bestand der übrigen Regelungen der [X.] ohnehin unberührt lässt und zum anderen die durch die Neufassung verdrängten Werte nicht förmlich aufgehoben sind und deshalb für den Zeitraum seit Inkrafttreten der [X.] ab 1.5.2012 bis zum [X.] weiterhin gelten. Solange Rechtsvorschriften solche Wirkungen zu äußern vermögen, können sie Gegenstand einer Normenkontrolle sein.

3. Die [X.] ist zwar nach bundesrechtlichen wie nach landesrechtlichen Maßstäben formell rechtmäßig. Das [X.] hat die formelle Rechtmäßigkeit nach landesrechtlichen Maßstäben geprüft und bejaht, ohne dass dies dem [X.] Anlass zu Beanstandungen bietet.

Die [X.] ist indes materiell rechtswidrig und vom [X.] zu Recht für unwirksam erklärt worden. Denn die Anforderungen an die Wahrnehmung der Normsetzungskompetenz nach § 22a Abs 1 [X.], die nach [X.]recht wie bei der [X.]onkretisierung von § 22 Abs 1 Satz 1 [X.] durch die Verwaltung eine [X.]e Erfassung der Bedarfe für Unterkunft und ggf Heizung erfordern (dazu unter 4.) und die für die Bestimmung der angemessenen Heizkosten nach § 22b Abs 1 Satz 2 [X.] im Rahmen einer Gesamtangemessenheitsgrenze nach § 22b Abs 1 Satz 3 [X.] ebenso gelten (dazu unter 5.), werden nicht erfüllt (dazu unter 6.). Die Verfehlung dieser höherrangigen bundesrechtlichen Anforderungen betrifft die [X.] in [X.]. Sie ist deshalb insgesamt unwirksam; eine nur teilweise Unwirksamkeit kommt nicht in Betracht (dazu unter 7.).

4. Die Wahrnehmung der Normsetzungskompetenz nach § 22a Abs 1 [X.] erfordert die [X.]e Erfassung der Bedarfe für Unterkunft und ggf Heizung (vgl § 22b Abs 1 Satz 2 [X.]) in gleicher Weise, wie es der Verwaltung bei der [X.]onkretisierung der abstrakt angemessenen Bedarfe nach § 22 Abs 1 Satz 1 [X.] vorgegeben ist (vgl zu den Anforderungen an die Wahrnehmung der Normsetzungskompetenz nach § 22a Abs 1 [X.] näher Urteil des [X.]s vom 17.10.2013 - [X.] [X.]/12 R, aaO, [X.]7 bis 33 mwN).

a) Mit den durch das [X.]/[X.]/[X.]-ÄndG eingeführten §§ 22a bis 22c [X.] hat der Gesetzgeber die Grundlage dafür geschaffen, die abstrakt angemessenen Bedarfe für Unterkunft und Heizung anstatt durch die ansonsten dazu berufene Verwaltung auch im Wege untergesetzlicher Normsetzung bestimmen zu können. Eine entsprechende landesrechtliche Ermächtigung vorausgesetzt, können demgemäß seither alle der abstrakten Angemessenheit der Bedarfe für Unterkunft und Heizung zuzurechnenden Bestimmungen durch untergesetzliche Normen iS von § 22a Abs 1 [X.] getroffen werden. Inhaltlich getroffen werden müssen mindestens Bestimmungen darüber, (1.) welche Wohnfläche entsprechend der Struktur des örtlichen Wohnungsmarktes als angemessen anerkannt wird und (2.) in welcher Höhe Aufwendungen für die Unterkunft als angemessen anerkannt werden (§ 22b Abs 1 Satz 1 [X.]). Abgebildet werden sollen hierdurch die Verhältnisse des einfachen Standards auf dem örtlichen Wohnungsmarkt (§ 22a Abs 3 Satz 1 [X.]) und zwar nach Möglichkeit unter Berücksichtigung insbesondere von [X.], qualifizierten [X.] und [X.] und/oder von geeigneten eigenen statistischen Datenerhebungen und -auswertungen der Normgeber oder Erhebungen Dritter (§ 22c Abs 1 Satz 1 [X.] und 2 [X.]).

b) Bezugspunkt der damit eröffneten untergesetzlichen [X.] ist die durch das [X.]/[X.]/[X.]-ÄndG inhaltlich unverändert gebliebene Regelung des § 22 Abs 1 Satz 1 [X.] (vgl BT-Drucks 17/3404 [X.] f; zu Einzelheiten vgl [X.] in [X.]/[X.], [X.], [X.] § 22 RdNr 5, Stand: [X.]), wonach Bedarfe für Unterkunft und Heizung in Höhe der tatsächlichen Aufwendungen anerkannt werden, soweit diese angemessen sind.

c) Gegenstand auch der untergesetzlichen Normgebung nach § 22a Abs 1 [X.] ist damit die [X.]onkretisierung des durch § 22 Abs 1 Satz 1 [X.] vorgegebenen Begriffs der "Angemessenheit" der Bedarfe für Unterkunft und ggf Heizung (vgl § 22b Abs 1 Satz 2 [X.]). Dieser Begriff unterliegt als unbestimmter Rechtsbegriff uneingeschränkter richterlicher [X.]ontrolle (stRspr, zuletzt [X.] Urteil vom [X.] [X.]/12 R - [X.] 4-4200 § 22 [X.] Rd[X.]9 f). Zu seiner Ausfüllung ist jedenfalls der abstrakt als angemessen anzuerkennende Mietpreis unter Berücksichtigung der örtlichen Besonderheiten konkret zu ermitteln (so genannte [X.]; stRspr, zuletzt [X.] Urteil vom [X.] [X.]/12 R, aaO, RdNr 44). Erforderlich dazu sind im Einzelnen überprüfbare Erhebungen und Auswertungen, die eine hinreichende Gewähr dafür bieten, dass sie die aktuellen Verhältnisse des örtlichen Wohnungsmarktes wiedergeben (so genanntes schlüssiges [X.]onzept, grundlegend [X.] Urteil vom 22.9.2009 - B 4 AS 18/09 R - [X.]E 104, 192 = [X.] 4-4200 § 22 [X.], Rd[X.]8 ff; zuletzt [X.] Urteil vom [X.] [X.]/12 R, aaO, RdNr 44). Unzureichend zur Erfassung der [X.] Wirklichkeit sind hingegen Schätzungen pauschaler Werte "ins Blaue hinein" ohne gesicherte empirische Grundlage; das würde den Anforderungen zur Ermittlung des verfassungsrechtlich garantierten Existenzminimums nicht gerecht (zur Regelleistung nach § 20 [X.] aF vgl [X.] Urteil vom [X.] - 1 BvL 1/09 ua - [X.]E 125, 175, 237 = [X.] 4-4200 § 20 [X.]2 Rd[X.]71). Das verbietet sich bei der Bestimmung der Bedarfe für Unterkunft und Heizung gleichermaßen wie bei der Bestimmung der Regelbedarfe (vgl [X.] Urteil vom [X.] - [X.] [X.]/12 R - [X.] 4-4200 § 22 [X.] [X.]1).

