Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 15.06.2023, Az. 3 C 4/22

Die Beteiligten streiten über die Zulässigkeit von Blutentnahmen durch den Kläger im Rahmen von sogenannten Eigenblutbehandlungen.

Der Kläger ist als Heilpraktiker tätig. Mit Schreiben vom 23. Juni 2017 erklärte er gegenüber der [X.], dass er Eigenblutpräparate einschließlich der Ozonisierung von Eigenblut herstelle. Für die Mischung mit Eigenblut würden verschiedene näher bezeichnete homöopathische Fertigarzneimittel verwendet. Ferner werde die "große Ozontherapie 50-70 ml mit 20 µg" angewendet. Die Produkte würden subkutan oder intravenös verwendet.

Mit Bescheid vom 22. März 2018 untersagte die [X.] dem Kläger die Entnahme von Blut zur Herstellung von nichthomöopathischen [X.] und drohte ihm ein Zwangsgeld für den Fall der Zuwiderhandlung an. Der Kläger sei keine ärztliche Person und dürfe daher nach § 7 Abs. 2 des [X.]es ([X.]) kein Blut entnehmen. Die Anwendung des [X.]es sei nicht nach § 28 [X.] ausgeschlossen, denn bei den hergestellten [X.] - Eigenblut mit homöopathischen Fertigarzneimitteln und ozonisiertes Eigenblut - handle es sich nicht um homöopathische [X.]e.

Die gegen diesen Bescheid gerichtete Klage hat das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 17. September 2018 abgewiesen. Die Berufung des [X.] hat das Oberverwaltungsgericht mit Urteil vom 23. April 2021 zurückgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Mit dem Bescheid werde dem Kläger untersagt, seinen Patienten Blut zur Herstellung von [X.] im Wege der Mischung mit Ozon oder homöopathischen Fertigarzneimitteln zu entnehmen. Diese Untersagung sei formell und materiell rechtmäßig. Die vom Kläger angezeigte Blutentnahme zur Herstellung von [X.] im Wege der Mischung mit Ozon oder homöopathischen Fertigarzneimitteln verletze den [X.] des § 7 Abs. 2 [X.]. Der Kläger entnehme eine Spende im Sinne dieser Vorschrift; eine Beschränkung des Begriffs der Spende auf [X.] komme nicht in Betracht. § 7 Abs. 2 [X.] sei nicht nach § 28 [X.] unanwendbar. Bei den [X.] des [X.] handle es sich nicht um homöopathische [X.]e. Bei Heranziehung von § 4 Abs. 26 [X.] sei für ein homöopathisches [X.] im Sinne des § 28 [X.] die Herstellung nach einem im [X.] oder, in Ermangelung dessen, nach einem in den offiziell gebräuchlichen Pharmakopöen der Mitgliedstaaten der [X.] beschriebenen homöopathischen Zubereitungsverfahren erforderlich. Diesen [X.]n komme eine ausreichende [X.] Legitimation und rechtliche Bindungswirkung zu. An dem erforderlichen homöopathischen Zubereitungsverfahren fehle es in Bezug auf die vom Kläger hergestellten [X.]e unstreitig. Er mische das Eigenblut lediglich mit einem homöopathischen Fertigarzneimittel bzw. mit einem [X.]. Weder das Eigenblut selbst noch das Eigenblutpräparat würden einer homöopathischen Technik unterzogen.

Seine Revision begründet der Kläger im Wesentlichen wie folgt: Soweit das Oberverwaltungsgericht zur Auslegung des Begriffs des homöopathischen Blutprodukts § 4 Abs. 26 [X.] herangezogen habe, der auf die offiziell gebräuchlichen [X.] bzw. Pharmakopöen der Mitgliedstaaten der [X.] verweise, habe es die verfassungsrechtlichen Anforderungen an dynamische Verweisungen übersehen. Durch die Auslegung des [X.] werde die Berufsfreiheit derjenigen, die wie Heilpraktiker homöopathische [X.]e herstellten, in die Definitionsgewalt auch fremder Gesetzgeber gestellt. Der Verweis auf die [X.] anderer Mitgliedstaaten führe zudem zu übermäßigen Schwierigkeiten bei der Ermittlung der Rechtslage und damit zu Rechtsunsicherheit. Die Auslegung des [X.] verletze auch die Berufsfreiheit der Heilpraktiker aus Art. 12 Abs. 1 GG. Der im [X.] liegende Eingriff in dieses Grundrecht sei unverhältnismäßig, weil er nicht erforderlich sei. Der Begriff des homöopathischen [X.]s müsse nach allem verfassungskonform ausgelegt werden. Es sei jedenfalls dann eine Ausnahme vom [X.] angezeigt, wenn das Mittel im [X.] oder im [X.] aufgeführt sei. Fehle es daran, könne es - wie auch der [X.] zugrunde lege - nur darauf ankommen, ob es sich bei der Anwendung von Eigenblut mit Zusatz von Homöopathika um eine dem homöopathischen Standard entsprechende, tradierte und gebräuchliche Form der Eigenbluttherapie handele. Dies sei bei den von ihm angewandten Methoden der Fall.

