Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 29.05.2019, Az. 10 C 6/18

Die klagende Gemeinde wendet sich gegen ihre Heranziehung zur Kreisumlage für das [X.] durch die beklagte Landrätin in Höhe von 95 594,02 €.

Am 21. Februar 2013 erließ der [X.] seine Haushaltssatzung für das [X.]. In deren § 5 legte er den Kreisumlagesatz auf 43,67 % der Umlagegrundlagen fest. Im Rahmen der Vorbereitung der Beschlussfassung hatte die Kreisverwaltung zahlreiche Unterlagen zur Finanzlage der kreisangehörigen Gemeinden und des [X.] zusammengestellt. Eine förmliche Anhörung der Gemeinden zur Höhe der Kreisumlage war dagegen nicht erfolgt.

Mit Bescheid vom 9. September 2013 erhob die Beklagte von der Klägerin eine Kreisumlage für das [X.] von 95 594,02 €. Diesen Betrag behielt sie im Wege der Verrechnung mit den der Klägerin zustehenden Schlüsselzuweisungen ein. Den Widerspruch der Klägerin gegen den [X.] wies sie zurück.

Das Verwaltungsgericht hat den Bescheid und den Widerspruchsbescheid aufgehoben und den [X.] zur Zahlung von 95 594,02 € zuzüglich Zinsen an die Klägerin verurteilt. Während des Berufungsverfahrens hat der [X.] nach förmlicher Anhörung der kreisangehörigen Gemeinden am 22. Februar 2018 § 5 seiner Haushaltssatzung für das [X.] rückwirkend zum 1. Januar 2013 neu gefasst und den Kreisumlagesatz erneut auf 43,67 % der Umlagegrundlagen festgesetzt. Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung zurückgewiesen. Der angegriffene [X.] sei rechtswidrig und verletze die Klägerin in ihren Rechten, weil er nicht auf einer wirksamen Ermächtigungsgrundlage beruhe. § 5 der Haushaltssatzung des [X.] sei sowohl in seiner Fassung vom 22. Februar 2018 als auch in seiner Fassung vom 21. Februar 2013 nichtig. Die Änderungssatzung vom 22. Februar 2018 verstoße gegen § 48 Abs. 1 [X.]. § 120 [X.], wonach eine Änderung der Haushaltssatzung nur durch eine Nachtragshaushaltssatzung und nur während des betreffenden Haushaltsjahres möglich sei. § 5 der Haushaltssatzung vom 21. Februar 2013 sei ebenfalls nichtig, weil die Beklagte nicht zuvor alle Gemeinden förmlich angehört habe. Die Pflicht zur vorherigen Anhörung der Gemeinden folge aus Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 72 [X.] M-V. Die Vorschriften sicherten die finanzielle Handlungsfähigkeit der Gemeinden. Der [X.] müsse daher bei der Festlegung der Höhe der Kreisumlage auch den Finanzbedarf der Gemeinden ermitteln und diesen in einen sachgerechten Ausgleich mit seinem Bedarf bringen. Allerdings könne eine Verletzung dieser Verpflichtung des [X.] zum sachgerechten Interessenausgleich wegen der bestehenden vielfältigen Interdependenzen zwischen den Gemeinden und dem [X.] und der Komplexität der erforderlichen Einschätzungen sowie wegen des Fehlens allgemeingültiger Maßstäbe gerichtlich nur schwer festgestellt werden. Aus Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 72 Abs. 1 [X.] M-V folge daher kompensierend eine Pflicht des [X.], die Gemeinden vor Festsetzung einer Kreisumlage förmlich anzuhören. Das Oberverwaltungsgericht hat die Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung der Frage zugelassen, ob aus Art. 28 Abs. 2 GG ein Anhörungsrecht in dem von ihm angenommenen Umfang abzuleiten sei.

Zur Begründung ihrer Revision macht die Beklagte geltend, eine Verpflichtung der [X.]e, ihre kreisangehörigen Gemeinden vor der Festlegung des [X.] förmlich anzuhören, lasse sich aus Art. 28 Abs. 2 GG nicht ableiten. Die Annahme einer solchen Verpflichtung schränke das kommunale Selbstverwaltungsrecht ein. Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG weise dem Gesetzgeber die Aufgabe zu, über solche Einschränkungen zu entscheiden. Dies gelte umso mehr, als es eine Vielzahl unterschiedlicher und jeweils tauglicher Möglichkeiten gebe, die Verpflichtung der [X.]e zur Ermittlung des gemeindlichen Finanzbedarfs vor der Festlegung eines [X.] auszugestalten. Das Berufungsurteil sei auch rechtsfehlerhaft, soweit es dem [X.] die Möglichkeit verwehre, den Verstoß gegen eine - unterstellte - [X.] zu heilen. Seine Auslegung von § 48 Abs. 1 [X.]. § 120 [X.] schränke die [X.] der Gemeindeverbände verfassungswidrig ein.

