Vom 10. November 2010
Deutscher Bundestag Drucksache 17/3688
17. Wahlperiode 10. 11. 2010
Antrag
der Abgeordneten Dr. Konstantin von Notz, Tabea Rößner, Kerstin Andreae,
Katja Dörner, Kai Gehring, Katrin Göring-Eckardt, Ingrid Hönlinger, Memet Kilic,
Sven-Christian Kindler, Markus Kurth, Jerzy Montag, Christine Scheel,
Dr. Harald Terpe, Wolfgang Wieland, Josef Philip Winkler und der Fraktion
BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN
Gegen das Zwei-Klassen-Internet –
Netzneutralität in Europa dauerhaft gewährleisten
Der Bundestag wolle beschließen:
I. Der Deutsche Bundestag stellt fest:
Die grundsätzliche Gleichbehandlung aller Datenpakete bei der Übertragung
im Internet gewährt allen Bürgerinnen und Bürgern Internetzugang auf Basis
der gleichen technologischen Grundlage. Dieses Umfeld einer neutralen Daten-
übermittlung „von Ende zu Ende“ hat den gesellschaftlichen und ökono-
mischen Erfolg des Internets überhaupt erst möglich gemacht. Die so entstan-
dene Architektur des Internets beruht auf der gleichberechtigten und diskrimi-
nierungsfreien Übertragung von Datenpaketen, die erst am Zielrechner einer
Ende-zu-Ende-Verbindung wieder zusammengefügt werden. Praktizierte Netz-
neutralität ist auf diese Art und Weise zur Bedingung für den freien Transport
von Daten und Informationen geworden.
Datenpakete sollen auch in Zukunft grundsätzlich gleichberechtigt übermittelt
werden. Nutzerinnen und Nutzer haben das Recht auf einen diskriminierungs-
freien Internetzugang, der sie Inhalte ihrer Wahl senden und empfangen,
Dienste und Anwendungen sowie Hard- und Software ihrer Wahl nutzen lässt.
Internetprovidern kommt dabei die Rolle eines neutralen Mittlers zu, der nicht
in die Kommunikationen seiner Nutzerinnen und Nutzer eingreifen darf. Eine
Einflussnahme auf Verfügbarkeit, Priorisierung oder Bandbreite weitergeleite-
ter Daten darf sich nicht nach den Inhalten der Datenpakete oder der Art der
Anwendungen richten. Der Weg eines Datenpakets durch das Internet darf nur
aufgrund seiner Zieladresse beeinflusst werden, nicht aber aufgrund seines
Inhalts oder seiner Absenderadresse.
Netzwerkmanagement für Internetprovider kann auch bei dauerhafter Gewähr-
leistung der Netzneutralität betrieben werden. Es darf jedoch allein der Quali-
tätssicherung dienen und keine Nutzerinnen, Nutzer, Applikationenanbieter,
Dienste, Geräte, Anschlüsse und Regionen benachteiligen. Maßnahmen der
Provider zum Netzwerkmanagement bedürfen der Transparenz gegenüber Nut-
zerinnen, Nutzern und Regulatoren. Eine Überwachung der Inhalte des Daten-
verkehrs ohne gegebenen Anlass, z. B. durch Deep Packet Inspection, verstößt
gegen die Netzneutralität und das Fernmeldegeheimnis. Sie ist als massiver
Grundrechtseingriff abzulehnen.
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Auch bei einem steigenden Anteil multimedialer Datenströme besteht kein
Grund, das erfolgreiche Prinzip der Netzneutralität in Frage zu stellen. Mit
einem nachhaltigen Ausbau der bestehenden Infrastruktur und neuen, glasfaser-
basierten Breitbandzugängen ist das wachsende Datenvolumen in Zukunft be-
wältigbar. Eine staatliche Förderung des dazu notwendigen Ausbaus darf nur
unter der Bedingung stattfinden, dass die neutrale Datenübermittlung nach dem
Ende-zu-Ende-Prinzip garantiert wird. Auch im Internetzugang über Mobilfunk
muss eine neutrale, diskriminierungsfreie Übertragung das Ziel sein. Netzneu-
tralität ist ebenso wie Plattform-, Applikationen- und Suchneutralität ein ent-
scheidendes öffentliches Gut der Informations- und Wissensgesellschaft. Ihre
Abschaffung würde die Freiheit und Offenheit der Internetkommunikation
ernsthaft gefährden. Ein lebenswertes, an demokratischen Werten orientiertes
und partizipatorisches Netz ist notwendigerweise auf die Neutralität der Daten-
übermittlung angewiesen. Dazu gehört das Recht der Nutzerinnen und Nutzer
auf einen diskriminierungsfreien Internetzugang, der sie Inhalte ihrer Wahl sen-
den und empfangen, Dienste und Anwendungen sowie Hard- und Software
ihrer Wahl nutzen lässt, ohne dass die Art der Inhalte sich automatisch auf die
Übertragungsrate niederschlägt.
