Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 15.11.2023, Az. 2 BvG 1/19, 2 BvG 1/21

Die beiden [X.] betreffen die Frage, ob ungeachtet der jeweils durch einen Generalvertrag getroffenen Regelungen der [X.] zukünftige Kosten für ökologische Altlasten zu tragen hat, die durch ehemalige Staatsbetriebe der [X.] verursacht wurden.

1. Im Zuge der [X.] wurden die staatseigenen Betriebe der [X.] in die [X.] (nachfolgend: Treuhand) überführt, eine nach der [X.] der Fach- und Rechtsaufsicht des [X.]esministers der Finanzen unterstellte Anstalt des öffentlichen Rechts. Ihre Aufgabe war die Verwaltung und Privatisierung staatseigenen Vermögens im Interesse der Allgemeinheit.

2. Im Rahmen der Privatisierung der Betriebe durch die Treuhand wurde in vielen Fällen eine Freistellung des Käufers von der Verantwortlichkeit für bereits bestehende Umweltschäden vertraglich vereinbart. Diese sollte aber nur dann greifen, wenn keine Haftungsfreistellung nach gesetzlichen Vorschriften, insbesondere nach Art. 1 § 4 Abs. 3 des [X.] ([X.]) in Betracht kam. Art. 1 § 4 Abs. 3 [X.] sieht nach der Neufassung durch Art. 12 des [X.] bei der Privatisierung von Unternehmen und zur Förderung von Investitionen vom 22. März 1991 ([X.] 766 <788>; berichtigt S. 1928) unter folgenden Voraussetzungen eine Freistellung vor:

Ob die Voraussetzungen für eine Freistellung nach dieser Vorschrift vorlagen, war im Zeitpunkt der vertraglichen Vereinbarung für die Parteien in aller Regel nicht absehbar, da zu diesem Zeitpunkt noch keine abschließende Entscheidung der zuständigen [X.]behörde ergangen war.

Die Länder waren angesichts der Vertragspraxis der Treuhand der Auffassung, dass unter Hinweis auf den Wortlaut von Art. 1 § 4 Abs. 3 [X.] nach Abschluss eines [X.] eine gesetzliche Freistellung nicht mehr geboten war, soweit die Treuhand bereits im Rahmen einer solchen Vereinbarung für Altlasten entsprechende vertragliche Freistellungsregelungen vorgesehen hatte. Entsprechend zurückhaltend wurden in der Praxis Freistellungen nach Art. 1 § 4 Abs. 3 [X.] erteilt.

3. Aufgrund dessen entstand ein Interessenkonflikt zwischen der Treuhand und den [X.]. Um diesen aufzulösen, schlossen der [X.] und die Länder [X.], [X.], [X.], [X.], [X.]-Anhalt und [X.] am 1. Dezember 1992 das Verwaltungsabkommen über die Regelung der Finanzierung der ökologischen Altlasten (nachfolgend: Verwaltungsabkommen). Dieses wurde mehrfach ergänzt und fortgeschrieben. Es sieht in seiner ab 1. Januar 1995 geltenden Fassung im Wesentlichen vor, dass die Länder die Voraussetzungen für eine Beschleunigung der gesetzlichen Freistellungsverfahren schaffen. Die Kosten der Freistellung nach Art. 1 § 4 Abs. 3 [X.] für Unternehmen der Treuhand werden von der Treuhand zu 60 % und vom jeweiligen Land zu 40 % getragen. Für Großprojekte wurde eine abweichende Quote von 75 % (Treuhand) zu 25 % (Land) vereinbart. Bei kostenintensiven Maßnahmen mussten die Gefahrenabwehr- und Sanierungsmaßnahmen einvernehmlich festgelegt werden. Zur Koordinierung und Abstimmung von Einzelfragen bei der Vertragsdurchführung wurde eine Gemeinsame Arbeitsgruppe [X.]/Treuhand/Länder gebildet.

4. Praktische Schwierigkeiten bei der Umsetzung des Verwaltungsabkommens führten dazu, dass einige Länder für einzelne Großprojekte mit der Treuhand, zum 1. Januar 1995 umbenannt in [X.]esanstalt für vereinigungsbedingte Sonderaufgaben, [X.] abschlossen. Nach Beschluss der Gemeinsamen Arbeitsgruppe konnte unter bestimmten Voraussetzungen der Finanzierungsanteil der [X.]esanstalt für vereinigungsbedingte Sonderaufgaben verbindlich durch eine abschließende Einmalzahlung pauschaliert werden, so dass das jeweilige Land bei der Durchführung der notwendigen Sanierungsmaßnahmen nicht mehr auf das Einvernehmen der [X.]esanstalt für vereinigungsbedingte Sonderaufgaben angewiesen war. Aus den [X.] für einzelne Großprojekte entwickelten sich die sogenannten [X.] als jeweils landesbezogene Gesamtlösung.

Die [X.] modifizieren die Bestimmungen des Verwaltungsabkommens. Sie regeln die Verteilung der Finanzierungslasten für vor dem 1. Juli 1990 verursachte ökologische Schäden. Dafür wurden die voraussichtlichen Sanierungskosten im Verantwortungsbereich der ehemaligen [X.] und [X.] ermittelt. Die Kostenschätzung erfolgte auf Basis des jeweiligen Wissenstandes im Zeitpunkt des Vertragsschlusses. Die [X.] sehen vor, dass die [X.]esanstalt für vereinigungsbedingte Sonderaufgaben an die Länder auf Basis der geschätzten Kosten und der voraussichtlichen Laufzeit der jeweiligen Sanierungsmaßnahmen unter Berücksichtigung der im Verwaltungsabkommen festgelegten Quoten eine diskontierte abschließende Zahlung auf die im Verwaltungsabkommen übernommenen Refinanzierungsverpflichtungen leistet und im [X.] weitere Ansprüche aus dem Verwaltungsabkommen künftig nicht mehr bestehen. Im Gegenzug entfällt das dort geregelte Erfordernis eines Einvernehmens der Vertragsparteien über die Gefahrenabwehr- und Sanierungsmaßnahmen sowie die Mittelverwendung. Weiter übernehmen die Länder die alleinige künftige Kostenverantwortung für die Beseitigung ökologischer Altlasten und stellen die [X.]esanstalt für vereinigungsbedingte Sonderaufgaben insoweit von Altlastenansprüchen der Vertragspartner aus den [X.] frei.

Die [X.]esanstalt für vereinigungsbedingte Sonderaufgaben schloss den ersten Generalvertrag mit dem Antragsteller zu [X.] sowie weitere [X.] mit dem Land [X.]-Anhalt im Jahr 2001, mit dem Land [X.] im Jahr 2002 und mit dem Antragsteller zu [X.] 2008. Mit den [X.] [X.] und [X.] wurden keine [X.] geschlossen.

Die [X.] enthalten bei der Überschreitung eines jeweils festgelegten Kostenschwellenwerts binnen zehn Jahren Nachverhandlungsklauseln (sog. [X.]). Ziel dieser Klauseln ist die Teilung der Mehrkosten entsprechend der im Verwaltungsabkommen festgelegten Quoten.

a) Im Generalvertrag mit dem Antragsteller zu [X.] gingen die Vertragsparteien von einem Gesamtsanierungsaufwand von 350 Millionen Euro aus. Sollte nach Ablauf von zehn Jahren nach dem 1. Januar 2008 feststehen, dass der [X.] Millionen Euro übersteigt oder in absehbarer Zeit übersteigen wird, wollten die Parteien in Verhandlungen über die Kostenteilung hinsichtlich der Mehrkosten treten.

