L e i t s ä t z e

zum Urteil des [X.] vom 22. November 2001

- 2 [X.] -

1. Die Einordnung [X.] in ein System gegenseitiger kollektiver Sicherheit bedarf nach Art. 24 Abs. 2 i.V.m. Art. 59 Abs. 2 Satz 1 [X.] der Zustimmung des Gesetzgebers.
2. Die Fortentwicklung eines Systems gegenseitiger kollektiver Sicherheit im Sinne des [ref=8625c2c6-0067-494c-93d7-68e3337288fb]Art. 24 Abs. 2 [X.]], die keine Vertragsänderung ist, bedarf keiner gesonderten Zustimmung des [X.].
3. Die Zustimmung der [X.]regierung zur Fortentwicklung eines Systems gegenseitiger kollektiver Sicherheit darf nicht die durch das Zustimmungsgesetz bestehende Ermächtigung und deren verfa[X.]ungsrechtlichen Rahmen gem. Art. 24 Abs. 2 [X.] überschreiten.
4. Der [X.] wird in seinem Recht auf Teilhabe an der auswärtigen Gewalt verletzt, wenn die [X.]regierung die Fortentwicklung des Systems jenseits der ihr erteilten Ermächtigung betreibt.
5. Die Fortentwicklung darf nicht die durch Art. 24 Abs. 2 [X.] festgelegte Zweckbestimmung des Bündni[X.]es zur [X.]swahrung verla[X.]en.
6. Das neue Strategische Konzept der [X.] von 1999 ist weder ein förmlich noch ein konkludent zu Stande gekommener Vertrag.

IM NAMEN DES VOLKES

In dem [X.]verfahren
über
den Antrag

festzustellen,

da[X.] die [X.]regierung mit ihrer Zustimmung zu den Beschlü[X.]en über das neue Strategische Konzept der [X.] auf der Gipfelkonferenz der Staats- und Regierungschefs in [X.] am 23. und 24. April 1999, ohne das verfa[X.]ungsmäßig vorgeschriebene Zustimmungsverfahren beim Deutschen [X.] einzuleiten, gegen Artikel 59 Absatz 2 Satz 1 Grundgesetz verstoßen und damit Rechte des Deutschen [X.] verletzt hat,

hat das [X.] - Zweiter Senat - unter Mitwirkung der [X.]innen und [X.]

Präsidentin [X.],
[X.],
Jentsch,
Ha[X.]emer,
Broß,
Osterloh,
[X.],
Mellinghoff

auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 19. Juni 2001 durch

U r t e i l

für Recht erkannt:

Der Antrag wird zurückgewiesen.

A.

1

[X.] Zustimmung der [X.]regierung zum neuen [X.], das der auf [X.] der Staats- und Regierungschefs tagende Nordatlantikrat am 23./24. April 1999 beschlo[X.]en hat. Dieses Konzept befa[X.]t sich neben anderem mit den Vorau[X.]etzungen, unter denen Militäreinsätze der [X.] möglich sind, auch wenn es sich nicht um einen [X.]kollektiver Verteidigung im Sinne des Art. 5 des [X.]-Vertrags handelt. Im Streit stehen Beteiligungsrechte des [X.].

[X.]

2

1. Der Nordatlantikvertrag ([X.]-Vertrag) vom 4. April 1949 ist zusammen mit dem [X.]-Vertrag vom 26. Mai 1952 und dem Vertrag über die Westeuropäische Union vom 17. März 1948 am 6. Mai 1955 für die [X.] in [X.] getreten ([X.]; [X.] II S. 293; [X.] II S. 305 - sog. [X.] Verträge -).

3

a) Die [X.] entwickelten bereits 1948 die Initiative, als militärisches Gegenstück zum [X.] die Demokratien Westeuropas und [X.] vertraglich zur gegenseitigen Verteidigung gegenüber der von der [X.] ausgehenden Bedrohung zu verpflichten. [X.] der Konzeption waren der gegenseitige Beistand im Falle eines bewaffneten Angriffs, die hierauf bezogene Konsultation, ein mit weit reichenden Implementierungsbefugni[X.]en ausgestattetes Organ sowie die wechselseitige Stärkung der inneren Widerstandskraft der beteiligten [X.] (vgl. Memorandum recommending the creation of a collective defense agreement for the nations of the North Atlantic from the sixth meeting of the United States - [X.] - Canada security conversations, April 1, 1948). Insbesondere der [X.] Senat legte allerdings großen Wert darauf, da[X.] der Vertrag mit der gerade ratifizierten [X.] ([X.]) vereinbar sei, deren Vorrang gegenüber dem [X.] sei (vgl. [X.] Senatsau[X.]chu[X.] für Auswärtige Angelegenheiten, Department of State, [X.] 1950-55, vol. I, S. 838). Auch sollte keine strikte Beistandspflicht vereinbart werden, sondern die Entscheidung des [X.]vorbehalten bleiben.

4

b) Der [X.]-Vertrag ist seit seiner Unterzeichnung nur einmal förmlich geändert worden (vgl. Art. 6 i.d.F. des Protokolls zum [X.]-Vertrag über den Beitritt des Königreichs [X.] und der Türkischen Republik vom 17. Oktober 1951, [X.] II S. 293).

5

aa) In der Präambel des [X.]-[X.]bekräftigen die Vertrag[X.]taaten ihren "Glauben an die Ziele und Grundsätze der Satzung der [X.]" und ihren "Wunsch, mit allen Völkern und allen Regierungen in [X.]zu leben". Die gemeinsamen Werte der Demokratie, der Freiheit und der Herrschaft des Rechts sollen gewährleistet, die innere Festigkeit und das Wohlergehen im nordatlantischen Gebiet gefördert werden. Die [X.]en sind "entschlo[X.]en, ihre Bemühungen für die gemeinsame Verteidigung und für die Erhaltung des [X.]s und der Sicherheit zu vereinigen".

6

bb) In seinem operativen Teil regelt der [X.]-Vertrag Strukturelemente der beabsichtigten Zusammenarbeit. Art. 1 verpflichtet die Mitgliedstaaten, Streitfälle friedlich zu regeln und "sich in ihren internationalen Beziehungen jeder Gewaltanwendung oder Gewaltandrohung zu enthalten, die mit den Zielen der [X.] nicht vereinbar ist". Die [X.] arbeiten zur Entwicklung friedlicher und freundschaftlicher internationaler Beziehungen auf politischem und wirtschaftlichem Gebiet zusammen (Art. 2). Sie unterstützen einander gem. Art. 3 bei der Stärkung der eigenen und gemeinsamen "Widerstandskraft gegen bewaffnete Angriffe". Art. 4 bestimmt, da[X.]

7

"[d]ie [X.]en einander konsultieren [werden], wenn nach Auffa[X.]ung einer von ihnen die Unversehrtheit des Gebiets, die politische Unabhängigkeit oder die Sicherheit einer der [X.]en bedroht sind".

8

[X.]. 5 vereinbaren die [X.]en,

9

"da[X.] ein bewaffneter Angriff gegen eine oder mehrere von ihnen in [X.] oder in [X.] als ein Angriff gegen sie alle angesehen werden wird; sie vereinbaren daher, da[X.] im Falle eines solchen bewaffneten Angriffs jede von ihnen in Ausübung des in Art. 51 der Satzung der [X.] anerkannten Rechts der individuellen oder kollektiven Selbstverteidigung der [X.] oder den [X.]en, die angegriffen werden, Beistand leistet, indem jede von ihnen unverzüglich für sich und im Zusammenwirken mit den anderen [X.]en die Maßnahmen, einschließlich der Anwendung von Waffengewalt, trifft, die sie für erforderlich erachtet, um die Sicherheit des nordatlantischen Gebiets wiederherzustellen und zu erhalten.

10

Von jedem bewaffneten Angriff und allen daraufhin getroffenen Gegenmaßnahmen ist unverzüglich dem Sicherheitsrat Meldung zu machen. Die Maßnahmen sind einzustellen, sobald der Sicherheitsrat diejenigen Schritte unternommen hat, die notwendig sind, um den internationalen [X.] und die internationale Sicherheit wiederherzustellen und zu erhalten."

11

Art. 6 Buchstabe i) bestimmt das Gebiet der Vertragsparteien, innerhalb de[X.]en ein Angriff als bewaffneter Angriff im Sinne des Art. 5 Abs. 1 gilt. Art. 6 Buchstabe ii) stellt dem den Angriff auf Streitkräfte, Schiffe oder Flugzeuge der Vertrag[X.]taaten, die sich im [X.] oder im nordatlantischen Gebiet nördlich des Wendekreises des Krebses befinden, gleich. [X.]. 7 berührt der Vertrag nicht die "Rechte und Pflichten" der [X.]en aus der Satzung der [X.] und die "in erster Linie bestehende Verantwortlichkeit des Sicherheitsrats für die Erhaltung des internationalen [X.]s und der internationalen Sicherheit"; er kann auch nicht "in solcher Weise ausgelegt" werden. Art. 10 sieht den Beitritt weiterer europäischer [X.] vor; der Beitritt vollzieht sich im Wege eines [X.]. 1952 traten auf dieser Grundlage [X.] und die Türkei, 1955 die [X.] [X.] und [X.], zum März 1999 [X.], Ungarn und die [X.] bei. Art. 11 Satz 1 enthält eine Ratifikationsklausel und bestimmt, da[X.] der Vertrag von den Mitgliedstaaten "in Übereinstimmung mit ihren verfa[X.]ungsmäßigen Verfahren" durchzuführen ist. [X.]. 12 werden die [X.]en nach zehnjähriger Geltungsdauer "oder zu jedem späteren Zeitpunkt" auf Verlangen einer [X.] den Vertrag überprüfen. Sie werden dies "unter Berücksichtigung der Umstände [tun], die dann den [X.] und die Sicherheit des nordatlantischen Gebiets berühren, zu denen auch die Entwicklung allgemeiner und regionaler Vereinbarungen gehört, die im Rahmen der Satzung der [X.] zur Aufrechterhaltung des internationalen [X.]s und der internationalen Sicherheit dienen". Nach zwanzigjähriger Geltungsdauer kann gem. Art. 13 jede [X.] den [X.]kündigen.

12

[X.]) Die Recht[X.]tellung der in einem anderen Mitgliedstaat stationierten Truppen regelt das [X.]-Truppenstatut vom 19. Juni 1951 ([X.]; für [X.] ergänzt durch Zusatzabkommen vom 3. August 1959 über die Recht[X.]tellung der in der [X.] stationierten ausländischen Truppen, [X.]; zuletzt geändert durch Abkommen vom 18. März 1993, BGBl 1994 II S. 2594, 2598).

13

2. Die [X.]([X.]) ist eine internationale Organisation.

14

Oberstes Entscheidungsorgan ist der Nordatlantikrat, der in Art. 9 des Vertrags vorgesehen ist. Er kann sowohl auf [X.] der Regierungschefs, der Außen- und Verteidigungsminister als auch der Ständigen Vertreter tagen und fa[X.]t seine Beschlü[X.]e im Konsens. Exekutivorgan der [X.] ist das [X.] mit dem Generalsekretär an der Spitze. Er ist gleichzeitig Vorsitzender des Nordatlantikrats, des [X.] und der Nuklearen Planungsgruppe. Die rechtlich selbstständige Nordatlantische Versammlung, deren ca. 200 Mitglieder von den [X.]en der Mitgliedstaaten entsendet werden, wurde 1955 gegründet. Sie verfolgt das Ziel, den Regierungen bei ihren Entscheidungen im [X.]-Rat die parlamentarische Sichtweise zu verdeutlichen. An der Spitze der militärischen [X.]der [X.] steht der 1966 gebildete Militärau[X.]chu[X.], der die Stabschefs der Bündnispartner umfa[X.]t. Die Militärstruktur der [X.] ist gekennzeichnet durch das Prinzip der integrierten Organisation und Führung sowie durch Kooperations- und Koordinierungsvereinbarungen unter den Mitgliedstaaten. Die Übertragung von Kommandobefugni[X.]en auf einen [X.]-Befehlshaber durch den Rat ist von der widerruflichen Entscheidung der an einer [X.]-Maßnahme beteiligten Vertrag[X.]taaten abhängig.

15

Die Öffnung der [X.] nach Mittel- und Osteuropa führte zu der Gründung zahlreicher Institutionen der Zusammenarbeit, so dem inzwischen 46 [X.] umfa[X.]enden Euro-Atlantischen Partnerschaftsrat sowie dem ständigen [X.]-Ru[X.]land-Rat.

16

3. In der über fünfzigjährigen Entwicklung des Nordatlantischen Bündni[X.]es spielen die so genannten [X.] eine wichtige Rolle. Die [X.] hat [X.] im Dezember 1949, Dezember 1952, Mai 1957 und Dezember 1967 sowie - als neues Strategisches Konzept - im November 1991 und April 1999 beschlo[X.]en. Die jeweils gültige Strategie bezeichnet die sicherheitspolitische Lage, die Aufgaben der [X.], das operationelle Konzept sowie die Struktur der Streitkräfte und die Planung der [X.]. Sie wird durch Beschlü[X.]e des Rats umgesetzt. Die der weltpolitischen Wende 1989/1990 folgenden [X.]e haben gegenüber ihren geheimen Vorgängerdokumenten ein grundsätzlich anderes Gewicht.

17

a) Die [X.] von 1949 und 1952 suchten Abschreckung durch die Bereitschaft zu ma[X.]iver Vergeltung etwaiger Angriffe zu erreichen (vgl. [X.], [X.]-Doc. [X.] <revised>, approved by the North Atlantic Council, 9. Mai 1957, section 4: "[X.]"). Die für die [X.] maßgebliche neue Strategie der flexiblen Reaktion nahm der Rat im Dezember 1967 an (vgl. [X.]-Dokumente [X.] und MC 48/3 Measures to Implement the Strategic Concept for the Defence of the [X.] Area). Der vom Rat auf derselben Tagung angenommene Bericht "Die künftigen Aufgaben der [X.]", auch als [X.] bekannt (Anhang zum Schlu[X.]kommuniqué der [X.]-Ministertagung, Bulletin der [X.]regierung <Bulletin> Nr. 149 vom 16. Dezember 1967, S. 1257), ergänzte die [X.] um das Ziel der Entspannung.

18

b) Nachdem bereits 1990 der in [X.] tagende [X.]-Rat auf die sich seit dem Ende der [X.] verändernden welt- und sicherheitspolitischen Rahmenbedingungen und Perspektiven hingewiesen hatte (Bulletin Nr. 90 vom 10. Juli 1990, [X.]), nahm im November 1991 die Tagung der Staats- und Regierungschefs des Nordatlantikrats das "neue Strategische Konzept" der [X.] und die Erklärung von [X.] "über einen wichtigen Abschnitt in der Umgestaltung des Bündni[X.]es" (Nr. 1) an (Bulletin Nr. 128 vom 13. November 1991, [X.]1033 f.; vgl. Darstellung in [X.] 90, 286 <299 ff.>). Das neue Strategische Konzept des Bündni[X.]es war in "Strategischer Kontext" (Teil [X.]), "Ziele und sicherheitspolitische Aufgaben des Bündni[X.]es" (Teil I[X.]), "Breit angelegter sicherheitspolitischer Ansatz" (Teil II[X.]), "Verteidigungsrichtlinien" (Teil IV.) und "Zusammenfa[X.]ung" (Teil V.) gegliedert. Das Konzept bekräftigte die [X.]funktionen der [X.]. Das veränderte Umfeld biete dem Bündnis die Möglichkeit, seine Strategie innerhalb eines breit angelegten sicherheitspolitischen Ansatzes zu konzipieren, der die politischen, wirtschaftlichen, [X.] und umweltpolitischen Aspekte zusammen mit der unverzichtbaren [X.] umfa[X.]e. Der sicherheitspolitische Ansatz sah auch einen Unterabschnitt "Krisenbewältigung und Konfliktverhütung" vor. Für einen Erfolg der Bündnispolitik sei ein "von der politischen Führung des Bündni[X.]es festzulegender kohärenter Ansatz erforderlich, wobei sie nach Bedarf die geeigneten Krisenbewältigungsmaßnahmen aus einer Palette politischer und sonstiger Optionen, darunter auch aus dem militärischen Bereich, auswählt und koordiniert" (Teil II[X.] Nr. 24 f.).

19

c) Auf ihrer Tagung vom 10. und 11. Januar 1994 in Brü[X.]el bekräftigten die Staats- und Regierungschefs des Nordatlantikpakts, "[a]ufbauend auf unseren Entscheidungen von [X.] und [X.] sowie unserem neuen Strategischen Konzept", ihr zuerst 1992 gemachtes Angebot, "von Fall zu Fall in Übereinstimmung mit unseren eigenen Verfahren friedenswahrende und andere [X.]en unter der Autorität des [X.]-Sicherheitsrats oder der Verantwortung der KSZE zu unterstützen" (Nr. 1, 7; Bulletin Nr. 3 vom 17. Januar 1994, [X.]). Dementsprechend unterstützten die [X.] und ihre Mitgliedstaaten mehrere friedenswahrende [X.]en auf der Grundlage von Resolutionen des Sicherheitsrats der [X.] nach Kapitel VII [X.]. So überwachten sie die gegen die [X.] ([X.] und [X.]) verhängten Waffen- und Handelsembargos in der Adria und die Durchsetzung des Flugverbots über [X.]. Außerdem unterstützten sie die Truppe der [X.] in [X.] ([X.]) durch vom [X.]-Generalsekretär genehmigte Luftschläge gegen Stellungen der bosnischen [X.]. Nach Abschlu[X.] des Abkommens von Dayton beteiligten sich die [X.] und ihre Mitgliedstaaten an der Errichtung einer multinationalen [X.]sumsetzungstruppe ([X.] und [X.]) in [X.].

20

Der Deutsche [X.] hat der Beteiligung [X.] Streitkräfte jeweils durch vorherigen Beschlu[X.] zugestimmt (vgl. BTDrucks 13/322, 13/10977, 13/11469).

21

d) Angesichts der weit reichenden Veränderungen in der europäischen Sicherheitsarchitektur wie auch in der [X.] selbst gaben die Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten im [X.] 1997 den Auftrag für die Überarbeitung des bisherigen und die Formulierung eines neuen Strategischen Konzepts, welches von diesen nach intensiven Verhandlungen auf dem Gipfeltreffen aus Anla[X.] des 50-jährigen Bestehens am 23. und 24. April 1999 zusammen mit einer "Erklärung von [X.]" und der "Initiative zur Verbe[X.]erung der Verteidigungsfähigkeiten" in der [X.] beschlo[X.]en wurde. Das Kommuniqué der Staats- und Regierungschefs beschreibt "eine [X.] für das 21. Jahrhundert". Eine "[X.]-Gipfelerklärung zum [X.]", die Erklärung der [X.]-Ukraine-Kommi[X.]ion sowie eine "Zusammenfa[X.]ung des Vorsitzes" über die Gespräche mit mittel- und osteuropäischen [X.] liegen den Dokumenten an. Auf dem Gipfel verabschiedeten die Staats- und Regierungschefs ferner das "Political-Military Framework for [X.]-led Peace Supporting [X.]s", das sich an die [X.] der Partnerschaft für den [X.] richtet.

22

e) Der auf [X.] der Staats- und Regierungschefs tagende Rat fand während der am 24. März 1999 begonnenen Luftangriffe der [X.] gegen Ziele in der [X.] statt. Der Nordatlantikrat hatte bereits am 9. Oktober 1998 die Rechtsgrundlagen für das Handeln des Bündni[X.]es erörtert. Eine vom [X.]-Generalsekretär erstellte Zusammenfa[X.]ung lautete wie folgt:

23

"Die [X.] hat die dringlichen Forderungen der internationalen Gemeinschaft trotz der auf Kapitel VII der [X.]-[X.] gestützten Resolutionen des [X.]-Sicherheitsrates 1160 vom 31. März 1998 und 1199 vom 23. September 1998 noch nicht erfüllt; der äußerst eindeutige Bericht des [X.]-Generalsekretärs zu den beiden Resolutionen hat u.a. vor der Gefahr einer humanitären Katastrophe im [X.] gewarnt; die humanitäre Notlage hält wegen der Weigerung der [X.], Maßnahmen zu einer friedlichen Lösung zu ergreifen, unvermindert an; in absehbarer Zeit ist keine weitere Resolution des [X.]-Sicherheitsrates zu erwarten, die Zwangsmaßnahmen mit Blick auf den [X.] enthält; die Resolution 1199 des [X.]-Sicherheitsrates stellt unmi[X.]verständlich fest, da[X.] das Ausmaß der Verschlechterung der Lage im [X.] eine ernsthafte Bedrohung für [X.] und Sicherheit in der Region darstellt."

