Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 30.04.2020, Az. 1 WB 55/19

Der Antragsteller macht die Verletzung von [X.] nach dem [X.] und Soldatenbeteiligungsgesetz geltend.

Die Zentrale Dienstvorschrift "Reisen von Mitgliedern der Interessenvertretungen" ([X.] [X.]) enthält Vorschriften über die Anwendung des [X.] und der Trennungsgeldverordnung für Mitglieder von Interessenvertretungen. Eine 1. Version trat am 2. Dezember 2014 in [X.], eine 2. Version war vorläufig gültig ab 28. Juni 2017. Wegen fortbestehender Unklarheiten bei der Auslegung und Anwendung der reisekostenrechtlichen Bestimmungen führte das [X.] - ... - als [X.] am 28. August 2017 eine Besprechung durch, bei der mit den Interessenvertretungen, u.a. dem Antragsteller, die Erarbeitung einer 3. Version der [X.] [X.] vereinbart wurde (Ergebnisprotokoll vom 29. August 2017).

Unter dem 1. November 2017 und dem 9. Juli 2018 übersandte das [X.] - ... - dem Antragsteller Entwürfe der 3. Version der [X.] [X.] mit der Bitte um Mitprüfung/Mitzeichnung und dem Hinweis, dass die Beteiligung im Rahmen der vertrauensvollen Zusammenarbeit erfolge. Unter dem 18. Juli 2018 nahm der Antragsteller zu der Endfassung des Entwurfs Stellung.

Mit Schreiben an die [X.] vom 27. September 2018 wandte sich der Antragsteller dagegen, dass er an der Überarbeitung der [X.] [X.] nicht förmlich beteiligt werde, und forderte seine weitere Beteiligung. Mit Schreiben vom 2. November 2018 teilte Staatssekretär ... dem Antragsteller mit, dass die im [X.] und Soldatenbeteiligungsgesetz abschließend aufgeführten Beteiligungstatbestände von der [X.] [X.] nicht berührt seien, weil diese lediglich Hinweise zur bestehenden Rechtslage bei deren Anwendung auf Reisen von Mitgliedern der Interessenvertretungen enthalte. Die Dienstvorschrift richte sich ausschließlich an die Mitarbeiter des [X.] der [X.] und diene der einheitlichen und rechtssicheren Bearbeitung. Sie stelle keine Grundsatzregelung im personellen, [X.] oder organisatorischen Bereich dar.

Unter dem 3. Dezember 2018 wurde die 3. Version der [X.] [X.] zur Veröffentlichung freigegeben. Sie trat am 4. Dezember 2018 in [X.].

Mit Schreiben vom 10. Dezember 2018 legte der Antragsteller daraufhin einen Rechtsbehelf ein. Diesen wertete das [X.] als Antrag auf gerichtliche Entscheidung, den es mit seiner Stellungnahme vom 12. Juli 2019 dem Senat vorlegte.

Zur Begründung führt der Antragsteller insbesondere aus:

Der Antragsteller beantragt,

Das [X.] beantragt,

Es sei bereits zweifelhaft, ob der Antrag auf gerichtliche Entscheidung fristgerecht gestellt worden sei. Kenntnis davon, dass eine Beteiligung bei der Überarbeitung der [X.] [X.] nicht in der von ihm geforderten Form erfolgen würde, habe der Antragsteller bereits mit dem Antwortschreiben des Staatssekretärs vom 2. November 2018 erhalten. Allerdings lasse sich nicht feststellen, wann der Antragsteller dieses Schreiben erhalten habe.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Akten verwiesen.

Der Antrag auf gerichtliche Entscheidung hat keinen Erfolg.

1. Der Antrag ist zulässig.

a) Der Rechtsweg zu den [X.] ist eröffnet.