Mit inhaltsgleichen Schreiben vom 8. Oktober 2018 wandte sich der Antragsteller zu [X.] an das [X.]esministerium der Finanzen und an die [X.]esanstalt für Immobilienaufgaben als Rechtsnachfolgerin der [X.]esanstalt für vereinigungsbedingte Sonderaufgaben. Er teilte mit, dass die geschätzten [X.] von 350 Millionen Euro im Jahr 2027 erreicht sein und aus der Umsetzung des Vertrages im [X.] weitere Mehrkosten von etwa 234 Millionen Euro entstehen würden. Die Mehrkosten seien zum einen auf die Steigerung des Baupreisindexes um über 30 % und zum anderen auf erhöhte Anforderungen an die Altlastensanierung nach zwischenzeitlich erfolgter weiterer Erkundung der [X.] zurückzuführen. Der Antragsteller zu [X.] sah daher die Voraussetzungen der [X.] als erfüllt an und begehrte die Aufnahme von Nachverhandlungen über die Mehrkosten. Eine Nachverhandlungspflicht der Antragsgegnerin ergebe sich zudem aus dem [X.]recht, da zum einen einzelne Länder überdurchschnittlich mit Finanzmitteln bedacht worden seien und zum anderen die verfassungsrechtlich gebotene Mitfinanzierungspflicht der Antragsgegnerin nicht durch das Verwaltungsabkommen oder den Generalvertrag habe abbedungen werden können. Im Übrigen appellierte der Antragsteller zu [X.] an die politische Pflicht der Antragsgegnerin, ungeachtet der vertraglichen Regelungen ihrer Verantwortung für die ökologischen Altlasten gerecht zu werden.

Mit Schreiben vom 9. November 2018 wies die Antragsgegnerin das Nachverhandlungsverlangen des Antragstellers zu [X.] zurück. Es sei unklar, wann der vereinbarte Schwellenwert von 425 Millionen Euro überschritten werde. Die Formulierung "in absehbarer Zeit" könne nur so verstanden werden, dass die Zeitspanne deutlich unterhalb der Frist von zehn Jahren gemäß § 2.6 des Vertrages liegen müsse. Im Übrigen seien die dargelegten Kostensteigerungen nicht auf neue, nicht erwartbare oder unbekannte Risiken zurückzuführen, so dass die Klausel auch insoweit nicht einschlägig sei.

b) Im Generalvertrag mit dem Antragsteller zu I[X.] gingen die Vertragsparteien von einem Gesamtsanierungsaufwand von etwa 1,3 Milliarden [X.] aus, wobei über die Hälfte der geschätzten Kosten auf das Großprojekt "Kali" entfiel. Sollte nach Ablauf von zehn Jahren nach Wirksamwerden des Generalvertrags aus dem [X.] feststehen, dass dem Land bis dahin aufgrund des [X.] von über 20 % der dem Vertrag zugrunde gelegten Gesamtkosten entstanden sind, wollten die Parteien in Verhandlungen über die Kostenteilung hinsichtlich der Mehrkosten treten. [X.] zeichnete sich ab, dass die Kosten für die beiden Großprojekte "[X.]" und "Kali" wesentlich höher ausfielen, als zunächst in der Kostenschätzung des Vertrages berücksichtigt, und die Kostengrenze in den nächsten Jahren überschritten würde. Nach Berechnung des Antragstellers zu I[X.] wurde die Kostengrenze tatsächlich im Jahr 2017 überschritten.

Nach diversen Schriftwechseln forderte der Antragsteller zu I[X.] mit Schreiben vom 2. Dezember 2020 die Antragsgegnerin sowie die [X.]esanstalt für Immobilienaufgaben unter Fristsetzung bis zum 21. Dezember 2020 und Klageandrohung abschließend auf, die Ansprüche des Antragstellers auf Nachverhandlungen zur erneuten Kostenbeteiligung anzuerkennen und hierzu in Verhandlungen mit dem Antragsteller einzutreten. Eine Reaktion auf diese Schreiben erfolgte nicht.

Am 30. Dezember 2020 erhob der Antragsteller zu I[X.] gegen die Antragsgegnerin und die [X.]esanstalt für Immobilienaufgaben Klage zum Verwaltungsgericht. Er macht Ansprüche unmittelbar aus dem Generalvertrag und aus dem Verwaltungsabkommen als verwaltungsrechtliche Verträge nicht verfassungsrechtlicher Art geltend. Der Antragsteller zu I[X.] begehrt dort mit seinem Hauptantrag die Anpassung des Generalvertrags und die Verpflichtung der [X.]esanstalt für Immobilienaufgaben zur Aufnahme von Nachverhandlungen mit dem Ziel der Übernahme der Kosten nach Maßgabe des Verwaltungsabkommens durch diese. Weiter wird die Feststellung einer gesamtschuldnerischen Haftung der Antragsgegnerin beantragt. Hilfsweise begehrt der Antragsteller zu I[X.] die Feststellung der teilweisen Nichtigkeit der [X.] und deren Ersetzung durch eine rechtmäßige [X.]. [X.] hilfsweise begehrt er die Feststellung der Nichtigkeit des Generalvertrags wegen Verstoßes gegen Art. 104a Abs. 1 [X.] sowie die Kostenübernahme nach den Grundsätzen des Verwaltungsabkommens.

5. Der Antragsteller zu [X.] hat mit im Mai 2019 beim [X.]esverfassungsgericht eingegangenem Schriftsatz, der Antragsteller zu I[X.] mit im Juni 2021 eingereichtem Schriftsatz die vorliegenden [X.] angestrengt.

1. Die Antragsteller halten ihr Begehren jeweils für zulässig.

a) Der Antragsteller zu [X.] vertritt die Auffassung, dass die Weigerung der Antragsgegnerin vom 9. November 2018, wonach sie unter Berufung auf den Generalvertrag eine Übernahme von künftigen Mehrkosten ablehne, eine rechtserhebliche Maßnahme sei.

aa) Die Meinungsverschiedenheiten zwischen Antragsteller und Antragsgegnerin in Bezug auf die [X.] für vereinigungsbedingte ökologische Altlasten und die Freistellung hiervon für künftig noch durchzuführende Maßnahmen seien zulässiger Verfahrensgegenstand eines [X.]-Länder-Streits nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 [X.]. Das zugrunde liegende Rechtsverhältnis sei verfassungsrechtlicher Natur.

(1) Konkret stehe im Streit, ob und in welcher Höhe die Antragsgegnerin entsprechende [X.] zu tragen habe. Der Antragsteller zu [X.] ist der Auffassung, dass eine Disposition über finanzverfassungsrechtliche Finanzierungspflichten nicht möglich und der Generalvertrag sowie das Verwaltungsabkommen nichtig seien, weil sie gegen Art. 104a [X.] verstießen. Gehe es, wie vorliegend, um die Zuordnung von Finanzlasten dem Grunde nach, beruhe das streitige Rechtsverhältnis verfassungsrechtlich auf Art. 104a Abs. 1 [X.]. Folglich sei die Frage der Finanzierungsverpflichtung nicht Gegenstand der Handhabung der Verwaltungspraxis oder vertraglicher Regelungen, sondern allein Gegenstand des [X.]rechts. Die Frage der Finanzierungsverpflichtung könne auch nicht dispositiver Gegenstand vertraglicher Regelungen sein, da über Art. 104a [X.] und die Aufgabenzuweisung der Art. 83 ff. [X.] als zwingendes Recht nicht verfügt werden könne. [X.] zwischen [X.] und [X.] seien auch mit Zustimmung der Beteiligten nicht zulässig.