II. Der Deutsche Bundestag fordert die Bundesregierung auf,
a) sich für die dauerhafte Gewährleistung der Netzneutralität durch eine gesetz-
liche Festschreibung auf europäischer Ebene einzusetzen;
b) die Netzneutralität stärker als im bisher vorliegenden Referentenentwurf in
den Wortlaut des Telekommunikationsgesetzes zu integrieren;
c) die Bundesnetzagentur mit der Durchsetzung der Netzneutralität in Deutsch-
land zu beauftragen.
Berlin, den 9. November 2010
Renate Künast, Jürgen Trittin und Fraktion
Begründung
Die zuerst in den USA, dann in Europa geführte Debatte um Netzneutralität
wird bisher durch den ökonomischen Interessenkonflikt zwischen Infrastruk-
tur-/Netzzugangsanbietern und den Betreibern zentraler Service- und Inhaltsan-
gebote mit großem Datenaufkommen bestimmt. Telekommunikationsunterneh-
men stehen Suchmaschinenanbietern, Verkaufs- und Medienportalen gegen-
über. Die Motive beider Seiten – Refinanzierung der Infrastrukturinvestitionen
einerseits, gleichberechtiger Transport von Daten und Inhalten andererseits –
sind zwar nachvollziehbar. Sie lassen aber zivilgesellschaftliche Interessen und
die Rechte der einzelnen Nutzerinnen und Nutzer außen vor. Die Offenheit des
Internets als essentielle Grundlage demokratischer Prozesse und wirtschaft-
licher Innovationsfähigkeit spielt in dem Konflikt bisher eine untergeordnete
Rolle. Netzneutralität ist Netzfreiheit. Sie sicherzustellen, ist eine politische
Aufgabe.
Mit einem Verlust der Netzneutralität würde für Nutzerinnen und Nutzer han-
delsüblicher Anschlüsse die Sicherheit verloren gehen, einen fairen, diskrimi-
nierungsfreien und transparenten Zugang jederzeit erhalten zu können. Die
Wahlfreiheit der Verbraucherinnen und Verbraucher darf ebenso wenig einge-
schränkt werden, wie die Entfaltung junger und innovativer Internetunterneh-
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men mit hohem Datenaufkommen. Diese würden durch eine Aufgabe der Netz-
neutralität blockiert, während sich bestehende Marktkonzentrationen im Tele-
kommunikationssektor und in der Internetökonomie weiter verfestigen. Die
missbräuchliche Ausnutzung einer marktbeherrschenden Stellung zur Aufwei-
chung der Netzneutralität stellt zudem einen Verstoß gegen die Festlegungen
des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen dar. Insbesondere betrifft dies
die mögliche Beeinträchtigung der Wettbewerbsmöglichkeiten anderer Unter-
nehmen (§ 19 Absatz 4 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen).
Netzneutralität war und ist als Wettbewerbsgrundlage ein weltweiter Innova-
tionsmotor. Sie zu gewährleisten, ist eine wirtschaftspolitische Pflicht.
Der Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und FDP baut noch darauf, „dass
der bestehende Wettbewerb die neutrale Datenübermittlung im Internet und an-
deren neuen Medien (Netzneutralität) sicherstellt“ (S. 101). Er sieht aber vor-
ausschauend eine sorgfältige Beobachtung der Netzneutralität und ein Gegen-
steuern bei Nichtwahrung vor. Führende europäische Telekommunikations-
unternehmen, darunter Telefónica/O2 und Deutsche Telekom, drängen mittlerweile
vehement auf eine Aufhebung der Netzneutralität (Heise Online, 8. Februar und
21. Juli 2010). In den USA sind vergleichbare Bestrebungen Comcasts und
Verizons von einer weiten Öffentlichkeit und der FCC (Federal Communications
Commission) harsch kritisiert worden. Gegen solche Bestrebungen von Internet
Service Providern hat das chilenische Parlament als erstes weltweit am 13. Juli
2010 die Netzneutralität gesetzlich festgeschrieben. In Deutschland wurde im
August 2010 die Bürgerinitiative Pro Netzneutralität gegründet, die sich strikt
für einen Erhalt des Grundsatzes der Netzneutralität ausspricht. Auch beim
Deutschen Bundestag ist derzeit noch die eingereichte Petition „Neutrale Daten-
übermittlung im Internet“ im Verfahren.