In der Rechtsprechung des Senats ist anerkannt, dass dem [X.] als Gremium, wenn dieses sich in der Ausübung seiner Beteiligungsrechte behindert sieht, gemäß § 17 [X.] ein Beschwerderecht nach der [X.] zusteht. Zwar bezieht sich die Anordnung der entsprechenden Anwendung von § 17 [X.] in § 42 Abs. 6 [X.] seinem Wortlaut nach nur auf die Mitglieder der [X.]. Der Senat hat jedoch bereits unter der Geltung der Vorgängervorschriften (§ 36 Abs. 5, § 32 Abs. 7 i.V.m. § 16 [X.] a.F.) entschieden, dass dort, wo Beteiligungsrechte nicht einer einzelnen Vertrauensperson, sondern einem Gremium von Vertrauenspersonen zugewiesen sind, dieses Gremium in gleicher Weise wie sonst die Vertrauensperson eine Verletzung ihrer Befugnisse im [X.] geltend machen kann; das Verbot gemeinschaftlicher Beschwerden (§ 1 Abs. 4 [X.]) steht dem nicht entgegen (vgl. [X.], Beschlüsse vom 27. August 1996 - 1 WB 28.96 - [X.]E 103, 383 <384 f.> und vom 28. März 2012 - 1 WB 29.11 - juris Rn. 13; zustimmend [X.], in: Wolf/[X.], [X.], Stand Dezember 2019, § 36 [X.] a.F. Rn. 30). Da die aktuelle Vorschrift des § 42 Abs. 6 [X.] insoweit nur redaktionelle Anpassungen enthält und sich der Begründung des Gesetzentwurfs (vgl. [X.]. 18/8298 [X.]) nichts Abweichendes entnehmen lässt, ist nicht anzunehmen, dass mit der Neufassung des [X.] zum 2. September 2016 inhaltliche Änderungen eintreten sollten.

b) Das [X.] ist sachlich zuständig. Die streitgegenständliche Zentrale Dienstvorschrift "Reisen von Mitgliedern der Interessenvertretungen" ([X.] [X.]) des [X.] - ... - stellt eine dem [X.]. § 21 Abs. 1 [X.] zuzurechnende Maßnahme dar, gegen die unmittelbar das [X.] angerufen werden kann. Das [X.] hat deshalb den vom Antragsteller mit Schreiben vom 10. Dezember 2018 eingelegten Rechtsbehelf zutreffend als Antrag auf gerichtliche Entscheidung gewertet.

c) Der Antrag ist fristgerecht gestellt.

Das [X.] - ... - hat dem Antragsteller mit [X.] vom 3. Dezember 2018 die zur [X.] freigegebene Endfassung der [X.] [X.] übermittelt und dabei erklärt, dass es einer Anhörung des Antragstellers nicht bedurft habe, weil es sich lediglich um eine norminterpretierende Vorschrift handele. Der Antragsteller hat diese Nachricht zum Anlass genommen, mit dem am selben Tag und damit innerhalb der Monatsfrist (§ 21 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 17 Abs. 1 Satz 1 und § 6 Abs. 1 [X.]) beim [X.] eingegangenen Schreiben vom 10. Dezember 2018 (siehe dort Bezug 01) die gerichtliche Entscheidung zu beantragen.

Ob und ggf. wann der Antragsteller bereits früher, insbesondere durch das Schreiben des Staatssekretärs ... vom 2. November 2018, Kenntnis vom [X.] hatte, lässt sich nicht aufklären. Weder hat das [X.] Angaben zum [X.] noch der Antragsteller Angaben zum Datum des Erhalts dieses Schreiben gemacht. Zugunsten des Antragstellers ist deshalb davon auszugehen, dass er erst durch die [X.] vom 3. Dezember 2018 definitive Gewissheit hatte, dass er an der Überarbeitung der [X.] [X.] nicht (mehr) förmlich beteiligt würde.