Für die hier gegenständlichen Bereiche obliege die Finanzierungsverantwortung allein der Antragsgegnerin. Der Umgang mit vereinigungsbedingten Altlasten und speziell die [X.] seien Aspekte, die im Kontext der [X.] Deutschlands dem Bereich der Privatisierung ehemaliger staatseigener Betriebe zuzuordnen seien. Dies sei für die [X.] weithin anerkannt und gelte auch und gerade für [X.]en nach dem Umweltrahmengesetz. Die Regelung des Art. 1 § 4 Abs. 3 [X.] habe wirtschaftsfördernden Charakter. Der Sache nach handele es sich bei der [X.] nicht um den Vollzug von Umweltrecht oder allgemeinem Ordnungsrecht, sondern um eine [X.]. In der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung sei anerkannt, dass die Intention des [X.] darin liege, Investitionshemmnisse zu beseitigen und Anreize für Investoren zu schaffen. Im Ergebnis sei die [X.] als Instrument der Wirtschaftsförderung zu verstehen, welches für die Privatisierung staatseigenen Vermögens durch die Treuhand geschaffen worden sei. Die Privatisierung der staatseigenen Betriebe sei originäre Aufgabe des [X.]es gewesen. Dies gelte sowohl materiell als auch verwaltungsstrukturell. Im [X.] ([X.] 1990 S. 885 ff., nachfolgend [X.]) werde abweichend vom allgemeinen Verwaltungs- und Finanzvermögen (vgl. Art. 21, 22 [X.]) das Wirtschaftsvermögen der [X.] nicht den [X.], sondern der Treuhand als bundeseigene Anstalt zur Verwaltung und Verwertung überlassen. Daraus werde deutlich, dass eine Verwaltungskompetenz der Länder für die Vorgänge der Privatisierung und damit auch für ein zentrales Instrument der Privatisierung, die [X.], augenscheinlich nicht vorgesehen sei.

Folglich habe die Antragsgegnerin für die Privatisierung der ehemals staatseigenen Wirtschaftseinheiten und die in diesem Kontext mögliche [X.] die Verwaltungskompetenz im Sinne der Art. 83 ff. [X.]. Dies ergebe sich daraus, dass die Privatisierung unter den Gesetzgebungstitel des Art. 74 Nr. 11 in Verbindung mit Art. 72 Abs. 2 [X.] falle. Jedenfalls bestehe nach der Entscheidung des [X.]esverfassungsgerichts vom 11. März 1997 (vgl. [X.] 95, 243 <248 f.>) im Hinblick auf die Regelungen zur Verteilung des öffentlichen Vermögens der [X.] und damit auch in Bezug auf die hier gegenständliche Regelung eine Gesetzgebungskompetenz des [X.] der Sache.

Ausgehend von der Gesetzgebungskompetenz der Antragsgegnerin für die Sachmaterie ergebe sich aus Art. 87 Abs. 3 [X.] auch ihre entsprechende Verwaltungskompetenz für die Einrichtung der Treuhand als bundesunmittelbare Anstalt des öffentlichen Rechts. Hieraus folge, dass es sich bei der Sachmaterie um einen Gegenstand der [X.]esverwaltung handele, für die hinsichtlich der Rechtsfolgen Art. 86 [X.] gelte. Damit bestehe bereits eine geschriebene Verwaltungskompetenz der Antragsgegnerin für die hier gegenständliche Materie.

Jedenfalls aber sei aufgrund der gesamtdeutschen Aufgabe eine Verwaltungskompetenz kraft Natur der Sache gegeben. Die staatliche Aufgabe der [X.] und Systemumstellung in der ehemaligen [X.] gehe in einem übergreifenden Sinn nicht nur in ihren Auswirkungen über die Grenzen der einzelnen Länder hinaus, sondern könne insgesamt nur durch den [X.] wirksam wahrgenommen werden. Daraus folge für den [X.] eine übergreifende Aufgabengesamtverantwortung für den Vereinigungsprozess.

Eine abweichende Zuordnung der [X.] komme nicht in Betracht. Weder existiere hierfür eine verfassungsrechtliche Rechtsgrundlage, die die [X.] den [X.] zuordne, noch bestehe eine verfassungsrechtlich zulässige Möglichkeit, über die Tragung der [X.] zu disponieren; bei den gegenständlichen verfassungsrechtlichen Vorschriften handle es sich um zwingendes Recht.

(2) Selbst wenn man der Freistellungsregelung im Umweltrahmengesetz eine ordnungsrechtliche Zielsetzung beimessen und von einer überschneidenden Aufgabenzuständigkeit zwischen Antragsteller und Antragsgegnerin für die [X.] ausgehen wolle, führe dies gleichwohl nicht zur verfassungsrechtlichen Rechtmäßigkeit der Verweigerung einer künftigen, wenigstens anteiligen Finanzierung der Ausgaben durch die Antragsgegnerin. Zwar sei dann eine Vereinbarung über die Kostenaufteilung rechtlich zulässig. Dennoch müsse die Quote in Anknüpfung an die Wahrnehmung der jeweiligen Aufgabe bestimmt werden. Nach dem Sinn und Zweck der [X.] und im Hinblick auf den gesetzlichen Auftrag der Treuhand zur Privatisierung der ehemals staatlichen Wirtschaftseinheiten könne einer originär ordnungsrechtlichen Zielsetzung der [X.] allenfalls untergeordnete Bedeutung zukommen. Vor diesem Hintergrund sei jedenfalls eine überwiegende Finanzierung durch den [X.] verfassungsrechtlich geboten.

(3) Gleiches gelte für die unterschiedliche Vertragspraxis des [X.]es im Hinblick auf die einzelnen Länder. Die Weigerung, sich an den künftigen Kosten der ökologischen Altlasten zu beteiligen, führe zu einer Verletzung der verfassungsrechtlichen Gebote der [X.]estreue und der föderativen Gleichbehandlung der Länder. Zumindest mit Blick auf die Länder [X.] und [X.] liege eine willkürliche Ungleichbehandlung vor, da sich die Antragsgegnerin bei diesen [X.] auch weiterhin nach den Quoten des Verwaltungsabkommens an den Kosten der ökologischen Altlasten beteilige.

(4) Die streitentscheidenden Normen seien im vorliegenden Fall Art. 104a Abs. 1 [X.] sowie diesem vorgelagert Art. 83 ff. [X.] beziehungsweise bei Verletzung des Gebots der [X.]estreue und der föderativen Gleichbehandlung der Länder Art. 20 Abs. 1 [X.] und damit verfassungsrechtlicher Natur.

bb) Sollte der Antrag nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 [X.] unzulässig sein, wäre seine Zulässigkeit jedenfalls aus der subsidiären [X.]-Länder-Streitigkeit nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 [X.], § 13 Nr. 8, § 71 f. BVerf[X.] gegeben. Nach der Rechtsprechung des [X.]esverfassungsgerichts sei der Streit um Rechte aus dem [X.] - wie vorliegend - als tauglicher Antragsgegenstand anerkannt.

b) Der Antragsteller zu I[X.] vertritt die Auffassung, das Ausbleiben einer Antwort der Antragsgegnerin auf die mit Schreiben vom 2. Dezember 2020 gesetzte Frist stelle eine rechtserhebliche Unterlassung der Antragsgegnerin dar, die seine verfassungsrechtliche Rechtsstellung für die Zukunft beeinträchtige.

aa) Dem [X.]-Länder-Streit liege ein statthafter Streitgegenstand zugrunde.

(1) Zum einen beruhe das zwischen den Beteiligten streitige Rechtsverhältnis auf Art. 104a Abs. 1 [X.]. Bei der Weigerung der Antragsgegnerin, sich an der weiteren Finanzierung der Mehrkosten der ökologischen Altlastensanierung in [X.] zu beteiligen, gehe es um die Zuordnung von Finanzlasten und damit um die Beantwortung der Frage, ob der [X.] gegenüber dem Antragsteller - ungeachtet der getroffenen verwaltungsvertraglichen Vereinbarungen - von [X.] wegen verpflichtet sei, die Ausgaben, die sich aus der Wahrnehmung der Aufgabe "Altlastensanierung in [X.]" ergäben, weiterhin anteilig zu tragen. Der Antragsteller mache dabei keine Rechte aus den Vereinbarungen oder durch die Vereinbarungen begründete Rechte geltend. Ebenso wenig begehre er die Auslegung der vertraglichen Regelungen oder Feststellungen zur konkreten Höhe der die Beteiligten jeweils treffenden Pflicht zur Kostentragung. Die Klärung dieser Fragen bleibe Aufgabe der Verwaltungsgerichte. Es gehe vielmehr um die Zuordnung von Finanzlasten dem Grunde nach. [X.] des Streites sei nicht der Inhalt der vertraglichen Regelungen, sondern die verfassungsrechtliche Frage, ob Art. 104a Abs. 1 [X.] unabhängig vom Vertragsverhältnis zwischen den Beteiligten eine unmittelbare Anspruchsgrundlage für das Begehren des Antragstellers darstelle, eine weitere Finanzierungsbeteiligung der Antragsgegnerin zu erreichen.

