Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 21.02.2013, Az. 7 C 18/11

Die Klägerin begehrt die Zuteilung weiterer Emissionsberechtigungen für die Zuteilungsperiode 2008 bis 2012.

Sie betreibt in [X.] eine Anlage für das Trocknen, Mahlen und Brikettieren von Braunkohle. Die Anlage unterfällt nicht dem Anwendungsbereich des [X.] vom 8. Juli 2004 ([X.]) i.d.[X.] des Gesetzes vom 7. August 2007 ([X.] 1788 - [X.] a.[X.]). Die für den [X.] erforderliche Energie (Dampf und Strom) wird durch das am selben Standort befindliche Kraftwerk [X.] bereitgestellt.

Mit Bescheid vom 7. November 2007 erteilte die [X.] der Klägerin auf deren Antrag die immissionsschutzrechtliche Genehmigung für eine geänderte Betriebsweise des Kraftwerks. In der Begründung des Bescheides führte sie aus, dass es sich bei dem Industriekraftwerk [X.] um eine der Fabrik [X.] dienende Einrichtung handele, welche aufgrund der Änderung der Betriebsweise nur noch die für den [X.] erforderliche Energie zur Verfügung stelle; auf die im [X.] technisch zwangsweise überschüssige Energieerzeugung könne nicht verzichtet werden. [X.] handele es sich um eine Nebeneinrichtung im Sinne des § 1 Abs. 2 Nr. 2 der 4. BImSchV zu den der Braunkohleaufbereitung dienenden Produktionsanlagen.

Am 16. November 2007 beantragte die Klägerin die Zuteilung von Emissionsberechtigungen für das Kraftwerk nach § 6 [X.] 2012, hilfsweise nach § 7 [X.] 2012. Zur Begründung führte sie aus, dass das Kraftwerk nach der genehmigten Betriebsänderung nicht mehr der Energiewirtschaft, sondern der Industrie zuzuordnen sei. Aus verfassungsrechtlichen Gründen sei es den § 6 [X.] 2012 unterfallenden Kraftwerken emissionshandelspflichtiger Industrieanlagen gleichzustellen.

Mit Bescheid vom 20. Februar 2008 teilte die Beklagte der Klägerin nach Maßgabe der für Energieanlagen geltenden Vorschriften insgesamt 4 346 570 Berechtigungen zu.

Das Verwaltungsgericht hat die nach erfolglosem Widerspruch erhobene Klage auf Zuteilung weiterer Berechtigungen mit Urteil vom 18. Februar 2011 abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt: Ob der Beklagten darin zu folgen sei, dass das Kraftwerk als eigenständige Energieanlage genehmigt worden sei, bedürfe keiner Entscheidung. Denn auch wenn man es als Nebeneinrichtung der Fabrik [X.] einordne und somit dem Anwendungsbereich des § 2 Abs. 1 Satz 2 [X.] a.[X.] unterwerfe, scheide eine Zuteilung analog § 6 [X.] 2012 aus. Die Zuteilung für das Kraftwerk bestimme sich nach § 7 [X.] 2012. Eine planwidrige Regelungslücke bestehe nicht.

Eine mit der Richtlinie 2003/87/[X.] und des Rates vom 13. Oktober 2003 über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten ([X.] - [X.]) i.d.[X.] der Richtlinie 2004/101/[X.] und des Rates vom 27. Oktober 2004 ([X.] 338 S. 18) und dem darin konkretisierten unionsrechtlichen allgemeinen Gleichheitssatz unvereinbare Bevorzugung von Industrieanlagen - auch von Industriekraftwerken als Anlagenteile oder [X.] solcher Anlagen - liege nicht vor. Die [X.] habe sich für eine möglichst umfassende Auslegung des Begriffs der Feuerungsanlage ausgesprochen. Vor diesem Hintergrund sei es sachlich gerechtfertigt und folgerichtig, emissionshandelspflichtige Nebenanlagen danach zu beurteilen, wie sie als selbständige [X.]n zu beurteilen wären. Anderenfalls wären ihnen Vergünstigungen zu gewähren, denen keine korrespondierenden Belastungen gegenüberstünden. Am deutlichsten werde dies hinsichtlich der prozessbedingten Emissionen. Diese sollten in der zweiten Handelsperiode durch Anwendung eines niedrigen und pauschalen Erfüllungsfaktors privilegiert werden. In einem Kraftwerk entstünden naturgemäß prozessbedingte Emissionen nicht, so dass eine Zuteilung nach Maßgabe des für Industrieanlagen geltenden Erfüllungsfaktors nicht gerechtfertigt wäre. Das technische Potenzial zur Emissionsreduzierung, das Grundlage der Kürzung nach § 4 Abs. 3 [X.] 2012 sei, hänge allerdings nicht davon ab, ob das Kraftwerk Nebeneinrichtung einer emissionshandelspflichtigen oder einer nicht emissionshandelspflichtigen [X.] sei. Der Gesetzgeber hätte daher auch Feuerungsanlagen von emissionshandelspflichtigen Industrieanlagen dem [X.] unterwerfen können. Das hätte jedoch die von der [X.] für erforderlich gehaltene Vereinfachung des Zuteilungsverfahrens in ihr Gegenteil verkehrt. Denn um für Industrieanlagen die Zuteilung nach dem "Grandfathering" beibehalten und die prozessbedingten Emissionen pauschal berücksichtigen zu können, hätte es einer nachträglichen Differenzierung hinsichtlich der verursachten Emissionen in der [X.] bedurft. [X.] seien außerdem bereits dadurch "benachteiligt", dass sie hinsichtlich der gesamten Anlage einschließlich sämtlicher [X.] der Pflicht zur Abgabe von Berechtigungen unterlägen.

Die Richtlinie werde auch nicht dadurch verletzt, dass selbständig handelspflichtige Industriekraftwerke hinsichtlich des erzeugten Stroms der Kürzung nach § 20 [X.] 2012 unterlägen. Die Stromproduktionskosten stellten zwar bei handelspflichtigen wie bei nicht handelspflichtigen Industrieanlagen einen Kostenbestandteil des Endproduktes dar, welches anderen Wettbewerbsbedingungen unterliegen könne als das "Endprodukt Strom". Das zwinge jedoch nicht dazu, auch den für den Eigenverbrauch produzierten Strom eines Kraftwerks, welches Bestandteil einer nicht handelspflichtigen [X.] sei, von der Veräußerungskürzung freizustellen.

Die Klägerin werde schließlich nicht in ihren Rechten aus dem Grundgesetz verletzt. Die Ausführungen zum unionsrechtlichen Gleichheitssatz gälten für Art. 3 Abs. 1 GG in gleicher Weise. Dass auf dem für die Fabrik [X.] relevanten Markt der Prozess- und Wärmeenergieträger (Braunkohlenstaub und Briketts) keine Überwälzungsmöglichkeit der [X.] in die Produktpreise bestehe, könne unterstellt werden. Die vorgelegten Betriebsergebnisse ließen auch bei dieser Unterstellung eine unverhältnismäßige, mit der [X.] nicht mehr zu vereinbarende Belastung durch die Pflicht zur Abgabe von Berechtigungen nicht erkennen. Der Schutz des Art. 12 Abs. 1 GG gehe nicht über die Rechte der Anlagenbetreiber aus Art. 14 Abs. 1 GG hinaus.