Der Beklagte beantragt,

Die Klägerin beantragt,

Sie verteidigt das Urteil des [X.]. Die Verpflichtung der [X.]e, ihre kreisangehörigen Gemeinden vor der Festlegung der Höhe der Kreisumlage zu hören, folge nicht nur aus Art. 28 Abs. 2 GG, sondern auch aus Art. 20 Abs. 3 GG. Die [X.] sei notwendig, um die finanziellen Interessen der Gemeinden bei der Festlegung der Kreisumlage zu wahren. Die Berechnung der Kreisumlage knüpfe an die Höhe der gemeindlichen Einnahmen an. Die gemeindliche Ausgabenseite spiele dagegen bei der Berechnung der Höhe der Kreisumlage keine Rolle. Ihre Berücksichtigung stelle das Anhörungsverfahren sicher. Die Anhörung der Gemeinden vor der Festlegung der Höhe der Kreisumlage sei umso mehr notwendig, wenn die Kreisumlage, wie hier, zu einem Entzug wesentlicher Finanzmittel der betroffenen Gemeinden führe. Die Anhörung müsse auch schon vor der Festlegung des [X.] und nicht erst vor Erlass des [X.] erfolgen, bei dem kein Entscheidungsspielraum mehr bestehe.

Der Vertreter des [X.] ist der Auffassung, dass sich aus Art. 28 Abs. 2 GG keine Verpflichtung der [X.]e zu einer förmlichen Anhörung der kreisangehörigen Gemeinden vor Festlegung des [X.] ableiten lässt. Es sei keineswegs zwingend, dass eine förmliche Anhörung die einzige Möglichkeit sei, die finanzielle Leistungsfähigkeit der Gemeinden bei der Festlegung des [X.] sachgerecht zu ermitteln und damit die Grundlage für den geforderten Ausgleich der Finanzbedarfe von Kreis und Gemeinden zu schaffen.

Die Revision der Beklagten hat Erfolg. Sie führt zur Aufhebung des Berufungsurteils und zur Zurückverweisung der Sache an das Oberverwaltungsgericht.

Die unbeschränkt eingelegte Revision ist zulässig. Entgegen der Auffassung der Klägerin hat das Berufungsgericht die Revision uneingeschränkt zugelassen. Das ergibt sich aus dem Tenor des Berufungsurteils, der keine Einschränkungen hinsichtlich des Umfangs der Revisionszulassung formuliert, sowie der Rechtsmittelbelehrung, die sich lediglich auf das Rechtsmittel der Revision bezieht. Im Übrigen kann aus dem Umstand, dass die Begründung der Zulassungsentscheidung lediglich auf die Frage Bezug nimmt, ob ein Anhörungsrecht in dem vom Oberverwaltungsgericht angenommenen Umfang aus Art. 28 Abs. 2 [X.] abzuleiten ist, nicht auf einen Willen des [X.] geschlossen werden, die Revision nur teilweise zuzulassen. Dies gilt umso mehr, als eine Beschränkung der Revisionszulassung auf bestimmte Rechtsfragen oder Normen auch unzulässig wäre (vgl. Kraft, in: [X.], VwGO, 15. Aufl. 2019, § 132 Rn. 62).

Die Revision ist begründet. Das Berufungsurteil verletzt Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Das Oberverwaltungsgericht hat angenommen, die [X.]e seien vor dem Beschluss des [X.] zu einer förmlichen Anhörung ihrer kreisangehörigen Gemeinden verpflichtet. Eine solche Verpflichtung lässt sich aus Art. 28 Abs. 2 Satz 1 und 3 [X.] jedoch nicht ableiten (1.). Das Berufungsurteil beruht auf diesem [X.] (2.). Da es sich nicht aus anderen Gründen als richtig darstellt, muss die Sache an das Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen werden (3.).