(2) Zum anderen beruhe der von dem Antragsteller zu I[X.] geltend gemachte Verstoß gegen das Gebot der föderativen Gleichbehandlung auf einem [X.] und Land umspannenden materiellen [X.]rechtsverhältnis. Das Gebot föderativer Gleichbehandlung folge aus dem [X.]esstaatsprinzip und dem Gleichheitsgrundsatz. Der Antragsteller zu I[X.] mache insofern keinen in den vertraglichen Vereinbarungen zwischen den Beteiligten wurzelnden Anspruch geltend, sondern stehe auf dem Standpunkt, dass die Antragsgegnerin unmittelbar aufgrund des verfassungsrechtlichen Gebots der föderativen Gleichbehandlung verpflichtet sei, ihn im Hinblick auf die Bedingungen für Nachverhandlungen über die Kostentragung ebenso günstig zu behandeln wie den Antragsteller zu [X.]

bb) Der Zulässigkeit des Antrags stehe nicht die Rechtshängigkeit des Rechtsstreits vor dem Verwaltungsgericht entgegen, da die unterschiedlichen Streitgegenstände des verwaltungsgerichtlichen und des verfassungsgerichtlichen Verfahrens wesensverschieden seien. Im Übrigen bestehe auch ein Rechtsschutzbedürfnis, da es keine Subsidiarität des [X.]-Länder-Streits gegenüber dem verwaltungsgerichtlichen Verfahren gebe. Die streitigen Fragen zur Reichweite der finanzverfassungsrechtlichen Verpflichtungen der Antragsgegnerin könnten nicht anderweitig einer bundesverfassungsgerichtlichen Klärung zugeführt werden. Es komme weder eine Vorlage nach Art. 100 Abs. 1 [X.] in Betracht, noch sei eine [X.]beschwerde gegen die das Verwaltungsverfahren abschließende Entscheidung zulässig.

2. Die Antragsgegnerin hält die Anträge für unzulässig, jedenfalls für unbegründet.

a) Im Verfahren 2 [X.] sei der Rechtsweg zum [X.]esverfassungsgericht zwar gegeben, weil es sich um eine Streitigkeit verfassungsrechtlicher Art handele. Der Antragsteller zu [X.] sei der Auffassung, ausschließlich die Antragsgegnerin solle für die Kosten der sogenannten vereinigungsbedingten ökologischen Altlasten aufkommen. Damit rüge er vorrangig eine Verletzung des Konnexitätsprinzips des Art. 104a Abs. 1 [X.]. Auch soweit der Antragsteller zu [X.] einen Verstoß gegen das Gebot der föderativen Gleichbehandlung geltend mache, leite sich dieses aus dem [X.]esstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 1 [X.] ab. Allerdings richteten sich Haupt- und Hilfsantrag nicht gegen die eigentlich maßgebliche rechtserhebliche Maßnahme der Antragsgegnerin, die die Meinungsverschiedenheit ausgelöst habe, sondern gegen spätere Schreiben. Auch ergebe sich der von dem Antragsteller geltend gemachte Anspruch weder aus Art. 104a Abs. 1 [X.] noch aus dem Gebot der föderativen Gleichbehandlung.

aa) Die Antragsgegnerin sei nicht verpflichtet, für die Vergangenheit oder künftig die Kosten des Antragstellers zu [X.] zu übernehmen. Die Pflicht zur Kostentragung richte sich gemäß Art. 104a Abs. 1 [X.] danach, wem die entsprechende Verwaltungszuständigkeit nach den Art. 83 ff., 30 [X.] obliege. Soweit im Grundgesetz nichts anderes geregelt sei, begründeten die allgemeinen Kompetenzregelungen der Art. 83 ff., 30 [X.] deshalb eine umfassende Aufgaben- und somit auch Ausgabenverantwortung der Länder. Ihnen obliege es grundsätzlich, die [X.]esgesetze als eigene Angelegenheit auszuführen.

Der Antragsteller zu [X.] verkenne, dass er die Verwaltungszuständigkeit für die [X.] nach Art. 1 § 4 Abs. 3 [X.], für die Gefahrenabwehr auf dem Gebiet des Umweltrechts und nicht zuletzt für die Förderung der regionalen Wirtschaft durch [X.] habe. Dabei sei unerheblich, welche Gebietskörperschaft die gesetzliche Regelung erlassen habe, da Art. 104a Abs. 1 [X.] nicht auf das [X.] abstelle. Allein maßgebend sei die Verwaltungskompetenz. Eine ausschließliche Verwaltungskompetenz des [X.]es sei vorliegend nicht gegeben. Eine Durchbrechung der Zuweisung der Verwaltungskompetenzen an die Länder nach Art. 83 ff., 30 [X.] und die Begründung einer stillschweigenden Verwaltungskompetenz aus der Natur der Sache sei nur in eng begrenzten Ausnahmefällen möglich und setze voraus, dass der Zweck des auszuführenden Gesetzes durch ein einzelnes Land nicht erreicht werden könne. Allein eine möglicherweise zweckmäßigere Ausführung durch den [X.] reiche nicht aus.

[X.] sei, dass der Treuhand nach Art. 25 Abs. 1 Satz 1 [X.] die Verwaltungszuständigkeit für die Privatisierung der volkseigenen Wirtschaftsbetriebe zugewiesen sei. Die Treuhand als bundesunmittelbare Anstalt des öffentlichen Rechts (Art. 87 Abs. 3 [X.]) übe Aufgaben des [X.]es aus. Zur Erfüllung ihrer Privatisierungsaufgabe habe die Treuhand in Verträgen mit Investoren eine Altlastenhaftung übernehmen dürfen. Die Ausgabenverantwortung obliege insoweit nach Art. 104a Abs. 1 [X.] der Antragsgegnerin. Bei einer solchen faktischen Überschneidung von Verwaltungsaufgaben hinsichtlich des gleichen Lebenssachverhalts erlaube Art. 104a Abs. 1 [X.] eine Verständigung über die Aufteilung der Kostenlast. Von dieser Möglichkeit hätten der Antragsteller und die Antragsgegnerin mit dem Verwaltungsabkommen und dem Generalvertrag Gebrauch gemacht. Selbst für den Fall, dass diese Verträge unwirksam wären, müsste der Antragsteller die ihm aus dem Vollzug des Art. 1 § 4 Abs. 3 [X.] entstehenden Kosten allein tragen. Daher könne offenbleiben, ob sich aus der objektiv-rechtlichen Vorschrift über die bundesstaatliche Ordnung des Art. 104a Abs. 1 [X.] ein subjektives Recht des Antragstellers zu [X.] auf Kostenübernahme herleiten ließe.

bb) Der Antragsteller zu [X.] könne seinen Anspruch auf Übernahme der ihm entstandenen und noch entstehenden Kosten aus Freistellungen nach Art. 1 § 4 Abs. 3 [X.] auch nicht auf das Gebot der föderativen Gleichbehandlung stützen. Dies scheitere schon daran, dass er den Anspruch nicht schlüssig darlege. Die Antragsgegnerin trage gegenüber keinem der neuen Länder vollständig die entstandenen und künftig noch entstehenden Freistellungskosten.

b) Auch im Verfahren 2 [X.] sei der Rechtsweg zum [X.]esverfassungsgericht gegeben. Der Antragsteller zu I[X.] habe den Antrag so formuliert, dass er das verfassungsrechtliche Grundverhältnis berühre. Er sei der Auffassung, das Konnexitätsprinzip des Art. 104a Abs. 1 [X.] verpflichte die Antragsgegnerin, die derzeit anfallenden Kosten zur Sanierung ökologischer Altlasten ehemaliger Staatsbetriebe in [X.], die von der Treuhand übernommen worden seien, anteilig und mindestens in Höhe des Verwaltungsabkommens zu tragen oder auf die Kostentragung durch die [X.]esanstalt für Immobilienaufgaben hinzuwirken. Auch soweit er einen Verstoß gegen das Gebot der föderativen Gleichbehandlung geltend mache, leite sich dieses aus dem [X.]esstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 1 [X.] ab. Auf eine eigenständige Verletzung des Grundsatzes der [X.]estreue könne der Antragsteller zu I[X.] seinen Anspruch auf Nachverhandlung hingegen nicht stützen. Dieser sei akzessorischer Natur und könne nur innerhalb eines anderweitig begründeten Rechtsverhältnisses Bedeutung gewinnen.