Die EU hat im Rahmen der EU-Telekomreform 2009 beschlossen, Netzneutra-
lität zugunsten der Bürgerinnen und Bürger Europas, für einen funktionieren-
den Binnenmarkt zu fördern (Richtlinie 2009/140/EG 1). Die Kommission
„trägt dem Willen der Mitgesetzgeber umfassend Rechnung, jetzt die Netz-
neutralität als politisches Ziel und als von den nationalen Regulierungsbehör-
den zu fördernden Regulierungsgrundsatz festzuschreiben“. 2 Die nationalen
Regulierungsbehörden werden aufgrund des neuen EU-Telekommunikations-
rechts dazu befugt sein, eine Mindestqualität für Netzübertragungsdienste vor-
zuschreiben, um die Netzneutralität und Netzfreiheit zugunsten der euro-
päischen Bürgerinnen und Bürger zu fördern (Richtlinie 2009/136/EG
Artikel 22 Absatz 3; s. a. Memo/09/513 und 09/568). Dazu gehört auch eine
gesteigerte Transparenz für die Verbraucher, die vor Vertragsabschluss mit
Internet Service Providern über die genaue Art der Dienste, die eingesetzte Ver-
kehrssteuerung, deren Folgen für die Dienstqualität und andere Beschränkun-
gen, beispielsweise bei Bandbreite und Geschwindigkeit des Anschlusses, in-
formiert werden sollen. Die Ende 2009 erfolgte Erklärung der Kommission zur
Netzneutralität sieht die Überwachung der laufenden Entwicklungen und Ver-
fehlungen vor, um Ende 2010 ggf. einen Gesetzgebungsprozess zu beginnen
(Richtlinie 2009/140/EG), dessen politisches Ziel die Erhaltung der Netz-
neutralität ist. Im Rahmen der Digitalen Agenda der EU nimmt die Sicherung
der Netzneutralität eine zentrale Stellung ein, wie die entsprechende öffentliche
Konsultation beweist (IP/10/860).
1 Richtlinie 2009/140/EG zur Änderung der Richtlinie 2002/21/EG über einen gemeinsamen Rechtsrah-
men für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste, der Richtlinie 2002/19/EG über den Zugang
zu elektronischen Kommunikationsnetzen und zugehörigen Einrichtungen sowie deren Zusammen-
schaltung und der Richtlinie 2002/20/EG über die Genehmigung elektronischer Kommunikationsnetze
und -dienste.
2 Vergleiche die „Erklärung der Kommission zur Netzneutralität“, ABl. L 337 vom 18.12.2009, S. 69.
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Bestehendes europäisches und deutsches Recht steht einer Aufgabe sowie jed-
weder Relativierung der Netzneutralität somit entschieden entgegen. Artikel 5
Absatz 1 Satz 1 des Grundgesetzes (GG) verpflichtet den Staat zur Sicherung
der Meinungsfreiheit und Meinungsvielfalt, die auf freiem, unzensierten Fluss
von Informationen beruht. Die Teilhabe am modernen Wirtschafts- und Gesell-
schaftleben hängt von einem diskriminierungsfreien, transparenten und wirt-
schaftlichen Internetzugang ab. Der verbesserte Zugang zu Wissen und Mög-
lichkeiten der freien Meinungsäußerung und Teilhabe an demokratischer Öf-
fentlichkeit darf technisch nicht behindert werden. Laut Artikel 87f Absatz 1
GG gewährleistet der Bund im Bereich der Telekommunikation flächende-
ckend angemessene und ausreichende privatwirtschaftliche Dienstleistungen.
Ihm obliegt eine Gewährleistungs- und Überwachungsverantwortung im Sinne
des Gemeinwohles. Der gleichberechtigte Zugang zum Internet und die damit
einhergehende neutrale Datenübermittlung sind Teil der Daseinsvorsorge. Au-
ßerdem setzt funktionsfähiger Wettbewerb ebenfalls einen diskriminierungs-
freien Umgang mit Daten voraus. Die hoheitliche Regulierung des Bundes
(Artikel 87f Absatz 2 GG) zielt auf die Förderung eines funktionsfähigen Wett-
bewerbes ab. Gewährleistung von Netzneutralität als Wettbewerbsgleichheit ist
somit Hoheitsaufgabe des Staates, der damit seiner Rechtspflicht zur Universal-
dienstgewährleistung nachkommt.