1. a) Das Oberverwaltungsgericht geht im Ausgangspunkt zutreffend davon aus, dass das Selbstverwaltungsrecht der Klägerin nicht nur verletzt wird, wenn die Erhebung einer Kreisumlage dazu führt, dass deren finanzielle Mindestausstattung unterschritten wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Januar 2013 - 8 C 1.12 - BVerwGE 145, 378 Rn. 18 ff.), sondern auch dann, wenn der [X.] bei der Erhebung der Kreisumlage seine eigenen finanziellen Belange gegenüber den finanziellen Belangen seiner kreisangehörigen Gemeinden einseitig und rücksichtslos bevorzugt und damit den Grundsatz des Gleichrangs der finanziellen Interessen der kommunalen Gebietskörperschaften Gemeinden und [X.] auf eine aufgabenangemessene Finanzausstattung verletzt (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Januar 2013 - 8 C 1.12 - BVerwGE 145, 378 Rn. 13 ff.). Es hat weiterhin zutreffend angenommen, dass die Wahrung des Grundsatzes des Gleichrangs der finanziellen Interessen der kommunalen Gebietskörperschaften den [X.] bei der Erhebung einer Kreisumlage verpflichtet, nicht nur seinen eigenen Finanzbedarf, sondern auch denjenigen der umlagepflichtigen Gemeinden zu ermitteln und seine Entscheidungen in geeigneter Form - etwa im Wege einer Begründung der Ansätze seiner Haushaltssatzung - offenzulegen, um den Gemeinden und gegebenenfalls den Gerichten eine Überprüfung zu ermöglichen (BVerwG, Urteil vom 30. Januar 2013 - 8 C 1.12 - BVerwGE 145, 378 Rn. 14).

Entgegen seiner Auffassung ist Art. 28 Abs. 2 Satz 1 und 3 [X.] allerdings nicht zu entnehmen, in welcher Art und Weise die [X.]e den Finanzbedarf ihrer Gemeinden zu ermitteln und offenzulegen haben und ob solchen Verfahrenspflichten entsprechende Verfahrensrechte der betroffenen Gemeinden korrespondieren. Die Verpflichtung des [X.] zur Ermittlung und Offenlegung des finanziellen Bedarfs seiner kreisangehörigen Gemeinden hat der Senat aus der Institutsgarantie der kommunalen Selbstverwaltung abgeleitet, die der gesetzlichen Ausgestaltung und Formung bedarf (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Januar 2013 - 8 C 1.12 - BVerwGE 145, 378 Rn. 13). Es obliegt daher dem jeweiligen Landesgesetzgeber, das Verfahren der Erhebung von [X.] zu regeln. Soweit derartige Regelungen fehlen, haben die [X.]e die Befugnis zur Gestaltung ihrer Verfahrensweise. Sie tragen damit die Verantwortung dafür, hierbei ein Verfahren zu beobachten, welches sicherstellt, dass die verfassungsrechtlichen Anforderungen gewahrt werden.

b) Das [X.] hat zwar in bestimmten Fällen aus Art. 28 Abs. 2 Satz 1 [X.] ein verfassungsunmittelbares Recht einer Gemeinde auf Anhörung entnommen. Diese Rechtsprechung lässt sich aber auf die Festsetzung des [X.] durch einen [X.] nicht übertragen.

So sind gesetzliche Bestands- und Gebietsänderungen von Gemeinden ebenso wie staatlich angeordnete Änderungen des Namens von Gemeinden nur nach vorheriger Anhörung der betroffenen Gebietskörperschaften zulässig (vgl. [X.], Beschluss vom 19. November 2002 - 2 BvR 329/97 - [X.]E 107, 1 <24> m.w.N.). Ferner sind Eingriffe in die gemeindliche Planungshoheit mit Art. 28 Abs. 2 Satz 1 [X.] nur vereinbar, wenn eine Güterabwägung ergibt, dass schutzwürdige überörtliche Interessen die Einschränkung der gemeindlichen Planungshoheit erfordern, was wiederum eine Anhörung der betroffenen Gemeinden voraussetzt (vgl. [X.], Beschlüsse vom 7. Oktober 1980 - 2 BvR 584/76 u.a. - [X.]E 56, 298 <314, 320> und vom 23. Juni 1987 - 2 BvR 826/83 - [X.]E 76, 107 <122>). Schließlich kann bei der Verlagerung von Aufgaben mit relevanter kommunaler Bedeutung auf [X.], Beschluss vom 19. November 2014 - 2 BvL 2/13 - [X.]E 138, 1 Rn. 60) und bei der staatlichen Entscheidung über die Verteilung knapper Mittel oder Güter zwischen konkurrierenden Kommunen (vgl. [X.], Urteil vom 7. Oktober 2014 - 2 BvR 1641/11 - [X.]E 137, 108 Rn. 110 f.) der Gedanke des Rechtsgüterschutzes durch Verfahren auf ein Anhörungsrecht der betroffenen Kommunen führen.