Allerdings richte sich der Antrag nicht gegen die rechtserhebliche Maßnahme der Antragsgegnerin, die den Antragsteller zu I[X.] nach seinem Vortrag in seiner verfassungsrechtlich geschützten Rechtsposition berühre. Der von dem Antragsteller zu I[X.] geltend gemachte Anspruch ergebe sich weder aus Art. 104a Abs. 1 [X.] noch aus dem Gebot der föderativen Gleichbehandlung.

aa) Es bestehe keine ausschließliche Verwaltungskompetenz der Antragsgegnerin und damit keine Pflicht, sämtliche Lasten des Beitritts der neuen Länder inklusive der ökologischen Altlasten zu tragen. Vielmehr komme es vorliegend zu einer Kompetenzüberschneidung. Wie der Antragsteller zu I[X.] zutreffend ausführe, übe er die Verwaltungszuständigkeit für die [X.] nach Art. 1 § 4 Abs. 3 [X.] aus. Er verkenne aber, dass ihm darüber hinaus auch die Verwaltungszuständigkeiten für das Umweltverwaltungsrecht, das Bergrecht und die Wirtschaftsförderung oblägen, welche ebenfalls erlaubten, Unternehmen von den Kosten der ökologischen Altlasten zu entlasten. Diese umfassende Aufgabenzuständigkeit ermögliche es ihm, die Kosten bei der Umsetzung der entsprechenden hoheitlichen Maßnahmen in vollem Umfang zu übernehmen, auch soweit eine Befreiung nach Art. 1 § 4 Abs. 3 [X.] nicht möglich oder nicht gewährt worden sei. Sowohl der Antragsteller zu I[X.] als auch die Antragsgegnerin hätten ihre Verwaltungszuständigkeiten wahrgenommen, als sie sich auf eine gemeinsame Finanzierung der Beseitigung der von den ehemaligen Staatsbetrieben der [X.] verursachten ökologischen Altlasten verständigt hätten. Dabei sei unerheblich, ob die jeweilige Gebietskörperschaft auf [X.] tatsächlich auf der Grundlage einer entsprechenden Verwaltungskompetenz habe handeln wollen oder nicht. Entscheidend sei allein, ob das jeweilige Handeln objektiv in ihre Zuständigkeit falle. Dies sei vorliegend bei dem Antragsteller zu I[X.] für die vom Generalvertrag umfassten Freistellungen vollumfänglich der Fall.

bb) Die Antragsgegnerin verstoße auch nicht gegen das Gebot der föderativen Gleichbehandlung, weil sie sich weigere, mit dem Antragsteller zu I[X.] unter Anwendung der Konditionen zu verhandeln, zu denen sich die [X.]esanstalt für vereinigungsbedingte Sonderaufgaben im Generalvertrag mit dem Antragsteller zu [X.] zu einer Nachverhandlung verpflichtet habe, oder weil sie nicht entsprechend auf die [X.]esanstalt für Immobilienaufgaben zur Aufnahme von Nachverhandlungen einwirke. Der Antragsteller zu I[X.] verkenne, dass die Antragsgegnerin selbst keine Vertragspartei sei und daher durch den Generalvertrag nicht verpflichtet werde. Sie habe daher auch keine Pflicht, über eine Anpassung des Vertrages zu verhandeln, weder mit dem Antragsteller zu [X.] noch mit dem Antragsteller zu I[X.] Im Übrigen sei die sachliche Differenzierung auch nach der Eigenart der Verhältnisse gerechtfertigt und daher nicht willkürlich.

Die gemäß § 69 in Verbindung mit § 65 Abs. 2 BVerf[X.] Äußerungsberechtigten haben Gelegenheit zur Stellungnahme erhalten. Hiervon haben die Antragsteller für das jeweilige Parallelverfahren Gebrauch gemacht.

Die Anträge sind unzulässig.

Dem Antragsteller zu [X.] fehlt hinsichtlich seines Antrags zu Ziffer 1 die Antragsbefugnis.

1. Nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 [X.], § 13 Nr. 7 BVerf[X.] entscheidet das [X.]esverfassungsgericht bei Meinungsverschiedenheiten über Rechte und Pflichten des [X.]es und der Länder, insbesondere bei der Ausführung von [X.]esrecht durch die Länder und bei der Ausübung der [X.]esaufsicht. Die Zulässigkeit eines [X.]-Länder-Streits nach den genannten Vorschriften setzt eine Maßnahme oder Unterlassung voraus, die innerhalb eines [X.] und Land umspannenden materiellen [X.]rechtsverhältnisses eine verfassungsrechtliche Rechtsposition des [X.] verletzen oder unmittelbar gefährden kann (vgl. [X.] 13, 54 <72 f.>; 81, 310 <329>; 92, 203 <226>; 95, 250 <262>; 104, 238 <245>; 109, 1 <5>; 116, 271 <298>).

Als Maßnahme ist dabei jedes rechtlich erhebliche Verhalten zu werten. Es muss sich um einen Vorgang oder um ein Verhalten handeln, aus dem sich eine Beeinträchtigung der Rechtsstellung des Antragstellers ergeben kann. Diese Voraussetzung ist vor allem dann zu bejahen, wenn ein Beteiligter eine Kompetenz beansprucht, die die föderative Zuständigkeitsordnung zu beeinflussen vermag (vgl. [X.] 109, 1 <10>). Ebenso kommt als Streitgegenstand ein rechtlich erhebliches Unterlassen in Betracht. Das Unterlassen einer Maßnahme ist immer dann rechtserheblich, wenn nicht ausgeschlossen werden kann, dass der Antragsgegner zur Vornahme dieser Maßnahme von [X.] wegen verpflichtet ist (vgl. [X.] 96, 264 <277>; 103, 81 <86>; 116, 271 <299>). Dies bedeutet, dass ausgehend vom Wortlaut des § 64 Abs. 1 BVerf[X.], der gemäß § 69 BVerf[X.] bei einem [X.]-Länder-Streit Anwendung findet, ein materielles [X.]rechtsverhältnis dann vorliegt, wenn "eine Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners" den Prüfungsgegenstand des Streits bildet und "durch das Grundgesetz übertragene Rechte und Pflichten" des Antragstellers verletzt oder unmittelbar gefährdet sind; daraus folgt eine Beschränkung auf einen rein verfassungsrechtlichen Prüfungsmaßstab. Ein materielles [X.]rechtsverhältnis ist mithin dann anzunehmen, wenn sowohl das als Prüfungsgegenstand zugrunde liegende Rechtsverhältnis, also die Anspruchsgrundlage der begehrten Handlung, als auch der im konkreten Fall anzulegende Prüfungsmaßstab dem [X.]recht zu entnehmen ist (vgl. [X.] 99, 361 <365 f.>; Schultzky, [X.] 100 <2009>, S. 552 <566>).