Der bestehende Abschnitt 2 des Telekommunikationsgesetzes (§ 16f TKG) be-
rechtigt die Bundesnetzagentur zur Zugangsregulierung. Vereinbarungen in
diesem Bereich müssen einen gleichwertigen Zugang gewähren (§ 19 Absatz 1
TKG) und die Zugangsverpflichtungen sehen insbesondere „die Notwendigkeit
der langfristigen Sicherung des Wettbewerbs bei öffentlichen Telekommunika-
tionsnetzen und Telekommunikationsdiensten für die Öffentlichkeit“ vor (§ 21
Absatz 1 Satz 4 TKG). Zudem kann Betreibern öffentlicher Telekommunika-
tionsnetze auferlegt werden, „offenen Zugang zu technischen Schnittstellen,
Protokollen oder anderen Schlüsseltechnologien, die für die Interoperabilität
von Diensten (…) unentbehrlich sind, zu gewähren“ (§ 21 Absatz 3 Satz 3
TKG).
Der durch das Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie vorgelegte
Entwurf eines Gesetzes zur Änderung telekommunikationsrechtlicher Regelun-
gen setzt die Richtlinienvorgaben der EU bezüglich Transparenz und Mindest-
qualität von Diensten und den Informationsverpflichtungen der Anbieter annä-
hernd um, ohne dabei den Begriff der Netzneutralität explizit in den Gesetzes-
text aufzunehmen. Im TKG-Entwurf ist lediglich vorgesehen, „dass das BMWi
in einer Rechtsverordnung Transparenz- und Mindestqualitätsvorgaben treffen
kann“ (Referentenentwurf, Stand: 15. September 2010, S. 3). Die Befugnis
zum Erlass der Rechtsverordnung ist dabei an die Bundesnetzagentur subdele-
gierbar. Im Begründungstext wird eine konkrete gesetzliche Festlegung der
Netzneutralität als „verfrüht“ angesehen (ebd., S. 68). Einer solchen Einschät-
zung kann nach den langen Diskussionen in den USA und der Erklärung der
Kommission zur Netzneutralität 2009 keinesfalls zugestimmt werden. Ohne
praktizierte Netzneutralität steht die Mindestqualität der Ende-zu-Ende-Daten-
übertragung im Internet an sich in Frage. Zur Überprüfung und Messung der
Netzneutralität durch die Bundesnetzagentur kann auf bestehenden Softwarelö-
sungen aufgebaut werden. 3 Deshalb muss innerhalb der Novelle des TKG das
bisherige Gebot des diskriminierungsfreien Zugangs im Sinne der Netzneutrali-
tät um das Prinzip des diskriminierungsfreien Transports von Telemedien,
Rundfunk und Telekommunikationsdiensten ergänzt werden.
3 Unter anderem „Switzerland“ von der Electronic Frontier Foundation (https://www.eff.org/testyourisp/
switzerland). Vergleiche auch die Übersicht weiterer Netzwerkanalysetools unter https://www.eff.org/
testyourisp.
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Im Falle des Rundfunkstaatsvertrages (RStV) sind 2008 bereits entsprechende
Regelungen für Plattformanbieter vorgenommen worden (Zehnter Rundfunk-
änderungsstaatsvertrag vom 1. September 2008). § 52 Absatz 3 RStV legt fest:
„Der Anbieter einer Plattform darf ohne Zustimmung des jeweiligen Rundfunk-
veranstalters dessen Programme und vergleichbare Telemedien inhaltlich und
technisch nicht verändern (…). Technische Veränderungen, die ausschließlich
einer effizienten Kapazitätsnutzung dienen und die Einhaltung des vereinbarten
Qualitätsstandards nicht beeinträchtigen, sind zulässig.“ Auf das Internet über-
tragen heißt dies, dass sachlich gerechtfertigtes Netzwerkmanagement bei
grundsätzlicher Aufrechterhaltung der Netzneutralität möglich ist – insofern es
gegenüber Nutzerinnen und Nutzern transparent gemacht wird. Die Integrität
der Inhalte muss aber ganz im Sinne des § 52a RStV für alle Beteiligten an
jedem Punkt der Datenübertragung gewährleistet sein. Verstöße gegen das Prin-
zip des diskriminierungsfreien Zugangs und Transports sind deshalb durch die
Bundesnetzagentur als zuständiger deutscher Regulierungsinstanz zu über-
wachen (§ 126 TKG).
Mit der gesetzlichen Festschreibung der Netzneutralität in Europa und
Deutschland wird ein Internetzugang für alle Nutzerinnen und Nutzer auf der
gleichen technologischen Grundlage dauerhaft gewährleistet. Die Gewährleis-
tung dieser Neutralität ist integraler Bestandteil eines lebenswerten, an demo-
kratischen Werten orientierten Netzes – nicht nur in Deutschland und Europa,
sondern weltweit.