d) Diese Maßgaben gelten für die untergesetzliche Normsetzung nach §§ 22a bis 22c [X.] nicht anders. Schon der Gesetzeswortlaut bietet keinen Anhalt dafür, dass den [X.] insoweit andere und von den Gerichten nur in reduziertem Maß gerichtlich zu kontrollierende Spielräume zustehen könnten als der Verwaltung. Im Gegenteil sind die Vorgaben zum Vergleichsmaßstab (§ 22a Abs 3 Satz 1 [X.]), zu den [X.] (§ 22b Abs 1 [X.]), zur Datengrundlage (§ 22c Abs 1 [X.]) und den Begründungsanforderungen (§ 22b Abs 2 Satz 1 und 2 [X.]) im Einzelnen in so enger Anlehnung an die Rechtsprechung zu § 22 Abs 1 Satz 1 [X.] gefasst, dass unterschiedliche [X.]onkretisierungsaufträge und/oder Entscheidungsspielräume im Verhältnis zwischen untergesetzlicher Normsetzung einerseits und verwaltungsmäßigem Vollzug andererseits durch den Gesetzeswortlaut nicht zu belegen sind (ebenso [X.], Sozialrecht aktuell 2011, 144, 146). Soweit demgegenüber nach den Gesetzesmaterialien die Zielvorgabe des § 22a Abs 3 Satz 1 [X.] nur als ein für die objektive Rechtmäßigkeit der Normsetzung unbeachtlicher [X.] anzusehen sein soll (vgl BT-Drucks 17/3404 [X.]; dem folgend auch Piepenstock in jurisP[X.]-[X.], 3. Aufl 2012, § 22a RdNr 36), hat dies jedenfalls im [X.] selbst keinen hinreichenden Niederschlag gefunden (gegen diese Qualifizierung auch [X.] in [X.], LP[X.]-[X.], 5. Aufl 2013, § 22a [X.]6; [X.]nickrehm in [X.]reikebohm/Spellbrink/Waltermann, [X.]ommentar zum Sozialrecht, 3. Aufl 2013, §§ 22a-22c [X.] RdNr 9; [X.] in Eicher, [X.], 3. Aufl 2013, § 22a Rd[X.]1, 24). Das lässt sich auch nicht darauf stützen, dass der untergesetzlichen Normsetzung durch § 22a Abs 3 Satz 2 [X.] die Berücksichtigung von Folgewirkungen aufgegeben ist, die sich uU als Maßstab der Angemessenheitsbestimmung nach § 22 Abs 1 Satz 1 [X.] nicht notwendig alle wiederfinden. Denn dies trägt jedenfalls nicht den Schluss, dass die nach § 22a Abs 3 Satz 1 [X.] für die Normsetzung maßgeblichen Verhältnisse des einfachen Standards auf dem örtlichen Wohnungsmarkt durch wertende Entscheidung der Normgeber ersetzt werden könnten. Dagegen spricht auch, dass in § 22b Abs 1 Satz 4 [X.] den untergesetzlichen [X.] die Unterteilung ihrer Gebiete ermöglicht wird, "um die Verhältnisse des einfachen Standards auf dem örtlichen Wohnungsmarkt [X.] abzubilden", und dadurch die Maßgeblichkeit dieser Verhältnisse für die Normsetzung erneut betont wird, ohne Abweichungen zuzulassen.

Die Normsetzungsermächtigung der untergesetzlichen Normgeber durch § 22a Abs 1 [X.] eröffnet solche Spielräume gleichfalls nicht (so aber wohl [X.] in [X.]/[X.]/[X.], [X.], 1. Aufl 2011, RdNr 367: "Ausübung normativen Ermessens"; skeptisch zum Bestehen eines normativen Gestaltungsspielraums dagegen [X.], [X.] 2013, 669, 671; ablehnend [X.], [X.] 2013, 221, 250). In der Wahrnehmung dieser Ermächtigung konkretisieren die Normgeber in gleicher Weise wie die Verwaltung die die Unterkunft als Teil des physischen Existenzminimums umfassende verfassungsrechtliche Garantie des menschenwürdigen Existenzminimums aus Art 1 Abs 1 iVm Art 20 Abs 1 Grundgesetz (<[X.]>, vgl [X.] Urteil vom [X.] - 1 BvL 1/09 ua - [X.]E 125, 175, 223 = [X.] 4-4200 § 20 [X.]2 Rd[X.]31 mwN) und haben deshalb die dafür maßgebenden verfassungsrechtlichen Vorgaben zu beachten. Nach der [X.]ompetenzordnung des [X.] sind demgemäß die Wertentscheidungen über die Leistungshöhe mit Blick auf den Entwicklungsstand des Gemeinwesens und die bestehenden Lebensbedingungen allein dem parlamentarischen Gesetzgeber vorbehalten (vgl [X.], aaO, [X.] ff bzw Rd[X.]33 ff). Soweit dazu von [X.] wegen die [X.] Wirklichkeit zu erfassen ist, unterliegt schon er strikten Anforderungen (vgl [X.], aaO, [X.] ff bzw Rd[X.]38 ff). Um so weniger können von diesen Anforderungen die freigestellt werden, von denen die gesetzgeberischen Vorgaben administrativ umzusetzen sind. Das können auch die untergesetzlichen Normgeber nach § 22a Abs 1 [X.] nicht für sich beanspruchen. Sie sind zwar in besonderer Weise mit den Verhältnissen vor Ort vertraut und können deshalb bessere [X.]enntnis von den Gegebenheiten auf dem örtlichen Wohnungsmarkt haben als dies aus der [X.]perspektive möglich wäre (vgl BT-Drucks 17/3404 [X.]). Zu eigenen wertenden Entscheidungen sachlich-politischer Art über den zur Gewährleistung des menschenwürdigen Existenzminimums zu deckenden Bedarf für Unterkunft und Heizung reicht indes ihre [X.] Legitimation nicht. [X.] solcher Art sind ausschließlich dem parlamentarischen Gesetzgeber selbst vorbehalten (vgl [X.], aaO, [X.] ff bzw Rd[X.]38 ff).