Die Klägerin rügt mit ihrer vom Verwaltungsgericht zugelassenen Sprungrevision eine Verletzung materiellen Rechts. Das Urteil beruhe auf einer Verletzung von § 9 Abs. 1 [X.] i.V.m § 6 Abs. 1 [X.] 2012. [X.] wiesen bezogen auf die [X.] einen dienenden, untergeordneten Charakter auf. Die immissionsschutzrechtliche Unselbständigkeit führe nach der grundlegenden gesetzgeberischen Entscheidung gemäß § 3 Abs. 3 [X.] a.[X.] auch zur emissionshandelsrechtlichen Unselbständigkeit. § 2 Abs. 1 Satz 2 [X.] a.[X.] verhindere das Herausfallen emissionsintensiver [X.] selbst nicht handelspflichtiger [X.]n aus dem Anwendungsbereich des [X.] a.[X.]; für die Zuteilung sei der Vorschrift nichts zu entnehmen. Bei der Regelung der Zuteilung habe der Gesetzgeber [X.] selbst nicht handelspflichtiger [X.]n nicht im Blick gehabt. Die Lücke sei planwidrig. Das gesetzgeberische Ziel einer Entlastung des produzierenden Gewerbes könne nur erreicht werden, wenn bezüglich der [X.] auf die jeweilige industrielle [X.] abgestellt werde. Zur Begründung der höheren Belastung der Energieanlagen gegenüber den Industrieanlagen habe der Gesetzgeber auf den geringen Wettbewerb von Energieanlagen mit Konkurrenten außerhalb der [X.], die auf den Energiemärkten bestehende Überwälzungsmöglichkeit der [X.] in die Produktpreise und die Abschöpfung nicht intendierter Zusatzerträge verwiesen (BTDrucks 16/5240 S. 22 und 16/5769 [X.]). Diese Erwägungen träfen auf Energieanlagen, die [X.] von Industrieanlagen seien, nicht zu. Das für die Erträge sorgende Produkt der Industrieanlage sei gerade nicht die durch die Nebeneinrichtung erzeugte Energie, sondern das Erzeugnis der [X.]. Die Energieproduktion sei ein wesentlicher Kostenbestandteil. Das Verwaltungsgericht habe selbst festgestellt, dass auf dem für die Fabrik [X.] relevanten Markt keine Möglichkeit bestehe, die [X.] in die Produktpreise zu überwälzen.

Die Auslegung der §§ 6 und 7 [X.] 2012 durch das Verwaltungsgericht sei mit Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbar. Da im Umfang der Kürzungen der [X.] ein Eingriff in Freiheitsrechte vorliege, sei der gegenüber einer bloßen Willkürprüfung strengere Maßstab einer Verhältnismäßigkeitsprüfung anzulegen. Die Privilegierung prozessbedingter Emissionen könne die Ungleichbehandlung angesichts des nur geringen Anteils prozessbedingter Emissionen an den Emissionen des [X.] nicht rechtfertigen. Dieser Grund sei im Gesetzgebungsverfahren auch nicht angeführt worden. Nach den Feststellungen des [X.] bestehe keine Möglichkeit der Überwälzung der [X.] in die Produktpreise. Gerade dieser Aspekt habe den Gesetzgeber aber veranlasst, für Industrieanlagen ein weniger belastendes Zuteilungsregime ohne zusätzliche Kürzungen vorzusehen. Der Vereinfachungsgedanke trage die Ungleichbehandlung ebenfalls nicht. Das Verwaltungsgericht sehe die Anwendung des § 6 [X.] 2012 auf unselbständige Industriekraftwerke emissionshandelspflichtiger Industrieanlagen offenbar als eine materiell verfehlte Privilegierung an, die nur ausnahmsweise durch verfahrensökonomische Erwägungen gerechtfertigt sei. Es sei aber allein systemkonform, Industriekraftwerke als [X.] industrieller [X.]n dem für diese geltenden Zuteilungsregime des § 6 [X.] 2012 zu unterwerfen. Dies führe auch nicht zu Praktikabilitätsproblemen. Entgegen der Auffassung des [X.] begründe die analoge Anwendung des § 6 [X.] 2012 auch nicht die Gefahr einer Wettbewerbsverzerrung. Handelspflichtige [X.]n erhielten - lediglich gekürzt um 1,25 % - kostenlose Emissionsberechtigungen, die die gesamte Anlage abdeckten.

Jedenfalls verstoße die Nichtberücksichtigung eines spezifischen Emissionswertes für Braunkohle gegen Art. 3 Abs. 1, Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG sowie gegen Art. 9 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit Kriterium 3 des [X.] und Art. 10 Satz 2 [X.]. Die Kürzung der Zuteilung gemäß §§ 19 ff. [X.] 2012 verstoße gegen die grundgesetzliche Finanzverfassung.

Die Klägerin beantragt,

Die Beklagte beantragt,

Sie verteidigt das Urteil des [X.].

Auch der Vertreter des [X.] verteidigt das angefochtene Urteil. Er hält den Vergleich zwischen Industriekraftwerken handelspflichtiger und nicht handelspflichtiger [X.]n für zu eng. [X.] sei die faktische Privilegierung von Industriekraftwerken handelspflichtiger [X.]n gegenüber allen anderen Energieanlagen. Die Rechtfertigung hierfür beruhe maßgeblich auf der internationalen Wettbewerbssituation dieser Anlagen.

Die zulässige Revision ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage ohne Verstoß gegen [X.] Recht abgewiesen. Die Klägerin kann die Zuteilung weiterer Emissionsberechtigungen für die Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 nicht verlangen. Der geltend gemachte Anspruch wäre zwar nicht mit Ablauf der Zuteilungsperiode am 31. Dezember 2012 untergegangen (1). Die Beklagte hat die Emissionsberechtigungen aber zu Recht auf der Grundlage der für Anlagen der Energiewirtschaft geltenden Regelungen der §§ 7, 4 Abs. 3, § 20 [X.] 2012 zugeteilt. Die für [X.]ndustrieanlagen geltende Vorschrift des § 6 [X.] 2012 ist auf das [X.] weder direkt noch entsprechend anwendbar (2). Diese Rechtslage ist mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar (3). Auch die übrigen [X.] sind unbegründet (4).

1. Für die in 2012 verursachten Emissionen können Berechtigungen noch bis zum 30. April 2013 abgegeben werden (§ 6 Abs. 1 [X.] a.F.). Berechtigungen der abgelaufenen Zuteilungsperiode werden ab 1. Mai 2013 in Berechtigungen der laufenden Zuteilungsperiode überführt (§ 6 Abs. 4 Satz 4 [X.] a.F.). Jedenfalls bis zu diesem Zeitpunkt können Berechtigungen für die Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 weiter Gegenstand einer Zuteilungsentscheidung sein.

2. § 6 Abs. 1 [X.] 2012 regelt die Zuteilung von Berechtigungen für Anlagen nach Anhang 1 Ziff. V[X.] bis XV[X.][X.][X.] des [X.] a.F. Für diese Anlagen werden Berechtigungen in einer Anzahl zugeteilt, die dem rechnerischen Produkt aus den durchschnittlichen jährlichen Kohlendioxid-Emissionen der Anlage in einer Basisperiode, einem [X.] von 0,9875 und der Anzahl der Jahre der Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 entspricht; eine darüber hinaus gehende Kürzung findet nicht statt. Zu den in Anhang 1 Ziff. V[X.] bis XV[X.][X.][X.] des [X.] a.F. aufgeführten [X.]ndustrieanlagen gehört weder das [X.] noch die der Braunkohleaufbereitung dienende [X.] Das [X.] ist eine dem Tätigkeitsbereich der Energieumwandlung und -umformung unterfallende Anlage im Sinne der Anlage 1 Ziff. [X.] bis V des [X.] a.F.; die [X.] ist nicht emissionshandelspflichtig.