d) Der Antragsteller ist [X.]. Er macht geltend, dass das [X.], indem es die 3. Version der [X.] [X.] ohne seine förmliche Beteiligung ausgearbeitet und in [X.] gesetzt habe, sein Anhörungsrecht aus § 38 Abs. 3 Satz 1 [X.] und sein Vorschlagsrecht aus § 38 Abs. 3 Satz 3 i.V.m. § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 [X.] verletzt habe.

e) Der zur Entscheidung gestellte Sachantrag (Feststellungsantrag) bedarf der sachgerechten Auslegung (§ 23a Abs. 2 Satz 1 VwGO i.V.m. § 86 Abs. 3 VwGO). Der Antragsteller hat mit seinem Schreiben an die [X.] vom 27. September 2018 beanstandet, dass er an der Überarbeitung der [X.] [X.] nicht förmlich beteiligt werde, und seine "weitere Beteiligung" eingefordert. Dieses Rechtsschutzziel hat sich mit dem Erlass der 3. Version der [X.] [X.] nicht erledigt. Die Bestimmungen dieser Dienstvorschrift sind weiterhin in Anwendung; ebenso ist eine Anhörung des Antragstellers zu den seiner Auffassung nach verbesserungsbedürftigen Punkten immer noch durchführbar. Der Sachantrag ist deshalb dahingehend zu fassen, dass der Antragsteller beantragt, festzustellen, dass die Überarbeitung der [X.] [X.] zu deren 3. Version mangels Beteiligung gemäß § 38 Abs. 3 [X.] rechtswidrig gewesen ist.

2. Der Antrag ist jedoch unbegründet.

Das [X.] ist nicht verpflichtet, den Antragsteller gemäß § 38 Abs. 3 [X.] beim Erlass der 3. Version der [X.] [X.] zu beteiligen, weil es sich hierbei mangels [X.] nicht um eine Grundsatzregelung im Sinne dieser Bestimmung handelt.

a) Gemäß § 38 Abs. 3 Satz 1 [X.] wird der [X.] bei [X.] des [X.] im personellen, [X.] und organisatorischen Bereich angehört, sofern diese [X.] Soldatinnen und Soldaten betreffen. Der [X.] hat gemäß § 38 Abs. 3 Satz 3 [X.] bei [X.] ein Vorschlags- oder Mitbestimmungsrecht, sofern dieses Gesetz Vertrauenspersonen ein solches einräumt.

aa) Unter [X.] im Sinne des § 38 Abs. 3 [X.] sind nach der Rechtsprechung des Senats (vgl. - auch zum Folgenden - [X.], Beschluss vom 30. November 2017 - 1 WB 24.16 - [X.] 449.7 § 42 [X.] Nr. 2 Rn. 20) insbesondere innerdienstliche Anordnungen zu verstehen, die für eine Vielzahl von Fällen gelten. Das sind vor allem Verwaltungsvorschriften, die die richtige, zweckmäßige und inhaltliche Ausübung der Verwaltungstätigkeit gewährleisten sollen. Hierzu gehören u.a. Durchführungsvorschriften, Richtlinien, Dienstanweisungen und Erlasse. Von dem Beteiligungstatbestand sind damit alle Regelungen erfasst, die das [X.] in Wahrnehmung seiner Aufgaben und seiner Rechte als Dienstherr gegenüber allen Soldaten, jedenfalls aber einer unbestimmten Anzahl von Soldatinnen und Soldaten trifft, ohne dass es auf ihre Form ankommt. Anordnungen, die sich auf die Aufgaben und Befugnisse bestimmter Soldatinnen und Soldaten eines bestimmten, eng begrenzten [X.] derselben beziehen, fallen nicht unter diesen Begriff (vgl. [X.], in: Wolf/[X.], [X.], Stand Dezember 2019, § 37 [X.] a.F. Rn. 18 f.).