In keinem geringeren Maß als es der Verwaltung nach § 22 Abs 1 Satz 1 [X.] vorgegeben ist, haben demgemäß auch die untergesetzlichen Normgeber nach § 22a Abs 1 [X.] die [X.] Wirklichkeit im Hinblick auf den Bedarf für Unterkunft und ggf Heizung (vgl § 22b Abs 1 Satz 2 [X.]) zeit- und [X.] zu erfassen und dazu auf Verfahren zurückzugreifen, die zu dessen Bemessung im Grundsatz tauglich sind (ebenso [X.] in [X.], aaO, § 22a RdNr 6 ff; [X.], Sozialrecht aktuell 2011, 144, 146; [X.] in Eicher, aaO, § 22a RdNr 9 ff, § 22b [X.]).

5. Diese aus dem Grundrecht auf Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums abzuleitenden [X.] an die [X.]onkretisierung abstrakt angemessener Bedarfe durch untergesetzliche Normsetzung gelten uneingeschränkt für die Bestimmung der angemessenen Heizkosten nach § 22b Abs 1 Satz 2 [X.] und die Bildung einer Gesamtangemessenheitsgrenze nach § 22b Abs 1 Satz 3 [X.].

a) Nach § 22b Abs 1 Satz 2 [X.] kann durch den untergesetzlichen Normgeber - neben den [X.] des § 22b Abs 1 Satz 1 [X.] - auch die Höhe des als angemessen anerkannten Verbrauchswertes oder der als angemessen anerkannten Aufwendungen für die Heizung bestimmt werden. Bei einer solchen Bestimmung kann nach § 22b Abs 1 Satz 3 [X.] sowohl eine Quadratmeterhöchstmiete als auch eine Gesamtangemessenheitsgrenze unter Berücksichtigung der in § 22b Abs 1 Satz 1 und 2 [X.] genannten Werte gebildet werden.

Ob sich ein angemessener Bedarf für Heizung in Normen nach § 22a Abs 1 [X.] und damit notwendigerweise abstrakt fassen lässt, ist in der Rechtsprechung des [X.] und auch in der Literatur zumindest derzeit aus praktischen Gründen skeptisch bis ablehnend beurteilt worden (vgl zuletzt [X.] Urteil vom [X.] - [X.] [X.]/12 R, aaO, [X.]1; [X.] in [X.], aaO, § 22b Rd[X.]4: "Problem der bedarfsgerechten Abgeltung des [X.]"; [X.] in Eicher, aaO, § 22b RdNr 5: nur, "wenn hierfür valide Daten vorliegen"). Wegen ihrer Abhängigkeit vom individuellen Verbrauch, von der [X.] sowie den Witterungsverhältnissen hielt auch der Gesetzgeber die Heizkosten für dynamischer als die Unterkunftskosten und daher schwerer schematisch zu erfassen; deshalb sieht § 22b Abs 1 Satz 2 [X.] die Festlegung von Angemessenheitswerten für die Heizung nur optional ("kann") vor (BT-Drucks 17/3404 S 101).

Werden aber Regelungen iS von § 22b Abs 1 Satz 2 [X.] und hieran anknüpfend im Rahmen eines [X.] nach § 22b Abs 1 Satz 3 [X.] getroffen, müssen sie auf hinreichend [X.]e und nachvollziehbare Erhebungen zum abstrakt angemessenen Bedarf für Heizung im maßgeblichen Vergleichsraum gestützt sein (vgl auch die "Arbeitshilfe zur Bestimmung der angemessenen Aufwendungen der Unterkunft im Rahmen kommunaler Satzungen", hrsg vom [X.], Bau und Stadtentwicklung, 2013, [X.] f, 28, 38 f, 48 f: Bestimmung abstrakter [X.] für die Heizkosten möglichst auf Basis lokaler Daten aus dem Geltungsbereich der Satzung).

b) Die auch für Heizkosten vorgesehene Prüfung ihrer Angemessenheit hat nach Wortlaut und Systematik des § 22 Abs 1 Satz 1 [X.], wie der [X.] bereits im Einzelnen dargelegt hat (stRspr, zuletzt: [X.] Urteil vom [X.] - [X.] [X.]/12 R, aaO, Rd[X.]7), grundsätzlich getrennt von der Prüfung der Angemessenheit der Unterkunftskosten zu erfolgen. Dieser Trennung entspricht die Regelung des § 22b Abs 1 Satz 1 und 2 [X.], die für eine untergesetzliche Normsetzung Bestimmungen zur angemessenen Höhe der Aufwendungen für die Unterkunft als Mindestinhalt vorschreibt (Satz 1 Nr 2), nicht aber für die Höhe der angemessenen Aufwendungen für die Heizung (Satz 2).

Auch der Anspruch auf Leistungen für Heizung als Teil der Gesamtleistung besteht grundsätzlich in Höhe der [X.] geltend gemachten Aufwendungen, soweit sie angemessen sind (stRspr, zuletzt: [X.] Urteil vom [X.] - [X.] [X.]/12 R, aaO, Rd[X.]9). Eine Bestimmung der Angemessenheit von Aufwendungen für die Heizung begegnet indes praktischen Schwierigkeiten: Ein abstrakt angemessener Heizkostenpreis pro Quadratmeter für eine "einfache" Wohnung (gestaffelt nach abstrakt angemessenen Wohnungsgrößen) im unteren Segment des konkreten Wohnungsmarktes, dh für alle entsprechenden Wohnungen im maßgeblichen örtlichen Vergleichsraum, müsste auf der Grundlage differenzierter Daten ausgehend von einem als angemessen anzusehenden Heizverhalten des Einzelnen noch klimatische Bedingungen, wechselnde Energiepreise, die "typischen" Energieträger, vor allem aber den im entsprechenden Mietsegment "typischen" Gebäudestandard und den technischen Stand einer als "typisch" anzusehenden Heizungsanlage erfassen. Der Rückgriff auf einen weniger ausdifferenzierten Wert als [X.] würde eine unzulässige Pauschalierung von Heizkosten bedeuten (stRspr, zuletzt: [X.] Urteil vom [X.] - [X.] [X.]/12 R, aaO, [X.]1).