§ 7 [X.] 2012 regelt die Zuteilung für Anlagen nach Anhang 1 Ziff. [X.] bis V des [X.] a.F., d.h. für Anlagen der Energiewirtschaft. Für diese Anlagen werden Berechtigungen in einer Anzahl zugeteilt, die dem rechnerischen Produkt aus der durchschnittlichen jährlichen Produktionsmenge der Anlage in einer Basisperiode, dem Emissionswert je erzeugter Produkteinheit und der Anzahl der Jahre der Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 entspricht. Um eine Überschreitung der Gesamtmenge der zuzuteilenden Berechtigungen (§ 4 Abs. 1 [X.] 2012) zu verhindern, werden die Zuteilungen für bestehende Energieanlagen gemäß § 4 Abs. 3 [X.] 2012 entsprechend dem [X.] der Anlage anteilig gekürzt. Um das Aufkommen für die in § 19 [X.] 2012 vorgesehene Veräußerung von Berechtigungen zu erbringen, wird für bestehende Energieanlagen die auf die Produktion von Strom entfallende Zuteilungsmenge zusätzlich um etwa 15,6 % gekürzt (§ 20 [X.] 2012).

Diese [X.] gelten auch für Kraftwerke, die dem Emissionshandel gemäß § 2 Abs. 1 Satz 2 [X.] a.F. als Nebeneinrichtung einer selbst nicht emissionshandelspflichtigen [X.]ndustrieanlage unterliegen. Davon ist der Senat bereits in seinen Urteilen vom 10. [X.]ktober 2012 - BVerwG 7 [X.] 8.10 - (juris Rn. 55) und - BVerwG 7 [X.] 11.10 - (juris Rn. 30) ausgegangen. Das [X.] a.F. gilt nach § 2 Abs. 1 [X.] a.F. für die Emission der in Anhang 1 zu diesem Gesetz genannten Treibhausgase durch die dort genannten Tätigkeiten (Satz 1); es gilt auch für die in Anhang 1 genannten Anlagen, die gesondert immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftiger Teil oder Nebeneinrichtung einer Anlage sind, die selbst nicht in Anhang 1 aufgeführt ist (Satz 2). [X.]b das [X.] als [X.] nach Satz 1 oder als Nebeneinrichtung nach Satz 2 des § 2 Abs. 1 [X.] a.F. emissionshandelspflichtig ist, kann - wie das Verwaltungsgericht zu Recht angenommen hat - offen bleiben. Die Zuteilung richtet sich in beiden Fällen nach den für Energieanlagen geltenden Vorschriften. Eine Regelungslücke in Bezug auf nach § 2 Abs. 1 Satz 2 [X.] a.F. emissionshandelspflichtige Anlagen enthält das [X.] 2012 nicht. Die Vorschrift stellt klar, dass Nebeneinrichtungen, in denen eine der in Anhang 1 des [X.] a.F. aufgeführten Tätigkeiten ausgeübt wird, für den Emissionshandel selbst Anlagen sind. Das Gesetz knüpft insoweit - anders als in § 3 Abs. 3 Satz 2, Abs. 7 Satz 2, § 4 Abs. 6 Satz 1 [X.] a.F. - gerade nicht an die immissionsschutzrechtliche Genehmigung an. [X.] nicht emissionshandelspflichtiger [X.]n auch im Emissionshandelsrecht der [X.] folgen, wären sie nicht emissionshandelspflichtig. Die Einstufung als selbständige Anlage ist auch für die Zuteilung von Berechtigungen maßgebend. Das [X.] a.F. und das [X.] 2012 sind auf einander bezogen; der Anspruch auf Zuteilung von Berechtigungen nach § 9 Abs. 1 [X.] a.F. ergibt sich erst aus dem Zusammenspiel beider Gesetze. Dass der Gesetzgeber die Erforderlichkeit einer Zuteilungsregel für Nebeneinrichtungen nicht emissionshandelspflichtiger [X.]n übersehen haben sollte, liegt im Übrigen angesichts ihrer ausdrücklichen Einbeziehung in den Emissionshandel fern.

Auch die Entstehungsgeschichte des [X.] 2012 spricht gegen die von der Klägerin behauptete Regelungslücke. Der Bundesrat hatte vorgeschlagen, auch "Anlagen nach Anhang 1 Ziffern [X.] bis V ..., die mindestens zu 90 Prozent ihrer Feuerungswärmeleistung der industriellen Prozesswärmeerzeugung dienen", Berechtigungen nach § 6 zuzuteilen, weil es sich bei der industriellen Prozesswärmeerzeugung um einen integralen Bestandteil des Produktionsprozesses handele; die erzeugte Prozesswärme werde nicht - wie bei Anlagen der Energieerzeugung - am Markt an Dritte verkauft, sondern diene der Versorgung eigener Produktionsanlagen (BTDrucks 16/5617 S. 6 f.). Die Bundesregierung stimmte dem Vorschlag nicht zu; die Zuteilung für die industrielle Prozesswärmeerzeugung nach historischen Emissionen mit dem [X.]ndustrieerfüllungsfaktor widerspreche der von ihr gewählten Systematik der Anlagenabgrenzung (BTDrucks 16/5617 S. 12). [X.]m weiteren Gesetzgebungsverfahren wurde der Vorschlag des Bundesrates nicht wieder aufgegriffen. Der Gesetzgeber hat sich mithin bewusst dagegen entschieden, [X.]ndustriekraftwerke im Wege einer Sonderregelung den für [X.]ndustrieanlagen geltenden [X.] zu unterstellen. Dass der Vorschlag sich nur auf selbständige [X.]ndustriekraftwerke bezogen haben sollte, lässt sich den [X.] nicht entnehmen.

3. Die dargelegte Rechtslage ist mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar.

3.1 Aus dem allgemeinen Gleichheitssatz ergeben sich je nach Regelungsgegenstand und [X.] unterschiedliche Grenzen für den Gesetzgeber, die vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an [X.] reichen. Bei der Ungleichbehandlung von Personengruppen unterliegt der Gesetzgeber regelmäßig einer strengen Bindung. Dies gilt auch, wenn eine Ungleichbehandlung von Sachverhalten mittelbar eine Ungleichbehandlung von Personengruppen bewirkt. [X.]n diesem Fall ist im Einzelnen zu prüfen, ob für die vorgesehene Differenzierung Gründe von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die ungleichen Rechtsfolgen rechtfertigen können. Überdies sind dem Gesetzgeber desto engere Grenzen gesetzt, je stärker sich die Ungleichbehandlung von Personen oder Sachverhalten auf die Ausübung grundrechtlich geschützter Freiheiten auswirken kann ([X.], Beschluss vom 13. März 2007 - 1 [X.] - [X.]E 118, 79 <100> m.w.N.).