2. Das vom Antragsteller zu [X.] angegriffene Schreiben der Antragsgegnerin vom 9. November 2018 bringt zwar deren (endgültige) Weigerung zum Ausdruck, weitere Kosten für die Altlastensanierung zu übernehmen oder unter den Voraussetzungen der im Generalvertrag enthaltenen [X.] zumindest darüber zu verhandeln. Eine Verletzung oder unmittelbare Gefährdung durch das Grundgesetz übertragener Rechte und Pflichten bedeutet dies indes nicht. Der Antragsteller zu [X.] zeigt kein materielles [X.]rechtsverhältnis und damit auch keine verfassungsrechtlich abzuleitende Pflicht der Antragsgegnerin zur begehrten Kostentragung oder zum Eintritt in Vertragsverhandlungen auf. Eine solche Pflicht ist weder im Hinblick auf Art. 104a Abs. 1 [X.] (a) noch auf ungeschriebene [X.]grundsätze (b) dargelegt. Dass die Verfahrensbeteiligten die Rechtsnatur des [X.] übereinstimmend abweichend beurteilen, ist unerheblich (vgl. [X.] 42, 103 <110 f.>; 62, 295 <313>; 109, 1 <6>).

a) Der Antragsteller zu [X.] zeigt keine verfassungsrechtliche Pflicht der Antragsgegnerin zur Kostentragung aus Art. 104a Abs. 1 [X.] auf. Seine Argumentation zur ausschließlichen Verwaltungszuständigkeit der Antragsgegnerin im Hinblick auf den Umgang mit vereinigungsbedingten Altlasten ist schon in ihrem rechtlichen Ansatz lückenhaft und in sich widersprüchlich (aa). Des Weiteren macht er nicht deutlich, weshalb sich im Falle einer überschneidenden Aufgabenzuständigkeit (vgl. Rn. 55) - entgegen dem Urteil des [X.] vom 17. Oktober 2006 ([X.] 116, 271) - aus Art. 104a Abs. 1 [X.] ein Anspruch auf Kostentragung gegenüber der Antragsgegnerin ergeben kann (bb).

aa) Der Antragsteller zu [X.] macht geltend, dass der Umgang mit vereinigungsbedingten Altlasten und speziell die [X.] ausschließliche [X.]esaufgaben seien und der Generalvertrag sowie das Verwaltungsabkommen eine verfassungsrechtlich unzulässige Mischfinanzierung vorsähen, so dass beide wegen eines Verstoßes gegen Art. 104a [X.] nichtig seien. Er setzt sich aber nicht substantiiert mit der verfassungsrechtlichen Aufgabenzuweisung im Hinblick auf die Freistellung nach Art. 1 § 4 Abs. 3 [X.] auseinander und legt insbesondere nicht hinreichend dar, dass hierfür die Aufgaben- und Verwaltungszuständigkeit vollumfänglich bei der Antragsgegnerin liegt.

(1) Für die Zuordnung der Finanzierungsverantwortung ist nach Art. 104a Abs. 1 [X.] an die Verwaltungsverantwortung anzuknüpfen (vgl. [X.] 26, 338 <390>). Die Verwaltungsverantwortung für Freistellungen nach Art. 1 § 4 Abs. 3 [X.] bestimmt sich nach Art. 30, 83 ff. [X.]. Danach führen die Länder die [X.]esgesetze als eigene Angelegenheit aus. Nur soweit nach dem Grundgesetz abweichend von der allgemeinen Regel des Art. 30 [X.] Verwaltungskompetenzen des [X.]es ausdrücklich vorgesehen sind oder als ungeschriebene Kompetenzen bestehen, liegt auch die Finanzierungsverantwortung beim [X.]. Für den Vollzug von [X.]esgesetzen durch die Länder als eigene Angelegenheit im Sinne von Art. 83, 84 [X.] liegt die Ausgabenverantwortung hingegen bei den [X.]. Sie besitzen insoweit die volle Verwaltungskompetenz und sind zur administrativen und finanziellen Sicherstellung eines recht- und zweckmäßigen Gesetzesvollzugs verpflichtet (vgl. [X.], in: v. Mangoldt/[X.]/[X.], [X.], [X.], 7. Aufl. 2018, Art. 104a Rn. 53).

(2) Ausgehend von diesem Maßstab hat der Antragsteller zu [X.] nicht hinreichend dargelegt, dass vorliegend ein Ausnahmetatbestand einschlägig und nach dem Grundgesetz die Verwaltungskompetenz und damit auch die Finanzierungsverantwortung vollumfänglich der Antragsgegnerin zugewiesen ist. Für die Bestimmung der Verwaltungskompetenz für das Umweltrahmengesetz ist nicht entscheidend, dass die Treuhand als bundeseigene Anstalt - entsprechend ihrer Aufgabenzuweisung zur Privatisierung der staatseigenen Betriebe der [X.] (Art. 25 Abs. 1 [X.]) - bei der Veräußerung von Betrieben in vielen Fällen vertragliche Freistellungsverpflichtungen für ökologische Altlasten der veräußerten Betriebe gegenüber dem jeweiligen Investor vereinbart hatte. Diese Freistellung auf privatrechtlicher Grundlage begründet keine Annexzuständigkeit für die öffentlich-rechtliche Freistellung nach dem Umweltrahmengesetz, dessen Vollzug durch die [X.]behörden vorgesehen ist und entsprechend erfolgt. Bei lediglich faktischer Überschneidung verschiedener Aufgaben verbleibt es bei der Finanzierungsverantwortung entsprechend der Verwaltungszuständigkeit, selbst wenn [X.] die Ausgaben letztlich veranlasst hat (vgl. [X.] 26, 338 <390>; BVerwGE 44, 351 <364 f.>; BVerwG, Urteil vom 11. Juni 1991 - 7 C 1/91 -, NVwZ 1992, [X.]>) oder möglicherweise daraus einen Nutzen für ihre eigenen Aufgaben zieht (vgl. [X.], in: v. Mangoldt/[X.]/[X.], [X.], [X.], 7. Aufl. 2018, Art. 104a Rn. 54).

(3) Gleiches gilt, soweit der Antragsteller zu [X.] eine Verwaltungszuständigkeit des [X.] der Sache annehmen will. Eine solche Zuständigkeit für die Antragsgegnerin als Durchbrechung der im Grundgesetz festgelegten Verwaltungskompetenzen kommt nur dann in Betracht, wenn bei Vollzug eines Gesetzes der angestrebte Gesetzeszweck durch das Verwaltungshandeln eines einzelnen [X.] nicht erreicht werden kann. Bloße Zweckmäßigkeitserwägungen sind nicht ausreichend (vgl. [X.] 11, 6 <17 f.>; 22, 180 <216 f.>; 41, 291 <312>).

Soweit der Antragsteller zu [X.] in diesem Zusammenhang die Übernahme der [X.] für ehemalige staatseigene Betriebe generell als gesamtdeutsche Aufgabe qualifizieren und daraus eine Verwaltungszuständigkeit der Antragsgegnerin hinsichtlich Art. 1 § 4 Abs. 3 [X.] kraft Natur der Sache ableiten will, steht dem ebenfalls der tatsächliche Vollzug durch die [X.]behörden entgegen. Zudem lässt er unbeantwortet, weshalb der Zweck des auszuführenden Gesetzes durch ein einzelnes Land nicht erreicht werden kann. Zu einer Auseinandersetzung mit dieser Frage hätte deshalb Veranlassung bestanden, weil der vom Antragsteller zu [X.] eingenommene Standpunkt den tatsächlichen Gegebenheiten widerspricht, da für das Land [X.] mit Abschluss des Generalvertrags der Vollzug der [X.]en vollumfänglich ihm allein obliegt, ohne jegliche Möglichkeit einer Einflussnahme seitens der Antragsgegnerin.