24

Dem Antrag der [X.]regierung über einen Einsatz bewaffneter Streitkräfte als [X.] Beitrag zu den von der [X.] "zur Abwendung einer humanitären Katastrophe im [X.]-Konflikt geplanten, begrenzten und in Phasen durchzuführenden Luftoperation für die von den [X.]-[X.] gebildete Eingreiftruppe unter Führung der [X.]" mit entsprechender Begründung stimmte der [X.] am 16. Oktober 1998 zu (vgl. BTDrucks 13/11469 vom 12. Oktober 1998, S. 2). In seiner Regierungserklärung führte [X.]außenminister [X.] aus, "die Entscheidung der [X.] [für die Luftangriffe] darf kein Präzedenzfall werden. Was das Gewaltmonopol des Sicherheitsrats betrifft, so mü[X.]en wir vermeiden, auf eine schiefe Bahn zu geraten" (Plenarprotokoll 13/248 vom 16. Oktober 1998, [X.]).

25

Nachdem die Regierung der [X.] dem [X.]splan der G-8-[X.] zugestimmt hatte, beschlo[X.] der Sicherheitsrat der [X.] bei Stimmenthaltung der [X.] am 10. Juni 1999 die Resolution 1244, welche u.a. die zeitlich nicht begrenzte Stationierung einer internationalen Sicherheitspräsenz im [X.] unter Führung der [X.] ([X.] Forces <[X.]>) vorsieht.

I[X.]

26

1. a) Die an der Tagung des [X.]am 23. und 24. April 1999 in [X.] anlä[X.]lich des 50. Jahrestags der [X.] teilnehmenden Staats- und Regierungschefs der [X.]-Vertrag[X.]taaten unterzeichneten und veröffentlichten eine "Erklärung von [X.]". Darin hei[X.]t es:

27

"1. Wir, die Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten des Nordatlantischen Bündni[X.]es, erklären für ein neues Jahrhundert unsere gegenseitige Verpflichtung zur Verteidigung unserer Völker, unserer Hoheitsgebiete und unserer Freiheit auf der Grundlage von Demokratie, Menschenrechten und Recht[X.]taatlichkeit. ...

28

2. Bei diesem Jubiläumsgipfel bekräftigen wir unsere Entschlo[X.]enheit, gestützt auf die Praxis der vertrauensvollen Zusammenarbeit, die wir über fünfzig Jahre entwickelt haben, diese Ziele auch weiterhin zu fördern. Die kollektive Verteidigung bleibt die [X.]aufgabe der [X.]. Wir bekräftigen unser Bekenntnis zur Förderung von [X.], Stabilität und Freiheit. ...

29

4. Wir bekräftigen unseren im Nordatlantikvertrag zum Ausdruck gekommenen Glauben an die Grundsätze und Ziele der [X.] der [X.] und wiederholen unseren Wunsch, mit allen Völkern in [X.] zu leben und jede internationale Streitigkeit mit friedlichen Mitteln beizulegen.

30

5. ... Wir legen [X.] der [X.] für das 21. Jahrhundert fest: für ein Bündnis, das der kollektiven Verteidigung verpflichtet und fähig zur Bewältigung gegenwärtiger und künftiger Risiken für unsere Sicherheit ist, das... in sich gegenseitig verstärkender Weise mit anderen Institutionen... zusammenarbeitet, um die euro-atlantische Sicherheit und Stabilität zu stärken. ...

31

7. Wir sind unverändert entschlo[X.]en, denjenigen entschieden entgegenzutreten, die Menschenrechte verletzen, Krieg führen und Gebiet erobern. ... Wir verpflichten uns, unsere Verteidigungsfähigkeiten zu verbe[X.]ern, um das ganze Spektrum der Bündnisaufgaben des 21. Jahrhunderts erfüllen zu können. ... Wir verurteilen erneut den Terrorismus und bekräftigen unsere Entschlo[X.]enheit, uns vor dieser Geißel zu schützen.

32

8. Unser Bündnis bleibt offen für alle europäischen Demokratien..., deren Aufnahme die Sicherheit und Stabilität [X.]s insgesamt erhöhen würde. ...

33

9. Auch fünfzig Jahre nach Gründung der [X.] bleiben die Geschicke [X.] und [X.]s voneinander untrennbar. ..."

34

b) Die Staats- und Regierungschefs "billigten" das neue Strategische Konzept des Bündni[X.]es. Das neue Strategische Konzept 1999 gliedert sich in fünf Teile, nämlich "Zweck und Aufgaben des Bündni[X.]es" (Teil [X.]), "Strategische Perspektiven" (Teil I[X.]), "Der Sicherheitsansatz im 21. Jahrhundert" (Teil II[X.]), "Streitkräfterichtlinien" (Teil IV.) und "Zusammenfa[X.]ung" (Teil V.).

35

Einleitend ([X.]. 1-5) wird festgestellt, da[X.] die dramatischen Veränderungen in der [X.] strategischen Landschaft nach dem Ende des [X.] sich im Strategischen Konzept des Bündni[X.]es von 1991 widerspiegelten, sich seither jedoch weitere tief greifende politische und sicherheitspolitische Entwicklungen vollzogen hätten. Die Gefahren des [X.] seien viel versprechenderen, aber auch herausfordernderen Perspektiven, neuen Chancen und Risiken gewichen. Es bilde sich "eine transatlantische Sicherheit[X.]truktur heraus, in der die [X.] eine zentrale Rolle" spiele. Das Bündnis stehe im Mittelpunkt der Bemühungen um die Etablierung neuer Muster der Zusammenarbeit und der gegenseitigen Verständigung "überall in der [X.] Region". Es bekenne sich zu neuen Aktivitäten im Intere[X.]e breiter angelegter Stabilität, was sich in seinen Bemühungen zeige, dem durch Konflikte auf dem [X.] verursachten, unsäglichen menschlichen Leid ein Ende zu setzen. Die Rolle des Bündni[X.]es in diesen positiven Entwicklungen werde untermauert durch die umfa[X.]ende Anpa[X.]ung seines sicherheitspolitischen Ansatzes sowie seiner Verfahren und Strukturen. Allerdings:

36

"In den letzten zehn Jahren sind jedoch auch komplexe neue Risiken für [X.] [X.] und Stabilität aufgetreten, einschließlich Unterdrückung, ethnischer Konflikte, wirtschaftlicher Not, des Zusammenbruchs politischer Ordnungen sowie der Verbreitung von Ma[X.]envernichtungswaffen" (Nr. 3).

37

Die Agenda des Bündni[X.]es sei daher anspruchsvoll. "Es mu[X.] gemeinsame Sicherheitsintere[X.]en in einem von weiteren, oft nicht vorhersagbaren Veränderungen geprägten Umfeld wahren. Es mu[X.] kollektive Verteidigung aufrechterhalten. ... Vor allem aber mu[X.] es den politischen Willen und die militärischen Mittel aufrechterhalten, die für das [X.] seiner Aufgaben erforderlich sind" (Nr. 4). "Dieses neue Strategische Konzept wird das Bündnis bei der Verfolgung dieser Agenda leiten. Es bringt Zweck und Wesen des Bündni[X.]es, die unverändert bleiben, sowie de[X.]en grundlegende Sicherheitsaufgaben zum Ausdruck, zeigt die zentralen Merkmale des neuen [X.] auf, konkretisiert die Elemente des breit angelegten sicherheitspolitischen Ansatzes des Bündni[X.]es und gibt Richtlinien für die weitere Anpa[X.]ung seiner Streitkräfte vor" (Nr. 5).

38

In seinem Teil [X.] ([X.]. 6-11) beschreibt das Strategische Konzept Zweck und Aufgaben des Bündni[X.]es näher. Danach ist es der "wesentliche und fortdauernde Zweck der [X.], der im Vertrag von [X.] niedergelegt ist, die Freiheit und Sicherheit aller ihrer Mitglieder mit politischen und militärischen Mitteln zu gewährleisten. Auf der Grundlage der gemeinsamen Werte Demokratie, Menschenrechte und Recht[X.]taatlichkeit strebt das Bündnis seit seiner Gründung eine gerechte und dauerhafte [X.]sordnung in [X.] an. ... Die Verwirklichung dieses Ziels kann durch Krisen und Konflikte, die die Sicherheit des [X.] Raums berühren, gefährdet werden. Das Bündnis gewährleistet daher nicht nur die Verteidigung seiner Mitglieder, sondern trägt auch zu [X.] und Stabilität in dieser Region bei" ([X.]). Das Bündnis verfährt nach dem "grundlegenden Leitprinzip" des gemeinsamen Eintretens und der allseitigen Zusammenarbeit unter souveränen [X.] (Nr. 8). "Um sein wesentliches Ziel zu erreichen, nimmt das Bündnis als eine [X.] von Nationen, die dem [X.]er Vertrag und der [X.] der [X.] verpflichtet ist, die folgenden grundlegenden Sicherheitsaufgaben wahr" (Nr. 10):

39

Sicherheit : Es bietet eines der unverzichtbaren Fundamente für ein stabiles euro-atlantisches [X.], gegründet auf dem Wachsen [X.] Einrichtungen und auf dem Bekenntnis zur friedlichen Beilegung von Streitigkeiten, in dem kein Staat in der Lage ist, einen anderen Staat durch die Androhung oder Anwendung von Gewalt einzuschüchtern oder einem Zwang auszusetzen.

40

Konsultation : Es dient gem. Artikel 4 des [X.]er Vertrages als ein wesentliches transatlantisches Forum für Konsultationen unter den Verbündeten über alle Fragen, die ihre vitalen Intere[X.]en einschließlich möglicher Entwicklungen berühren, die Risiken für die Sicherheit der Bündnismitglieder mit sich bringen, und als Forum für sachgerechte Koordinierung ihrer Bemühungen in Bereichen, die sie gemeinsam angehen.

41

Abschreckung und Verteidigung : Es schreckt von jeder Aggre[X.]ionsdrohung und wehrt jeden Angriff gegen einen [X.]-Mitglied[X.]taat ab, wie es in den Artikeln 5 und 6 des [X.]er Vertrages vorgesehen ist.

42

Und es stärkt Sicherheit und Stabilität des [X.] Raums durch:

43

- Krisenbewältigung: Es steht bereit, von [X.]zu Fall und im Konsens, im Einklang mit Artikel 7 des [X.]er Vertrages zu wirksamer Konfliktverhütung beizutragen und sich bei der Krisenbewältigung aktiv einzusetzen, einschließlich durch [X.]seinsätze.

44

- Partnerschaft: Es fördert eine breit angelegte Partnerschaft, Zusammenarbeit und Dialog mit anderen [X.] im [X.] Raum mit dem Ziel, Transparenz, gegenseitiges Vertrauen und die Fähigkeit zu gemeinsamem Handeln mit dem Bündnis zu erhöhen".

45

"Das Bündnis wird bei der Erfüllung seines Ziels und seiner grundlegenden Sicherheitsaufgaben auch weiterhin die legitimen Sicherheitsintere[X.]en anderer [X.] achten und die friedliche Beilegung von Streitigkeiten in Übereinstimmung mit der [X.] der [X.] anstreben" (Nr. 11).

46

[X.] (Teil I[X.], [X.]. 12-24) bauen auf dem "sich entwickelnde[n] strategische[n] Umfeld" auf ([X.]. 12-19), zu dem die wachsende politische Rolle des Bündni[X.]es, Zusammenarbeit und Dialog mit anderen [X.], einschließlich [X.], die Offenheit für den Beitritt neuer Mitglieder, die Zusammenarbeit mit anderen internationalen Organisationen sowie das auf dem [X.]gezeigte Eintreten für "Konfliktverhütung und Krisenbewältigung, einschließlich durch friedensunterstützende [X.]en" gehören. Dem entsprechen die inneren Reformen, zu denen eine neue Kommandostruktur einschließlich des Konzepts der Alliierten Streitkräftekommandos ([X.]) und Vorkehrungen zählen, die die rasche Dislozierung von Streitkräften für das gesamte Spektrum von Bündnisaufgaben erlaubten.

47

"Die [X.] ([X.]), die [X.]für Sicherheit und Zusammenarbeit in [X.] ([X.]), die Europäische Union ([X.]) und die Westeuropäische Union (W[X.]) leisten ausgeprägte Beiträge zur [X.] Sicherheit und Stabilität. ...
Der Sicherheitsrat der [X.] trägt die primäre Verantwortung für die Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit und leistet in dieser Eigenschaft einen entscheidenden Beitrag zur Sicherheit und Stabilität im [X.] Raum" ([X.]. 14 f.).

48

Zu den "sicherheitspolitische[n] Herausforderungen und Risiken" ([X.]. 20-24) gehören "Ungewi[X.]heit und Instabilität im und um den [X.] Raum sowie die mögliche Entstehung regionaler Krisen an der Peripherie des Bündni[X.]es. ... Solche Konflikte könnten, indem sie auf benachbarte [X.] einschließlich [X.]-[X.] übergreifen oder in anderer Weise, auch die Sicherheit des Bündni[X.]es oder anderer [X.] berühren" (Nr. 20).

49

"Im Fall eines bewaffneten Angriffs auf das Gebiet der Bündnispartner, aus welcher Richtung auch immer, finden Artikel 5 und 6 des Vertrags von [X.] Anwendung. Die Sicherheit des Bündni[X.]es mu[X.] jedoch auch den globalen Kontext berücksichtigen. Sicherheitsintere[X.]en des Bündni[X.]es können von anderen Risiken umfa[X.]enderer Natur berührt werden, einschließlich Akte des Terrorismus, der Sabotage und des organisierten Verbrechens sowie der Unterbrechung der Zufuhr lebenswichtiger Re[X.]ourcen. Die unkontrollierte Bewegung einer großen Zahl von Menschen, insbesondere als Folge bewaffneter Konflikte, kann
ebenfalls Probleme für die Sicherheit und Stabilität des Bündni[X.]es aufwerfen. Im Bündnis gibt es Mechanismen für Konsultationen nach Artikel 4 des [X.]er Vertrags sowie gegebenenfalls zur Koordinierung der Maßnahmen der Bündnispartner einschließlich ihrer Reaktionen auf derartige Risiken" (Nr. 24).

50

Im Rahmen des "[X.]" (Teil II[X.] [X.]. 25-40) ist das Bündnis einem breit angelegten sicherheitspolitischen Ansatz verpflichtet; die [X.] bleibt hiernach das "wesentliche Forum für Konsultationen unter den Verbündeten und für die Vereinbarung von politischen Maßnahmen, die sich auf die Sicherheits- und Verteidigungsverpflichtungen ihrer Mitgliedstaaten nach dem [X.]er Vertrag auswirken" (Nr. 25). "[X.]" (Nr. 27), "Aufrechterhaltung der militärischen Fähigkeiten" ([X.]. 28-29), "Die europäische Sicherheits- und Verteidigungsidentität" (Nr. 30), "Konfliktverhütung und Krisenbewältigung" ([X.]. 31 f.), "Partnerschaft, Zusammenarbeit und Dialog" ([X.]. 33-38), "Erweiterung" (Nr. 39) sowie "Rüstungskontrolle, Abrüstung und Nichtverbreitung" (Nr. 40) werden in [X.] behandelt.

51

Die militärischen Fähigkeiten der [X.] sind auf "kollektive Verteidigung" und auf "nicht unter Artikel 5 fallende [X.]seinsätze zur Konfliktverhütung und Krisenbewältigung" bezogen (Nr. 28 f.). Da beide Einsatzarten von den gleichen politischen und militärischen Qualitäten wie Zusammenhalt, multinationale Ausbildung und umfa[X.]ende vorherige Planung abhingen, "werden sie, auch wenn sie besondere Anforderungen stellen können, mit Hilfe eines gemeinsamen Instrumentariums an Strukturen und Verfahren des Bündni[X.]es gehandhabt werden" (Nr. 29). Für Konfliktverhütung und Krisenbewältigung gilt allgemein:

52

"Im Zuge ihrer Politik der [X.]serhaltung, der Kriegsverhütung und der Stärkung von Sicherheit und Stabilität und - wie in den grundlegenden Sicherheitsaufgaben dargelegt - wird die [X.] in Zusammenarbeit mit anderen Organisationen darum bemüht sein, Konflikte zu verhüten oder, sollte eine Krise auftreten, in Übereinstimmung mit dem Völkerrecht zu deren wirksamer Bewältigung beitragen, einschließlich durch die Möglichkeit der Durchführung von nicht unter Artikel 5 fallenden [X.]seinsätzen. Die Bereitschaft des Bündni[X.]es, solche Einsätze durchzuführen, unterstützt das übergeordnete Ziel der Stärkung und Erweiterung von Stabilität und beinhaltet oft die Beteiligung der Partner der [X.]. Die [X.] erinnert an ihr 1994 in Brü[X.]el gemachtes Angebot, von Fall zu Fall in Übereinstimmung mit ihren eigenen Verfahren friedenswahrende und andere [X.]en unter der Autorität des [X.]-Sicherheitsrats oder der Verantwortung der [X.] zu unterstützen, unter anderem auch durch die Bereitstellung von Re[X.]ourcen und Fachwi[X.]en der [X.]. In diesem Zusammenhang erinnert das Bündnis an seine späteren Beschlü[X.]e in bezug auf [X.]seinsätze auf dem [X.]. Unter Berücksichtigung der Notwendigkeit von Bündni[X.]olidarität und -zusammenhalt bleibt die Beteiligung an einer solchen [X.] oder einem solchen Einsatz den Beschlü[X.]en der Mitgliedstaaten im Einklang mit ihren jeweiligen Verfa[X.]ungen vorbehalten" (Nr. 31).

53

"Die [X.] wird von Partnerschaft, Zusammenarbeit und Dialog sowie von ihren Beziehungen zu anderen Organisationen vollen Gebrauch machen, um zur Verhinderung von Krisen und, sollten diese dennoch entstehen, zu ihrer Entschärfung in einem frühen Zeitpunkt beizutragen. Ein kohärenter Ansatz zur Krisenbewältigung wird, wie bei jeder Gewaltanwendung durch das Bündnis, die Auswahl und Koordinierung geeigneter Reaktionen durch die politischen Stellen des Bündni[X.]es aus einem Spektrum sowohl politischer als auch militärischer Maßnahmen und deren genaue politische Kontrolle in jedem Stadium erforderlich machen" (Nr. 32).

54

Die Streitkräfterichtlinien (Teil IV. [X.]. 41-64) legen in ihren "Grundsätzen der Bündni[X.]trategie" ([X.]. 41-46) dazu dar, da[X.] das Bündnis die zur Verwirklichung der ganzen Bandbreite von [X.]-Aufgaben erforderlichen militärischen Fähigkeiten aufrechterhalten wird. "In bezug auf die kollektive Verteidigung nach Artikel 5 des [X.]er Vertrags mü[X.]en die verbundenen Streitkräfte der [X.] in der Lage sein, jede potentielle Aggre[X.]ion abzuschrecken, den Vormarsch eines Angreifers möglichst weit vorne aufzuhalten, sollte ein Angriff dennoch vorgetragen werden, und die politische Unabhängigkeit und territoriale Unversehrtheit ihrer Mitgliedstaaten sicherzustellen. Sie mü[X.]en auch bereit sein, einen Beitrag zur Konfliktverhütung zu leisten und nicht unter Artikel 5 fallende [X.]seinsätze durchzuführen" (Nr. 41). Die für die kollektive Bündnisverteidigung erforderlichen militärischen "Vorkehrungen ermöglichen es den [X.]-Streitkräften ferner, nicht unter Artikel 5 fallende [X.]seinsätze durchzuführen". Die dadurch ermöglichte kohärente Reaktion auf alle Eventualfälle stützt sich auf "[X.], eine integrierte militärische Struktur sowie auf Kooperationsvereinbarungen" (Nr. 43). Die Strategiegrundsätze verhalten sich auch zur Nukleardoktrin. Da konventionelle Streitkräfte allein eine glaubwürdige Abschreckung nicht gewährleisten und einzig Nuklearwaffen die Risiken jeglicher Aggre[X.]ion unkalkulierbar und unannehmbar machen, sind sie "nach wie vor von entscheidender Bedeutung für die Wahrung des [X.]s" (Nr. 46).

55

Das "Streitkräftedispositiv des Bündni[X.]es" ([X.]. 47-64) hat die primäre "Aufgabe" ([X.]. 47-50), den [X.], die politische Unabhängigkeit und die Sicherheit der Mitgliedstaaten zu sichern. [X.]-Truppen mü[X.]en die Fähigkeit zur kollektiven Verteidigung haben und zu nicht unter Artikel 5 fallenden [X.]seinsätzen (Nr. 47). Das Streitkräftedispositiv kann aufgerufen sein, zur Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit beizutragen, indem es [X.]en durchführt, die politische Maßnahmen innerhalb eines breiten sicherheitspolitischen Ansatzes ergänzen und verstärken (Nr. 48). Einige [X.]seinsätze, die nicht unter Artikel 5 fallen, können "ebenso hohe Anforderungen stellen wie einige kollektive Verteidigungsaufgaben" ([X.]). Zu den "Richtlinien" ([X.]. 51-53) des Streitkräftedispositivs zählt es, da[X.] Umfang, [X.] und Dislozierung der Streitkräfte des Bündni[X.]es sein Bekenntnis zur kollektiven Verteidigung und zur Durchführung von [X.]seinsätzen widerspiegeln werden. "Dies kann manchmal kurzfristig, weit vom Heimatstandort und auch jenseits des Bündnisgebiets erfolgen".