Daran gemessen genügt hier eine bloße Willkürprüfung nicht. Erforderlich ist eine Verhältnismäßigkeitsprüfung; eine strenge Bindung an [X.] besteht jedoch nicht. Die [X.] für Energieanlagen haben - anders als § 12 [X.] 2007 (Beschluss vom 13. März 2007 a.a.[X.], 101) - nicht ausschließlich eine privilegierende Funktion. Sie können sich, soweit sie auf eine Kürzung der Zuteilung gegenüber den tatsächlichen Emissionen gerichtet sind, nachteilig auf den Gebrauch des grundgesetzlich geschützten [X.] (Art. 14 Abs. 1 GG) und die Berufsausübung (Art. 12 Abs. 1 GG) auswirken (vgl. Urteile vom 10. [X.]ktober 2012 - BVerwG 7 [X.] 8.10 - juris Rn. 31 ff., - BVerwG 7 [X.] 9.10 - juris Rn. 24 ff. und - BVerwG 7 [X.] 10.10 - juris Rn. 48 ff.). Eine an personelle Merkmale anknüpfende Ungleichbehandlung ist jedoch nicht gegeben. Das [X.] 2012 knüpft mit seinen differenzierenden Regelungen allein an sachliche Unterschiede zwischen den dem Anhang 1 des [X.] a.F. unterfallenden Anlagen an. Hierdurch wird auch keine mittelbare Ungleichbehandlung von Personengruppen bewirkt. [X.]m Rahmen des allgemeinen Gleichheitssatzes ist deshalb bei der gebotenen Prüfung der Verhältnismäßigkeit zu beachten, dass dem Gesetzgeber bei der Ausgestaltung des Zuteilungssystems für die zweite Zuteilungsperiode innerhalb der Vorgaben der Emissionshandelsrichtlinie ein relativ weiter Gestaltungs- und Einschätzungsspielraum zustand; sein Spielraum war insoweit nicht geringer als bei der Ausgestaltung des Eigentums und der Berufsausübung (vgl. hierzu Urteile vom 10. [X.]ktober 2012 - BVerwG 7 [X.] 8.10 - a.a.[X.] Rn. 35 f., - BVerwG 7 [X.] 9.10 - a.a.[X.]. Rn. 28 f. und - BVerwG 7 [X.] 10.10 - a.a.[X.]. Rn. 50 f.). Soweit mit der Nutzung des [X.] der Ausstoß von Treibhausgasen einhergeht, hat das [X.], das als Teil des Wirtschaftssystems ohnehin [X.] Bedeutung hat, einen hohen [X.]n Bezug. Mit der Emission von Treibhausgasen wird [X.] - die natürliche Ressource Luft (Urteil vom 10. [X.]ktober 2012 - BVerwG 7 [X.] 8.10 - a.a.[X.]. Rn. 28) - in Anspruch genommen; die [X.] wirkt somit zwangsläufig über die Sphäre des Eigentümers hinaus. Zudem ergeben sich für den Gesetzgeber Spielräume aus der Komplexität der zu regelnden Materie. [X.]hm gebührt bei der Neuregelung eines komplexen Sachverhalts wie der Einführung des [X.] ein zeitlicher Anpassungsspielraum auch zur Gestaltung eines schonenden Übergangs; er darf sich zunächst mit einer grob typisierenden Regelung begnügen, um diese nach hinreichender Sammlung von Erfahrungen allmählich durch eine differenzierte zu ersetzen (st[X.]pr, [X.], Beschluss vom 5. November 1991 - 1 BvR 1256/89 - [X.]E 85, 80 <91>). Für die nachträgliche Prüfung der gesetzlichen Regelung ist grundsätzlich von der Beurteilung der Verhältnisse auszugehen, die der Gesetzgeber bei der Vorbereitung des Gesetzes vorgefunden hat. Seine Prognose muss vertretbar sein. Die Frage der Zwecktauglichkeit des Gesetzes ist danach zu beurteilen, ob der Gesetzgeber aus seiner Sicht davon ausgehen durfte, dass die Maßnahme zu Erreichung des gesetzten Ziels geeignet ist ([X.], Beschluss vom 18. Juli 2005 - 2 [X.] - [X.]E 113, 167 <234> m.w.N.).

3.2 Ungleich behandelt werden Kraftwerke, die - wie das [X.] - als Nebeneinrichtung einer nicht emissionshandelspflichtigen [X.]ndustrieanlage genehmigt wurden, im Vergleich zu solchen Kraftwerken, die als Nebeneinrichtung einer emissionshandelspflichtigen [X.]ndustrieanlage genehmigt wurden. Für die zuletzt genannten Kraftwerke gelten die [X.] für [X.]ndustrieanlagen; das folgt aus § 3 Abs. 3 Satz 2 [X.] a.F. (Urteil vom 10. [X.]ktober 2012 - BVerwG 7 [X.] 8.10 - a.a.[X.]. Rn. 55). Dadurch sind sie besser gestellt als Kraftwerke, die als Nebeneinrichtung einer nicht emissionshandelspflichtigen [X.]ndustrieanlage genehmigt sind; diese Kraftwerke unterliegen - wie dargelegt - den [X.] für Anlagen der Energiewirtschaft.

Die Ungleichbehandlung ist gerechtfertigt durch den Unterschied zwischen den beiden Gruppen; dieser liegt in der an besonders hohe [X.][X.]₂-Emissionen anknüpfenden Emissionshandelspflichtigkeit der industriellen [X.]. Die Einbeziehung mitgenehmigter Kraftwerke in das Zuteilungsregime für die jeweilige emissionshandelspflichtige [X.]ndustrieanlage soll dem Risiko einer Verlagerung von [X.][X.]₂-Emissionen entgegenwirken (3.2.1). Unabhängig hiervon soll sie Nachteile abmildern, die sich für emissionshandelspflichtige [X.]ndustrieanlagen aus der Pflicht zur Abgabe von Berechtigungen für die Emissionen der gesamten Anlage ergeben (3.2.2).

3.2.1 Hauptziel der Emissionshandelsrichtlinie ist, die Treibhausgasemissionen erheblich zu verringern, um die Verpflichtungen der [X.] und der Mitgliedstaaten aus dem Kyoto-Protokoll zu erfüllen. Eine Verringerung der globalen Treibhausgasemissionen müsste bereits im Ansatz scheitern, wenn es nicht gelänge, die vom Handelssystem erfassten Sektoren in diesem System zu halten. Um eine Abwanderung emissionshandelspflichtiger Anlagen aus dem Geltungsbereich des [X.] zu verhindern, differenziert das [X.] 2012 bei der Zuteilung von Emissionsberechtigungen zwischen [X.]ndustrie- und Energieanlagen. Diese beiden Wirtschaftssektoren unterliegen am Markt unterschiedlichen Wettbewerbsbedingungen. Anders als die Betreiber von Energieanlagen, die vor allem für den [X.] Markt und in untergeordnetem Maße für Absatzmärkte in anderen zum Emissionshandelssystem gehörenden [X.] produzieren, sind die Betreiber von [X.]ndustrieanlagen, soweit sie dem Emissionshandel unterliegen, typischerweise der Konkurrenz am Weltmarkt ausgesetzt. Sie sind deshalb im Gegensatz zu den Energieversorgungsunternehmen allenfalls sehr begrenzt in der Lage, die Kosten für den entgeltlichen Erwerb von Emissionsberechtigungen einzupreisen (vgl. BTDrucks 16/5240 S. 22; BTDrucks 16/5769 [X.]). Der aus einer verminderten Zuteilung unentgeltlicher Zertifikate resultierende Kostendruck schüfe mithin die Gefahr, dass [X.]ndustrieunternehmen mit ihren Anlagen aus dem Geltungsbereich des [X.] in [X.] abwandern, die weniger strenge Anforderungen zum Schutz [X.] stellen (Urteil vom 10. [X.]ktober 2012 - BVerwG 7 [X.] 8.10 - a.a.[X.]. Rn. 26 f.).