Der Senat hat ferner - in Anlehnung an die Rechtsprechung zum Personalvertretungsrecht - entschieden, dass eine Anordnung (im konkreten Fall: Uniformtragepflicht für freigestellte Personalratsmitglieder) nicht der Beteiligung des [X.]es nach § 37 [X.] a.F. (jetzt § 38 [X.]) bedarf, wenn sie keinen regelnden Charakter hat, sondern lediglich eine bestehende Dienstvorschrift, bei deren Erlass der [X.] ordnungsgemäß beteiligt wurde, konkretisiert und erläutert (vgl. [X.], Beschluss vom 28. September 2010 - 1 WB 41.09 - [X.]E 138, 40 Rn. 46).

bb) Das Tatbestandsmerkmal der Grundsatzregelung lässt sich - wiederum in Anlehnung an das Personalvertretungsrecht - anhand der Rechtsprechung zum Begriff der Verwaltungsanordnung im Sinne von § 78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG weiter konkretisieren. Der Begriff der Verwaltungsanordnung beschreibt in seiner personalvertretungsrechtlichen Bedeutung, insoweit ähnlich wie der Begriff der Grundsatzregelung, jede Regelung mit allgemein gültigen Charakter, welche die Dienststelle in Wahrnehmung ihrer Aufgaben und Rechte als Dienstherr oder Arbeitgeber gegenüber allen ihren Beschäftigten, jedenfalls aber gegenüber einer unbestimmten Anzahl ihrer Beschäftigten trifft, ohne dass es auf die Form ankommt (vgl. [X.], Beschluss vom 7. Februar 2012 - 6 P 26.10 - [X.] 251.2 § 90 [X.] Nr. 1 Rn. 10).

Kennzeichen einer Verwaltungsanordnung ist danach ihre Gestaltungswirkung. Sie muss auf eine Veränderung des bestehenden Zustands gerichtet sein; nach ihrer Durchführung müssen das Beschäftigungsverhältnis oder die Arbeitsbedingungen eine Änderung erfahren haben (vgl. [X.], Beschlüsse vom 7. Februar 2012 - 6 P 26.10 - [X.] 251.2 § 90 [X.] Nr. 1 Rn. 18 und zuletzt vom 25. Juni 2019 - 5 P 3.18 - juris LS und Rn. 13 ff., jeweils m.w.[X.]). In der so zu verstehenden Gestaltungswirkung ist zugleich das in der früheren Rechtsprechung des [X.]s angesprochene Erfordernis einer unmittelbaren Regelung der Belange der Betroffenen der Sache nach aufgegangen (vgl. [X.], Beschluss vom 25. Juni 2019 - 5 P 3.18 - juris LS und Rn. 16). Die Gestaltungswirkung bzw. der Regelungscharakter fehlt, wenn die Anordnung lediglich Verwaltungsregeln erläutert, Hinweise auf die Rechtslage gibt, nur allgemeine Weisungen zur Erledigung der Dienstgeschäfte enthält oder bloße Rechtsansichten äußert bzw. bestehende dienstliche Verpflichtungen konkretisiert (vgl. [X.]/[X.]/[X.], BPersVG, 14. Aufl. 2018, § 78 Rn. 6 m.w.[X.]; siehe auch § 69 Rn. 7).

In der Rechtsprechung ist insbesondere anerkannt, dass eine Verwaltungsanordnung mit gestaltender bzw. regelnder Wirkung nicht vorliegt, wenn lediglich normative (gesetzliche, verordnungsrechtliche, tarifvertragliche) Bestimmungen wiedergegeben und bekanntgemacht werden (vgl. für tarifvertragliche Regelungen [X.], Beschluss vom 22. März 1990 - 6 P 17.88 - [X.] 251.0 § 80 BaWüPersVG Nr. 3 S. 2). Gleiches gilt für bloß norminterpretierende Verwaltungsvorschriften (vgl. [X.], Beschlüsse vom 7. Februar 2012 - 6 P 26.10 - [X.] 251.2 § 90 [X.] Nr. 1 Rn. 19 und vom 11. Dezember 2012 - 6 P 2.12 - [X.] 250 § 78 BPersVG Nr. 24 Rn. 13). Eine norminterpretierende Verwaltungsvorschrift verlangt als eine reine Auslegungsvorgabe aus sich heraus weder den Beschäftigten ein bestimmtes Verhalten ab noch konstituiert sie eine eigenständige Regelung. Sie erschöpft sich in der Feststellung des normativen Gehalts andernorts bereits konstituierter Regelungen und weist insofern Merkmale eines Erkenntnisakts auf. Die Beschäftigungsverhältnisse und die Arbeitsbedingungen werden rechtlich nicht durch sie selbst, sondern wurden bereits durch die mit ihr ausgelegten [X.] geändert. Dies gilt unbeschadet des Umstandes, dass sie im innerdienstlichen Raum Verbindlichkeit gegenüber denjenigen Mitarbeitern beansprucht, die diese [X.] - in der vorgegebenen Auslegung - zu vollziehen haben.