56

Das Konzept befa[X.]t sich sodann mit den sich ergebenden Folgerungen für die geografische Verteilung der Streitkräfte, ihre Kommandostruktur, ihre operativen Fähigkeiten, kurzfristig einsatzbereite Land-, Luft- und Seestreitkräfte und die sog. [X.] und Mobilmachungsfähigkeit. Auch die "Merkmale konventioneller Streitkräfte", die diese haben mü[X.]en, um das gesamte Spektrum der Bündnisaufgaben zu erfüllen, werden bestimmt ([X.]. 54-61). Insofern sind Streitkräftestrukturen und Ausrüstungsumfänge, [X.], Verfügbarkeit und Durchhaltefähigkeit, Ausbildung und Übungen, [X.]und Einsatzoptionen sowie die [X.] und Mobilmachungsfähigkeiten betroffen. "Ziel sollte es sein, eine optimale Balance zu erreichen zwischen Streitkräften mit hohem [X.], die in der Lage sind, schnell und erforderlichenfalls auch sofort Maßnahmen der kollektiven Sicherheit oder nicht unter Artikel 5 fallende [X.]seinsätze zu beginnen und Streitkräften mit unterschiedlichem [X.]", die vor allem für die Verteidigung und für die Rotation bei [X.]seinsätzen zur Verfügung stehen und aufwuchs- und verstärkungsfähig sind (Nr. 54). Die Streitkräfte des Bündni[X.]es werden so strukturiert sein, da[X.] sie den "multinationalen und gemeinsamen Charakter der Bündnisaufgaben" widerspiegeln.

57

Die "Merkmale nuklearer Streitkräfte" des Bündni[X.]es sind durch ihren politischen Zweck bestimmt ([X.]. 62-64): "Wahrung des [X.]s und Verhinderung von Zwang jeder Art". Nukleare Streitkräfte ließen den Angreifer im Ungewi[X.]en darüber, wie die Bündnispartner auf einen militärischen Angriff reagieren würden. Das Bündnis werde daher angeme[X.]ene, auch substrategische nukleare Streitkräfte in [X.] beibehalten, die ein wesentliches Bindeglied zu den strategischen Nuklearstreitkräften darstellten und die transatlantische Bindung stärkten. "Die betroffenen Bündnispartner sind der Auffa[X.]ung, da[X.]... Umstände, unter denen der Einsatz von Nuklearstreitkräften von ihnen in Betracht zu ziehen wären, in äußerste Ferne" rücken (Nr. 64).

58

In der "Zusammenfa[X.]ung" ([X.]5) bekräftigt das Konzept den fortdauernden Zweck des Bündni[X.]es und legt seine grundlegenden Sicherheitsaufgaben dar. "Es versetzt eine verwandelte [X.] in die Lage, einen Beitrag zu dem sich entwickelnden [X.] zu leisten". Das Konzept soll die "Sicherheits- und Verteidigungspolitik des Bündni[X.]es, seine Einsatzkonzepte, seine konventionellen und nuklearen Streitkräftedispositive und seine kollektiven Verteidigungsvorkehrungen leiten".

59

c) Die Staats- und Regierungschefs verlautbarten auch ein Kommuniqué, das die Ergebni[X.]e des Gipfels zusammenfa[X.]t und die weitere Implementierung der gefa[X.]ten Beschlü[X.]e durch den (ständigen) [X.]und die weiteren Organe der [X.] vorsieht. Das Kommuniqué stellt fest, da[X.] die "[X.] des 21. Jahrhunderts" auf dem Gipfel ihren Anfang nehme. Es seien ein aktualisiertes Strategisches Konzept gebilligt, das Bekenntnis zum Erweiterungsproze[X.] bekräftigt, die Arbeit an Schlü[X.]elelementen der Entscheidungen von [X.] zum Aufbau der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungsidentität innerhalb der [X.] zum Abschlu[X.] und die Initiative zur Verteidigungsfähigkeit auf den Weg gebracht worden (Nr. 4). Das aktualisierte Strategische Konzept gebe den Militärbehörden der [X.] Leitlinien vor (Nr. 5). Mit Blick auf die Beitrittswünsche von neun Ländern sei ein [X.]zur Mitgliedschaft gebilligt worden (Nr. 7). Die Zusammenarbeit bei der Konfliktverhütung und Krisenbewältigung mit dem Sicherheitsrat der [X.], de[X.]en in erster Linie bestehende Verantwortlichkeit die Staats- und Regierungschefs anerkennen, solle verbe[X.]ert werden (Nr. 38).

60

d) Die von den Staats- und Regierungschefs beschlo[X.]ene Verteidigungsinitiative - "Defence Capability Initiative" - zielt darauf ab, die Effektivität multilateraler [X.]en für das gesamte Aufgabenspektrum des Bündni[X.]es zu gewährleisten und insbesondere die Interoperabilität zwischen den Bündni[X.]treitkräften zu verbe[X.]ern. Die einzelnen Mitgliedstaaten übernehmen darin bestimmte Rüstungsaufgaben.

61

e) Nach der Gipfelerklärung zum [X.] fördert die Militäraktion der [X.] gegen die [X.] die politischen Ziele der internationalen Gemeinschaft, die in Erklärungen des [X.]-Generalsekretärs und der Europäischen Union bestätigt worden seien: ein friedliches multiethnisches und demokratisches [X.], in dem alle Menschen in Sicherheit leben und die weltweit geltenden Menschenrechte und Freiheiten gleichermaßen genießen können (Nr. 2). Die [X.] erklärt ihre Bereitschaft, ihre Luftschläge einzustellen, sobald [X.] die Bedingungen der G-8-[X.] akzeptiert habe und seine Truppen nach Maßgabe eines Beschlu[X.]es des [X.]-Sicherheitsrats zurückziehe ([X.]). Die Staats- und Regierungschefs bekräftigen ihr Eintreten für die territoriale Integrität und Souveränität aller [X.] der Region (Nr. 14).

62

2. Der Deutsche [X.] hatte am 22. April 1999 eine Au[X.]prache über die Regierungserklärung zum bevorstehenden Gipfel gehalten. Hierzu haben neben der Antragstellerin (BTDrucks 14/454) die Fraktionen von [X.](BTDrucks 14/316), [X.] und Bündnis 90/Die Grünen (BTDrucks 14/599) sowie von [X.] (BTDrucks 14/792) Anträge zur Beschlu[X.]fa[X.]ung formuliert. Das Plenum überwies diese Anträge an den Auswärtigen Au[X.]chu[X.] (Plenarprotokoll 14/35, S. 2762). Für die [X.]regierung erklärte [X.]kanzler Gerhard Schröder:

63

"Natürlich werden wesentliche Elemente des neuen strategischen Konzeptes in der Kontinuität der [X.]-Tradition seit 1949 stehen. [X.]funktion wird auch in Zukunft die Verteidigung des Bündnisgebietes bleiben. Gleichzeitig bildet die [X.] weiterhin das Fundament für ein stabiles [X.]. Wie bisher ist die [X.] das zentrale Konsultationsforum der Verbündeten. Im überarbeiteten strategischen Konzept wird zusätzlich eine neue [X.]funktion verankert werden. Sie wird Antwort auf die neuen Herausforderungen für das Bündnis geben. Angesichts der neuen Bedrohungen muß es unser vordringliches Ziel sein, die Sicherheit und die Stabilität auf unserem Kontinent zu stärken. Die durch die [X.] gewährte Mitwirkung der [X.] und deren Präsenz in [X.] bleiben wesentliche Vorau[X.]etzung für die Sicherheit auf unserem Kontinent. ..., es ist in der [X.] unumstritten, daß internationale Militäreinsätze über das Bündnisgebiet hinaus eine eindeutige völkerrechtliche Grundlage zur Vorau[X.]etzung haben. ..., hinsichtlich der Achtung vor den [X.] besteht im Bündnis Konsens. Die [X.] ist keine [X.], in der ein Partner den anderen seine Meinung diktiert. Sie ist und bleibt eine Wertegemeinschaft." (a.a.[X.], S. 2764 ff.).

II[X.]

64

Die Antragstellerin hat beantragt festzustellen, da[X.] die [X.]regierung mit ihrer Zustimmung zu den Beschlü[X.]en über das neue Strategische Konzept der [X.] auf der Gipfelkonferenz der Staats- und Regierungschefs in [X.] am 23. und 24. April 1999, ohne das verfa[X.]ungsmäßig vorgeschriebene Zustimmungsverfahren beim Deutschen [X.] einzuleiten, gegen Artikel 59 Absatz 2 Satz 1 Grundgesetz verstoßen und damit Rechte des Deutschen [X.] verletzt hat. Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen vor:

65

1. Der Antrag sei gem. [ref=e7450ef2-0308-4063-8c9e-50f27891332d]Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 [X.]], § 13 Nr. 5 [X.] zulä[X.]ig. Fraktionen des Deutschen [X.] seien befugt, im [X.]verfahren Rechte des [X.] in Proze[X.]standschaft geltend zu machen. Um ein solches Recht handele es sich bei der Bestimmung des Art. 59 Abs. 2 Satz 1 [X.]. Dieses Recht des [X.] sei dadurch verletzt, da[X.] die [X.]regierung es unterla[X.]en habe, das Zustimmungsverfahren für die inhaltliche Änderung des [X.]-Vertrags durch die Beschlü[X.]e zum neuen Strategischen Konzept 1999 der [X.] einzuleiten.

66

Für den Antrag bestehe auch das erforderliche Recht[X.]chutzbedürfnis. In der bisherigen Rechtsprechung des [X.]s sei die Frage noch nicht entschieden, ob die inhaltliche Änderung des [X.]-[X.]der Zustimmung nach Art. 59 Abs. 2 Satz 1 [X.] bedürfe. Das Urteil des [X.]s vom 12. Juli 1994 (vgl. [X.] 90, 286) habe einen anders gelagerten Sachverhalt betroffen, da bei diesen Einsätzen entsprechende Mandate der [X.] vorgelegen hätten. Das Recht[X.]chutzbedürfnis von Fraktionen des Deutschen [X.] im [X.]verfahren könne auch nicht mit dem Argument bestritten werden, ihnen stünden Möglichkeiten parlamentarischer Einflu[X.]nahme zu Gebote.

67

2. Der Antrag sei auch begründet.

68

a) Das von der [X.]regierung am 23./24. April 1999 mitbeschlo[X.]ene neue Strategische Konzept der [X.] bedeute eine so erhebliche inhaltliche Änderung des [X.]-Vertrags, da[X.] eine Zustimmung des [X.] in Gestalt eines [X.]gesetzes gem. Art. 59 Abs. 2 Satz 1 [X.] hierfür erforderlich gewesen wäre. Das Zustimmungsgesetz vom 24. März 1955 zum ursprünglichen [X.]-Vertrag umfa[X.]e nicht die neuen Aufgaben, die der [X.] mit den Beschlü[X.]en der Gipfelkonferenz 1999 übertragen worden seien. Auch wenn diese neuen Aufgaben ihren Niederschlag nicht in Gestalt einer förmlichen Änderung des [X.]-Vertrags gefunden hätten, handele es sich in diesem Fall um eine gewichtige inhaltliche Änderung der vertraglichen Ziele mit weit reichenden Folgen für die Vertragspartner.

69

aa) Art. 59 Abs. 2 Satz 1 [X.] mü[X.]e auch auf solche zwischenstaatlichen Vereinbarungen Anwendung finden, die nicht in der äußeren Form eines völkerrechtlichen Vertrags oder einer ausdrücklichen Vertragsänderung beschlo[X.]en worden seien, aber gleichwohl für die Vertragsparteien Auswirkungen von vergleichbarem Gewicht und vergleichbarer Intensität zeitigten. Art. 59 Abs. 2 Satz 1 [X.] bezwecke die Deckungsgleichheit von völkerrechtlichen Verpflichtungen und parlamentarischer Zustimmung. Entscheidend sei, ob geme[X.]en an dem Zustimmungsgesetz Pflichten für die [X.] [X.] entstünden, die von der ursprünglichen Zustimmung noch nicht erfa[X.]t worden seien. Die Vorschrift des Art. 59 Abs. 2 Satz 1 [X.] sei im Lichte des Demokratieprinzips gem. Art. 20 Abs. 2 [X.] auszulegen. Danach komme dem [X.] die Entscheidungsbefugnis jedenfalls über alle für die Grundrechtsausübung wesentlichen Fragen zu. Die diesbezügliche Rechtsprechung des [X.]s sei auch auf das Erfordernis der Zustimmung des Gesetzgebers zu zwischenstaatlichen Vereinbarungen zu erstrecken, da diese unter den heutigen Bedingungen die grundrechtlich geschützte Sphäre des Einzelnen kaum weniger berührten. Letztlich folge die Notwendigkeit, den Einflu[X.] der Volksvertretung in dieser Weise im Bereich der auswärtigen Angelegenheiten zu stärken, aus dem Prinzip der Volk[X.]ouveränität. Aus der Entscheidung des [X.]s zum [X.] über die Europäische Union vom 12. Oktober 1993 (vgl. [X.] 89, 155) ergebe sich zudem, da[X.] spätere wesentliche Änderungen in den vertraglichen Beziehungen, die vom parlamentarischen Zustimmungsgesetz nicht mehr gedeckt seien, für die [X.] Staatsorgane nicht verbindlich seien. Demnach bedürften solche wesentlichen Änderungen als Vorau[X.]etzung für ihre innerstaatliche Verbindlichkeit einer erneuten Zustimmung des [X.] gem. Art. 59 Abs. 2 Satz 1 [X.].

70

Hinsichtlich der Entscheidung des [X.]s vom 12. Juli 1994 zu den Auslandseinsätzen der [X.] verdiene die von den vier die Entscheidung nicht tragenden Mitgliedern des [X.] des [X.]s vertretene Position Zustimmung. Danach sei der Gesetzgeber gem. [ref=726d48d8-49c9-[X.]. 59 Abs. 2 Satz 1 [X.]] auch dann einzubeziehen, wenn sich eine inhaltliche Fortschreibung des vertraglichen Pflichtenstatus durch entsprechende zwischenstaatliche Vereinbarungen nicht eindeutig als Vertrag qualifizieren la[X.]e, sie jedoch die Mitwirkungsrechte des [X.] zu unterlaufen drohe und der Vertrag damit gleichsam auf Räder gesetzt werde. Die völkerrechtliche Beurteilung des neuen Strategischen Konzepts 1999 sei für das vorliegende Verfahren relevant, weil der [X.] zu einem rechtswidrigen Inhalt keine Zustimmung erteilen könne, sondern auf Abänderung drängen mü[X.]e.

71

bb) Art. 5 [X.]-Vertrag bezeichne den Schutz der Mitgliedstaaten vor einem bewaffneten Angriff des Hauptgegners im [X.] als die zentrale Aufgabe des Bündni[X.]es. Die Verpflichtung zur friedlichen Streitbeilegung und der Verzicht auf jegliche Gewaltandrohung und Gewaltanwendung gem. Art. 1 sowie das Bekenntnis zur Förderung der "Vorau[X.]etzungen für die innere Festigkeit und das Wohlergehen" der eigenen Gesellschaften und der Beseitigung der "Gegensätze in ihrer internationalen Wirtschaftspolitik" gem. Art. 2 seien Aufgaben, die sich bereits aus der [X.] ergäben. Sie stellten gleichsam die Bedingung und Garantie für den Zusammenhalt der Bündnispartner dar. Diese Aufgabenstellung habe Außenwirkung über die Bündnisgrenzen nur insoweit, als sie die Binnenstruktur des Bündni[X.]es garantiere, um die Verteidigungskraft zu stärken. Soweit es um die Aufgaben im Rahmen der internationalen Beziehungen gehe, sei allein der militärische Verteidigungsauftrag gemeint, d.h. die politische oder militärische Reaktion auf einen bewaffneten Angriff auf das Bündnisgebiet, welches in Art. 6 genau umri[X.]en sei. Die mehrfache Bezugnahme in Art. 5 und 6 auf den bewaffneten Angriff, die Erwähnung des Art. 51 [X.] und die genaue Umschreibung des geschützten Gebiets ließen keine Zweifel daran, da[X.] die Aufgaben der [X.] sich auf die Territorialverteidigung beschränkten. Eine Erweiterung des Verteidigungsbegriffs auf die neuen Gefährdungen und Bedrohungen, wie sie im [X.] von 1999 aufgeführt würden, sei mit Art. 5 [X.]-Vertrag nicht zu vereinbaren. Es möge zwar richtig sein, z.B. die Unterbindung der Energieversorgung, wirtschaftlichen Boykott oder Sabotageakte als unzulä[X.]ige und rechtswidrige Gewalt gegen einen Staat zu qualifizieren; einen "bewaffneten Angriff" im Sinne des Art. 5 [X.]-Vertrag stellten sie aber nicht dar. Das ergebe sich a uch aus dem insoweit identischen Verteidigungsbegriff des Art. 51 [X.], der nur dann die individuelle oder kollektive Selbstverteidigung mit militärischen Mitteln erlaube, wenn ein bewaffneter Angriff gegen das Territorium eines Staates vorliege. Nach heute absolut herrschender Meinung dürfe die individuelle und kollektive Selbstverteidigung nur auf einen bewaffneten Angriff erfolgen. Dies habe auch der [X.] in seinem Nicaragua-Urteil vom 27. Juni 1986 ausdrücklich bekräftigt (vgl. Internationaler Gerichtshof <[X.]>, [X.] in and Against Nicaragua, International Court of Justice Reports <[X.] Reports> 1986, S. 14 <para. 211>). Gegenüber zwischenstaatlichen militärischen Auseinandersetzungen oder Bürgerkriegen innerhalb des Bündnisgebiets bestehe kein kollektives Verteidigungsrecht, selbst wenn die ökonomischen oder politischen Auswirkungen eines solchen [X.] den [X.]-Staat schwer träfen.

72

Die [X.] sei auch keine regionale Abmachung im Sinne des Art. 52 [X.]. Schon formal unterschieden sich beide dadurch, da[X.] die kollektiven Verteidigungsbündni[X.]e wie [X.], der ehemalige [X.] oder W[X.] rechtlich unter Art. 51 in Kapitel VII [X.] einzuordnen seien, regionale Abmachungen wie die [X.] ([X.]), Organisation amerikanischer [X.] ([X.]), Arabische Liga ([X.]) aber unter Art. 52 im [X.] [X.]. Das bedeute zwar nicht, da[X.] nicht auch eine regionale Abmachung zum Mittel der kollektiven Selbstverteidigung nach Art. 51 bei einem Angriff von einem Drittstaat greifen dürfe. Sie seien jedoch prinzipiell binnenorientiert auf die kollektive Sicherheit ihrer Mitgliedstaaten untereinander gerichtet, was ihnen z.B. die Zuständigkeit zur kollektiven Abwehr interregionaler Gewaltanwendung und Streitbeilegung gebe. Dazu gehörten auch Bürgerkriege, Aufstände und Putsche. Diese Möglichkeit habe die [X.] als Verteidigungsbündnis nicht. Schon 1956 habe der damalige [X.]-Außenminister [X.] ohne Widerspruch festgestellt, da[X.] die [X.] keine regionale Abmachung sei und keine Möglichkeit zur Streitbeilegung unter den Mitgliedern habe ([X.] Nr. 884). Selbst wenn man die [X.] jedoch als regionale Organisation im Sinne des Art. 52 [X.] qualifiziere, würden sich ihre Funktionen und Zuständigkeiten über die Regelung der internen regionalen Beziehungen hinaus nicht auf die Krisenbewältigung in anderen Regionen erstrecken. Denn Maßnahmen regionaler Art seien nur solche, die von und gegen Mitgliedstaaten einer regionalen Abmachung oder Einrichtung ergriffen würden.

73

Die [X.] sei also nach ihrer historischen Aufgabe, ihrer vertraglichen Grundlage und der völkerrechtlichen Zuordnung im Rahmen der [X.] au[X.]chließlich ein Verteidigungsbündnis. Außer der Verteidigung des vom [X.]-Vertrag genau definierten Gebiets gem. Art. 5 f. stünden ihr keine weiteren Funktionen zu. Das neue Strategische Konzept vom April 1999 habe der [X.] jedoch die weitere Funktion der Konfliktverhütung und Krisenbewältigung außerhalb des Bündnisgebiets zugewiesen. Das Dokument selbst spreche an verschiedenen Stellen von "nicht unter Artikel 5 fallenden [X.]seinsätzen". Die normative Aufgabenbestimmung des [X.]-Vertrags ergebe sich demgegenüber aus Art. 5. Weder die Präambel des [X.]-Vertrags mit ihrem Bekenntnis zu den Menschenrechten und zur Entschlo[X.]enheit, im Intere[X.]e des internationalen [X.]s und der internationalen Sicherheit einander Beistand zu leisten, noch Art. 2 mit der Absicht der [X.]en, "zur weiteren Entwicklung friedlicher und freundschaftlicher internationaler Beziehungen beizutragen", oder die Konsultationspflicht des Art. 4 böten Anhaltspunkte für eine dynamische Erweiterung des Vertragszwecks in Richtung auf eine Aufgabe der [X.][X.]chaffung mit militärischen Mitteln außerhalb des Bündni[X.]es.