Ein weiterer Wertungswiderspruch ergibt sich zum [X.]recht des Antragstellers zu [X.] Darin hat er mit § 10 des [X.] im Freistaat [X.] ([X.]) eine an Art. 1 § 4 Abs. 3 [X.] anknüpfende [X.] für Umweltschäden implementiert, die in Teilen über die [X.]en des Art. 1 § 4 Abs. 3 [X.] sogar hinausgeht. Eine Ausführung von [X.]gesetzen durch die Antragsgegnerin ist nach dem Grundgesetz indes ausgeschlossen (vgl. [X.] 21, 312 <325>). Die Qualifikation der [X.] für ehemalige staatseigene Betriebe als generelle gesamtdeutsche Aufgabe ist nach alledem weder dargetan noch sonst ersichtlich.

bb) Auch unter der Annahme einer überschneidenden Aufgabenzuständigkeit vermag der Antragsteller zu [X.] keinen verfassungsrechtlichen Anspruch auf vollständige oder teilweise Kostenerstattung aus Art. 104a Abs. 1 [X.] herzuleiten. Die Bestimmung nimmt lediglich die Primärzuordnung der aufgabenbezogenen [X.] zwischen [X.] und [X.] vor, ohne aber einen Anspruch auf Kostentragung zu begründen (vgl. [X.] 116, 271 <310 ff.>; Kment, in: [X.]/[X.], [X.], 17. Aufl. 2022, Art. 104a Rn. 7). Sie verbietet im Rahmen dieser Primärzuordnung, dass der [X.] in ausschließlich den [X.] zugewiesenen Kompetenzbereichen die Erfüllung von Aufgaben finanziert oder mitfinanziert, ebenso wie umgekehrt die Länder in Bereichen der ausschließlichen Verwaltungskompetenz des [X.]es keine Aufgaben des [X.]es finanzieren oder mitfinanzieren dürfen. Hingegen steht sie Regelungen nicht entgegen, mit denen [X.] und Länder in Wahrnehmung jeweils eigener Aufgabenzuständigkeiten zur Erreichung eines bestimmten Ziels zusammenarbeiten und dabei - wie hier - Vereinbarungen über eine Kostenaufteilung nach dem Maß ihrer gesetzlichen Verpflichtung zur Wahrnehmung der Aufgabe abschließen (vgl. BVerwGE 81, 312 <314>; [X.], in: [X.] Kommentar, [X.], Art. 104a Rn. 151 ; Schwarz, in: [X.]/[X.]/[X.], [X.], Art. 104a Rn. 48 ; [X.], in: [X.], [X.], 15. Aufl. 2022, Art. 104a Rn. 24; [X.], in: v. Mangoldt/[X.]/[X.], [X.], [X.], 7. Aufl. 2018, Art. 104a Rn. 54; Heintzen, in: von [X.]/[X.], [X.], [X.], 7. Aufl. 2021, Art. 104a Rn. 27; [X.], in: Dreier, [X.], [X.], 3. Aufl. 2018, Art. 104a Rn. 21; [X.]/[X.], NVwZ 2011, S. 833 <834>; [X.], in: [X.], [X.], 9. Aufl. 2021, Art. 104a Rn. 18a; ablehnend [X.], DVBl 2011, S. 449 <453>).

Gegenstand des Verwaltungsabkommens und des Generalvertrags ist die Konkretisierung der Aufgaben- und Lastenverteilung im Sinne einer Verständigung über den jeweiligen Anteil an der Aufgabenwahrnehmung und der daraus abzuleitenden Kostenquote zwischen [X.] und Land sowie die technische Abwicklung der Aufgabe "[X.]". Hierdurch wird indes kein materielles [X.]rechtsverhältnis zwischen dem Antragsteller zu [X.] und der Antragsgegnerin begründet. Die Verträge gehen nach ihrem Inhalt und der Materie, die sie regeln, nicht über verwaltungsrechtliche Gegenstände hinaus. Derartige Verträge können zwar die Aufgabenverteilung und Kostentragung zwischen [X.] und Land für den Einzelfall konkretisieren, sind aber nicht verfassungsrechtlicher Natur. Dies folgt unter anderem daraus, dass mit ihnen die verfassungsrechtlich vorgegebene grundsätzliche Aufgabenverteilung zwischen [X.] und Land nicht verändert werden kann (vgl. BVerwGE 102, 119 <124>; [X.], in: [X.] Kommentar, [X.], Art. 104a Rn. 151 ; [X.], in: v. Mangoldt/[X.]/[X.], [X.], [X.], 7. Aufl. 2018, Art. 104a Rn. 54).

Der Generalvertrag beschränkt sich auch hinsichtlich der dort geregelten Kostenverteilung auf eine rein verwaltungsrechtliche Materie. Danach wurde anhand der geschätzten Gesamtkosten und Umsetzungsdauer ein den Quoten entsprechender diskontierter Zahlungsbetrag ermittelt. Selbst für den Fall, dass die Kosten oder die Dauer der Umsetzung erheblich von der vereinbarten Schätzgrundlage abweichen sollten, lässt dies die grundsätzliche Zuordnung der Finanzlasten unberührt. Eine Aufspaltung der Finanzlasten in einen Zeitraum bis zur Erreichung der geschätzten Kosten und einen Zeitraum danach ist im Vertrag nicht vorgesehen. Ob es im Ergebnis mit der vereinbarten Pauschalierung sein Bewenden hat oder aufgrund der [X.] eine Vertragsanpassung vorzunehmen ist, ist eine Frage der Vertragsauslegung, die zwar unter Beachtung von Art. 104a Abs. 1 [X.] zu erfolgen hat. Mögliche aus den Verträgen ableitbare Ansprüche auf Kostentragung oder -erstattung haben aber keine verfassungsrechtliche Grundlage. Es handelt sich bei den Vereinbarungen auch nicht um rein deklaratorische Regelungen, die nur bestätigen, was sich ohnehin schon aus einem [X.]rechtssatz ergibt (vgl. [X.] 42, 103 <115>), denn ein [X.]rechtssatz, welcher dem Antragsteller zu [X.] für die konkrete Aufgabe bei einer überschneidenden Aufgabenzuständigkeit die begehrte Kostenquote zuweist, lässt sich dem Grundgesetz gerade nicht entnehmen. Vielmehr ist bei einer überschneidenden Aufgabenzuständigkeit die einfachgesetzliche Ausgestaltung der unterschiedlichen Aufgaben durch den Gesetzgeber und gegebenenfalls durch im Gefolge dessen abgeschlossene vertragliche Regelungen entscheidend. Die hieraus resultierenden Fragen zur konkreten Höhe des Anspruchs sind tatrichterlicher Natur, und ihre Beantwortung ist grundsätzlich der Verwaltungsgerichtsbarkeit vorbehalten. Das [X.]esverfassungsgericht hat sich mit diesen Fragen nicht zu befassen (vgl. [X.] 99, 361 <366>; 109, 1 <7>; 116, 271 <297 f., 326>; stRspr).

b) Soweit der Antragsteller zu [X.] eine Verletzung des Gebots der [X.]estreue und der föderativen Gleichbehandlung der Länder aus Art. 20 Abs. 1 [X.] rügt, weil die Antragsgegnerin mit den einzelnen [X.] unterschiedliche Vereinbarungen über die Kostenübernahme zur Beseitigung der Altlasten geschlossen habe, legt er ebenfalls kein materielles [X.]rechtsverhältnis dar. Denn insoweit kann lediglich der anzulegende Prüfungsmaßstab dem [X.]recht entnommen werden. Der von dem Antragsteller zu [X.] begehrte Anspruch auf Vertragsanpassung hingegen gründet nicht in einer verfassungsrechtlichen Pflicht, sondern leitet sich aus nichtverfassungsrechtlichen Verträgen ab.