Da gleichwohl auch hinsichtlich der Aufwendungen für Heizung unangemessen hohe [X.]osten vom Träger der Grundsicherung nicht gezahlt werden müssen, eine abstrakte Festlegung aus den genannten Gründen aber schwierig ist, hat im Rahmen des § 22 Abs 1 Satz 1 [X.] eine Prüfung der Heizkosten auf ihre Angemessenheit hin orientiert an den Verhältnissen des Einzelfalles zu erfolgen. Dabei ist regelmäßig dann von unangemessen hohen Heizkosten auszugehen, wenn bestimmte Grenzwerte überschritten werden, die der [X.] den von der [X.] in [X.]ooperation mit dem [X.] erstellten "[X.]ommunalen Heizspiegeln" bzw dem "[X.]" entnimmt (stRspr, zuletzt: [X.] Urteil vom [X.] - [X.] [X.]/12 R, aaO, [X.]2). An der Heranziehung eines solchen Grenzwertes ist aus Gründen der Praktikabilität festzuhalten, solange der jeweils örtlich zuständige Träger der Grundsicherung keine im dargestellten Sinne differenzierte Datenermittlung für den konkreten Vergleichsraum durchgeführt hat, die zuverlässige Schlüsse auf einen Wert für grundsicherungsrechtlich angemessene Heizkosten in seinem Zuständigkeitsbereich zulässt ([X.] Urteil vom [X.] - [X.] [X.]/12 R, aaO, [X.]2).

Die aus den dargestellten praktischen Schwierigkeiten abgeleitete Notwendigkeit, den Grenzwert des [X.] im Einzelfall heranzuziehen, erhellt, dass die Werte des bundesweiten (oder kommunalen) [X.] etwas anderes als die Bestimmung abstrakt angemessener Heizkosten sind. Der Grenzwert markiert nicht angemessene Heizkosten, sondern gibt einen Hinweis darauf, dass im Einzelfall von unangemessenen Heizkosten auszugehen ist; das Überschreiten des Grenzwertes kann lediglich als Indiz für die fehlende Angemessenheit angesehen werden. Eine Absenkung der zu zahlenden Heizkosten kann auch bei Überschreiten des Grenzwertes nur aufgrund einer [X.] im Einzelfall erfolgen und die in Folge dieser Einzelfallprüfung zu zahlenden Heizkosten ergeben sich ohnehin nicht aus dem Heizspiegel. Die Werte des [X.] geben nicht das tatsächliche Preisniveau auf dem Wohnungsmarkt wieder und sind deshalb nicht im Sinne eines abstrakt angemessenen Quadratmeterhöchstwerts für Heizkosten zu verstehen ([X.] Urteil vom [X.] - [X.] [X.]/12 R, aaO, Rd[X.], 25, 32).

Der Normgeber nach § 22a Abs 1 [X.] hat demnach, bezieht er auch die Aufwendungen für die Heizung nach § 22b Abs 1 Satz 2 [X.] in seine Regelungen ein, eine Datenermittlung zur Bestimmung eines differenzierten abstrakt angemessenen Wertes der Heizkosten im in Bezug zu nehmenden [X.] durchzuführen (vgl bereits [X.] Urteil vom [X.] - [X.] [X.]/12 R, aaO, RdNr 33).

c) Diese Anforderungen an die Bestimmung abstrakt angemessener Aufwendungen für die Heizung nach § 22b Abs 1 Satz 2 [X.] schlagen auf die Anforderungen an die Bildung einer Gesamtangemessenheitsgrenze iS des § 22b Abs 1 Satz 3 [X.] durch. Für die Bildung einer Gesamtangemessenheitsgrenze bedarf es nicht nur der [X.]en Bestimmung, in welcher Höhe Aufwendungen für die Unterkunft als abstrakt angemessen anerkannt werden, sondern auch der [X.]en Bestimmung der als abstrakt angemessen anerkannten Aufwendungen für die Heizung (ebenso [X.] in [X.], aaO, § 22b [X.]5 f). Nur beides zusammen kann eine rechtmäßige normative Bestimmung der Gesamtangemessenheitsgrenze im Rahmen eines [X.] leisten, innerhalb dessen abweichend von der zu § 22 Abs 1 Satz 1 [X.] ergangenen Rechtsprechung die Aufwendungen für Unterkunft und Heizung nicht getrennt, sondern ohne Rücksicht auf ihre jeweilige Angemessenheit bis zur einheitlich bestimmten Obergrenze als angemessen anzuerkennen sind (vgl BT-Drucks 17/3404 S 101).

Dass die beschriebenen praktischen Schwierigkeiten einer auf einer hinreichend differenzierten, methodisch akzeptablen Datengrundlage beruhenden Bestimmung abstrakt angemessener Aufwendungen für die Heizung auch auf die Möglichkeit der Bildung einer abstrakten Gesamtangemessenheitsgrenze durchschlagen, hat der [X.] zuletzt in seinem Urteil vom [X.] deutlich gemacht ([X.] [X.]/12 R, aaO, [X.]1). Schon zuvor hat der [X.] in seinem Urteil vom [X.] ([X.] AS 36/08 R - [X.]E 104, 41 = [X.] 4-4200 § 22 [X.], Rd[X.]9), auf das sich der Antragsgegner bezieht, für die Bildung einer Gesamtangemessenheitsgrenze das Erfordernis der Festlegung eines verlässlich ermittelten abstrakt angemessenen [X.] pro Quadratmeter für eine "einfache" Wohnung im unteren Segment des Wohnungsmarktes formuliert. Hieran ist festzuhalten.