74

Gleiches gelte für die authentische Interpretation gem. Art. 31 Abs. 3 Buchstaben a und b der Wiener Konvention über das Recht der Verträge ([X.]). Zwar sei die Grenze zwischen authentischer Auslegung und Vertragsänderung, zwischen interpretierender und ändernder Praxis zweifelsohne fließend. Auch bestehe für die authentische Auslegung dann Bedarf, wenn der Vertragsinhalt unbestimmt und klärungsbedürftig sei, soda[X.] in einer derartigen Klärung bisweilen auch eine Änderung des [X.] gesehen werde. Dennoch flö[X.]en authentische Interpretation und Vertragsänderung nicht ununterscheidbar ineinander. Wo die Auslegung noch eindeutige Anknüpfungspunkte an den Wortlaut, die historische Vertragsabsicht oder die Teleologie des Vertrags haben mü[X.]e, könne sich die Vertragsänderung davon ab- und einen neuen Sinn und Zweck hinzusetzen. Sie sei freier in der Neugestaltung des Vertrags, während die Auslegung stärker an den [X.] gebunden sei.

75

Diese Unterscheidung erweise sich gerade auch im Falle des [X.]-Vertrags als trennscharf. Denn der [X.]sei in der hier intere[X.]ierenden Frage der Aufgabenstellung des Art. 5 außerordentlich präzise, eindeutig und in keiner Weise interpretationsbedürftig. Jede Erweiterung bestehender und jede zusätzliche Aufgabenstellung setze sich derart von Wortlaut, historischer Absicht und Vertragszweck ab, da[X.] sie nicht mehr als Auslegung, sondern nur als Vertragsänderung angesehen werden könne. Auch die Anwendung der sog. [X.] führe zu keinem anderen Ergebnis. Nach dieser Lehre könnten einer Organisation weitere, über die vertraglich festgelegten Kompetenzen hinausgehende Funktionen zustehen, soweit diese zur Erfüllung des Vertragszwecks erforderlich seien. Denkbar sei, die Sicherheitsfunktion des Bündni[X.]es über seinen unmittelbaren territorialen Rahmen hinaus auch auf Drittstaaten zu erstrecken. Dies könne evtl. auf Art. 4 gestützt werden. Allerdings sehe Art. 4 lediglich Konsultationen, nicht aber militärische Maßnahmen vor. Auch aus der Praxis der Vertrag[X.]taaten, die gem. Art. 31 Abs. 3 Buchstabe b [X.] bei der Auslegung des [X.]-Vertrags zu berücksichtigen sei, folge kein anderes Ergebnis. Der [X.]habe über vierzig Jahre au[X.]chließlich Verteidigungszwecken gedient.

76

[X.]) Für neue Verpflichtungen der Krisenbewältigung und Konfliktverhütung zu der Verteidigungspflicht bleibe daher nur der Weg einer vertraglichen Änderung des [X.]-Vertrags. Anhaltspunkte für einen konkludenten Vertrag[X.]chlu[X.] ergäben sich aus dem Strategischen Konzept 1999. [X.], eine verbindliche Erweiterung der Aufgabenstellung der [X.] festzulegen, habe wegen befürchteter Schwierigkeiten beim parlamentarischen Ratifikationsproze[X.] in einigen Mitgliedstaaten allerdings nicht in einer formalen Vertragsänderung Ausdruck gefunden. Insoweit könne auch die Zustimmung des [X.] zu einem Einsatz der [X.] im Einzelfall nicht ausreichen. Beide Beschlü[X.]e beträfen unterschiedliche Tatbestände, was in ihnen deutlich zum Ausdruck kommen mü[X.]e.

77

[X.]) Die inhaltliche und geografische Erweiterung der Aufgaben des Bündni[X.]es sei nicht die einzige Neuerung des Strategischen Konzepts. Hinzu komme die Möglichkeit, bei einem geplanten militärischen Einsatz dann auf ein Mandat des [X.]-Sicherheitsrats nach Art. 39 [X.] zu verzichten, wenn dieses durch ein Veto eines ständigen Mitglieds verhindert oder die Au[X.]ichten auf ein Mandat von vornherein als negativ eingeschätzt würden. Diese neue Formel: [X.]-Mandat, wenn möglich, ohne Mandat, wenn nötig, sei zwar in dieser Deutlichkeit nicht im neuen [X.] enthalten. Sie ergebe sich jedoch aus dem Zusammenhang und der historischen Situation, in der das Konzept verfa[X.]t und verabschiedet worden sei. Im Konzept werde zwar mehrfach zum Ausdruck gebracht, da[X.] Einsätze der Konfliktverhütung und Krisenbewältigung in Übereinstimmung mit dem Völkerrecht zu erfolgen hätten. Diese Selbstverständlichkeit werde aber mit dem Hinweis auf das von "ihr auf dem [X.] gezeigte Eintreten für Konfliktverhütung und Krisenbewältigung" relativiert. Denn auf dem [X.] sei der markanteste [X.] im [X.]-Konflikt gerade ohne [X.]-Mandat erfolgt. Das Bekenntnis zum Völkerrecht sei nicht identisch mit dem Bekenntnis zu einem [X.]-Mandat im Falle militärischer Einsätze. Dieser Verzicht auf ein [X.]-Mandat sei eine ganz neue Entwicklung, die in den verschiedenen Strategie-Erklärungen seit 1991 nicht erwähnt worden sei. Dem Urteil des [X.]s vom 12. Juli 1994 hätten drei Einsätze der [X.] mit einem ausdrücklichen [X.]-Mandat zu Grunde gelegen. Es habe sich daher nicht mit der Problematik eines fehlenden Mandats auseinander zu setzen brauchen. Nach dem zwingenden Gewaltverbot des Art. 2 Ziff. 4 [X.] kämen völkerrechtlich nur zwei Grundlagen für das militärische Eingreifen in einem anderen Staat in Betracht: individuelle oder k ollektive Selbstverteidigung gem. Art. 51 [X.] oder Handeln im Rahmen einer Zwangsmaßnahme gem. Art. 39, 42, 48 [X.]. Einsätze zur Krisenbewältigung sollten nach dem neuen Strategischen Konzept 1999 gerade neben oder außerhalb von Art. 5 [X.]-Vertrag vorgenommen werden, welcher eine Konkretisierung von Art. 51 [X.] sei. In internen Situationen könne jedoch nur der Sicherheitsrat tätig werden. Deshalb seien auch die Versuche, das kollektive Verteidigungsrecht für ein "Nothilferecht für die [X.]-Albaner" zu aktivieren, nicht überzeugend.

78

Die einzige Rechtfertigung, die noch eine Ausnahme vom Gewaltverbot begründen könnte und die über den [X.]-Einsatz hinaus auch für das neue Strategische Konzept von Bedeutung wäre, sei die "humanitäre Intervention", also der Einsatz bewaffneter Macht zur Verhinderung und Beseitigung blutiger Unterdrückung und ma[X.]iver Menschenrechtsverletzungen in einem Drittstaat. Dieses Prinzip würde jedoch faktisch jedem Staat die Möglichkeit eröffnen, überall auf der Welt zu intervenieren, wo nach seiner Ansicht Menschenrechte grob verletzt werden. Die [X.] der [X.] selbst habe den Menschenrecht[X.]chutz als Ziel anerkannt, und später in ihrem Rahmen angenommene Konventionen sowie andere [X.] hätten dieses Ziel konkretisiert. Dennoch sei die zentrale Aufgabe der [X.] die [X.][X.]icherung. Aus Art. 103 [X.] sowie aus der Erklärung der [X.]-Generalversammlung über die friedlichen Beziehungen zwischen den [X.] von 1970 ergebe sich, da[X.] die Pflichten aus der [X.] denen aus vertraglichen Menschenrechtsinstrumenten vorgingen. Auch der Internationale Gerichtshof habe in seinem Urteil Nicaragua/[X.] aus dem Jahre 1986 ausgesprochen, da[X.] der Schutz der Menschenrechte keine Ausnahme vom [X.]zula[X.]e (vgl. [X.] Reports 1986 <para. 268>).

79

ee) Schließlich stelle die Fortschreibung der nuklearen Option, d.h. des Ersteinsatzes in einer militärischen Auseinandersetzung, zwar kein neues Element in der [X.]-Strategie dar, unterliege aber auf Grund neuerer Entwicklungen heute anderer rechtlicher Bewertung als noch vor einigen Jahren. Seit dem Gutachten des [X.] vom 8. Juli 1996 (vgl. [X.], [X.] Reports 1996, [X.]) stehe fest, da[X.] die Androhung oder der Einsatz von Atomwaffen grundsätzlich gegen Prinzipien und Regeln des humanitären Völkerrechts verstoßen würde. Eine Ausnahme komme nur in einer Situation extremer Gefährdung eines Staates in Betracht. [X.] begrenze die Nuklearoption jedoch nicht auf eine derartige Extremsituation.

80

ff) Jeder Einsatz [X.] Streitkräfte, der nicht von Art. 5 [X.]-Vertrag gedeckt sei, sei ein Verstoß gegen Art. 2 des Vertrags über die abschließende Regelung in Bezug auf [X.] ([X.]). Dieser [X.]verschaffe den frieden[X.]ichernden Normen des Grundgesetzes völkerrechtliche Verbindlichkeit.

81

b) Art. 59 Abs. 2 Satz 1 [X.] sei auch in Verbindung mit Art. 24 Abs. 2, Art. 25, Art. 26 Abs. 1 [X.] verletzt.

82

aa) Art. 25 [X.] binde Legislative und Exekutive. Zu den allgemeinen Regeln im Sinne des Art. 25 [X.] zähle jedenfalls das völkerrechtliche Aggre[X.]ionsverbot. Die Norm konstituiere zusammen mit der Präambel, Art. 26 und Art. 9 Abs. 2 [X.] die [X.][X.]taatlichkeit der [X.]. Art. 26 Abs. 1 [X.] enthalte eine verfa[X.]ungskräftige Pflichtenbindung für das Verhalten der [X.] in internationalen Organisationen. [X.] mü[X.]e als [X.]-Mitglied alles unterla[X.]en, was den Verteidigungscharakter des Bündni[X.]es verändern würde.

83

bb) Wenn man mit dem [X.] Art. 24 Abs. 2 [X.] als Ermächtigung für den [X.]einsatz auch im Ausland werte, sei daran festzuhalten, da[X.] die Einordnung der [X.] in ein System gegenseitiger kollektiver Sicherheit strikt auf das vom Wortlaut vorgegebene Ziel der Wahrung des [X.]s beschränkt bleiben mü[X.]e. Nach der Rechtsprechung des [X.]s könnten Bündni[X.]e kollektiver Selbstverteidigung Sicherheit[X.]ysteme im Sinne des Art. 24 Abs. 2 [X.] sein, wenn und soweit sie strikt auf die [X.]swahrung verpflichtet seien. Das [X.] gehe von einer doppelten vertraglichen Bindung bei Militäreinsätzen im Rahmen von Art. 24 Abs. 2 [X.] aus, nämlich zum einen durch den [X.]-Vertrag, zum anderen durch die [X.]. Demnach bedürften [X.]-Einsätze, sofern sie nicht kollektive Selbstverteidigung im Sinne von Art. 51 [X.], Art. 5 [X.]-Vertrag seien, einer Autorisierung durch den [X.]-Sicherheitsrat. Die Bindung von [X.]-Aktionen an die [X.] sei somit verfa[X.]ungsrechtliche conditio sine qua non für die Zulä[X.]igkeit eines [X.]einsatzes. Die Zweckbestimmung der [X.]swahrung des Art. 24 Abs. 2 [X.] schließe es aus, den Begriff "kollektive Sicherheit" in einem rein technischen Sinne wechselseitiger Beistandspflichten in einer Militärallianz zu verstehen, und verpflichte die [X.] als Mitglied in einem Sicherheit[X.]ystem, über die strikte Einhaltung des [X.]szwecks in der gemeinsamen militärischen Planung, Strategie und Ausrüstung der [X.]-Streitkräfte zu wachen, andernfalls das Militärbündnis zu verla[X.]en. Indem das neue Strategische Konzept der [X.] unter Beteiligung der [X.]regierung eine Abkehr vom reinen, in Einklang mit der [X.] verwirklichten [X.]vollziehe, verletze die [X.] ihre Bindung an Art. 24 Abs. 2, Art. 25, Art. 26 Abs. 1 [X.] sowie [ref=2108d3f4-e7c9-[X.]-56df5cb1db24]Art. 87a Abs. 1, 2 [X.]], der Einsätze der [X.] nur zur Verteidigung erlaube. Die neue Rolle, die der [X.] nach dem neuen Strategischen Konzept der [X.] zukommen solle, sei ohne ausdrückliche Verfa[X.]ungsänderung gem. Art. 79 [X.] mit dem Grundgesetz nicht vereinbar.

IV.

84

Die Antragsgegnerin hält den Antrag für überwiegend unzulä[X.]ig, jedenfalls aber für unbegründet.

85

1. Der Antrag der Fraktion der [X.] im Deutschen [X.] sei in erheblichem Umfang unzulä[X.]ig.

86

a) Die materielle Rechtskraft des Urteils des [X.]s vom 12. Juli 1994 (vgl. [X.] 90, 286) stehe dem nunmehrigen Antrag weitgehend als Proze[X.]hindernis entgegen. Nur insoweit das neue Strategische Konzept von 1999 Elemente enthalte, die inhaltlich über die der Entscheidung aus dem [X.] zu Grunde liegende Situation hinausgingen, stehe die Rechtskraft dem jetzigen Verfahren nicht entgegen. Im Sachverhalt der Entscheidung des Gerichts vom 12. Juli 1994 seien umfangreiche Erklärungen der Mitgliedstaaten der [X.] über die Anpa[X.]ung der [X.]an die gewandelten sicherheitspolitischen Rahmenbedingungen einschließlich verschiedener Beschlü[X.]e und Kommuniqués des [X.]-Rats sowie des Strategischen Konzepts von 1991 wiedergegeben (vgl. [X.] 90, 286 <298 ff.>). Die Mitwirkung der [X.]regierung an dem Beschlu[X.] des [X.]-Außenministerrats vom 10. Juli 1992 und an den Beschlü[X.]en des [X.]-Rats vom 2. und 8. April 1993 sowie das Strategische Konzept von 1991 würden nicht als konkludenter Abschlu[X.] eines Änderungsvertrags zum [X.]-Vertrag angesehen. Die dort getroffenen Feststellungen nähmen in vollem Umfang an der Rechtskraft der Entscheidung teil. Die Rechtskraftwirkung sei auf den Streitgegenstand und auf eine Wirkung inter partes beschränkt. Damals wie heute mache die antragstellende Fraktion keine eigenen Rechte geltend, sondern solche des Deutschen [X.] in Proze[X.]standschaft, soda[X.] jedenfalls auch der Deutsche [X.] auf der einen Seite und die [X.]regierung auf der anderen Seite Beteiligte des damaligen wie des vorliegenden Recht[X.]treits seien. In der genannten Entscheidung habe das [X.] festgestellt, da [X.] das im [X.] angewandte Strategische Konzept die Rechte des Deutschen [X.] nicht verletze. Es entspreche der Bedeutung der Feststellung durch das [X.] nicht, wenn ohne sachliche Änderung lediglich wegen des Zeitablaufs ein [X.] erneut als zulä[X.]ig angesehen werden könnte, der exakt dieselben verfa[X.]ungsrechtlichen Fragen aufwerfe wie ein bereits rechtskräftig entschiedener Antrag.

87

Das nunmehr angegriffene Strategische Konzept von 1999 sei bereits in der 1994 angewandten Konzeption angelegt. So sei das dem neuen Strategischen Konzept 1999 zu Grunde liegende weite Verständnis des [X.]s bereits im Strategischen Konzept 1991 enthalten. Das neue Strategische Konzept 1999 nenne immer wieder den Begriff der "Stabilität des [X.] Raums" als funktionale Umgrenzung des Aktionsradius der [X.]. Auch hierbei handele es sich lediglich um eine neue Terminologie für einen bereits 1994 im Rahmen der strategischen Überlegungen der [X.] gängigen Inhalt, demzufolge der Aktionsradius des Bündni[X.]es nicht auf das Territorium der Mitgliedstaaten beschränkt, sondern funktional auf deren Sicherheit in [X.] bezogen sei. Auch die Erweiterung des [X.] der [X.] um Krisen- und Konfliktbewältigung stelle keine Neuerung gegenüber der 1994 angewandten Strategie dar. Dies zeige sich nicht nur an der ausdrücklichen Erwähnung dieser Möglichkeit im Strategischen Konzept 1991 ([X.]), sondern auch an der nachfolgenden Praxis der [X.] in Form der Einsätze im ehemaligen [X.]. [X.] erwähne die Möglichkeit der Durchführung von [X.]seinsätzen (Nr. 31). Soweit an das Angebot erinnert werde, friedenswahrende und andere [X.]en unter der Autorität des [X.]-Sicherheitsrats oder der Verantwortung der [X.] zu unterstützen, sei die Bereitschaft zu derartigen Maßnahmen bereits erstmals in den Kommuniqués der Außenministertreffen vom 4. Juni 1992 und vom 18. Dezember 1992 erklärt und von den Staats- und Regierungschefs der [X.]-Mitgliedstaaten auf ihrer Gipfelkonferenz am 11. Januar 1994 in Brü[X.]el bekräftigt worden.

88

b) Die Antragsgegnerin macht weiter geltend, da[X.] der auf die Verletzung von Art. 59 Abs. 2 Satz 1 [X.] gestützte Antrag unzulä[X.]ig sei, soweit er die Völkerrechtswidrigkeit des Verhaltens der [X.]regierung bei der Zustimmung zum [X.]-Strategiekonzept allgemein und weiterhin eine Reihe von Einzelaktionen wegen Völkerrechtswidrigkeit rüge. Im [X.]verfahren könnten auf Seiten der Antragsteller nur Rechte des Deutschen [X.] geltend gemacht werden. Das Grundgesetz habe jedoch den Deutschen [X.] nicht als ein umfa[X.]endes Rechtsaufsichtsorgan über die [X.]regierung eingesetzt. Die Antragstellerin könne nicht rügen, da[X.] der ins Auge gefa[X.]te [X.] ohne [X.]-Mandat und die Option des nuklearen Ersteinsatzes völkerrechtswidrig seien, da[X.] für eine humanitäre Intervention eine völkerrechtliche Rechtsgrundlage nicht gegeben sei sowie da[X.] das neue Strategische Konzept 1999 den [X.] verletze. Zum [X.]-Konflikt habe das [X.] in der Entscheidung vom 25. März 1999 (vgl. [X.] 100, 266) festgestellt, da[X.] die Rechte des Deutschen [X.] hinsichtlich der militärischen Beteiligung [X.] Streitkräfte an dem [X.]-Einsatz der [X.] gewahrt worden seien.

89

c) Ebenso unzulä[X.]ig seien die Rügen, das Verhalten der [X.]regierung verletze Art. 25, 26, 87a, Art. 24 Abs. 2 [X.].

90

2. Der Antrag sei jedenfalls unbegründet. Eine Verletzung der Rechte des Deutschen [X.] aus [[X.]-6d38-4184-8033-8a511c0fb0f4]Art. 59 Abs. 2 Satz 1 [X.]] durch die Zustimmung der [X.]regierung zum Strategischen Konzept 1999 liege nicht vor.