3.2.1.1 Die Privilegierung emissionshandelspflichtiger gegenüber nicht handelspflichtigen [X.]ndustrieanlagen im Hinblick auf ihre als Nebeneinrichtung mitgenehmigten Kraftwerke ist geeignet, die Erreichung der [X.] unter Berücksichtigung des Risikos der Verlagerung von Emissionen zu fördern. Bei nicht emissionshandelspflichtigen [X.]ndustrieanlagen besteht, auch wenn sie für ihre mitgenehmigten Kraftwerke Berechtigungen nach den Regeln für Energieanlagen erhalten, keine den emissionshandelspflichtigen [X.]ndustrieanlagen vergleichbare Gefahr der Abwanderung.

Bei der Einbeziehung von Wirtschaftssektoren in den Emissionshandel verfolgte der Gemeinschaftsgesetzgeber einen schrittweisen Ansatz ([X.], Urteil vom 16. Dezember 2008 - [X.]. [X.]-127/07, [X.] u.a. - Slg. 2008, [X.]-9895 Rn. 69, 72). Maßgebend waren in erster Linie die Menge direkter [X.][X.]₂-Emissionen der Wirtschaftssektoren, d.h. die Emissionen, die den am [X.]rt der Produktion des Erzeugnisses während des Produktionszyklus emittierten Gasen entsprechen (Schlussanträge des Generalanwalts M. Poiares [X.] vom 21. Mai 2008 - [X.]. [X.]-127/07 a.a.[X.]. Rn. 49 [X.]. 55), und die verwaltungstechnische Durchführbarkeit des [X.] in seiner Anfangsphase (Urteil vom 16. Dezember 2008 a.a.[X.]. Rn. 50, 52, 71). Einbezogen werden sollten insbesondere diejenigen Wirtschaftssektoren, die besonders hohe [X.][X.]₂-Emissionen verursachen ([X.], in: [X.][X.], Umweltrecht, Band [X.]V, § 2 [X.] Rn. 8). [X.]b - wie die Klägerin meint - die Papierindustrie nicht wegen ihrer direkten Emissionen, sondern wegen der Bereitstellung der für die Produktion erforderlichen Energie in Form von Wärme und Dampf in den Emissionshandel einbezogen wurde, kann offen bleiben (zur Papierindustrie vgl. Schlussanträge des Generalanwalts M. Poiares [X.] a.a.[X.]. Rn. 50, 52); der dargelegte Grundansatz würde dadurch nicht in Frage gestellt. Der [X.] Gesetzgeber ist bei der Umsetzung der Emissionshandelsrichtlinie durch das [X.] a.F. über die in die Richtlinie einbezogenen Tätigkeiten nicht wesentlich hinausgegangen. Auch er hat nur solche Tätigkeiten einbezogen, durch die "in besonderem Maße" Treibhausgase emittiert werden (§§ 1, 2 Abs. 1 [X.] a.F. i.V.m. Anlage 1). Bei Erlass der [X.] im [X.] 2012 konnte er vernünftigerweise davon ausgehen, dass die Gefahr, dass emissionshandelspflichtige [X.]ndustrieanlagen mit den ihnen zugeordneten Kraftwerken aus dem Geltungsbereich des [X.] abwandern, im Wesentlichen durch das die Emissionshandelspflichtigkeit der [X.] begründende besondere Maß von Treibhausgasemissionen bedingt ist und dementsprechend bei nicht emissionshandelspflichtigen [X.]ndustrieanlagen nicht oder jedenfalls nicht in vergleichbarem Ausmaß besteht. Kosten für die direkten Emissionen der [X.] entstehen den Betreibern nicht emissionshandelspflichtiger [X.]ndustrieanlagen nicht. [X.] haben allerdings auch sie zusätzliche Kosten durch höhere Energiepreise und zwar unabhängig davon, ob sie die Energie aus einem als Nebeneinrichtung mitgenehmigten oder einem selbständig genehmigten Kraftwerk beziehen. Eine den handelspflichtigen [X.]ndustrieanlagen vergleichbare Gefahr der Verlagerung von [X.][X.]₂-Emissionen musste der Gesetzgeber daraus bei typisierender [X.] nicht ableiten, sei es, weil die zusätzlichen Kosten wegen der im Vergleich zu den emissionshandelspflichtigen [X.]ndustrieanlagen geringeren Emissionen der [X.]ndustriekraftwerke jedenfalls keinen erheblichen Anstieg der Produktionskosten erwarten ließen, sei es, weil der Handel mit Drittstaaten als nicht besonders intensiv eingeschätzt werden musste. Dass für die dritte Handelsperiode auch von Wirtschaftssektoren, die nicht in das Emissionshandelssystem einbezogen sind, wegen ihrer indirekten Belastung mit Zertifikatskosten durch höhere Strompreise angenommen werden kann, dass sie einem erheblichen Risiko einer Verlagerung von [X.][X.]₂-Emissionen ausgesetzt sind (Art. 10a Abs. 13 bis 18 EH-RL i.d.F. der Richtlinie 2009/29/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. April 2009, [X.]), steht dieser Einschätzung nicht entgegen. Erkenntnisse, die der Gesetzgeber bei der schrittweisen Einführung des [X.] in den ersten beiden Handelsperioden gewonnen hat, und Verfeinerungen des Systems, die er auf dieser Grundlage für die dritte Handelsperiode vorgenommen hat, können ihm bei der Überprüfung der Regelungen für die zweite Handelsperiode nicht entgegengehalten werden. Für diese Handelsperiode brauchte er die auf die verschiedenen Sektoren entfallenden mittelbaren Emissionen nicht zu berücksichtigen (vgl. Urteil vom 16. Dezember 2008 a.a.[X.]. Rn. 72). Unabhängig hiervon ist das Trocknen, Mahlen und Brikettieren von Braunkohle in das Verzeichnis der Sektoren und Teilsektoren, von denen angenommen wird, dass sie einem erheblichen Risiko einer Verlagerung von [X.][X.]₂-Emissionen unterliegen, nicht aufgenommen worden (vgl. Beschlüsse der [X.] vom 24. Dezember 2009 - 2010/2/[X.] - [X.], vom 11. November 2011 - 2011/745/[X.] - [X.] und vom 17. August 2012 - 2012/498/[X.] - [X.]). Für diesen Sektor ist die Einschätzung des Gesetzgebers, dass die emissionshandelsbedingte Erhöhung der Energiekosten eine relevante Abwanderungsgefahr nicht begründet, mithin bestätigt worden.