Der Gesetzgeber hat in [X.]enntnis dieser Rechtsprechung durch § 22b Abs 1 Satz 2 und 3 [X.] zum Ausdruck gebracht, die Bestimmung abstrakt angemessener Aufwendungen für die Heizung und die Bildung einer abstrakten Gesamtangemessenheitsgrenze durch untergesetzliche Normen für möglich zu halten. Die Bildung einer Gesamtangemessenheitsgrenze für Unterkunfts- und Heizkosten ist nach dem Gesetz zulässig und für ihre Umsetzung durch untergesetzliche Normgeber sind durch die Rechtsprechung keine unerfüllbaren Anforderungen zu formulieren. Doch da der Gesetzgeber des [X.]/[X.]/[X.]-ÄndG zugleich an § 22 Abs 1 Satz 1 [X.] festgehalten hat (vgl BT-Drucks 17/3404 [X.] f), bewirkt die Ermächtigung, § 22 Abs 1 Satz 1 [X.] durch untergesetzliche Normen zu konkretisieren, keine Lockerung der [X.], die aus dem Grundrecht auf Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums für die [X.]onkretisierung des unbestimmten Rechtsbegriffs der Angemessenheit in § 22 Abs 1 Satz 1 [X.] folgen. Aus diesen Anforderungen ergibt sich, dass dem Grenzwert aus einem bundesweiten (oder kommunalen) Heizkostenspiegel nicht die Funktion eines Quadratmeterhöchstwerts für angemessene Aufwendungen für Heizung im Sinne des [X.] zukommt ([X.] Urteil vom [X.] - [X.] [X.]/12 R, aaO, Leitsatz 1). Er scheidet daher auch als in die Bildung einer Gesamtangemessenheitsgrenze einfließender Wert aus (vgl zu diesem Grundproblem der Ermittlung einer Gesamtangemessenheitsgrenze bereits die Empfehlungen des [X.] zur Ausführung einer Satzungsermächtigung bei den [X.]osten der Unterkunft und Heizung im [X.] und [X.], [X.] 2011, 349, 351).

6. Diesen Maßstäben wird die [X.] mit ihren Regelungen zur angemessenen Höhe der Aufwendungen für die Heizung und zur Gesamtangemessenheitsgrenze nicht gerecht.

a) Mit der [X.] ist nach ihrer Überschrift und ihrem § 1 Satz 1 von der untergesetzlichen Normsetzungsermächtigung in der Weise Gebrauch gemacht worden, dass in ihr nicht nur die nach § 22b Abs 1 Satz 1 Nr 2 [X.] erforderlichen Bestimmungen zur Höhe der angemessenen Aufwendungen für Unterkunft getroffen sind, sondern auch die durch § 22b Abs 1 Satz 2 [X.] ermöglichten Bestimmungen zur Höhe der angemessenen Aufwendungen für Heizung Aufnahme in die Verordnung gefunden haben. Zur Regelung auch der angemessenen Aufwendungen für Heizung war der Antragsgegner bundesrechtlich nicht verpflichtet. Da er sich aber für die Aufnahme auch von Bestimmungen zur Höhe der angemessenen Aufwendungen für Heizung entschieden hat, müssen diese den beschriebenen Anforderungen entsprechen, die an die Bestimmung abstrakt angemessener Bedarfe für Unterkunft und Heizung auf belastbarer Datengrundlage zu stellen sind.

Diesen Anforderungen werden die Bestimmungen der [X.] zur Höhe der angemessenen Aufwendungen für Heizung nicht gerecht, weil sie nicht auf einer hinreichend differenzierten Datengrundlage beruhen. Nach § 3 Abs 3 Satz 1 [X.] erfolgt die Bestimmung der angemessenen Aufwendungen für die Heizung gemäß § 22b Abs 1 Satz 2 [X.] auf der Grundlage des von der [X.] in [X.]ooperation mit dem [X.] erstellten bundesweiten [X.] in der jeweils geltenden Fassung. Ausweislich der Begründung zur [X.] gemäß § 22b Abs 2 [X.] (GVBl 2012, 103 ff) werden als Grundlage für die Beurteilung der Angemessenheit von Heizkosten die Werte aus der Spalte "zu hoch" des bundesweiten [X.] von 2011 zugrunde gelegt.

Der Rückgriff auf diesen bundesweiten Grenzwert ist indes etwas anderes als die Ermittlung eines abstrakt angemessenen Bedarfs auf der Grundlage erhobener oder ausgewerteter lokaler Daten. In der Begründung zur [X.] ist zwar zutreffend ausgeführt, dass der Grenzwert unangemessenes Heizen indiziert. [X.] ist aber der dort formulierte und statt für eine Einzelfallprüfung für eine normative Bestimmung gezogene Schluss, die Angemessenheit der Heizkosten sei solange zu bejahen, wie diese unter dem Grenzwert lägen. Dies entspricht entgegen den Ausführungen in der Begründung zur [X.] - wie unter 5. dargestellt - nicht höchstrichterlicher Rechtsprechung. Denn während die Rechtsprechung des [X.] zur Heranziehung des sich aus dem Heizspiegel ergebenden Grenzwerts die [X.]e [X.] der Heizkosten zum Gegenstand hat, ist Gegenstand der [X.] die abstrakt-generelle Bestimmung angemessener Heizkosten für das [X.]. Die Werte aus der Spalte "zu hoch" des bundesweiten [X.] repräsentieren aber nicht die Höhe der abstrakt angemessenen Aufwendungen für Heizung im [X.]. Sie sind als Datengrundlage für die normative Bestimmung der Höhe der als angemessen anerkannten Aufwendungen für die Heizung auf der Ermächtigungsgrundlage des § 22b Abs 1 Satz 2 [X.] von vornherein ungeeignet. Ob anderes bei einer Berücksichtigung der Bedarfe für Unterkunft und Heizung abweichend von § 22 Abs 1 Satz 1 [X.] durch eine monatliche Pauschale gelten könnte, bedarf hier keiner Entscheidung; der Antragsgegner hat von der Ermächtigung zur Pauschalierung in § 22a Abs 2 [X.] keinen Gebrauch gemacht.