91

a) In Art. 59 Abs. 2 Satz 1 1. Alternative [X.] behalte das Grundgesetz dem Gesetzgeber das Recht der Zustimmung zu völkerrechtlichen Verträgen vor, welche die politischen Beziehungen des [X.] regelten. Damit werde, abweichend vom Grundsatz der Gewaltengliederung, nach dem die Außenpolitik eine Funktion der Regierung sei, den Gesetzgebungsorganen ein Mitwirkungsrecht im Bereich der Exekutive eingeräumt. Wie das [X.] immer wieder festgestellt habe, verleihe die Norm dem [X.] eine eigene politische Mitwirkungsbefugnis im Bereich der Exekutive, deren Ausübung sich - funktionell betrachtet - als ein [X.] in der Form eines [X.]gesetzes darstelle. Art. 59 Abs. 2 Satz 1 [X.] solle sicherstellen, da[X.] Bindungen durch Verträge der in der Vorschrift genannten Art nicht ohne Zustimmung des [X.] eintreten. Das Mitwirkungsrecht des [X.] werde durch Art. 59 Abs. 2 Satz 1 [X.] zugleich auch begrenzt und zwar sowohl in verfahrensmäßiger wie in gegenständlicher Hinsicht. Die [X.]regierung führe in eigener Kompetenz die Vertragsverhandlungen. Der Deutsche [X.] könne den Vertragsinhalt nur insgesamt billigen oder ablehnen. Das Zustimmungsgesetz enthalte auch nur eine Ermächtigung, bela[X.]e also der [X.]regierung die Kompetenz zu entscheiden, ob der Vertrag abgeschlo[X.]en, beendet oder aufrechterhalten werden solle. Akte der auswärtigen Gewalt, die vom Tatbestand des Art. 59 Abs. 2 Satz 1 [X.] nicht erfa[X.]t seien, fielen grundsätzlich dem Kompetenzbereich der Regierung zu. So seien alle nichtvertraglichen Akte der [X.]regierung gegenüber fremden Völkerrecht[X.]ubjekten nicht erfa[X.]t, auch soweit sie politische Beziehungen regelten. Art. 59 Abs. 2 Satz 1 [X.] könne nicht entnommen werden, da[X.] immer dann, wenn ein Handeln der [X.]regierung im völkerrechtlichen Verkehr die politischen Beziehungen der [X.] [X.] regele, die Form eines der gesetzgeberischen Zustimm ung bedürftigen Vertrags gewählt werden mü[X.]e. Eine analoge oder erweiternde Anwendung dieser Vorschrift komme nicht in Betracht. Das Mitwirkungsrecht des Gesetzgebers nach Art. 59 Abs. 2 Satz 1 [X.] könne nur dann verletzt sein, wenn die Exekutive durch Vertrag neue oder erweiternde rechtliche Bindungen entstehen la[X.]e, die die Vorau[X.]etzungen des Art. 59 Abs. 2 Satz 1 [X.] erfüllten, es aber versäume, hierfür die Zustimmung des Gesetzgebers einzuholen.

92

b) Das neue Strategiekonzept der [X.] ist nach Auffa[X.]ung der Antragsgegnerin kein Vertrag. Es fehle an einem Vertragsbindungswillen. Mit der Tatbestandsvorau[X.]etzung des völkerrechtlichen Vertrags in Art. 59 Abs. 2 [X.] knüpfe das Grundgesetz an den völkerrechtlichen Begriff des Vertrags an. Wesentlich für die Definition des Vertrags im Sinne der [X.] sei die Einigung der [X.]en darauf, da[X.] es sich bei der Übereinkunft um eine vom Völkerrecht bestimmte rechtliche Bindung handele. Dieser Vertragswille mü[X.]e aus dem Wortlaut und den Umständen klar hervorgehen. [X.] des Bündni[X.]es unterscheide sich in Form und Formulierung grundlegend von einem völkerrechtlichen Vertrag. Es sei eine allgemeine Beschreibung der gegenwärtigen Sicherheitslage und der Rolle der [X.] in diesem Zusammenhang.

93

Beispiele für den nur beschreibenden Charakter des Papiers fänden sich an zahlreichen Stellen. Schon die Überschriften, mit denen das Papier untergliedert werde, seien oft unverbindlich oder beschreibend formuliert. Auch in Formulierungen des Textes werde der beschreibende Charakter immer wieder betont. Dagegen seien keine Formulierungen ersichtlich, die auf eine Verpflichtung der Mitgliedstaaten schließen ließen. Ganz im Gegenteil würden immer dort, wo wie in Nr. 31 des Konzepts konkrete Maßnahmen zur Sprache kämen, diese stets unter den Vorbehalt eines Konsensbeschlu[X.]es im Einzelfall sowie auch zum Teil der nationalen Verfa[X.]ungen gestellt. Es handele sich um eine typische politische Absichtserklärung. Zudem seien sich die Mitgliedstaaten einig in der Ablehnung der Vertragsnatur. Ein solches Verständnis des neuen Strategischen Konzepts seitens der Mitgliedstaaten des Bündni[X.]es mü[X.]e für die Feststellung, ob ein [X.]gem. Art. 59 Abs. 2 Satz 1 [X.] vorliege, von erheblicher Bedeutung sein. Besonders charakteristisch sei die Situation in den Vereinigten [X.]. Der Kongre[X.] habe den Präsidenten formell gefragt, ob es sich bei dem Strategischen Konzept des Bündni[X.]es um einen Vertrag handele. Der Präsident habe ausdrücklich erwidert, da[X.] das nicht der Fall sei und es sich lediglich um eine politische Einigung mit politischen Auswirkungen handele. In keinem der anderen Mitgliedstaaten, deren Verfa[X.]ungen eine Zustimmung des [X.] bei politischen Verträgen vorschrieben, sei ein derartiges Zustimmungsverfahren eingeleitet worden (vgl. Art. 53 Französische Verfa[X.]ung, Art. 91 Niederländische Verfa[X.]ung, Art. 164 Buchstabe j Portugiesische Verfa[X.]ung, Art. 93, Art. 94 Abs. 1 Spanische Verfa[X.]ung, Art. 49 [X.] Verfa[X.]ung). Es habe auch kein Mitgliedstaat eine Registrierung des Strategischen Konzepts 1999 beim Sekretariat der [X.] vorgenommen, wie es Art. 102 Abs. 1 der [X.] für Verträge und sonstige internationale Übereinkünfte vorsehe.

94

Verträge im modernen Völkerrecht erführen vielfach eine den wechselnden Lagen entsprechende dynamische Auslegung. Auf eine derartige dynamische Auslegung sei der [X.]-Vertrag in besonderer Weise angelegt. Das zeigten seine weitgefa[X.]ten Formulierungen und die darauf beruhende Praxis von Anfang an. Das Urteil des [X.]s vom 12. Juli 1994 gehe davon aus, da[X.] eine Vertragsauslegung in der gemeinsamen Praxis zu fließenden Übergängen zwischen Auslegung und Änderung führen könne. Das Urteil weise darauf hin, da[X.] es außerordentlich schwierig wäre, die eindeutige Kompetenzabgrenzung zwischen [X.]regierung und Gesetzgeber vorzunehmen, wenn es nicht allein auf das Vorliegen eines Vertragsänderungswillens der [X.]regierung ankäme.

95

Auch nach der die Entscheidung von 1994 nicht tragenden Auffa[X.]ung seien die Rechte des [X.] nicht verletzt. Die [X.]regierung habe nicht nur aus den angeführten Sachgründen zu dem Ergebnis kommen mü[X.]en, da[X.] Art. 59 Abs. 2 [X.] nicht anwendbar sei; sie habe sich auch bei der verfa[X.]ungsmäßigen Behandlung des Strategischen Konzepts der [X.] 1999 an die Entscheidung des [X.]s vom 12. Juli 1994 halten mü[X.]en, da diese als wichtiger verfa[X.]ungsrechtlicher Präzedenzfall anzusehen sei. Auch wenn man aber die Position der die Entscheidung nicht tragenden [X.] im Urteil vom 12. Juli 1994 vorau[X.]etze, sei eine Verletzung der Rechte des Deutschen [X.] abzulehnen. Das neue [X.]-Konzept enthalte lediglich eine Fortentwicklung der bereits 1994 angewandten strategischen Konzeption und Praxis. Es sei nicht erkennbar, zu welchem Zeitpunkt genau nach dem Verfahren von 1994 eine Zustimmung erforderlich gewesen sein sollte. Das bedeute auch nicht etwa, da[X.] der Exekutive eine grenzenlose Freiheit bei der Fortentwicklung eines völkerrechtlichen Vertrags zukäme, die mit dem Grundgedanken von [[X.]-7187-4fa5-95e0-024c2c1620b5]Art. 59 Abs. 2 [X.]] nicht vereinbar wäre. Jede ausdrückliche Festlegung neuer völkerrechtlicher Verpflichtungen innerhalb der [X.], die durch eine Mehrheitsentscheidung gegen die Stimme der [X.] [X.] ausgelöst werden könnte, wäre eine Überschreitung der durch Art. 59 Abs. 2 [X.] gezogenen Grenzen. Das sei freilich hier nicht der Fall. Es werde an mehreren Stellen ausdrücklich darauf hingewiesen, da[X.] in allen Fragen nur im Konsens entschieden werde. Außerdem zeige sich durch die Hinweise auf die Verfa[X.]ungslage in den Mitgliedstaaten, da[X.] jeder Mitgliedstaat verfa[X.]ungsrechtlich autonom über seine Mitwirkung entscheide. In diesem Zusammenhang weist die Antragsgegnerin darauf hin, da[X.] der Deutsche [X.] nicht nur die Entwicklung der [X.] durch seine zuständigen Au[X.]chüs se und durch [X.] immer wieder begleitet habe, sondern da[X.] er bei der Erweiterung der [X.] durch formelle Gesetzesbeschlü[X.]e gem. Art. 59 Abs. 2 [X.] den Entwicklung[X.]tand der [X.] in vollem Umfang in seinen durch Zustimmungsgesetz zum Ausdruck gebrachten Willen einbezogen habe.

96

c) Nach Auffa[X.]ung der Antragsgegnerin bewegt sich das neue Strategische Konzept 1999 zudem innerhalb des materiellen Rahmens des [X.]-Vertrags. Die [X.] sei nie nur ein Verteidigungsbündnis gewesen. Das ergebe sich aus der Präambel des Vertrags sowie aus den Artikeln 2, 3 und 4. Soweit die Präambel die Ziele und Grundsätze der Satzung der [X.] bekräftige und feststelle, da[X.] die [X.]en entschlo[X.]en seien, die Freiheit und die gemeinsamen Werte zu gewährleisten und ihre Bemühungen für die gemeinsame Verteidigung und Sicherheit zu vereinigen, gehe das über bloße Territorialverteidigung weit hinaus; Territorialverteidigung einerseits und die Erhaltung des [X.]s und der Sicherheit andererseits würden zudem als zwei eigenständige Ziele verstanden. Wenn Art. 4 den [X.] zu der Unversehrtheit des Gebiets und der politischen Unabhängigkeit hinzufüge, bedeute dies, da[X.] Sicherheit im Sinne des [X.]-Vertrags weiter reiche als die Nichtinfragestellung der Unversehrtheit des Gebiets. Damit zeige sich, da[X.] Gefahren für die Sicherheit, die nicht von einem unmittelbaren Angriff ausgingen, von Anfang an Bestandteil des [X.]-Vertrags gewesen seien. Art. 9 enthalte zudem die umfa[X.]ende Mandatierung des [X.]-Rats zur Prüfung von Fragen, welche die Durchführung des Vertrags betreffen, auch außerhalb der bewaffneten Verteidigung des [X.]-Territoriums. Weder Zielsetzung noch Inhalt des Strategischen Konzepts der [X.] gingen über den [X.]hinaus. Der [X.]-Vertrag sei im Hinblick auf den [X.] offen formuliert, soda[X.] die Aspekte, wie sie im Strategischen Konzept 1999 genannt seien - z.B. internationaler Terrorismus oder die Unterbrechung der Zufuhr lebenswichtiger Re[X.]ourcen - sich unter den im [X.]gewählten [X.] subsumieren ließen. [X.]seinsätze fielen damit in den Aufgabenbereich der [X.], wie er im [X.]-Vertrag formuliert sei.< /p>

97

Zudem liege ein weites Verständnis des [X.]s in der Tradition der [X.]-Praxis. In den während der [X.] verabschiedeten Strategiepapieren seien zwar die strategischen Überlegungen im Schwerpunkt auf die militärische Verteidigung des Territoriums gegen den potentiellen Aggre[X.]or, der im [X.] gesehen wurde, bezogen, sie seien aber nicht au[X.]chließlich darauf beschränkt. Zu verweisen sei etwa auf das Strategische Konzept 1957 sowie auf den [X.]. Gleiches gelte für die Formulierung der Aufgaben der [X.], wie sie in dem Strategischen Konzept 1999 enthalten seien.

98

d) Es bestehe auch kein Widerspruch zur Integrationsrechtsprechung des Senats. Bei dem System der europäischen Integration gehe es um die Ausgestaltung supranationaler Organisationen, die mit unmittelbarer Eingriffsbefugnis in den Bereich der [X.] Rechtsordnung Kompetenzen ausübten. Von einem derartigen System der Integration sei der [X.]-Vertrag weit entfernt. Das [X.] habe zwar in der Pershing-Entscheidung vom 18. Dezember 1984 (vgl. [X.] 68, 1) die Auffa[X.]ung vertreten, da[X.] in der Zustimmung zur Stationierung von [X.] auf dem Territorium der [X.] [X.] eine Übertragung von Hoheitsrechten im Sinne des Art. 24 Abs. 1 [X.] zu sehen sei. Das habe gegolten, weil die Beteiligung der [X.] an der Entscheidung über den Einsatz der in Rede stehenden Waffensysteme förmlich auf das [X.] beschränkt gewesen sei. Das [X.] habe dennoch die Rechtsgrundlage für diese Zustimmung im [X.]-Vertrag gesehen, weil dem Deutschen [X.] durch zusätzliche Dokumente das [X.]deutlich vor Augen gestanden habe. Im vorliegenden Fall sei eine Situation zu beurteilen, bei der keinerlei Automatik für die [X.] [X.] wirken könne. Vielmehr sei sie an allen Konsultationen und Beschlü[X.]en in vollem Umfang mit einem Vetorecht für sich selbst beteiligt.

V.

99

Der [X.] hat sich wie folgt geäußert:

100

1. Auch nach Ansicht des [X.] kann die Antragstellerin geltend machen, da[X.] die [X.]regierung ein Recht des [X.] dadurch verletzt habe oder unmittelbar gefährde, da[X.] sie es unterla[X.]e, ein Zustimmungsgesetzverfahren gem. Art. 59 Abs. 2 Satz 1 [X.] in Bezug auf das neue Strategische Konzept 1999 einzuleiten. Soweit die Antragstellerin über die Verletzung des [ref=df37b53c-c108-4507-8056-ac398a633d00]Art. 59 Abs. 2 Satz 1 [X.]] hinaus auch die Verletzung von Art. 24 Abs. 2, Art. 25, 26 und Art. 79 Abs. 1 [X.] sowie des [X.]s geltend mache, seien diese Rügen auch in ihrer Verbindung mit Art. 59 Abs. 2 Satz 1 [X.] im vorliegenden Verfahren unzulä[X.]ig.

101

2. Der Deutsche [X.] hält den Antrag für unbegründet. Die Zustimmung der [X.]regierung zu den Beschlü[X.]en über das neue Strategische Konzept der [X.] auf der Gipfelkonferenz in [X.] sei weder eine ausdrückliche Zustimmung noch ein anderweitig konkludenter Akt zum Abschlu[X.] oder zur Änderung eines völkerrechtlichen Vertrags im Sinne von Art. 59 Abs. 2 Satz 1 [X.].

102

a) Gewi[X.] herrsche im Völkerrecht der Grundsatz der Vertragsfreiheit, der den Grundsatz der Formfreiheit für den Abschlu[X.] der Verträge einschließe. Auch sei es im Völkerrecht rechtlich möglich, einen Vertrag in anderen Formen als de[X.]en ursprünglich gewählter Form zu ändern, etwa durch mündliche Vereinbarungen, gemeinsame konsentierte Verlautbarungen, durch nachfolgende übereinstimmende Vertragspraxis oder sonstige konkludente Abschlu[X.]formen. Auch Organ- oder sonstige Kollektivakte internationaler Vertragsgemeinschaften könnten zugleich inhaltsgleiche Verträge ihrer Mitgliedstaaten darstellen, sofern sie mit entsprechendem Rechtsbindungswillen ergehen würden. Au[X.]chlaggebend für das Zustandekommen oder die Änderung eines Vertrags hierdurch sei jeweils der Wille der [X.]en, sich dadurch einer neuen oder geänderten vertraglichen Rechtsbindung nach Maßgabe der Völkerrechtsordnung zu unterstellen.

103

Hieran fehle es im vorliegenden Zusammenhang. An keiner Stelle der in [X.] am 23. und 24. April 1999 von den Staats- und Regierungschefs der [X.]en des [X.]-Vertrags verlautbarten Erklärungen sei von einer gegenwärtigen Änderung oder einer Verpflichtung zu künftigen Änderungen des [X.]-Vertrags die Rede, sehe man von der in Au[X.]icht genommenen künftigen Aufnahme weiterer [X.] in die [X.] ab. Der Wortlaut des neuen Strategischen Konzepts 1999 sei in Form der beschreibenden Darstellung gemeinsamer politischer Überlegungen gefa[X.]t. Der Nordatlantik-[X.]sei von Anfang an nicht auf den Zweck der Verteidigung der Mitglieder gegen bewaffnete Angriffe beschränkt gewesen, wenn dies auch sicher einer seiner Hauptzwecke sei. Seine Präambel, in deren Licht der gesamte Vertrag auszulegen sei, betone u.a. die Entschlo[X.]enheit der [X.]en, ihre Bemühungen für die gemeinsame Verteidigung und für die Einhaltung des [X.]s und der Sicherheit zu vereinigen. Art. 6 schränke nicht den Sicherheitszweck oder den Zweck der Erhaltung des [X.]s auf das für Angriffe im Sinne des Art. 5 umschriebene Gebiet ein. Art. 4 erstrecke die Konsultationspflicht der [X.]en neben der Bedrohung der Unversehrtheit des Gebiets auch auf die politische Unabhängigkeit oder die Sicherheit und weise damit beide als zentrale Zwecksetzungen des Vertrags aus. Da[X.] es zur Verfolgung solcher weit gespannten Ziele politischer Konzepte, ihrer Anpa[X.]ungen an jeweilige internationale Lagen und ihrer zweckentsprechenden Konkretisierung bedürfe, verstehe sich. Die [X.]en des Vertrags hätten dementsprechend in den vergangenen 50 Jahren des Bestehens des Bündni[X.]es wiederholt die sicherheitspolitischen wie die militärstrategischen Konzepte der [X.] den jeweiligen Lagen anzupa[X.]en gesucht. Keine der Änderungen der strategischen Konzepte sei von den [X.]en als Änderung des [X.]-[X.]angesehen worden.

104

b) Das neue Strategische Konzept von 1999 fa[X.]e die nach dem weltpolitischen Umbruch von 1989/90 eingetretenen Veränderungen des sicherheitspolitischen Umfeldes der [X.] und die hierauf bezogenen, mit der [X.]er Tagung ihrer Staats- und Regierungschefs von 1990 begonnenen schrittweisen konzeptionellen Neuorientierungen zusammen. Es zeige die aus der Sicht der Bündnispartner existierenden oder möglichen künftigen Gefährdungslagen sowie strategische Überlegungen auf, wie z.B. verstärkte Zusammenarbeit im [X.] Raum, mit Ru[X.]land, der Ukraine, den [X.] des [X.]raums, Anstrengungen zu weltweiten Rüstungsbeschränkungen und -kontrollen, um den möglichen Gefährdungen rechtzeitig und wirkungsvoll zu begegnen. Unter den [X.], wie er in der Präambel und in Art. 4 des [X.]-Vertrags niedergelegt sei, fielen auch die in [X.]. 10, 30-32 des neuen [X.]s angesprochenen Konzepte der Krisenbewältigung einschließlich von nicht unter Artikel 5 des [X.]fallenden [X.]seinsätzen. Das [X.] des Bündni[X.]es allein unter dem Gesichtspunkt des Art. 5 des [X.]-Vertrags zu betrachten, wäre demgegenüber höchst unzulänglich. Krisenbewältigung und [X.] dienten der Sicherheit und Stabilität, stellten nicht eine Abkehr von den oder rechtliche Änderungen der ursprünglichen Zwecke und Ziele des Bündni[X.]es, sondern sicherheitspolitisch-konzeptionelle Reaktionen auf das veränderte [X.] dar, nicht zuletzt im Blick auf neue Waffen- und Trägersysteme und ihre Verbreitung und Stationierung auch außerhalb des [X.] Raums. Konfliktverhütung und Krisenbewältigung würden vom neuen Strategischen Konzept 1999 ausdrücklich im Kontext des Art. 7 [X.]-Vertrag angesprochen, stellten also nicht fundamental neuartige Konzeptionen des [X.]-Vertrags dar.

105

c) Auch die bisherigen spezifisch militärisch-strategischen Konzepte der [X.], etwa die Doktrin der ma[X.]iven Vergeltung, der [X.] und der flexiblen Antwort, seien in den Jahren seit Bestehen der [X.] mehrmals geändert worden, ohne da[X.] dies je von den [X.]en als Vertragsänderung qualifiziert worden wäre. Gleiches gelte für die seit der [X.]er Gipfelkonferenz der Staats- und Regierungschefs des Nordatlantikrats von 1990 erweiterte Perspektive des Sicherheitskonzepts der [X.], die erhebliche Reduzierung und Restrukturierung ihrer Streitkräfte sowie die Schritte zur Zusammenarbeit und zum Dialog mit Nichtmitgliedstaaten. Das neue Strategische Konzept von 1999 revolutioniere nicht den Verteidigungsbegriff des Art. 5 [X.]-Vertrag, sondern stelle eine aktualisierte, bereits seit 1991 in Schritten konkretisierte Anpa[X.]ung des Sicherheitskonzepts der [X.] dar, eines Konzepts, das von Vertragsbeginn an von seinen Mitgliedern als der Anpa[X.]ung an sich wandelnde [X.]er fähig, bedürftig und notwendig angesehen worden sei. Sicherheit und ihre Gefährdungen seien in der heutigen Welt nicht statisch fixierte Gegebenheiten, sondern allein schon durch waffentechnologische und waffentechnische Entwicklungen laufenden Veränderungen ausgesetzt. Dagegen habe man sehr wohl Zusatzverträge geschlo[X.]en, soweit es um die Vereinbarung zusätzlicher Rechte oder Pflichten der Vertragsparteien gegangen sei, wie etwa im Falle des [X.]-Truppenstatuts. Auch der Deutsche [X.] hält es im Weiteren für erheblich, da[X.] kein Vertrag[X.]taat ein Ratifikationsverfahren eingeleitet oder das Strategische Konzept gem. Art. 102 [X.] registriert habe.