Dass die Erwägungen des Gesetzgebers - wie die Klägerin meint - bei Erlass des [X.] 2012 über die Vermeidung des sogenannten [X.] hinausgingen und auf eine Entlastung der [X.]ndustrie unabhängig von ihrer Handelspflichtigkeit zielten, trifft nicht zu. Der Gesetzgeber hat durch die Differenzierung zwischen [X.]ndustrie- und Energieanlagen bei der Zuteilung von Berechtigungen nicht die [X.]ndustrie insgesamt, also in Bezug auf zusätzliche Kosten durch höhere Energiepreise auch die nicht emissionshandelspflichtige [X.]ndustrie, sondern nur den emissionshandelspflichtigen [X.]ndustriesektor schützen wollen (BTDrucks 16/5240 S. 22, BTDrucks 16/5769 [X.]). Dem Vorschlag des Bundesrates, auch [X.]ndustriekraftwerke unter bestimmten Voraussetzungen den [X.] für [X.]ndustrieanlagen zu unterstellen, ist er - wie dargelegt - nicht gefolgt. Den nicht in das Handelssystem einbezogenen [X.]ndustriesektoren hat er zugemutet, die indirekten Kosten des Systems unabhängig davon zu tragen, ob und inwieweit diese Kosten in die Produktpreise überwälzt werden können. Die Unterstellung des [X.], dass auf dem für die [X.] relevanten Markt der Prozess- und Wärmeenergieträger (Braunkohlenstaub und Briketts) keine Überwälzungsmöglichkeit der [X.] in die Produktpreise besteht ([X.]), stellt die Rechtfertigung der Ungleichbehandlung mithin nicht in Frage.

Die dargelegten Unterschiede zwischen emissionshandelspflichtigen und nicht handelspflichtigen [X.]ndustrieanlagen rechtfertigen auch die Ungleichbehandlung ihrer als Nebeneinrichtungen mitgenehmigten Kraftwerke. Es liegt bereits in der Logik des Zuteilungssystems, bei einer durch die Genehmigungslage dokumentierten Primärausrichtung eines als Nebeneinrichtung mitgenehmigten Kraftwerks auf die dem industriellen Sektor zugeordnete [X.] auch dieses deren Zuteilungssystem zu unterwerfen (Urteile vom 10. [X.]ktober 2012 - BVerwG 7 [X.] 8.10 - juris Rn. 57 und - BVerwG 7 [X.] 11.10 - juris Rn. 30). Die Privilegierung der [X.] zieht die Nebeneinrichtung mit. Auch in Bezug auf die Nebeneinrichtungen ist die Privilegierung durch die bei den handelspflichtigen [X.]ndustrieanlagen bestehende besondere Wettbewerbssituation und die damit verbundene Gefahr der Abwanderung aus dem Geltungsbereich des [X.] gerechtfertigt. Eine nicht handelspflichtige [X.]ndustrieanlage kann mangels eigener Einbeziehung in das Emissionshandelssystem ihre gemäß § 2 Abs. 1 Satz 2 [X.] a.F. handelspflichtige Nebenanlage bei der Zuteilung von Berechtigungen nicht mitziehen. [X.]nsoweit bleibt es bei dem Grundsatz, dass Emissionsberechtigungen für Energieanlagen nach §§ 7, 4 Abs. 3, § 20 [X.] 2012 zugeteilt werden; auch diese Regelung ist systemgerecht.

Hinzu kommt, dass eine gesonderte Zuteilung von Emissionsberechtigungen an das zusammen mit der [X.]ndustrieanlage genehmigte Kraftwerk mit zusätzlichem Verwaltungsaufwand verbunden wäre. Angesichts der unterschiedlichen Zuteilungsmethoden auf der Basis historischer Emissionen für Bestandsanlagen der [X.]ndustrie einerseits (§ 6 Abs. 1 [X.] 2012) und auf der Basis von Benchmarks für Energieanlagen andererseits (§ 7 Abs. 1 [X.] 2012) müsste der Anteil des [X.]ndustriekraftwerks an den historischen Emissionen der [X.]ndustrie-Gesamtanlage für die Produkte Strom, Dampf und Prozesswärme separat ermittelt werden. Die dafür benötigten Daten ließen sich allenfalls mit hohem Verwaltungsaufwand beschaffen (Urteil vom 10. [X.]ktober 2012 - BVerwG 7 [X.] 8.10 - a.a.[X.]. Rn. 57 und - BVerwG 7 [X.] 11.10 - a.a.[X.]. Rn. 44). Außerdem würde eine gesonderte Zuteilung eine genaue Abgrenzung zwischen Haupt- und Nebeneinrichtung voraussetzen. Die Vereinfachung des immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahrens durch die Erforderlichkeit nur einer Genehmigung (§ 1 Abs. 4  4. B[X.]mSchV), die zugleich die nach § 4 Abs. 1 [X.] a.F. erforderliche Emissionsgenehmigung ist (§ 4 Abs. 6 Satz 1 [X.] a.F.), würde durch eine solche Differenzierung bei der Zuteilung von Emissionsberechtigungen weitgehend zunichte gemacht.

3.2.1.2 Die Differenzierung zwischen emissionshandelspflichtigen und nicht handelspflichtigen [X.]ndustrieanlagen im Hinblick auf ihre mitgenehmigten Kraftwerke ist auch als erforderlich anzusehen (zu den Anforderungen vgl. Urteil vom 10. [X.]ktober 2012 - BVerwG 7 [X.] 8.10 - a.a.[X.]. Rn. 46). Dem Gesetzgeber stand kein milderes, die Betroffenen weniger belastendes Mittel zur Verfügung, mit dem er einerseits die [X.] und das ihm vom Unionsrecht aufgegebene Funktionieren des Handelsystems bereits in der Übergangsphase ebenso gut hätte erreichen und andererseits der Gefahr einer Verlagerung von [X.][X.]₂-Emissionen hätte entgegenwirken können. Das [X.] hätte zwar - wie die Klägerin unwidersprochen geltend macht - nicht komplizierter werden müssen, wenn auch Nebeneinrichtungen nicht handelspflichtiger [X.]n entsprechend dem [X.]harakter der industriellen [X.] behandelt worden wären. Die in Rede stehende Ungleichbehandlung wird aber nicht durch den Verwaltungsaufwand gerechtfertigt, der bei Zuteilung von Emissionsberechtigungen nach § 6 [X.] 2012 auch für Kraftwerke nicht handelspflichtiger [X.]ndustrieanlagen entstünde, sondern durch den Verwaltungsaufwand, der durch eine Differenzierung zwischen emissionshandelspflichtigen [X.]ndustrieanlagen einerseits und mitgenehmigten Kraftwerken andererseits entstünde.

Die von der Klägerin erstrebte Ausweitung der Privilegierung mitgenehmigter [X.]ndustriekraftwerke liefe zudem dem Grundsatz zuwider, dass für Energieanlagen Emissionsberechtigungen nach § 7 [X.] 2012 zugeteilt und die Zuteilungen gemäß § 4 Abs. 3 und § 20 [X.] 2012 gekürzt werden. Die anteilige Kürzung nach § 4 Abs. 3 [X.] 2012 soll die Einhaltung der nationalen Emissionsziele (Urteile vom 10. [X.]ktober 2012 - BVerwG 7 [X.] 10.10 - juris Rn. 63 und vom 16. [X.]ktober 2007 - BVerwG 7 [X.] 33.07 - BVerwGE 129, 328 Rn. 27 ff. = [X.] 406.253 § 4 [X.] 2007 Nr. 1 S. 2 <7 ff.>), die Kürzung nach § 20 [X.] 2012 das Berechtigungsaufkommen für die Veräußerung gewährleisten. [X.]hne die Differenzierung zwischen emissionshandelspflichtigen und nicht handelspflichtigen [X.]ndustrieanlagen im Hinblick auf ihre mitgenehmigten Kraftwerke könnten diese Ziele nicht in gleichem Umfang erreicht werden.