Damit stellt die [X.] für die Bestimmung angemessener Aufwendungen für Heizung auf einen bundesweiten Wert ab, der unangemessen hohe Heizkosten im Einzelfall indiziert und deshalb rechtswidrig zu hoch ist, um als Grundlage für die abstrakte Angemessenheitsbestimmung im maßgeblichen örtlichen Vergleichsraum dienen zu können, für die allein das [X.]recht die Länder und [X.]ommunen in § 22a Abs 1 iVm § 22b Abs 1 Satz 2 [X.] zur untergesetzlichen Normsetzung ermächtigt. Durch die so genannte Satzungslösung in § 22a Abs 1 [X.] ist zu einer Normsetzung für die Bestimmung regional angemessener Unterkunfts- und ggf auch Heizkosten ermächtigt worden (vgl BT-Drucks 17/3404 [X.]). Werden auch Aufwendungen für die Heizung in diese untergesetzliche Normsetzung einbezogen, wozu das [X.]recht nach § 22b Abs 1 Satz 2 [X.] nicht verpflichtet, müssen sie deshalb auf der Grundlage von Daten des örtlichen Vergleichsraums als angemessen bestimmt werden.

b) Mit der [X.] wird nach § 2 Abs 1 Satz 1 und § 4 ein Bruttowarmmietenkonzept verfolgt. Auf dessen Grundlage wird gemäß § 22b Abs 1 Satz 3 [X.] eine Gesamtangemessenheitsgrenze gebildet. In deren Bildung fließen die nach § 3 Abs 3 [X.] auf der Grundlage des bundesweiten [X.] bestimmten Aufwendungen für Heizung ein.

Die durch den Antragsgegner rechtswidrig bestimmte Höhe der Aufwendungen für Heizung führt zur Rechtswidrigkeit der Gesamtangemessenheitsgrenze nach § 4 [X.]. Denn nur die Zusammenfassung je für sich - unter Beachtung der [X.] an eine [X.]e [X.] - rechtmäßig bestimmter Höhen der angemessenen Aufwendungen für Unterkunft und für Heizung ergibt eine ermächtigungskonforme untergesetzliche abstrakte Gesamtangemessenheitsgrenze. Entspricht auch nur einer der beiden Werte für die Aufwendungen - Bruttokaltmiete und Heizkosten - nicht den rechtlichen Anforderungen, bewirkt dies die Rechtswidrigkeit der ermittelten Richtwerte für angemessene Bruttowarmmieten insgesamt, die die Gesamtangemessenheitsgrenze nach der [X.] bilden.

Nach der Begründung zur [X.] (GVBl 2012, 103 ff) werden für den jeweils in den Richtwert als Bruttowarmmiete einfließenden Grenzwert für Heizkosten die Werte aus der Spalte "zu hoch" des bundesweiten [X.] zugrunde gelegt. Die Richtwerte zur Bestimmung der abstrakten Angemessenheit von Bruttowarmmieten werden nach der Begründung sodann auf dieser Grundlage aus dem Produkt von abstrakt angemessener Wohnungsgröße und dem jeweiligen angemessenen [X.] für eine Bruttowarmmiete ermittelt. Soweit in der Begründung ausgeführt ist (unter Ziffer 2 am Ende), dass die [X.] sich allein auf das Ergebnis des Produkts (Richtwert), nicht jedoch auf die einzelnen Faktoren des Produkts beziehe (so genannte Produkttheorie), stimmt dies insoweit mit der Rechtsprechung des [X.] überein - nach der für die Angemessenheit der Aufwendungen für Unterkunft abzustellen ist auf das Produkt aus angemessener Wohnfläche einerseits und Ausstattung bzw Standard andererseits, die sich in der Wohnungsmiete niederschlagen, weshalb nicht alle berücksichtigungsfähigen Faktoren jeweils im Bereich der Angemessenheit liegen müssen (stRspr, zuletzt [X.] Urteil vom [X.] [X.]/12 R, aaO, RdNr 31) -, als es nicht jeweils auf die angemessene Wohnfläche und auf angemessene [X.]osten je Quadratmeter ankommt, sondern die Angemessenheit des Produkts aus Wohnungsgröße und Preis genügt. Damit sollen interne [X.] im Einzelfall ermöglicht werden: Eine Wohnung kann größer sein, wenn ihr [X.] günstiger ist; ihr [X.] kann teurer sein, wenn sie kleiner ist.

Diese Ausrichtung der Produkttheorie ändert aber nichts daran, dass das, was an Bemessungsfaktoren in den jeweiligen angemessenen [X.] für die Unterkunft und für die Heizung Eingang gefunden hat, abstrakt angemessen sein muss. Interne [X.] derart, dass die tatsächliche Bruttokaltmiete höher sein kann, wenn die tatsächlichen Heizkosten geringer sind und umgekehrt, sind auch im [X.]onzept einer angemessenen Bruttowarmmiete angelegt. Diese Wirkungen bei der Anwendung einer Gesamtangemessenheitsgrenze im Rahmen der [X.] im Einzelfall rechtfertigen es indes nicht, bereits bei der Bildung dieser abstrakten Grenze Faktoren zu berücksichtigen, die ihrerseits nicht den [X.] an die [X.]e Bemessung abstrakt angemessener Bedarfe genügen. Nur bis zu einer abstrakten Gesamtangemessenheitsgrenze, die gebildet ist aus dem Produkt von abstrakt angemessener Wohnungsgröße und abstrakt angemessenen [X.], der seinerseits aus der Summe von abstrakt angemessener Bruttokaltmiete und abstrakt angemessenen Heizkosten zusammen gesetzt ist, sind bei der Prüfung der Angemessenheit geltend gemachter Bedarfe für Unterkunft und Heizung interne [X.] im Einzelfall möglich. Diese für Leistungen nach dem [X.] beanspruchende Personen begünstigenden Wirkungen der Produkttheorie bewirken mithin nicht ihrerseits eine Absenkung der [X.] bei der [X.]onkretisierung des unbestimmten Rechtsbegriffs der Angemessenheit iS des § 22 Abs 1 Satz 1 [X.], auch nicht für den untergesetzlichen Normgeber nach § 22a Abs 1 [X.].