106

d) Art. 59 Abs. 2 Satz 1 [X.] erfordere, da[X.] es sich bei dem Gegenstand der Zustimmung oder Mitwirkung der jeweils für die [X.]gesetzgebung zuständigen Körperschaften um Verträge im Sinne des Völkerrechts handele, zu deren Abschlu[X.] das Zustimmungsgesetz ermächtigen solle. Andernfalls würde die [X.]regierung verpflichtet, einseitig ein [X.] einzuleiten, dem der Gegenstand fehle und für das deshalb ein Vertragstext fingiert werden mü[X.]te. Eine Vorlage des neuen [X.]s der [X.] an den Deutschen [X.] zur Zustimmung in Gesetzesform sei auch nicht auf Grund des Demokratieprinzips oder eines allgemeinen [X.]vorbehalts des Grundgesetzes geboten. Die gewaltenteilende Demokratie wie auch der Grundsatz der parlamentarischen Verantwortung der Regierung setze notwendigerweise einen [X.]bereich exekutivischer Eigenverantwortung voraus. Das Grundgesetz kenne weder einen Totalvorbehalt des Gesetzes noch eine Kompetenzzuordnung dahin, da[X.] alle objektiv wesentlichen Entscheidungen vom Gesetzgeber zu treffen wären. Die Art. 59 Abs. 2 Satz 1 [X.] und Art. 24 [X.] jedenfalls enthielten für die von ihnen erfa[X.]ten Sachbereiche eine insoweit abschließende Regelung, neben der sich eine Gesetzespflichtigkeit nicht selbstständig aus dem Gesichtspunkt der Wesentlichkeit ergebe. Dem [X.] verblieben gerade auch gegenüber politischen Absprachen der [X.]regierung mit Regierungen anderer [X.] seine vollen Kontrollrechte, vom Frage- und Interpellationsrecht über sein Untersuchungsrecht, seine Kompetenzen als Haushaltsgesetzgeber bis hin zum Sturz einer [X.]regierung durch Neuwahl des [X.]kanzlers. Und dabei könne ihm nicht etwa entgegengehalten werden, er habe einer völkerrechtlichen Vertragsverpflichtung in Gesetzesform zugestimmt. Der Handlungsraum der [X.]regierung im auswärtigen Bereich sei andererseits bei einer politischen Übereinkunft im Vergleich zu einer v ertragsrechtlichen Bindung ungleich weiter und flexibler.

107

e) Art. 24 Abs. 1 [X.] sei nicht verletzt. Das neue Strategische Konzept der [X.] übertrage nicht Hoheitsrechte auf eine zwischenstaatliche Einrichtung, wie immer man den [X.]-Vertrag rechtlich qualifiziere. Desgleichen scheide eine Verletzung des Art. 24 Abs. 2 [X.] aus. Das neue Strategische Konzept verändere nicht die rechtliche Natur des Nordatlantikpakts. Es enthalte keine neuen Einwilligungen in Beschränkungen der Hoheitsrechte der [X.] [X.]. Die in Nr. 31 des neuen Strategischen Konzepts 1999 angesprochene Konfliktverhütung und Krisenbewältigung halte sich im Rahmen der Ziele und Zwecke des [X.]-Vertrags. Der ausdrückliche Hinweis darauf, bei der Konfliktverhütung wie bei der Krisenbewältigung "in Übereinstimmung mit dem Völkerrecht" um deren Beilegung und Bewältigung bemüht zu sein, stelle nicht auf die Begründung einer neuartigen normativen Befugnis im [X.]-Vertrag ab, sondern werde als "im Zuge ihrer Politik der [X.]serhaltung, der Kriegsverhütung und der Stärkung von Sicherheit und Stabilität", mithin als im Rahmen ihrer politischen Zielsetzungen liegend angesprochen. Die rechtliche Befugnis, in "Übereinstimmung mit dem Völkerrecht" sich um Konflikt- und Krisenbewältigung zu bemühen, habe der [X.] ohnehin schon zugestanden. Das neue Strategische Konzept 1999 aber drücke die grundsätzliche politische Entschlo[X.]enheit des Bündni[X.]es aus, von dieser Befugnis gegebenenfalls Gebrauch zu machen.

108

f) Unberührt hiervon bleibe die verfa[X.]ungsrechtliche Verpflichtung der [X.]regierung, für einen Einsatz bewaffneter [X.] Streitkräfte grundsätzlich die vorherige konstitutive Zustimmung des Deutschen [X.] einzuholen. In diesem Zusammenhang sei darauf hinzuweisen, da[X.] nach dem neuen Strategischen Konzept der [X.] ein Einsatz bewaffneter Streitkräfte zur Krisenbewältigung einschließlich von [X.]seinsätzen nur "von Fall zu Fall", "im Konsens" und in "Übereinstimmung mit dem Völkerrecht" erfolgen solle. Ferner sei die "Beteiligung an einer solchen [X.] oder einem solchen Einsatz den Beschlü[X.]en der Mitgliedstaaten im Einklang mit ihren jeweiligen Verfa[X.]ungen" vorbehalten. Ob eine solche Übereinstimmung mit dem Völkerrecht gegeben sei, ob allein im Falle der individuellen oder kollektiven Selbstverteidigung gem. Art. 51 [X.], einer entsprechenden Ermächtigung zur Gewaltanwendung durch den Sicherheitsrat oder auch ohne diese bei de[X.]en - wie immer zu bestimmender Funktionsunfähigkeit - oder einer - etwa multilateral getragenen - humanitären Intervention, sei im vorliegenden Verfahren nicht zu entscheiden. Darüber zu befinden, bleibe der Beurteilung des militärisch gewaltsamen Einsatzes im konkreten Einzelfall vorbehalten. Eine vertragliche Verpflichtung der [X.] [X.] zur Teilnahme [X.] Streitkräfte an derartigen [X.]en sei dem neuen Strategischen Konzept 1999 nicht zu entnehmen.

V[X.]

109

In der mündlichen Verhandlung haben sich die Streitparteien geäußert. Die Beteiligten haben ihr schriftsätzliches Vorbringen vertieft und ergänzt.

110

Die an den Verhandlungen und Beratungen über das neue Strategische Konzept beteiligten [X.]minister [X.] und Scharping sind zu der Frage eines Rechtsbindungswillens der [X.]regierung und der anderen Regierungen bei Beschlu[X.] des neuen Strategischen Konzepts 1999 gehört worden.

B.

111

Der Antrag ist zulä[X.]ig.

[X.]

112

1. Die Antragstellerin ist als Fraktion des Deutschen [X.] im [X.]verfahren gem. §§ 13 Nr. 5, 63 ff. [X.] parteifähig. Sie kann im eigenen Namen Rechte geltend machen, die dem [X.] gegenüber der [X.]regierung zustehen können (vgl. [X.] 1, 351 <359>; 2, 143 <165>; stRspr).

113

2. Die Antragstellerin hat hinreichend deutlich dargelegt, da[X.] der [X.] durch die angegriffene Maßnahme in Rechten verletzt sein könnte, die ihm durch das Grundgesetz übertragen worden sind (§ 64 Abs. 1 [X.]). Das gilt hinsichtlich der Rüge, die [X.]regierung habe durch ihre Mitwirkung am neuen Strategischen Konzept 1999 die Rechte des [X.] als Gesetzgeber gem. [ref=630210cb-a1[X.]-4449-8e95-d12e3ba697ef]Art. 59 Abs. 2 Satz 1 [X.]] i.V.m. Art. 24 Abs. 2 [X.] verletzt.

114

Der [X.] zielt auf die Auslegung des Grundgesetzes aus Anla[X.] von Streitigkeiten über die Rechte und Pflichten von Verfa[X.]ungsorganen ([[X.]-4cf6-88[X.]-a316afa406ac]Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 [X.]]). Das Verfahren dient insoweit maßgeblich der gegenseitigen Abgrenzung der Kompetenzen von Verfa[X.]ungsorganen oder ihren Teilen in einem Verfa[X.]ungsrechtsverhältnis, nicht der davon losgelösten Kontrolle der objektiven Verfa[X.]ungsmäßigkeit eines bestimmten Organhandelns (vgl. [X.] 68, 1 <69 ff.>). Das [X.]verfahren eröffnet den Verfa[X.]ungsorganen die Möglichkeit, für einen bestimmten Sachzusammenhang über die Zuordnung der in Betracht kommenden Kompetenzen im System der Gewaltenteilung zu streiten. Im Verhältnis zwischen [X.] und [X.]regierung sind daher vor allem die Gesetzgebungsbefugni[X.]e und sonstigen Mitwirkungsrechte des [X.] rügefähig. Ein Eingriff in eine Gesetzgebungskompetenz des [X.] ist nicht nur bei Anmaßung der Regelungskompetenz möglich, sondern auch bei einem rechtserheblichen Handeln ohne gesetzliche Ermächtigung, wenn diese von Verfa[X.]ungs wegen erforderlich ist. Das [X.] kann im Wege des [X.]s eine Entscheidung über die Verfa[X.]ungsmäßigkeit eines solchen Handelns herbeiführen.

115

a) Die Einordnung [X.] in ein System gegenseitiger kollektiver Sicherheit bedarf nach Art. 24 Abs. 2 i.V.m. Art. 59 Abs. 2 Satz 1 [X.] der Zustimmung des Gesetzgebers. Dieser Gesetzesvorbehalt überträgt dem [X.] als Gesetzgebungsorgan ein Mitentscheidungsrecht im Bereich der auswärtigen Angelegenheiten und begründet insoweit ein Recht des [X.] im Sinne von § 64 Abs. 1 [X.] ([X.] 90, 286 <351>; vgl. auch [X.] 68, 1 <84 f.>).

116

Dieses Gesetzgebungsrecht schützt die Kompetenz des [X.], über die durch völkerrechtlichen Vertrag begründeten Rechte und Pflichten der [X.] mitzuentscheiden, sofern die politischen Beziehungen des [X.] oder Gegenstände der [X.]gesetzgebung betroffen sind. Die Vorschrift gewährleistet die Legislativfunktion der gesetzgebenden Körperschaften im Bereich der auswärtigen Gewalt, deren Zustimmung in der Form des Vertragsgesetzes die innerstaatliche Anwendung solcher Verträge sichert und das Handeln der Regierung bei dem völkerrechtlichen Vollzug des Vertrags deckt (vgl. [X.] 90, 286 <357>; 58, 1 <37>). Art. 24 Abs. 2 [X.] enthält keinen eigenen besonderen Gesetzesvorbehalt wie Art. 24 Abs. 1 oder [ref=613472f9-f223-4cfe-8791-3744d07c67e9]Art. 23 Abs. 1 [X.]], weil das Grundgesetz davon ausgeht, da[X.] die Einordnung in ein System gegenseitiger kollektiver Sicherheit nur durch völkerrechtlichen Vertrag im Sinne des [ref=fb88832d-582c-453b-80ab-f1a27c2e10e9]Art. 59 Abs. 2 Satz 1 [X.]] erfolgen kann (vgl. [X.] 90, 286 <351>). Der Vertrag verleiht dem System kollektiver Sicherheit eine dauerhafte rechtliche Grundlage (Randelzhofer, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz Kommentar, Art. 24 Abs. 2 Rn. [X.], Staatsrecht, [X.], 2. Auflage, 1984, S. 547; Tomuschat, in: [X.] Kommentar, Art. 24 Rn. 147). Ursprüngliches Leitbild eines Sicherheit[X.]ystems im Sinne des Art. 24 Abs. 2 [X.] waren die [X.], die bereits zum Entstehungszeitpunkt des Grundgesetzes auf völkervertraglicher Grundlage bestanden, ebenso wie ihre Vorgängerorganisation, der Genfer Völkerbund. Ein Vertrag, d er die Einordnung des [X.] in ein kollektives Sicherheit[X.]ystem und eine Beschränkung seiner Hoheitsrechte zu Gunsten eines solchen Systems vorsieht, regelt die politischen Beziehungen des [X.] im Sinne des [[X.]]Art. 59 Abs. 2 Satz 1 [X.]].

117

Die Zustimmung des [X.] zu einem solchen Vertrag kann die Regierung ermächtigen, in den Organen und Institutionen des Vertrags an seiner Fortentwicklung auch ohne eine förmliche Vertragsänderung mitzuwirken (vgl. [X.] 90, 286 <351>; 68, 1 <98 f.>; 58, 1 <37>). Dies gilt insbesondere, wenn der [X.] angelegt, also auf ein verstetigtes und die [X.] einander näher rückendes praktisches Zusammenwirken ausgerichtet ist, wie dies Art. 24 Abs. 1 und [ref=bd743487-c0bd-4681-a44d-df95085c896f]Art. 24 Abs. 2 [X.]] allgemein sowie Art. 23 Abs. 1 [X.] für den inzwischen besonders integrierten Bereich der Europäischen Union vorsehen.

118

Vollzug[X.]chritte innerhalb des Organ- und Institutionensystems eines solchen Vertrags mü[X.]en allerdings in dem dazu ergangenen Zustimmungsgesetz hinreichend bestimmbar angelegt sein. Die Ermächtigung umfa[X.]t nicht eine wesentliche Fortentwicklung, die die Zustimmung des [X.] gegenstandslos werden ließe; wesentliche Überschreitungen oder Änderungen des im Vertrag angelegten [X.] sind daher von dem ursprünglichen Zustimmungsgesetz nicht mehr gedeckt (vgl. [X.] 89, 155 <188>; 77, 170 <231>; 68, 1 <102>; 58, 1 <37>).

119

[X.] der [X.] mit der Behauptung einer wesentlichen Vertragsüberschreitung oder -änderung ein [X.]verfahren an, wird er mithin zur Durchsetzung seines ihm übertragenen Rechts, über die völkervertraglichen Rechte und Pflichten des [X.] mitzuentscheiden, tätig. Das [X.] prüft dementsprechend, ob ein bestimmtes völkerrechtliches Handeln der Regierung durch das Vertragsgesetz und de[X.]en verfa[X.]ungsrechtlichen Rahmen gedeckt ist (vgl. [X.] 90, 286 <346 ff., 351 ff.>; 68, 1 <102 f.>; 58, 1 <36 f.>).

120

b) Nach dem Vorbringen der Antragstellerin kann nicht von vornherein ausgeschlo[X.]en werden, da[X.] die [X.]regierung für ihre Mitwirkung am neuen [X.] 1999 einer vorherigen parlamentarischen Zustimmung nach Art. 59 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. Art. 24 Abs. 2 [X.] bedurft hätte. Die Antragstellerin macht geltend, da[X.] das neue Strategische Konzept 1999 ein Vertrag sei, jedenfalls aber wegen seines Inhalts einer Zustimmung des [X.] bedurft hätte.

I[X.]

121

1. Rechtskraft oder Bindungswirkung des Urteils des erkennenden Senats vom 12. Juli 1994 (vgl. [X.] 90, 286) stehen dem vorliegenden [X.] nicht entgegen.

122

a) Das Grundgesetz gestaltet das [X.] unbeschadet seiner Stellung als Verfa[X.]ungsorgan als Gericht aus, dem die Ausübung rechtsprechender Gewalt übertragen ist (Art. 92 [X.], § 1 [X.]). Den Entscheidungen des [X.]s kommt daher materielle Rechtskraftwirkung zu (vgl. [X.] 78, 320 <328>; 33, 199 <203>; 20, 56 <87>; 4, 31 <87>). Die materielle Rechtskraft bindet das [X.] in einem späteren Verfahren nur dann, wenn es sich um denselben Streitgegenstand zwischen denselben [X.]en handelt (vgl. [X.] 78, 320 <328>; 4, 31 <38 f.>). Die nunmehr antragstellende Fraktion der [X.] im Deutschen [X.] war jedoch nicht [X.] in den dem Urteil vom 12. Juli 1994 zu Grunde liegenden Verfahren.

123

Die Rechtskraft dieses Urteils wirkt auch nicht deshalb gegen sie, weil sie Rechte des [X.] in Proze[X.]standschaft geltend macht. Eine generelle subjektive Rechtskrafterstreckung auf den Rechtsinhaber im Falle der Proze[X.]standschaft ist jedenfalls für den [X.] über Rechte des [X.] nicht anzuerkennen. Die gesetzliche Proze[X.]führungsbefugnis der Fraktionen zur Durchsetzung der Rechte des [X.] dient dem parlamentarischen Minderheitenschutz; dieser Zweck umfa[X.]t es nicht, auch das Hauptorgan rechtskräftig zu binden (vgl. [X.], Streitgegenstand und Entscheidungswirkung im Öffentlichen Recht, 1995, S. 396; [X.]/[X.], Verfa[X.]ungsprozeßrecht, 2. Auflage, 2001, Rn. 1301; a.A. [X.], Rechtskraft und Gesetzeskraft der Entscheidungen des [X.]s, in: [X.][X.], [X.], 1976, [X.]3).

124

b) Gemäß § 31 Abs. 1 [X.] sind die Verfa[X.]ungsorgane des [X.] mit Ausnahme des [X.]s selbst an die Entscheidungen dieses Gerichts gebunden. Die Bindungswirkung erstreckt sich auch auf Teile dieser Organe, die im Verfa[X.]ungsproze[X.] parteifähig sind. Die Bindungswirkung gem. § 31 Abs. 1 [X.] umfa[X.]t zunächst die Entscheidungsformel. Gegenstand der Bindungswirkung gem. § 31 Abs. 1 [X.] ist die konkrete Entscheidung. Das ist das Urteil des [X.]s über die streitgegenständliche Frage, im [X.] also die Vereinbarkeit der Maßnahme oder Unterla[X.]ung eines Verfa[X.]ungsorgans mit den Rechten eines anderen, des antragstellenden Verfa[X.]ungsorgans (vgl. [X.] 99, 332 <336 f.>; 90, 286 <339>; 2, 143 <156>).

125

Danach entfaltet das Senatsurteil vom 12. Juli 1994 keine Bindungswirkung für den vorliegenden [X.]. Das Urteil des Senats vom 12. Juli 1994 gewinnt unter Auslegung der Art. 59 Abs. 2 Satz 1, Art. 24 Abs. 2 [X.] den Entscheidung[X.]atz, da[X.] die Mitwirkung der [X.]regierung an dem Strategischen Konzept 1991 die Verfa[X.]ung nicht verletzt. Die Mitwirkung der [X.]regierung am neuen [X.] 1999 ist im Hinblick auf die diese Entscheidung tragenden Gründe kein bloßer Wiederholungs- oder [X.]ihrer Mitwirkung am neuen Strategischen Konzept 1991. Das Konzept als Ganzes bedarf einer neuen verfa[X.]ungsrechtlichen Beurteilung, die auch die mit dem Konzept aus dem Jahre 1991 wörtlich identischen Pa[X.]agen umfa[X.]t.

126

2. Rechtskraft oder Bindungswirkung der Entscheidung des Senats vom 25. März 1999 (vgl. [X.] 100, 266) stehen einer Sachentscheidung ebenfalls nicht entgegen. Zwar besteht [X.]identität mit dem hiesigen Verfahren. Die Rechtskraft des Beschlu[X.]es vom 25. März 1999 ist aber darauf beschränkt, da[X.] die erteilte Zustimmung des [X.] zu den dort streitigen militärischen Maßnahmen die Antragsbefugnis des [X.] für die Feststellung ihrer Unvereinbarkeit mit verschiedenen Verfa[X.]ungsbestimmungen entfallen lä[X.]t. Vorliegend ist nicht dieser Einsatz der [X.], sondern es sind die Zustimmung der [X.]regierung zu dem neuen Strategischen Konzept 1999 sowie die diesbezüglichen Rechte des [X.] Gegenstand des Verfahrens.

II[X.]

127

Die Antragstellerin hat ein Recht[X.]chutzbedürfnis.

128

1. Das [X.] hat entschieden, da[X.] ein im Übrigen zulä[X.]iger Antrag im [X.]verfahren nicht deshalb unzulä[X.]ig ist, weil der Antragsteller politisch-parlamentarische Handlungsmöglichkeiten nicht ergriffen hat (vgl. [X.], 286 <339>).