Mit all diesen Fallkonstellationen ist die vorliegende nicht vergleichbar. Hier geht es nicht um einen rechtfertigungsbedürftigen staatlichen Eingriff in die [X.] einzelner Gemeinden, sondern um die Entscheidung einer kommunalen Gebietskörperschaft über die Verteilung der finanziellen Mittel innerhalb des kommunalen Raums zwischen Gemeinden und [X.]. Bei dieser Entscheidung können sich sowohl der [X.], der über die Mittelverteilung entscheidet, als auch die Gemeinden, denen Finanzmittel entzogen werden, auf die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung und ihren daraus abgeleiteten Anspruch auf aufgabenadäquate Finanzierung aus Art. 28 Abs. 2 [X.] berufen. Die Festsetzung des [X.] dient nicht dazu, dem kommunalen Raum Finanzmittel zu entziehen, sondern dem Ausgleich der im kommunalen Raum konkurrierenden finanziellen Interessen. Eine gewachsene Anhörungstradition ist zudem bei der Festlegung von Kreisumlagesätzen nicht erkennbar. Schließlich ist auch nicht ersichtlich, dass die Einhaltung der in der Rechtsprechung des Senats anerkannten rechtlichen Grenzen für die Festsetzung von Kreisumlagesätzen (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Januar 2013 - 8 C 1.12 - BVerwGE 145, 378 Rn. 14, 16, 19 ff.) im gerichtlichen Verfahren nicht oder nur eingeschränkt überprüft werden könnte.

2. Das Berufungsurteil beruht auf dem festgestellten [X.]. Es leitet die Verpflichtung der [X.]e, ihre kreisangehörigen Gemeinden vor der Festlegung des [X.] anzuhören, aus Art. 28 Abs. 2 [X.] und nicht auch selbständig tragend aus Art. 72 Abs. 1 der [X.] ([X.]) ab. Die parallele Nennung beider Vorschriften ist nicht dahin zu verstehen, dass die [X.] jeweils selbständig und unabhängig voneinander aus beiden Vorschriften abgeleitet werden sollte. Dagegen spricht insbesondere, dass das Oberverwaltungsgericht die Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung der Frage zugelassen hat, ob die von ihm angenommene [X.] aus Art. 28 Abs. 2 Satz 2 [X.] folgt. Das setzt voraus, dass es auf die von ihm formulierte Frage auch entscheidungserheblich ankam. Das wäre nicht der Fall, wenn es die [X.] selbständig tragend aus Art. 72 Abs. 1 [X.] abgeleitet hätte.

3. Das Berufungsurteil erweist sich nicht aus anderen Gründen als richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO). Namentlich hat das Berufungsgericht nicht festgestellt, dass die Kreisumlage für das [X.] den kreisangehörigen Gemeinden gegenüber einseitig und rücksichtslos festgesetzt worden wäre. Nach seinen Feststellungen hat der [X.] vielmehr die ursprünglich erwogene Erhöhung des [X.] um 3 % aus Rücksicht auf die finanziellen Belange der umlagepflichtigen Gemeinden auf 1,5 % verringert.

Erweist sich danach die Revision als begründet, bedarf es keiner abschließenden Entscheidung, ob das Berufungsurteil im Übrigen mit Bundesrecht im Einklang steht. Das gilt namentlich für die Annahme des Berufungsgerichts, nach § 48 [X.]. § 120 [X.] dürften [X.] nach Ablauf des Haushaltsjahres - abgesehen von Formfehlern und Berichtigungen - nicht mehr geändert werden, sowie die darauf gestützte Feststellung der Nichtigkeit der Satzung vom 22. Februar 2018.

Der Senat kann die Sache nicht abschließend entscheiden. Hierzu muss noch auf das Vorbringen der Klägerin eingegangen werden, die Höhe der Kreisumlage führe dazu, dass ihre eigene finanzielle Ausstattung strukturell und auf Dauer unterhalb des verfassungsgebotenen Minimums verblieben sei. Das hat das Oberverwaltungsgericht, von seinem Rechtsstandpunkt aus konsequent, bislang ungeprüft gelassen. Dies wird es nachzuholen haben. Sollte das Berufungsgericht zu der Überzeugung gelangen, dass der Anspruch der Klägerin auf Belassung der verfassungsgebotenen finanziellen Mindestausstattung verletzt wurde, wird es weiter zu erwägen haben, ob dies unmittelbar zur Unwirksamkeit des festgesetzten [X.] führt oder ob die Unwirksamkeit des [X.] erst angenommen werden kann, wenn es für die Klägerin keine erfolgversprechende Möglichkeit gibt, zusätzliche Finanzmittel (z.B. Liquiditätsbeihilfen, Sanierungsbeihilfen) oder eine Befreiung von der Umlageerhebung zu erlangen.