7. Die [X.] vom 3.4.2012 ist insgesamt rechtswidrig und ist zutreffend vom [X.] nach § 55a Abs 5 Satz 2 Halbs 1 [X.] insgesamt für unwirksam erklärt worden. Sie enthält keine abtrennbaren Regelungen, die für sich isoliert betrachtet eigenständig und rechtmäßig sind und deshalb unter Berücksichtigung der Ziele des [X.] als Teilregelungen bestehen bleiben könnten (vgl zur Abteilbarkeit von Normen eines Normgefüges bei der objektiven Prüfung im Normenkontrollverfahren nach § 47 Verwaltungsgerichtsordnung, an das sich das Verfahren nach § 55a [X.] anlehnt, [X.] <[X.]> Beschluss vom 18.7.1989 - 4 N 3/87 - [X.]E 82, 225 = juris [X.]2, 26 bis 28; [X.] Beschluss vom 4.6.1991 - 4 NB 35/89 - [X.]E 88, 268 = juris Rd[X.]5 bis 16, 24 bis 31; [X.] Urteil vom 19.9.2002 - 4 CN 1/02 - [X.]E 117, 58 = juris Rd[X.]2 bis 13; [X.] Urteil vom 17.2.2005 - 7 CN 6/04, juris Rd[X.]5; [X.] Urteil vom 9.4.2008 - 4 CN 1/07 - [X.]E 131, 100 = juris Rd[X.]3). Hierfür streitet auch der der Rechtsprechung des [X.] zu entnehmende Grundsatz, dass die [X.] zur Gesamtunwirksamkeit eine von besonderen Umständen abhängende Ausnahme darstellt (vgl [X.] Beschluss vom 24.4.2013 - 4 BN 22/13 - juris RdNr 3 mwN). Eine solche Ausnahme kommt hier nicht in Betracht, weil mit der Rechtswidrigkeit der Gesamtangemessenheitsgrenze nach § 4 [X.] auf der Grundlage des durch den Antragsgegner verfolgten [X.] die [X.] in [X.] betroffen ist. Diese steht und fällt mit der Gesamtangemessenheitsgrenze, auf die die weiteren Verordnungsregelungen bezogen sind.

a) Insbesondere ist die Bestimmung der angemessenen Höhe der Bruttokaltmiete nach § 3 Abs 2 [X.] durch die rechtswidrige Bestimmung der angemessenen Aufwendungen für die Heizung nach § 3 Abs 3 [X.] sowie der Gesamtangemessenheitsgrenze nach § 4 [X.] "infiziert". Zutreffend hat das [X.] insoweit - auch unter Hinweis auf die aus den beigezogenen Verwaltungsvorgängen ersichtliche Entstehungsgeschichte der [X.] - ausgeführt, es könne nicht festgestellt werden, dass der Verordnungsgeber zumindest die [X.] bruttokalt nach § 3 Abs 2 [X.] so wie geschehen festgelegt haben würde, wenn die Unwirksamkeit der ausgehend hiervon im Weiteren in der [X.] bestimmten Gesamtangemessenheitsgrenzen bekannt gewesen sein würde. Denn aus der Entstehungsgeschichte der [X.] ergibt sich, dass das Bruttowarmmietenkonzept vom Antragsgegner verfolgt worden ist, um [X.]ostensenkungsverfahren, die durch die festgelegten Bruttokaltmieten erforderlich werden könnten, weitgehend zu vermeiden. Die Bruttokaltmiete ist ersichtlich in [X.]enntnis des [X.] eines hohen Werts für Heizkosten im Rahmen einer Gesamtangemessenheitsgrenze festgelegt worden und danach so eng mit dieser Grenze verflochten, dass ihre Abtrennbarkeit unter Berücksichtigung der Ziele des [X.] ausscheidet.

Es ist die Folge des vom Antragsgegner zugrunde gelegten [X.], dass die Gesamtangemessenheitsgrenze insgesamt rechtswidrig und unwirksam ist, wenn nur einer der zu ihrer Bildung herangezogenen Werte rechtswidrig ist. Mit der Unwirksamkeit der Gesamtangemessenheitsgrenze nach § 4 [X.] geht einher, dass auch die anderen zu ihrer Bildung nach § 3 [X.] herangezogenen Werte, einschließlich der als angemessen anerkannten Wohnfläche nach § 3 Abs 1 [X.], diese Unwirksamkeit teilen, selbst wenn sie für sich isoliert betrachtet rechtmäßig ermittelt sein sollten, weil sie mangels Abtrennbarkeit als Teilregelungen bei Unwirksamkeit der Gesamtangemessenheitsgrenze keinen Bestand haben können. Mit der Unwirksamkeit der Gesamtangemessenheitsgrenze nach § 4 [X.] ist die Regelung zu ihren Datengrundlagen in § 3 [X.] insgesamt unwirksam.

Damit aber weist die [X.] keinen wirksamen Mindestinhalt nach § 22b Abs 1 Satz 1 [X.] mehr auf, den eine auf die §§ 22a bis 22c [X.] gestützte untergesetzliche Norm nach [X.]recht aufzuweisen hat. Die Rechtswidrigkeit und Unwirksamkeit von §§ 3 und 4 [X.] führen schon deshalb zur Unwirksamkeit der übrigen Regelungen der [X.], die aber auch ohnehin alle auf die [X.] der [X.] bildenden Regelungen in §§ 3 und 4 [X.] bezogen und neben diesen nicht eigenständig lebensfähig sind.

Dies gilt auch für die Sonderregelung des § 6 [X.] zu die Gesamtangemessenheitsgrenze nach § 4 [X.] überschreitenden besonderen Bedarfe für Unterkunft und Heizung, die an das Überschreiten des rechtswidrig bestimmten Richtwerts nach § 4 [X.] anknüpft. Mangels Abtrennbarkeit dieser Regelung kommt es vorliegend nicht entscheidungserheblich darauf an, ob - was das [X.] geprüft und bejaht hat - § 6 [X.] auch deshalb unwirksam ist, weil er seinerseits keine allein ermächtigungskonforme Bestimmung abstrakt angemessener besonderer Bedarfe enthält. Doch weicht die Prüfung des [X.] nicht von den bundesrechtlichen Anforderungen an Sonderregelungen für besondere Bedarfe nach § 22b Abs 3 [X.] ab, die der [X.] in seinem Urteil vom 17.10.2013 formuliert hat ([X.] [X.]/12 R, aaO, RdNr 34 bis 38).