3.2.1.3 Der Gesetzgeber durfte schließlich davon ausgehen, dass die Betreiber nicht emissionshandelspflichtiger [X.]ndustrieanlagen durch die Minderzuteilung kostenloser Emissionsberechtigungen für ihre als Nebeneinrichtung mitgenehmigten Kraftwerke nicht in einer außer Verhältnis zu den Zielen der Regelung stehenden Weise belastet werden. Sie sind nicht stärker belastet als die Betreiber von [X.]ndustrieanlagen, die die für den Produktionsprozess erforderliche Energie aus einem selbständig genehmigten Kraftwerk beziehen. [X.]m Übrigen hat die Klägerin weder geltend gemacht, dass die Braunkohleaufbereitung in der [X.] durch die Kosten der Emissionsberechtigungen für das [X.] unwirtschaftlich werden könnte noch dass dies bei einer Zuteilung von Berechtigungen für mitgenehmigte [X.]ndustriekraftwerke nach den für Energieanlagen geltenden Regeln typischerweise der Fall sei.

3.2.2 Auch unabhängig von der Vermeidung des [X.] soll die Einbeziehung mitgenehmigter Kraftwerke in das Zuteilungsregime für emissionshandelspflichtige [X.]ndustrieanlagen Nachteile ausgleichen, die sich aus der Pflicht zur Abgabe von Berechtigungen für die Emissionen der gesamten Anlage ergeben. Die Betreiber emissionshandelspflichtiger [X.]ndustrieanlagen müssen nicht nur für ihre mitgenehmigten Kraftwerke, sondern vor allem für die Emissionen der [X.] und auch für Nebeneinrichtungen, die ohne die [X.] nicht handelspflichtig wären, Berechtigungen abgeben. Dieser Pflicht unterliegen die Betreiber nicht emissionshandelspflichtiger [X.]ndustrieanlagen - mit Ausnahme ihrer nach § 2 Abs. 1 Satz 2 [X.] a.F. emissionshandelspflichtigen Kraftwerke - nicht. Die Privilegierung emissionshandelspflichtiger [X.]ndustrieanlagen bei der Zuteilung kostenloser Berechtigungen mindert die mit der Handelspflichtigkeit verbundenen wirtschaftlichen Nachteile, hebt diese jedoch nicht auf; die rechtlichen Nachteile bleiben ohnehin unberührt (vgl. Urteil vom 16. Dezember 2008 a.a.[X.]. Rn. 43 f.). Der [X.] 0,9875 führt dazu, dass die kostenlosen Emissionsberechtigungen die historischen Emissionen nicht vollständig abdecken. Das ist auch bezweckt; die [X.]ndustrieanlagen werden in das Emissionshandelssystem einbezogen, damit auch sie einen Beitrag zur Erreichung der [X.] leisten. Dass für [X.]ndustrieanlagen, die nicht selbst, sondern nur durch ihre mitgenehmigten Kraftwerke Treibhausgase emittieren - dies ist nach Angaben der Klägerin bei der Braunkohleaufbereitung der Fall -, die Einbeziehung in den Emissionshandel mehr Vor- als Nachteile bringen würde, mag zutreffen. Bei den in der zweiten Handelsperiode in den Emissionshandel einbezogenen Wirtschaftssektoren war dies jedoch typischerweise nicht der Fall. Der Gesetzgeber hat - wie dargelegt - bei seinem schrittweisen Ansatz in erster Linie Wirtschaftssektoren in das System einbezogen, die besonders hohe direkte [X.][X.]₂-Emissionen verursachen. Für [X.]ndustrieanlagen dieser Sektoren ist das Emissionshandelssystem auch unter Berücksichtigung des günstigen Erfüllungsfaktors mit wirtschaftlichen Nachteilen verbunden, die nicht emissionshandelspflichtigen [X.]ndustrieanlagen nicht entstehen.

Die Beschränkung der Privilegierung auf die mitgenehmigten Kraftwerke emissionshandelspflichtiger [X.]ndustrieanlagen ist, soweit es um den Ausgleich der mit der Abgabepflicht verbundenen Nachteile geht, zur Erreichung des mit ihr verfolgten Ziels geeignet und erforderlich. Sie führt - wie dargelegt - für nicht handelspflichtige [X.]ndustrieanlagen nicht zu unverhältnismäßigen Belastungen.

3.3 Ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG ergibt sich auch nicht daraus, dass die mitgenehmigten Kraftwerke einer nicht handelspflichtigen [X.]ndustrieanlage trotz der im Vergleich zu selbständig genehmigten Energieanlagen geringeren Einpreisungsmöglichkeiten von [X.]pportunitätskosten bzw. Kosten für den Erwerb von Zertifikaten dem für Energieanlagen geltenden Zuteilungsregime unterworfen sind (Urteil vom 10. [X.]ktober 2012 - BVerwG 7 [X.] 8.10 - a.a.[X.]. Rn. 56). Der Gesetzgeber ist - insbesondere bei Massenerscheinungen - befugt zu generalisieren, zu typisieren und zu pauschalieren, ohne allein wegen damit verbundener Härten gegen den allgemeinen Gleichheitssatz zu verstoßen. Eine zulässige Typisierung setzt unter Berücksichtigung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes voraus, dass mit ihr verbundene Härten nur unter Schwierigkeiten vermeidbar wären, dass sie lediglich eine verhältnismäßig kleine Zahl von Personen betreffen und der Verstoß gegen den Gleichheitssatz nicht sehr intensiv ist ([X.], Beschluss vom 4. April 2001 - 2 BvL 7/98 - [X.]E 103, 310 <319>).

Gemessen hieran ist die Gleichbehandlung von selbständig genehmigten Energieanlagen und [X.]ndustriekraftwerken nicht emissionshandelspflichtiger [X.]n nicht zu beanstanden. Die Möglichkeiten, die [X.] in die Produktpreise zu überwälzen und nicht intendierte Zusatzerträge zu erwirtschaften, sind bereits innerhalb der Gruppe der selbständigen Energieanlagen stark unterschiedlich. Wie der Senat in seinem Urteil vom 10. [X.]ktober 2012 - BVerwG 7 [X.] 8.10 - (a.a.[X.]. Rn. 43) ausgeführt hat, werden z.B. Heizkraftwerke ausgerichtet auf den vorrangigen Wärmebedarf geführt; insoweit können auch sie nicht auf [X.] ausgerichtet Strom produzieren. Der überwiegende Teil der in [X.] produzierten Strommengen wird zudem nicht börslich gehandelt; der mit den Stromkunden vereinbarte Preis ist fest kalkuliert. Auch in einem als Nebeneinrichtung mitgenehmigten [X.]ndustriekraftwerk ist die Produktion von Strom nicht primär auf ein Einspeisen in das Stromnetz ausgerichtet, sie dient vorrangig der Versorgung des [X.]ndustriebetriebs. Dennoch durfte der Gesetzgeber darauf abstellen, dass auch Energieerzeuger, die Strom - gegebenenfalls auch unter dem [X.] - unternehmensintern abgeben, objektiv Zusatzgewinne erwirtschaften können (BTDrucks 16/5769 [X.]). Denn auch [X.]ndustriekraftwerke speisen einen Teil des erzeugten Stroms in das öffentliche Stromnetz ein; nach den tatsächlichen Feststellungen des [X.] gilt das auch für das [X.] ([X.]). Dass insoweit keine Überwälzungsmöglichkeit der [X.] bestehe, hat das Verwaltungsgericht nicht festgestellt. Die jeweiligen Marktbedingungen der unterschiedlichen Arten von Energieanlagen in den [X.] abzubilden, wäre in der zweiten Zuteilungsperiode, wenn überhaupt, nur mit erheblichen Schwierigkeiten möglich gewesen. Die als Nebeneinrichtung genehmigten Kraftwerke handelspflichtiger und nicht handelspflichtiger [X.]ndustrieanlagen - wie von der Klägerin gefordert - gleichzustellen, hätte wegen der dargelegten Unterschiede zwischen den beiden Gruppen nicht weniger gewichtige Gleichheitsprobleme aufgeworfen als die geltende Rechtslage. Die Ungleichbehandlung trifft die nach § 2 Abs. 1 Satz 2 [X.] a.F. handelspflichtigen [X.]ndustriekraftwerke - wie dargelegt - auch nicht unverhältnismäßig. Mit der Entscheidung, selbständig genehmigte [X.]ndustriekraftwerke und [X.]ndustriekraftwerke, die als Bestandteile von nicht emissionshandelspflichtigen [X.]ndustrieanlagen genehmigt worden sind, generell dem [X.] zu unterwerfen, hat der Gesetzgeber einen pauschalierenden Ansatz gewählt, der angesichts der Komplexität der Regelungsmaterie vor Art. 3 Abs. 1 GG Bestand hat (Urteil vom 10. [X.]ktober 2012 - BVerwG 7 [X.] 8.10 - a.a.[X.]. Rn. 56).