129

2. Die verfa[X.]ungsgerichtliche Prüfung der Mitwirkung der [X.]regierung am neuen Strategischen Konzept 1999 wird nicht dadurch ausgeschlo[X.]en, da[X.] [X.] und [X.]regierung bei ihrem Handeln das Konzept seit seiner Annahme zu Grunde gelegt haben. Es ist denkbar, da[X.] eine Maßnahme der auswärtigen Gewalt die Verfa[X.]ung verletzt, während eine völkerrechtliche Bindung eintritt. In solchen Fällen mag der Staat zwar völkerrechtlich gebunden sein; der Bund kann aber die Pflicht haben, den verfa[X.]ungswidrigen Zustand zu beseitigen, soweit dies möglich ist. Das [X.] hat dies für den völkerrechtlichen Vertrag bereits anerkannt (vgl. [X.] 6, 290 <295>). Nichts anderes kann für völkerrechtlich erhebliches Handeln unterhalb der Schwelle des Vertrag[X.]chlu[X.]es gelten.

C.

130

Der Antrag ist unbegründet. Die [X.]regierung hat mit ihrer Zustimmung zu den Beschlü[X.]en über das neue Strategische Konzept 1999 der [X.] auf der Gipfelkonferenz der Staats- und Regierungschefs in [X.] am 23. und 24. April 1999 nicht gegen Art. 59 Abs. 2 Satz 1, Art. 24 Abs. 2 [X.] verstoßen. Sie war nicht verpflichtet, ein Zustimmungsverfahren beim Deutschen [X.] einzuleiten, um damit Rechte des Deutschen [X.] zu wahren. Durch den [X.]er Beschlu[X.] wurde der [X.]-Vertrag nicht inhaltlich abgeändert ([X.]). Die Fortentwicklung eines Systems gegenseitiger kollektiver Sicherheit ohne Vertragsänderung bedarf keiner gesonderten Zustimmung des [X.] (I[X.]). Mit der Zustimmung zum neuen Strategischen Konzept 1999 hat die [X.]regierung auch nicht die durch das Zustimmungsgesetz bestehende Ermächtigung überschritten und damit außerhalb des vom Zustimmungsgesetz zum [X.]-[X.]festgelegten [X.] gehandelt. Die [X.]regierung hat durch ihre Zustimmung schließlich auch nicht die durch Art. 24 Abs. 2 [X.] festgelegte Zweckbestimmung des Bündni[X.]es zur Wahrung des [X.]s überschritten (II[X.]).

[X.]

131

Die [X.]regierung war nicht verpflichtet, ein Zustimmungsverfahren zum neuen Strategischen Konzept 1999 nach Art. 59 Abs. 2 Satz 1, Art. 24 Abs. 2 [X.] einzuleiten. Der Beschlu[X.] über das neue Strategische Konzept 1999 der [X.] ist kein Vertrag, der die politischen Beziehungen des [X.] regelt. Er findet vielmehr seine Rechtsgrundlage im [X.]-Vertrag, dem die für die [X.]gesetzgebung zuständigen Körperschaften im Verfahren nach Art. 59 Abs. 2 Satz 1, Art. 24 Abs. 2 [X.] zugestimmt haben.

132

Der Beschlu[X.] lä[X.]t keinen Willen der Mitglieder erkennen, den bestehenden Vertrag förmlich abzuändern (1.). Auch der Inhalt des Beschlu[X.]es ist nicht als objektive Änderung des bestehenden Vertragswerks anzusehen (2.).

133

1. Mit dem Beschlu[X.] über das neue Strategische Konzept sollte nicht der bestehende [X.]-[X.]geändert werden. Völkerrechtliche Verträge sind alle Übereinkünfte zwischen zwei oder mehr Völkerrecht[X.]ubjekten, durch welche die zwischen ihnen bestehende Rechtslage verändert werden soll. Auch Übereinkünfte zur Änderung bestehender Verträge gehören dazu. Es ist in der internationalen wie nationalen Rechtsprechung anerkannt, da[X.] ein [X.] einer internationalen Organisation zugleich einen Vertrag zwischen zwei oder mehr Mitgliedern der Organisation darstellen kann (vgl. [X.] 90, 286 <359>; 68, 1 <82>). Ob ein Dokument des internationalen Verkehrs ein völkerrechtlicher Vertrag ist, ist aus den Umständen zu schließen (vgl. [X.] 90, 286 <360 f.>). Bezeichnung und Form der Annahme sind nicht maßgeblich ([X.] 90, 286 <359>). Auch ein Vertragsänderungsvertrag kann konkludent abgeschlo[X.]en werden (vgl. [X.] 90, 286 <361>; Verdro[X.]/[X.], Universelles Völkerrecht, 3. Auflage, 1984, § 792).

134

a) Das Fehlen einer Ratifikationsklausel ist ein Indiz gegen den [X.]. Der vertragliche Bindungswille kann sich bereits aus dem Vertragstext ergeben, wenn er eine Ratifikationsklausel hat oder die Hinterlegung beim Generalsekretär der [X.] vorsieht. Das ist hier nicht der Fall. Angesichts des hochpolitischen Gegenstands des neuen Strategischen Konzepts 1999 wäre verfa[X.]ungsrechtlich bei einem Vertrag ein Ratifikationsvorbehalt auf Seiten der [X.] und wohl auch aller anderen Mitgliedstaaten erforderlich gewesen. Allerdings kann allein aus dem Fehlen eines [X.] nicht zwingend geschlo[X.]en werden, da[X.] es an einem völkerrechtlichen Vertrag[X.]chlu[X.] fehlt (vgl. [X.], [X.], Jurisdiction and Admi[X.]ibility, Judgement, [X.] Reports 1994, [X.] <para. 23 ff.>). Denn völkerrechtlich kann ein Staat vertragliche Verpflichtungen auch durch den Außenminister und andere typischerweise für die Außenrepräsentanz eines Staates zuständige Mitglieder der Exekutive eingehen, Art. 7 [X.]. Die [X.] sind darin frei, wie sie die Zustimmung, durch einen Vertrag gebunden sein zu wollen, zum Ausdruck bringen, Art. 11 [X.] (vgl. [X.], Expre[X.]ion of Consent to be Bound by a Treaty as Developed in Certain Environmental Treaties, in: E[X.]ays Vierdag, 1998, [X.]). Ratifikation durch das [X.] ist nur eine der völkerrechtlich zur Wahl stehenden Zustimmungsformen, Art. 14 [X.].

135

b) Strengere, insbesondere an den Inhalt des Vertrags anknüpfende Anforderungen können sich insoweit allerdings aus nationalem Verfa[X.]ungsrecht ergeben, wie dies etwa für die [X.] [X.] gem. [[X.]-4efb-a4ba-2121d7b937e8]Art. 59 Abs. 2 Satz 1 [X.]] der Fall ist.

136

Auch die gesamten Umstände der Annahme des neuen Strategischen Konzepts 1999 la[X.]en nicht auf einen rechtlichen Bindungswillen der [X.]en schließen. Zwar spricht für einen solchen Bindungswillen die allseits hervorgehobene besondere Bedeutung des neuen [X.]s für die längerfristige Ausrichtung der [X.]. Das neue Strategische Konzept 1999 ist im Rahmen der 50-Jahr-Feier der [X.] angenommen worden, also am Ende einer Dekade erfolgreicher Anpa[X.]ung der [X.] an tief greifend veränderte politische Verhältni[X.]e. Vor und nach der Annahme haben die beteiligten [X.] dem Konzept grundlegende Bedeutung zugewiesen. Der Verabschiedung des Konzepts waren zudem lange und gegen Ende intensive Verhandlungen auf [X.] der Staats- und Regierungschefs vorausgegangen. Die [X.]en bringen in dem Konzept ihren Willen zum Ausdruck, die Zielsetzung der [X.] ausdrücklich um die über Artikel 5 [X.]-Vertrag hinausgehenden [X.]seinsätze zu erweitern. Aus diesem Umstand wird geschlo[X.]en, da[X.] es sich bei dem neuen Strategischen Konzept 1999 um einen Änderungsvertrag zum [X.]-Vertrag handelt (vgl. [X.]/[X.], Die neue [X.]-Strategie und ihre völkerrechtlichen und verfa[X.]ungsrechtlichen Implikationen, Recht und Politik 35 (1999), [X.], 205).

137

Allein aus dem insoweit hochpolitischen Gegenstand des neuen Strategischen Konzepts kann nicht auf einen Vertragsänderungswillen geschlo[X.]en werden. Das neue Strategische Konzept vom 23./24. April 1999 ist ein Konsenspapier, in dem die neuen Aufgaben und Instrumente der [X.] nur in allgemeiner Form beschrieben werden und die damit durch ein hohes Maß an Flexibilität und Interpretierbarkeit gekennzeichnet sind ([X.], [X.] Selbstverständnis und erweitertes Aufgabenspektrum. Der Weg zum [X.] der [X.], in: Europäische Sicherheit 8/1999, S. 12 ff.; [X.], Die [X.], humanitäre Intervention und Völkerrecht, in: [X.] (Hrsg.), Der [X.]-Konflikt, 2000, [X.] ff.; Rühle, [X.] der [X.] und die politische Realität, in: Jahrbuch für internationale Sicherheitspolitik, 2000, [X.]637 ff.).

138

Gegen die Vertragsnatur spricht vor allem der Wortlaut des neuen Strategischen Konzepts 1999. Zwar sind insbesondere die zentralen Pa[X.]agen über die nicht unter Artikel 5 fallenden Mi[X.]ionen und deren Mandatierung durch den Sicherheitsrat auch unter Verwendung rechtlicher Konzepte und Begriffe gehalten. Der Text besteht aber weitgehend aus Schilderungen und Analysen der aktuellen politischen Lage im [X.] Raum und der neuen Gefahren, die sich daraus ergeben, sowie aus Absichtserklärungen, die zu allgemein gehalten sind, um aus dem Konzept als solchem vertragliche Verpflichtungen herzuleiten.

139

2. Der Inhalt der Beschlü[X.]e ist auch nicht als konkludente Vertragsänderung anzusehen. Eine Vertragsänderung kann auch ohne ausdrückliche Willensbekundung erfolgen, wenn hinreichend deutliche objektive Umstände für den übereinstimmenden Willen zur Vertragsänderung sprechen (vgl. [X.], [X.], a.a.[X.], <para. 25 ff.>). Wenn sich Festlegungen des [X.]s 1999 in einen nicht überwindbaren und deutlich erkennbaren Widerspruch zu dem im Vertrag definierten Einsatzbereich setzen oder eine Erweiterung des Vertrags über den bisherigen Rahmen enthalten, kann auf einen Abänderungswillen der [X.]en geschlo[X.]en werden. Ohne Anhaltspunkte für einen entsprechenden subjektiven Bindungs- und Änderungswillen mu[X.] der Widerspruch zum bestehenden Vertrag aber hinreichend deutlich im Beschlu[X.] zu Tage treten, um das Verfahren nach Art. 59 Abs. 2 Satz 1 [X.] auszulösen. Dies ist vorliegend nicht der Fall. Es handelt sich insbesondere bei der im Mittelpunkt des [X.]s stehenden Frage der Erweiterung des sicherheitspolitischen Ansatzes des Bündni[X.]es auf [X.]seinsätze noch um eine Fortentwicklung des [X.]-Vertrags, die sich jedenfalls nicht mit der für die Annahme eines konkludenten Vertragsänderungswillens nötigen Gewi[X.]heit als Widerspruch zum bestehenden Vertragsinhalt oder als de[X.]en Erweiterung deuten lä[X.]t.

140

[X.] lä[X.]t die kollektive [X.] des Bündni[X.]es vielmehr unberührt und schreibt den in der Präambel des [X.]niedergelegten Sicherheits- und [X.]sauftrag des Bündni[X.]es im Hinblick auf eine grundlegend neue Sicherheitslage fort. Ziel und Zweck der [X.] ist weiterhin die Abwehr bzw. die Abschreckung einer Aggre[X.]ion seitens eines dritten Staates (Teil [X.] Nr. 10). Der Umbau der militärischen Handlungsmöglichkeiten soll auch ausdrücklich auf diese Funktion der [X.] ausgerichtet bleiben (Teil II[X.] Nr. 28, Teil IV. [X.]. 41 ff.).

141

Eine bedeutsame, im Vertrag nicht implizierte Erweiterung der Aufgabenstellung findet sich allerdings in der Möglichkeit so genannter [X.]seinsätze. Die der [X.] nach dem neuen Strategischen Konzept 1999 zukommenden [X.]sfähigkeiten stellen eine Funktion regionaler Sicherheit im Sinne von [X.] [X.] dar, da sie Einsätze außerhalb des Bündnisgebiets vorsehen (vgl. Bericht zum Stand der Bemühungen um Abrüstung, Rüstungskontrolle und Nichtverbreitung sowie über die Entwicklung der Streitkräftepotenziale vom 12. April 2000, <Jahresabrüstungsbericht>, BTDrucks 14/3233, [X.], sowie die Stellungnahme des [X.] [X.] Außenministers [X.], abgedruckt in [X.], Die [X.], die [X.] und militärische Gewaltanwendung: Rechtliche Aspekte, in: [X.] <Hrsg.>, Der [X.]-Krieg und das Völkerrecht, 2000, [X.], 34). Zentraler Begriff ist insoweit die Umschreibung eines "nicht unter Artikel 5 fallenden [X.]seinsatzes", also eines Einsatzes, der keinen Angriff auf das Territorium eines Vertrag[X.]taats vorau[X.]etzt (siehe Teil II[X.] [X.]. 29, 31 f. sowie Teil [X.], 53 Buchstabe c; vgl. auch Teil [X.] Nr. 10, Teil I[X.] Nr. 24 des Beschlu[X.]es). Bei der [X.] in diesem Sinne handelt es sich um militärische, nicht um diplomatische oder andere nichtmilitärische Aktivitäten zur Krisenbewältigung. Dies entspricht der Struktur der [X.] als eines primär militärischen Bündni[X.]es. Es entspricht auch der Verhandlungsgeschichte sowie der ausdrücklichen Erwähnung der [X.]seinsätze auf dem [X.] im Konzept (Teil II[X.] [X.]. 31 f.; [X.]/[X.], a.a.[X.], S. 199; [X.], Der [X.]-Einsatz als Präzedenzfall?, Recht und Politik 35 (1999), [X.], 212).

142

[X.] ist gegenüber dem aus dem Jahre 1991 gerade in den hier intere[X.]ierenden Teilen wesentlich verdichtet (zu der entsprechenden Auffa[X.]ung der [X.]regierung vgl. Jahresabrüstungsbericht, a.a.[X.], [X.]). Insbesondere die maßgeblichen Au[X.]agen zu den nicht unter Artikel 5 fallenden Aufgaben werden nicht mehr nur als Teil der sicherheitspolitischen Analyse, sondern auch als Teil des [X.] des Bündni[X.]es behandelt (Teil II[X.] des Konzepts).

143

Dem entsprechen Aufbau und Wortwahl. Im Strategischen Konzept 1991 dominierten noch Absichtserklärungen. So wurde in Nr. 33 ausgeführt, ein kohärenter Ansatz der Krisenbewältigung sei (noch) festzulegen, geeignete Konsultations- und Entscheidungsverfahren seien eine (noch nicht vorhandene) wesentliche Vorau[X.]etzung. Das Strategische Konzept 1991 brachte lediglich den politischen, auf die Zukunft gerichteten Willen der Mitgliedstaaten zum Ausdruck, in diese Richtung voranzugehen. Demgegenüber ist dieser Ansatz im Strategischen Konzept 1999 nunmehr niedergelegt. Durchgängig ist von "nicht unter Artikel 5 fallenden [X.]seinsätzen" die Rede, eine gegenüber dem Konzept von 1991 neue Begrifflichkeit. Der Begriff des [X.]seinsatzes ist tatbestandlich ausgeformt (Teil II[X.] [X.]. 31 f. des [X.]er Beschlu[X.]es): Wenn sich ein Konflikt krisenhaft so zugespitzt hat, da[X.] präventives Vorgehen nicht mehr erfolgversprechend erscheint, kann der Rat ggf. in Kooperation mit den befa[X.]ten internationalen Organisationen tätig werden und hierfür auf eine Reihe von Handlungsinstrumenten zurückgreifen. Diese schließen die nicht unter Artikel 5 fallenden [X.]seinsätze militärischer Natur ein. Der Einsatz hat in Übereinstimmung mit dem jeweils anwendbaren Völkerrecht zu erfolgen.

144

Dieser Tatbestand verallgemeinert die seit 1994 entwickelten Verfahren. Dementsprechend erinnert das Bündnis im Konzept von 1999 an seine auf das Angebot von 1994 folgenden Beschlü[X.]e zu [X.]seinsätzen auf dem [X.]. Die kohärente Reaktion auf alle Eventualfälle, also kollektive Bündnisverteidigung wie [X.]seinsätze, stützt sich auf [X.], eine integrierte militärische Struktur sowie auf [X.](Teil [X.] des [X.]er Beschlu[X.]es). Das Strategische Konzept 1999 nimmt schließlich auch die für die kohärente Reaktion erforderliche Streitkräftestruktur nunmehr als gegeben an (Teil IV. [X.]. 51 ff.). Die ebenfalls auf dem [X.]er Gipfel angenommene Verteidigungsinitiative dient dem weiteren Ausbau dieser Struktur. Der Bestimmung der [X.]funktionen des Bündni[X.]es schließt sich zudem nicht, wie es noch im Konzept 1991 der Fall war, eine Klausel an, wonach die Mitgliedstaaten mit der Formulierung dieser [X.]funktionen bestätigen, "da[X.] der Wirkungsbereich des Bündni[X.]es, wie auch ihre Rechte und Pflichten aus dem [X.]-Vertrag unverändert bleiben" (Nr. 23 des Beschlu[X.]es von 1991).

145

Aus alldem kann jedoch nicht geschlo[X.]en werden, da[X.] eine objektive Abänderung des [X.]-[X.]vorliegt. Die getroffenen Inhaltsbestimmungen la[X.]en sich noch als Fortentwicklung und Konkretisierung der offen formulierten Bestimmungen des [X.]-Vertrags verstehen. Der Nordatlantikrat erklärt ausdrücklich, da[X.] "Zweck und Wesen" des Bündni[X.]es unverändert bleiben (Einleitung Nr. 5 des [X.]er Beschlu[X.]es). Die Dichte der vertraglichen Verpflichtungen ist im Bereich der [X.] geringer ausgeprägt. Die Mitgliedstaaten koordinieren ihre Maßnahmen "von Fall zu Fall" auf Grund von Konsultationen nach Art. 4 [X.]-Vertrag. Eine Pflicht zur kollektiven Reaktion ist im Gegensatz zur kollektiven Verteidigung gem. Art. 5 [X.]-Vertrag nicht vorgesehen. Der Primat der Politik sowie der Mechanismus konsensualer Willensbildung im Nordatlantikrat über die Feststellung der Vorau[X.]etzungen, die Festsetzung und den Vollzug einer Maßnahme gelten auch und gerade für diese neue Funktion der [X.] (Teil [X.] Nr. 10). Die Mitgliedstaaten handeln dabei auf der Grundlage des jeweiligen mitgliedstaatlichen Verfa[X.]ungsrechts (Teil II[X.] Nr. 31). Dem entspricht es, da[X.] die [X.]regierung einer Beteiligung [X.] an [X.]seinsätzen im [X.]unter dem Vorbehalt vorheriger konstitutiver Zustimmung des [X.] zustimmt.

146

Der Abstand der Funktionen kollektiver Verteidigung und regionaler Sicherheit der [X.] bleibt auch insoweit erhalten, als das Konzept den [X.] auf Bedrohungen für die Stabilität des [X.] Raums ausdehnt, die sich aus internen Krisen einzelner [X.] im und um den [X.] Raum, der Verbreitung von Ma[X.]envernichtungswaffen und der Technologie zu ihrer Herstellung sowie der Abhängigkeit von Information[X.]ystemen ergeben (Teil I[X.] Nr. 20), die Vertragsgrundlagen auf globale Risiken aus Sabotage, Rohstoffverkürzung, organisiertem Verbrechen, Terrorismus und Flüchtlingsbewegungen infolge bewaffneter Konflikte bezieht (Nr. 24) sowie den Handlungsansatz der Organisation (Teil II[X.]) und ihre militärische Integration (Teil IV.) hierauf ausrichtet.

147

Das Bündnis hat bereits mehrfach auf gravierende Änderungen der politischen Situation reagiert, ohne den Vertrag förmlich zu ändern. Der [X.]-Vertrag ist insoweit entwicklungsoffen. Eine solche Elastizität im Hinblick auf die Fortentwicklung des dem System gegenseitiger kollektiver Sicherheit zu Grunde liegenden Vertrags ist auch erforderlich, um das Bündnis seinen Zielen entsprechend leistungs- und anpa[X.]ungsfähig zu halten. Die Auslegung des Art. 59 Abs. 2 Satz 1 [X.] hat auf diese besonderen Erforderni[X.]e eines von Art. 24 Abs. 2 [X.] ausdrücklich gewollten Sicherheit[X.]ystems Rücksicht zu nehmen und darf deshalb nicht bereits bei einer, wenn auch erheblichen, Fortentwicklung des Vertrags durch die Organe des Sicherheit[X.]ystems einen hinreichend deutlich erkennbaren Widerspruch zum Vertrag annehmen, der auf einen konkludent zum Ausdruck gebrachten Vertragsänderungswillen schließen ließe.