b) Der Gesamtunwirksamkeit der [X.] steht nicht entgegen, dass diese mit ihrer Anknüpfung an zu hohe Werte für Heizkosten im Rahmen einer Gesamtangemessenheitsgrenze für Leistungen nach dem [X.] beanspruchende Personen potentiell begünstigend wirkt. Auch ist nicht dem Argument des Antragsgegners in seiner Revision zu folgen, die Bestimmung angemessener Heizkosten als Bestandteil der Gesamtangemessenheitsgrenze auf der Grundlage des bundesweiten [X.] führe zur Bedarfsdeckung in allen Einzelfällen und die Einbeziehung offensichtlich hoher Werte zu einer grundsicherungsrechtlich sicheren Lösung. Denn angemessen sind weder zu niedrig noch zu hoch bemessene Bedarfe für Unterkunft und Heizung. Vielmehr werden diese nach § 22 Abs 1 Satz 1 [X.] allenfalls in Höhe der tatsächlichen Aufwendungen anerkannt, soweit diese angemessen sind. Der [X.]orridor angemessener Aufwendungen wird nach oben durch die tatsächlichen Aufwendungen und nach unten durch eine mit dem Grundrecht auf ein menschenwürdiges Existenzminimum unvereinbare Bedarfsanerkennung begrenzt. In diesem [X.]orridor gibt es einerseits keine feststehende Obergrenze der Angemessenheit, andererseits nicht die Möglichkeit, höhere als nach den maßgeblichen Verhältnissen des einfachen Standards auf dem örtlichen Wohnungsmarkt angemessene Aufwendungen anzuerkennen, denn diese Verhältnisse sind [X.] abzubilden. Von dieser Vorgabe der Angemessenheit befreit auch nicht die Ermächtigung zu untergesetzlicher Normsetzung in § 22a Abs 1 [X.] (vgl § 22a Abs 3 Satz 1, § 22b Abs 1 Satz 4 [X.]).

In einem - wie hier - zulässig angestrengten Normenkontrollverfahren nach § 55a [X.] als neben dem Individualrechtsschutz der objektiven Rechtskontrolle dienenden Verfahren kommt es entscheidend ohnehin nicht auf die Wirkungen der zur Überprüfung gestellten Normen, auf ihre Vorteile oder Nachteile im Einzelfall, sondern auf ihre Übereinstimmung mit dem höherrangigen Recht an, denn es ist nach § 55a Abs 1 [X.] über ihre Gültigkeit und nicht über eine individuelle Rechtsverletzung zu entscheiden. Es kann deshalb die untergesetzliche normative Bestimmung angemessener Bedarfe für Unterkunft und Heizung nicht dadurch in dem objektiven [X.] nach § 55a [X.] vor rechtlicher [X.]ritik geschützt werden, dass sie weitergehende als die durch das höherrangige Gesetzesrecht in § 22 Abs 1 Satz 1 [X.] vorgegebenen angemessenen Bedarfe berücksichtigt (vgl zum Normenkontrollverfahren als objektivem [X.] [X.], [X.] 2013, 669, 672; [X.] in [X.]/[X.]/[X.], [X.], 10. Aufl 2012, § 55a [X.], 19, 22; [X.], [X.]/SGB 2013, 683, insbes 687 f; [X.] in [X.]/Fichte, [X.], 2. Aufl 2014, § 55a [X.], 18).

c) Auch unangemessen zu hoch bemessene Bedarfe können zudem auf längere Sicht nachteilige Wirkungen haben, weil sie geeignet sind, die Marktverhältnisse zu verzerren und auf dem örtlichen Wohnungsmarkt preissteigernd zu wirken (zu den [X.] zwischen [X.]osten der Unterkunft und lokalen Wohnungsmärkten vgl Forschungen Heft 142: "[X.]osten der Unterkunft und die Wohnungsmärkte. Auswirkungen der Regelungen zur Übernahme der [X.]osten der Unterkunft auf [X.] und [X.]ommunen", hrsg vom [X.], Bau und Stadtentwicklung sowie [X.], 2009).

Schließlich können unangemessen zu hoch bemessene Bedarfe für Unterkunft und Heizung, für die der Antragsgegner die [X.] nicht allein trägt, auch bewirken, dass die zweckgebundene Beteiligung des [X.] an den Leistungen für Unterkunft und Heizung nach § 46 Abs 5 [X.] zu hoch ausfällt (vgl zur Möglichkeit von Schadenersatzansprüchen des [X.] [X.] Urteil vom 15.12.2009 - [X.] AS 1/[X.] - [X.]E 105, 100 = [X.] 4-1100 Art 104a [X.]).

8. Da die [X.] vom 3.4.2012 insgesamt unwirksam ist, besteht für den [X.] kein Anlass, sich auf "Fehlersuche" zu begeben (vgl dazu [X.] Urteil vom 17.4.2002 - 9 CN 1/01 - [X.]E 116, 188 = juris RdNr 42 bis 44), ob die [X.] oder einzelne ihrer Regelungen auch aus anderen rechtlichen Gründen rechtswidrig sein könnten, und auch keine Veranlassung zur Prüfung, ob nicht abtrennbare Teilregelungen der [X.] mit höherrangigem Recht bei isolierter Betrachtung vereinbar sein könnten (noch enger [X.], [X.] 2013, 669, 672: "keine [X.]ompetenz zu allgemeinen rechtsgutachtlichen Ausführungen"; weniger streng [X.] Beschluss vom 11.12.2002 - 4 BN 16/02 - [X.]E 117, 239 = juris RdNr 8: Weiterprüfung als "nobile officium"). Insbesondere besteht kein Anlass zur revisionsgerichtlichen Prüfung, ob die Bestimmung der angemessenen Höhe der Aufwendungen für die Unterkunft nach § 3 Abs 2 [X.] rechtlicher [X.]ontrolle standhält. Vielmehr ist es dem Antragsgegner überlassen, ob und in welcher Weise durch eine erneute Ausübung der Normsetzungsermächtigung in §§ 22a bis 22c [X.] iVm § 8 AG-[X.] der Weg zur Bestimmung der Höhe angemessener Aufwendungen für Unterkunft und ggf Heizung im [X.] durch Erlass einer neuen Verordnung beschritten wird.

9. Die [X.]ostenentscheidung beruht auf § 193 Abs 1 [X.].