4. Die [X.] zur Nichtberücksichtigung eines spezifischen Emissionswertes für Braunkohle und zur Vereinbarkeit der Veräußerungskürzung mit der bundesrechtlichen Finanzverfassung sind ebenfalls unbegründet. Dies hat der Senat bereits in seinem Urteil vom 10. [X.]ktober 2012 - BVerwG 7 [X.] 10.10 - dargelegt. Hierauf wird Bezug genommen.

Nach § 47 Abs. 1 i.V.m. § 52 Abs. 1 GKG ist der Streitwert für das Revisionsverfahren nach der sich aus dem Antrag des Rechtsmittelführers für ihn ergebenden Bedeutung der Sache nach Ermessen zu bestimmen. Die Klägerin hat im Revisionsverfahren beantragt, die Beklagte zu verpflichten, ihr für die Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 weitere Emissionsberechtigungen zuzuteilen. Die sich für sie ergebende Bedeutung dieses Begehrens wird durch das Produkt aus dem börsennotierten Preis eines Zertifikats am nach § 40 GKG maßgebenden [X.] (16,41 € am 12. Mai 2011, vgl. -http://www.eex.com/de/Marktdaten/Handelsdaten/Emissionsrechte/[X.]%20 Emission%20Allowances%20%7[X.]%20Spotmarkt/[X.]/2011-05-12) und der Zahl der begehrten Emissionsberechtigungen (hier: 3 981 154) abgebildet (16,41 € x 3 981 154 = 65 330 737 €). Der Börsenpreis spiegelt trotz seiner Schwankungen das wirtschaftliche [X.]nteresse an einer Emissionsberechtigung realistischer wider als ein gegriffener pauschaler Marktwert (so [X.]VG Berlin, Urteil vom 21. Juni 2011 - [X.]VG 12 B 49.09 - juris Rn. 40 <10 €>). Der Börsenpreis bei [X.] kann nicht nur für die an diesem Tag bereits fälligen Emissionsberechtigungen - die Behörde hat die Berechtigungen bis zum 28. Februar eines Jahres auszugeben, für das Berechtigungen abzugeben sind (§ 9 Abs. 2 Satz 3 [X.] a.F.) -, sondern mangels anderer Anhaltspunkte auch für die erst künftig fällig werdenden Berechtigungen angesetzt werden.

Dass die Klägerin keine Leistungs-, sondern eine Verpflichtungsklage erhoben hat, mindert die Bedeutung der begehrten Emissionsberechtigungen nicht. Die Praxis der Verwaltungsgerichte, für Klagen auf Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung 2,5 % der [X.]nvestitionssumme anzusetzen (vgl. Nr. 19.1.1 des Streitwertkatalogs), kann nicht - wie die Klägerin weiter meint - dazu führen, auch bei Klagen auf Zuteilung weiterer Emissionsberechtigungen nur 2,5 % der begehrten Berechtigungen zu berücksichtigen. Die [X.]nvestitionssumme geht über das wirtschaftliche [X.]nteresse an der Errichtung einer Anlage und die mit ihr verbundenen Gewinnerwartungen typischerweise weit hinaus. Das ist beim Marktpreis einer Emissionsberechtigung und dem wirtschaftlichen [X.]nteresse an ihrer Erlangung nicht der Fall. Schließlich kann auch § 47 Abs. 2 Satz 1 GKG, wenn - wie hier - der Kläger Rechtsmittelführer ist, nicht zu einer Begrenzung des Streitwertes führen. Nach dieser Vorschrift ist der Streitwert durch den Wert des Streitgegenstandes des ersten [X.] begrenzt. [X.]hr Sinn besteht darin, den Wert des Streitgegenstandes auch dann auf die Höhe des Streitwertes des ersten [X.] zu begrenzen, wenn das an sich nach § 47 Abs. 1 Satz 1 GKG maßgebliche [X.]nteresse des Beklagten als Rechtsmittelkläger höher als das des [X.] zu bewerten wäre. Vertrauensschutz für den Kläger, wenn er selbst Rechtsmittelführer ist und deshalb sein [X.]nteresse unverändert die Höhe des Streitwertes bestimmt, lässt sich daraus nicht herleiten. Außerdem kommt es für § 47 Abs. 2 Satz 1 GKG nicht auf die Höhe des in der ersten [X.]nstanz festgesetzten, sondern des nach § 52 Abs. 1 GKG objektiv angemessenen Streitwertes an (Beschlüsse vom 14. [X.]ktober 1988 - BVerwG 4 [X.] 58.84 - [X.] 360 § 25 GKG Nr. 3 S. 3 = Rechtspfleger 1989, 171 und vom 10. Dezember 1992 - BVerwG 6 [X.] - [X.] 360 § 14 GKG Nr. 4 S. 2 = juris Rn. 2; [X.], Beschluss vom 30. Juli 1998 - [X.][X.][X.] ZR 56/98 - NJW-RR 1998, 1452). Dieser war hier ausgehend von einem Börsenpreis eines Zertifikats bei Eingang der Klage am 21. Januar 2009 von 11,12 € wegen der in § 39 Abs. 2 GKG festgelegten [X.]bergrenze nicht geringer als im Revisionsverfahren.

Gemäß § 39 Abs. 2 GKG beträgt der Streitwert höchstens 30 000 000 €. Für eine weitergehende Deckelung fehlt es an einer normativen Grundlage. Sie ist auch nicht aus Gründen der Verhältnismäßigkeit geboten. Anhaltspunkte dafür, dass die Erlangung gerichtlichen Rechtsschutzes durch die Streitwertfestsetzung unangemessen erschwert werden könnte, sind angesichts der wirtschaftlichen Bedeutung des Emissionshandels für die Beteiligten nicht ersichtlich.