aa) Zwar können sich verfassungsrechtliche Rechte und Pflichten für [X.] und Länder auch aus den ungeschriebenen [X.]geboten der föderativen Gleichbehandlung und der [X.]estreue ergeben (vgl. [X.] 21, 312 <326>; 81, 310 <337>; 150, 1 <103 Rn. 210 ff.>; [X.], in: v. Mangoldt/[X.]/[X.], [X.], [X.], 7. Aufl. 2018, Art. 93 Rn. 142; [X.], in: [X.]/[X.], [X.]prozessrecht, 4. Aufl. 2020, § 29 Rn. 1109). Allerdings entfalten diese ihre Wirksamkeit nicht isoliert, sondern nur akzessorisch innerhalb von zwischen den Beteiligten bereits bestehenden Rechtsverhältnissen (vgl. [X.] 42, 103 <117>; 95, 250 <262 f., 265 f.>; 103, 81 <88>; 104, 238 <247 f.>; [X.], in: [X.]/Kirchhof, [X.], 3. Aufl. 2008, § 126 Rn. 141; [X.], in: von [X.]/[X.], [X.], [X.], 7. Aufl. 2021, Art. 93 Rn. 87; [X.]/[X.], BVerf[X.], 8. Aufl. 2019, [X.]. vor §§ 68 ff. Rn. 11; [X.], in: Festschrift 50 Jahre [X.]esverfassungsgericht, Bd. 1, 2001, S. 576; [X.], in: [X.]/[X.], [X.]prozessrecht, 4. Aufl. 2020, § 29 Rn. 1109). Der Grundsatz der [X.]estreue gewinnt daher nur an Bedeutung, wenn er im Rahmen eines anderweitig begründeten Rechtsverhältnisses oder einer anderweitig rechtlich begründeten selbständigen Rechtspflicht diese anderen Rechte und Pflichten moderiert, variiert oder durch Nebenpflichten ergänzt (vgl. [X.] 42, 103 <117>; 103, 81 <88>).

Die selbständigen Rechte und Pflichten müssen keineswegs verfassungsrechtlicher Natur sein, denn der Grundsatz der [X.]estreue sowie das ebenfalls aus dem [X.]esstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 1 [X.]) abgeleitete Gebot der föderativen Gleichbehandlung (zur Herleitung vgl. [X.] 122, 1 <38>; 150, 1 <103 Rn. 210 f.>) durchwirken als verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab alle Rechte und Pflichten im Verhältnis zwischen [X.] und [X.], seien sie verfassungs-, privat- oder verwaltungsrechtlicher Natur (vgl. [X.] 35, 263 <271 f.>; 103, 81 <88>; [X.], in: [X.]/Kirchhof, [X.], 3. Aufl. 2008, § 126 Rn. 140).

bb) In einem [X.]-Länder-Streit kann sich der Antragsteller zu [X.] aber nur dann auf die akzessorischen [X.]grundsätze der föderativen Gleichbehandlung und der [X.]estreue berufen, wenn das anderweitig begründete Rechtsverhältnis unmittelbar der Verfassung entstammt. Andernfalls fehlt es an einem materiellen [X.]rechtsverhältnis, denn die ungeschriebenen [X.]grundsätze formen nicht jedes Rechtsverhältnis, in dem sie sich auswirken, automatisch in ein verfassungsrechtliches um (vgl. [X.] 95, 250 <266>; 103, 81 <88>; 104, 238 <248>). Sonst bestünde die Gefahr, dass weite Teile des Rechts zu verfassungsrechtlichen Ge- und Verboten transformiert würden. Daher ist das im Streit stehende Rechtsverhältnis als Prüfungsgegenstand auf seinen eigenen verfassungsrechtlichen oder nichtverfassungsrechtlichen Gehalt zu untersuchen. Es ist also das allgemeine verfassungsrechtliche Fundament, auf dem die Tätigkeit des [X.]es und der Länder ruht, von den vom [X.] oder Land unternommenen selbständigen, in herkömmlichen Rechtsfiguren des Handelns bestehenden Schritten - hier des jeweiligen Vertragsschlusses - zur Verwirklichung einer verfassungsmäßigen Ordnung zu unterscheiden. Das Verwaltungshandeln teilt dabei nicht ohne Weiteres die Qualität des verfassungsrechtlichen Fundaments. Das wäre - wie ausgeführt (vgl. Rn. 61) - nur anders, wenn und soweit der jeweilige Vertrag den Inhalt eines [X.]rechtssatzes lediglich bestätigte (vgl. [X.] 42, 103 <115>).

Auch die weiteren Anträge des Antragstellers zu [X.] sind unzulässig.

1. Der hilfsweise geltend gemachte Antrag zu Ziffer 2 ist gleichfalls mangels Antragsbefugnis unzulässig.

Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 [X.] begründet die Zuständigkeit des [X.]esverfassungsgerichts in anderen öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten zwischen dem [X.] und den [X.], soweit nicht ein anderer Rechtsweg gegeben ist. Folglich ist nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 [X.] das [X.]esverfassungsgericht für aus dem [X.] erwachsende Streitigkeiten grundsätzlich zuständig (vgl. [X.] 94, 297 <309 f.>). Allerdings zeigt der Antragsteller zu [X.] durch die Nichtübernahme der Mehrkosten seitens der Antragsgegnerin keine eigenständige Verletzung von Rechten oder Pflichten aus dem [X.] auf, da dieser hier keine über das Grundgesetz hinausgehenden Rechte und Pflichten zugunsten des Antragstellers zu [X.] regelt.

2. Der Antragsteller zu [X.] kann ferner mit seinen Anträgen zu Ziffer 3 und 4 nicht durchdringen, weil ihm auch insoweit die Antragsbefugnis fehlt. Hinsichtlich der gerügten Verletzung des Gebots der föderativen Gleichbehandlung (vgl. Rn. 62 ff.) kann der Antragsteller zu [X.] keine aus diesem Gebot abgeleiteten erhöhten Transparenzanforderungen betreffend die vertraglichen Vereinbarungen der Antragsgegnerin mit weiteren [X.] im Rahmen des vorliegenden [X.]-Länder-Streits geltend machen.

Die Anträge des Antragstellers zu I[X.] sind ebenfalls unzulässig.

1. Der Antragsteller zu I[X.] ist als Land, ebenso wie die Antragsgegnerin, parteifähig. Dabei ist unschädlich, dass in der Antragsschrift zum Verfahren 2 [X.] als Antragsteller und Antragsgegnerin nicht die jeweilige Gebietskörperschaft selbst, sondern das jeweilige Organ, die [X.] [X.]regierung und die [X.]esregierung, als Antragstellerin und Antragsgegnerin aufgeführt ist. Dies steht im Einklang mit dem Wortlaut von § 68 BVerf[X.], welcher die Antragsberechtigung im [X.]-Länder-Streit regelt. [X.] ist dennoch die jeweilige Gebietskörperschaft (vgl. [X.] 129, 108 <115>). Die Antragsschrift ist entsprechend auszulegen.

2. Allerdings fehlt dem Antragsteller zu I[X.] die Antragsbefugnis. Die von ihm angegriffene und mit dem erfolglosen Fristablauf manifestierte endgültige Ablehnung der Antragsgegnerin, anteilige Mehrkosten zu übernehmen oder auf eine kostenmäßige Beteiligung der [X.]esanstalt für Immobilienaufgaben hinzuwirken, lässt eine Verletzung oder unmittelbare Gefährdung durch das Grundgesetz übertragener Rechte und Pflichten nicht erkennen. Auch der Antragsteller zu I[X.] legt nicht dar, dass sich aus Art. 104a Abs. 1 [X.] - entgegen dem Urteil des [X.] vom 17. Oktober 2006 ([X.] 116, 271) - eine Pflicht der Antragsgegnerin zur Kostentragung in geforderter Höhe ergibt. Ebenso wenig lässt sein Vortrag eine Verletzung des Gebots der [X.]estreue und der föderativen Gleichbehandlung der Länder aus Art. 20 Abs. 1 [X.] erkennen. Insoweit kann auf obige Ausführungen verwiesen werden (vgl. Rn. 62 ff. und 65).