b) Nach diesen Maßstäben bedurfte es beim Erlass der 3. Version der [X.] [X.] nicht der förmlichen Beteiligung des Antragstellers nach § 38 Abs. 3 [X.], weil es sich hierbei um eine lediglich die Rechtslage und die hierzu ergangene Rechtsprechung wiedergebende und norminterpretierende Verwaltungsvorschrift ohne eigenen Regelungscharakter handelt. Sie stellt deshalb keine Grundsatzregelung dar.

Die [X.] [X.] gibt in Abschnitt 1 ausschließlich den Text gesetzlicher Bestimmungen wieder, die die Kostentragung für die Tätigkeit der Interessenvertretungen und ihrer Mitglieder regeln. Abschnitt 2 enthält allgemeingehaltene, in der Rechtsprechung anerkannte Grundsätze zur Auslegung und Anwendung der gesetzlichen Bestimmungen über die Kostentragung mit Blick insbesondere auf Reisen von Mitgliedern der Interessenvertretungen in Wahrnehmung ihrer Aufgaben und auf die dabei verursachten Kosten. Nr. 202 [X.] [X.] deckt sich weitestgehend mit Passagen aus dem in Fußnote 2 angegebenen Beschluss des [X.] vom 26. März 2013 - 20 A 878/12.PVB - (juris Rn. 40 und 42). Abschnitt 2.1 gibt hinsichtlich der (nicht bestehenden) Anordnungs- oder Genehmigungspflicht und der (bestehenden) Anzeigepflicht von Reisen von Mitgliedern der Interessenvertretungen wiederum lediglich die Rechtslage wieder; im Übrigen werden, ohne dass hierdurch die gesetzlichen Kostentragungsregeln verändert würden, das Verfahren der Beschaffung von Reisemitteln und die Beratung durch die zuständige [X.] erläutert. Abschnitt 2.2 wiederholt die gesetzlichen Benachteiligungs- und Begünstigungsverbote für Mitglieder der Interessenvertretungen mit einem erläuternden (norminterpretierenden) Zusatz. Abschnitt 3 schließlich befasst sich mit Besonderheiten der Auslegung und Anwendung einzelner reisekostenrechtlicher Bestimmungen im Falle von Reisen von Mitgliedern der Interessenvertretungen. Dazu wird auf den Inhalt der einschlägigen Rechtsnormen und Verwaltungsvorschriften verwiesen und allgemeine Hinweise zu deren Interpretation und Anwendung gegeben; diese orientieren sich größtenteils an personalvertretungsrechtlichen Beschlüssen des [X.]s und des [X.], die der [X.] [X.] als Anlagen (bzw. als abrufbare [X.]) beigefügt sind.

c) Da es für eine Beteiligung des Antragstellers bereits an dem Merkmal der Grundsatzregelung fehlt, das eine Voraussetzung in allen hier in Rede stehenden Beteiligungstatbeständen (§ 38 Abs. 3 Satz 1 und 3 [X.]) bildet, können die weiteren zwischen den Beteiligten strittigen Fragen dahingestellt bleiben.