I[X.]

148

Die nicht als Vertragsänderung erfolgende Fortentwicklung eines Systems gegenseitiger kollektiver Sicherheit im Sinne des Art. 24 Abs. 2 [X.] bedarf keiner gesonderten Zustimmung des [X.]. [ref=[X.]]Art. 59 Abs. 2 Satz 1 [X.]] ist keiner erweiternden Auslegung zugänglich. Es kann dahinstehen, ob und welche völkerrechtlichen Bindungen für die [X.] [X.] durch die Zustimmung zum neuen Strategischen Konzept 1999 unterhalb des Vertrag[X.]chlu[X.]es entstanden sind. In Betracht kommen bei entsprechender Interpretation des neuen Strategischen Konzepts 1999 verbindliche Konkretisierungen des [X.] durch die dazu berufenen Organe der [X.] oder eine authentische Interpretation des [X.]-Vertrags durch die Vertragsparteien, aber auch die außervertragliche gemeinsame Verstärkung einer völkerrechtlichen Übung (Art. 31 Abs. 3 Buchstabe a und b [X.], vgl. [X.], [X.]/Sedudu Island <[X.]/[X.]>, Judgement, para. 49 ff.; Heathrow Airport User Charges Arbitration, in: [X.] 88 <1994>, S. 738, 742). Ungeachtet der Frage, ob eine solche Vertragsfortbildung durch [X.] oder sonstiges völkerrechtlich rechtserhebliches Handeln vom Integrationsprogramm des [X.]-Vertrags und des Grundgesetzes gedeckt ist (unten II[X.]), besteht jedenfalls keine Pflicht der [X.]regierung aus Art. 59 Abs. 2 Satz 1 [X.], in Bezug auf solche völkerrechtlichen Handlungsformen ein Gesetzgebungsverfahren einzuleiten oder die Zustimmung des [X.] einzuholen.

149

Die Konkretisierung des Vertrags, die Ausfüllung des mit ihm niedergelegten [X.] ist Aufgabe der [X.]regierung. Das Grundgesetz hat in Anknüpfung an die traditionelle Staatsauffa[X.]ung der Regierung im Bereich auswärtiger Politik einen weit beme[X.]enen Spielraum zu eigenverantwortlicher Aufgabenwahrnehmung überla[X.]en. Sowohl die Rolle des [X.] als Gesetzgebungsorgan als auch diejenige der rechtsprechenden Gewalt sind schon aus Gründen der Funktionsgerechtigkeit in diesem Bereich beschränkt. Die der [X.]regierung insoweit anvertraute auswärtige Gewalt steht zwar nicht außerhalb parlamentarischer Kontrolle und unterliegt wie jede Ausübung öffentlicher Gewalt den Bindungen des Grundgesetzes. Jedoch würde eine erweiternde Auslegung von Art. 59 Abs. 2 Satz 1 [X.] auf die Beteiligung der [X.]regierung an nichtförmlichen Fortentwicklungen der Vertragsgrundlage eines Systems gegenseitiger kollektiver Sicherheit nicht nur Rechtsunsicherheit hervorrufen und die Steuerungswirkung des [X.] in Frage stellen, sondern die außen- und sicherheitspolitische Handlungsfähigkeit der [X.]regierung ungerechtfertigt beschneiden und auf eine nicht funktionsgerechte Teilung der Staatsgewalt hinauslaufen (vgl. [X.] 90, 286 <363>; 68, 1 <87>).

150

Es besteht zwar die Gefahr, da[X.] durch rechtserhebliches Handeln unterhalb der förmlichen Vertragsänderung eine allmähliche Inhaltsveränderung des Vertrags eintritt (vgl. [X.] 90, 286 <372 ff.>). Das gilt insbesondere, wenn sich die Exekutivspitzen der Mitgliedstaaten in einer wichtigen Frage zu einem bestimmten Vertragsverständnis bekennen. Hier ergeben sich zudem weit reichende Folgen für die Führung und die Struktur der Streitkräfte der Bündnispartner. Aber der [X.] ist gegenüber einer - reversiblen - Veränderung der Vertragsgrundlage und damit des [X.] nicht schutzlos. Das parlamentarische Regierung[X.]ystem des Grundgesetzes stellt dem [X.] ausreichende Instrumente für die politische Kontrolle der [X.]regierung auch im Hinblick auf die Fortentwicklung eines Systems der gegenseitigen kollektiven Sicherheit zur Verfügung. Die [X.]regierung hat bereits auf Grund allgemeiner parlamentarischer Kontrollrechte Rede und Antwort zu stehen für ihr Handeln in den Organen der [X.], Art. 43 Abs. 1 [X.]. Geht sie Verpflichtungen für den [X.] Beitrag zur Aufstellung des Streitkräftedispositivs des Bündni[X.]es ein, wird sie das Budgetrecht des [X.] in Rechnung stellen und sich insoweit um die politische Zustimmung des [X.] bemühen mü[X.]en. Die Aufnahme weiterer [X.] erfordert den Abschlu[X.] eines [X.], dem der [X.] wiederum nach Art. 59 Abs. 2 Satz 1, Art. 24 Abs. 2 [X.] zustimmen mu[X.]. Darüber hinaus ist wegen des wehrverfa[X.]ungsrechtlichen [X.]vorbehalts jeder Einsatz der [X.] im Rahmen der [X.] sowohl zur kollektiven Verteidigung als auch zur [X.] von der Zustimmung des [X.] abhängig (vgl. [X.] 90, 286 <363 ff.>), soda[X.] auch im Hinblick darauf die [X.]regierung bei der Fortentwicklung des [X.]der [X.] und damit der völkervertraglichen Grundlage für Auslandseinsätze der [X.] vorsorglich um die politische Unterstützung des [X.] nachsuchen wird. [X.]vorliegend etwa der [X.] im Rahmen seiner politischen Willensbildung mehrheitlich zu dem Ergebnis, das neue Strategische Konzept 1999 der [X.] sei veränderungsbedürftig, so könnte er durch schlichten [X.]beschlu[X.] auf das Verhalten der [X.]regierung im Organsystem der [X.] politischen Einflu[X.] nehmen. Es ist daher die [X.]der [X.], da[X.] sich die [X.]regierung vor ihrem Handeln auf der völkerrechtlichen Ebene im [X.] erklärt und sich der Au[X.]prache stellt. So ist es auch im Falle des neuen Strategischen Konzepts 1999 geschehen (vgl. Plenarprotokoll 14/35). Die verfa[X.]ungswidrige Überschreitung des - freilich weit beme[X.]enen - Gestaltung[X.]pielraums der [X.]regierung, insbesondere die Überschreitung des im Zustimmungsgesetz zum [X.]-Vertrag enthaltenen [X.], kann schließlich auch von einer [X.]minderheit im [X.]verfahren vor dem [X.] gerügt werden.

II[X.]

151

Mit der Zustimmung zum neuen [X.] 1999 hat die [X.]regierung nicht die durch das Zustimmungsgesetz zum [X.]-Vertrag bestehende Ermächtigung und deren verfa[X.]ungsrechtlichen Rahmen gem. [ref=[X.]-7398-4315-b832-9c9629297043]Art. 24 Abs. 2 [X.]] überschritten.

152

1. Das nach Maßgabe von Art. 59 Abs. 1 Satz 2, Art. 24 Abs. 2 [X.] ergangene Zustimmungsgesetz zum [X.]-Vertrag legt das Integrationsprogramm eines Systems gegenseitiger kollektiver Sicherheit fest. Dieses Integrationsprogramm und die damit einhergehende politische Bindung der [X.] [X.] wird von den Gesetzgebungskörperschaften maßgeblich mitverantwortet. Mit der Zustimmung zu einem Vertragsgesetz bestimmen [X.] und [X.]rat den Umfang der auf dem Vertrag beruhenden Bindungen der [X.] und tragen dafür die politische Verantwortung gegenüber dem Bürger, Art. 20 Abs. 2 [X.]. Die rechtliche und politische Verantwortung des [X.] erschöpft sich nicht in einem einmaligen [X.], sie erstreckt sich auch auf den weiteren Vertragsvollzug. Innerstaatlich enthält die Zustimmung zu dem Vertrag die Ermächtigung der Regierung, diesen Vertrag in den Formen des Völkerrechts fortzuentwickeln. Das Vertragsgesetz enthält zudem den innerstaatlichen [X.] für die auf der Grundlage des Vertrags gefa[X.]ten völkerrechtlichen Beschlü[X.]e. Der [X.] wird deshalb in seinem Recht auf Teilhabe an der auswärtigen Gewalt verletzt, wenn die [X.]regierung die Fortentwicklung der [X.] jenseits der ihr erteilten Ermächtigung - ultra vires - betreibt.

153

Die Verfa[X.]ung sieht vor, da[X.] Regierung und Legislative im Bereich der auswärtigen Gewalt zusammenwirken. Es ist gerade im Falle von Sicherheit[X.]ystemen im Sinne der Art. 24 Abs. 2 wie auch von Integration[X.]ystemen nach Art. 23 und Art. 24 Abs. 1 [X.] Aufgabe der institutionell legitimierten Regierung, die Rechte der [X.], die sich aus der Mitgliedschaft auf der völkerrechtlichen Ebene ergeben, wahrzunehmen. Dazu gehört auch die konsensuale Fortentwicklung der vertraglichen Grundlagen selbst nach Maßgabe der jeweiligen vertraglichen Regelungen.

154

Die [X.]regierung handelt nicht schon dann außerhalb des vom Zustimmungsgesetz zum [X.]-[X.]gezogenen Ermächtigungsrahmens, wenn gegen einzelne Bestimmungen des [X.]-Vertrags verstoßen wird. Das [X.] kann auf Antrag des [X.] eine Überschreitung des gesetzlichen Ermächtigungsrahmens nur dann feststellen, wenn die konsensuale Fortentwicklung des [X.]-Vertrags gegen wesentliche Strukturentscheidungen des Vertragswerkes verstößt.

155

2. Eine solche Überschreitung des im Zustimmungsgesetz festgelegten [X.] des [X.]-Vertrags durch das neue Strategische Konzept 1999 lä[X.]t sich nicht feststellen. Sowohl im Hinblick auf die entwicklungsoffen formulierten Bestimmungen des [X.]-[X.]als auch im Hinblick auf die weite Gestaltungsfreiheit der [X.]regierung bei der Ausfüllung des [X.]lä[X.]t sich eine Überschreitung der Ermächtigung nicht erkennen.

156

Dies betrifft nicht nur den Einsatz von Nuklearwaffen, der im [X.]-Vertrag nicht geregelt ist und deshalb einer Konkretisierung nach den sicherheitspolitischen Anforderungen bedarf, sondern auch die Frage, ob der militärische Einsatz der [X.] auch außerhalb der durch Art. 5 [X.]-Vertrag erfa[X.]ten Fälle erlaubt ist. Der [X.]-[X.]ist in Übereinstimmung mit den Zielen der [X.] von seinem Gesamtkonzept her ersichtlich auf umfa[X.]ende regionale [X.][X.]icherung im europäischen und nordamerikanischen Raum gerichtet (Präambel, Art. 1, 2, 10, 12 sowie Art. 6 [X.]-Vertrag). Wenn sich das Erscheinungsbild möglicher [X.]sbedrohungen ändert, lä[X.]t der [X.]Spielraum für anpa[X.]ende Entwicklungen auch im Bezug auf den konkreten Einsatzbereich und -zweck, soweit und solange der grundlegende Auftrag zur [X.][X.]icherung in der Region nicht verfehlt wird (vgl. [X.] 90, 286 <349>). Die in Ziffern 24, 31 f. des neuen Strategischen Konzepts 1999 näher erläuterten [X.]seinsätze stellen insoweit keine grundlegend neue Einsatzart dar.

157

Aus dem Inhalt des neuen [X.]s 1999 geht nicht hervor, da[X.] das nordatlantische Bündnis seine Bindung an die Ziele der [X.] und die Beachtung ihrer Satzung (Präambel, Art. 1, 5, 7 sowie 12 [X.]-Vertrag) aufgeben will. Nach dem in Nr. 10 des Konzepts bezogenen Art. 7 [X.]-Vertrag kann auch das neue [X.] nicht zu einer Auslegung des [X.]-[X.]herangezogen werden, die die Rechte und Pflichten, die sich für die [X.] aus der [X.] ergeben, berühren. Im Gegenteil bekräftigt das neue Strategische Konzept 1999 im Anschlu[X.] an die [X.]er Erklärung (Nr. 4) diese Nähe der [X.] zu den [X.] ausdrücklich. Die nunmehrige Aufgabenstellung wird unter Bestätigung der Bindung an [X.]-Vertrag und [X.] eingeleitet (Teil [X.] Nr. 10). Die primäre Verantwortung des [X.]-Sicherheitsrats für die Wahrung des Weltfriedens bleibt danach die Grundlage der [X.]-Strategie (Teil I[X.] Nr. 14). Es soll zu einem Zusammenwirken der [X.], der [X.], der [X.] und der [X.] in einer europäischen Sicherheitsarchitektur kommen (Teil II[X.] Nr. 25; vgl. bereits [X.] 90, 286 <350>). Der auf die sicherheitspolitischen Herausforderungen bezogene Sicherheitsansatz sieht vor, da[X.] die [X.] in Übereinstimmung mit ihren eigenen Verfahren friedenswahrende und andere [X.]en unter der Autorität des [X.]-Sicherheitsrats unterstützen wird (Teil II[X.] Nr. 31 des [X.]s; vgl. auch Nr. 38 des Kommuniqués). Dem entspricht es, da[X.] die Gipfelerklärung zum [X.] eine Lösung dieser Krise und eine Beendigung des [X.]-Einsatzes auf der Grundlage einer Resolution des [X.]-Sicherheitsrats anstrebt ([X.]), nachdem der Rat sich bereits maßgeblich auf Resolutionen des Sicherheitsrats bei der Begründung der Luftschläge gestützt hatte. Auch die Erklärungen der [X.]regierung zum [X.]er Gipfel wie zuvor zu den Luftschlägen heben die Zuständigkeit des Sicherheitsrats der [X.] hervor.

158

[X.] sieht zudem Erweiterungen um neue Mitglieder (Teil II[X.] Nr. 39) als Teil des [X.] des Bündni[X.]es im 21. Jahrhundert vor. Das Konzept ist insoweit im Lichte der [X.]er Erklärung zu lesen, die die Aufnahme neuer europäischer Mitgliedstaaten vorsieht und damit Sicherheit im Einklang mit den Wertungen des Kapitels VIII [X.] zu gewährleisten sucht (Nr. 8 der Erklärung; vgl. auch [X.]. 4, 7 des Kommuniqués). Die [X.] baut insoweit auf den verschiedenen Formen institutionalisierter Zusammenarbeit mit mittel- und osteuropäischen [X.] auf, die sie vor allem seit 1994 entwickelt hat.

159

3. Schließlich verlä[X.]t die mit der Zustimmung zum neuen Strategischen Konzept 1999 eingeleitete und bekräftigte Fortentwicklung des [X.]-Vertrags nicht die durch Art. 24 Abs. 2 [X.] festgelegte Zweckbestimmung des Bündni[X.]es zur [X.]swahrung. Diese als Teil des verfa[X.]ungsrechtlichen [X.]sgebots grundlegende Zweckbindung eines Systems gegenseitiger kollektiver Sicherheit gilt auch für die nichtvertragliche Fortentwicklung eines solchen Systems. Einen Verstoß gegen diese Zweckbindung kann der [X.] als Überschreitung des von ihm verantworteten [X.] im [X.]verfahren rügen.

160

Das Grundgesetz enthält sich einer näheren Definition de[X.]en, was unter [X.]swahrung zu verstehen ist, macht jedoch gerade mit Art. 24 Abs. 2 [X.] sichtbar, da[X.] die Herstellung kollektiver Sicherheit ein entscheidendes Mittel zur Wahrung des [X.]s ist, nämlich für die Herbeiführung und Sicherung einer friedlichen und dauerhaften Ordnung in [X.] und der Welt (vgl. [X.] 90, 286 <349 ff.>). Das entspricht auch der Intention des historischen Verfa[X.]ungsgebers (vgl. Entwurf eines Grundgesetzes, Darstellender Teil, S. 23 f., in: JöR N.F. 1 (1951), S. 222 f.). Die in Art. 24 Abs. 2 [X.] vorgesehene Mitgliedschaft in einem kollektiven Sicherheit[X.]ystem und die danach ermöglichte Teilnahme an Einsätzen im Rahmen eines solchen Systems soll auch durch die Vorschriften des Art. 87a [X.] über Aufstellung und Einsatzzweck der [X.] nicht eingeschränkt werden (vgl. [X.] 90, 286 <353 ff.>). Im Rahmen kollektiver Sicherheit[X.]ysteme erfüllt die [X.] das völkergewohnheitsrechtliche Gewaltverbot (vgl. [X.], [X.] in and Against Nicaragua, [X.] Reports, <para. 187 ff.>), de[X.]en innerstaatliche Geltung Art. 25 [X.] anordnet.

161

Schon die tatbestandliche Formulierung des Art. 24 Abs. 2 [X.] schließt aber auch aus, da[X.] die [X.] [X.] sich in ein gegenseitiges kollektives System militärischer Sicherheit einordnet, welches nicht der Wahrung des [X.]s dient. Auch die Umwandlung eines ursprünglich den Anforderungen des [ref=ffa060ba-5797-481c-9c8f-0a61a7b58b91]Art. 24 Abs. 2 [X.]] entsprechenden Systems in eines, das nicht mehr der Wahrung des [X.]s dient oder sogar [X.] vorbereitet, ist verfa[X.]ungsrechtlich untersagt und kann deshalb nicht vom Inhalt des auf der Grundlage des nach Art. 59 Abs. 2 Satz 1, Art. 24 Abs. 2 [X.] ergangenen [X.] zum [X.]-Vertrag gedeckt sein.

162

Für eine solche Verwandlung der [X.] bietet das neue Strategische Konzept 1999 indes keine Anhaltspunkte. Die im Konzept konkretisierten Einsatzvorau[X.]etzungen der [X.]-Streitkräfte sollen ausweislich des Wortlauts nur in Übereinstimmung mit dem Völkerrecht erfolgen (Teil II[X.] Nr. 31). Nicht in Frage gestellt werden daher de[X.]en zwingendes Gewaltverbot (Art. 2 Ziff. 4 [X.]), die anerkannten Vorau[X.]etzungen für den Einsatz militärischer Macht, die von der Mandatierung von [X.] (Art. 42 i.V.m. Art. 48 [X.]) bzw. Regionalorganisationen (Art. 53 [X.]) durch die [X.] über die kollektive Verteidigung auch dritter [X.] bis zum Eingreifen auf Einladung reichen, sowie die Proportionalität solchen Handelns.

163

Die Konkretisierung sowohl der Artikel 5-Einsätze zur Verteidigung des Bündnisgebietes als auch der nicht unter Artikel 5 fallenden Einsätze ([X.]seinsätze) lä[X.]t keine machtpolitisch oder gar aggre[X.]iv motivierte [X.][X.]törungsabsicht erkennen. Es geht im Gegenteil um die Erhaltung des [X.]s angesichts der geänderten sicherheitspolitischen Lage nach Ende des Ost-West-Konflikts, aber auch im Hinblick auf neue Bedrohungslagen für den [X.]. Nach dem neuen [X.] 1999 strebt das Bündnis auf der Grundlage der gemeinsamen Werte Demokratie, Menschenrechte und Recht[X.]taatlichkeit eine gerechte und dauerhafte [X.]sordnung in [X.] an (Teil [X.] [X.]). Das Konzept nennt als erste Aufgabe des Bündni[X.]es seinen Beitrag zu einem stabilen [X.] [X.], das auf [X.] Einrichtungen und dem Bekenntnis zur friedlichen Streitbeilegung ruht (Teil [X.] Nr. 10). Das Bündnis wird bei der Erfüllung seiner grundlegenden Sicherheitsaufgaben die legitimen Sicherheitsintere[X.]en dritter [X.] achten; es betrachtet sich nicht als Gegner eines Staates (Nr. 11). In seinem Sicherheitsansatz stehen Konfliktverhütung, Zusammenarbeit und Erweiterung neben der Krisenbewältigung (Teil II[X.] [X.]. 26, 33 ff.). Bei der Bewältigung einer konkreten Krise hat die politische Führung des Bündni[X.]es die geeignete Reaktion aus einem Spektrum politischer und militärischer Maßnahmen auszuwählen und ihre Durchführung genau zu kontrollieren (Teil II[X.] Nr. 32).

164

In der Gewichtung der verschiedenen Instrumente des [X.] wie auch in seinem Beitrag zum Proze[X.] der Völkerrechtsentwicklung ist das Konzept ein entwicklungsoffenes Dokument, das im Weiteren von den Mitgliedstaaten zu konkretisieren ist.