Der Beklagte verteidigt das angegriffene Urteil.

Die Vertreterin des [X.] beim [X.] trägt in Übereinstimmung mit dem [X.] vor, der Begriff "homöopathisch" sei unter Heranziehung von § 4 Abs. 26 Satz 1 [X.] zu bestimmen. Es gebe keine Anhaltspunkte dafür, dass dem [X.] ein anderes Begriffsverständnis als dem [X.] zugrunde liege.

Die zulässige Revision ist unbegründet und daher zurückzuweisen (§ 144 Abs. 2 VwGO). Das angegriffene Urteil verstößt nicht gegen Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Das Oberverwaltungsgericht hat die gegen die Klageabweisung gerichtete Berufung des [X.] zu Recht zurückgewiesen. Die zulässige Klage ist unter Zugrundelegung der bindenden tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts (§ 137 Abs. 2 VwGO) unbegründet. Der angefochtene Bescheid vom 22. März 2018 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

1. Ermächtigungsgrundlage für die Untersagung der Blutentnahme sind § 69 Abs. 1 Satz 1 und § 64 Abs. 3 des Gesetzes über den Verkehr mit Arzneimitteln ([X.] - [X.]) in der Fassung der Bekanntmachung vom 12. Dezember 2005 ([X.]), zuletzt geändert durch Art. 8c des [X.] ([X.]) in Verbindung mit § 7 Abs. 2 Satz 1 des [X.] ([X.] - [X.]) in der Fassung der Bekanntmachung vom 28. August 2007 ([X.]), zuletzt geändert durch Art. 1a des Gesetzes zur Änderung des [X.] Unabhängige Patientenberatung [X.] - und zur Änderung weiterer Gesetze vom 11. Mai 2023 ([X.]). Bei der Untersagung der Blutentnahme zum Zwecke der Herstellung von [X.] im Wege der Mischung mit Ozon oder homöopathischen Fertigarzneimitteln handelt es sich um einen Verwaltungsakt mit Dauerwirkung, sodass der Entscheidung über die Aufhebung der Verfügung mangels entgegenstehender Anhaltspunkte im materiellen Recht die Rechtslage zum Zeitpunkt der Revisionsentscheidung zugrunde zu legen ist (vgl. dazu [X.], Urteil vom 4. Dezember 2020 - 3 [X.] 5.20 - [X.]E 171, 1 Rn. 11 m. w. N.).

2. Die tatbestandlichen Voraussetzungen der § 69 Abs. 1 Satz 1 und § 64 Abs. 3 Satz 1 [X.] in Verbindung mit § 7 Abs. 2 Satz 1 [X.] liegen vor. Nach § 69 Abs. 1 Satz 1 [X.] treffen die zuständigen Behörden die zur Beseitigung festgestellter Verstöße und die zur Verhütung künftiger Verstöße notwendigen Anordnungen. Aus § 64 Abs. 3 Satz 1 [X.] folgt, dass auch Verstöße gegen die Vorschriften des Zweiten Abschnitts des [X.]es, d. h. die §§ 3 bis 12a [X.] ("Gewinnung von Blut und Blutbestandteilen"), Grund für ein Einschreiten sein können. Nach § 7 Abs. 2 Satz 1 [X.] darf die Entnahme einer Spende nur durch eine ärztliche Person oder durch anderes qualifiziertes Personal unter der Verantwortung einer ärztlichen Person erfolgen.

Das Oberverwaltungsgericht hat im Einklang mit Bundesrecht angenommen, dass die Blutentnahme durch den Kläger zur Herstellung von [X.] im Wege der Mischung mit einem [X.] oder homöopathischen Fertigarzneimitteln gegen § 7 Abs. 2 [X.] verstößt. Der Kläger ist unstreitig keine ärztliche Person und führt die Blutentnahmen nicht unter der Verantwortung einer ärztlichen Person durch. Er entnimmt seinen Patienten im Rahmen der in Rede stehenden Eigenblutbehandlung eine Spende im Sinne des [X.]es (a). Dessen Anwendung ist nicht durch § 28 [X.] ausgeschlossen (b).

a) Nach der Legaldefinition in § 2 Nr. 1 [X.] ist eine Spende die bei Menschen entnommene Menge an Blut oder Blutbestandteilen, die Wirkstoff oder Arzneimittel ist oder zur Herstellung von Wirkstoffen oder Arzneimitteln und anderen Produkten zur Anwendung bei Menschen bestimmt ist. Der Kläger entnimmt seinen Patienten Blut, das zur Herstellung eines Arzneimittels bestimmt ist (aa). Das Oberverwaltungsgericht hat zudem im Einklang mit Bundesrecht angenommen, dass der Begriff Spende auch [X.] erfasst ([X.]) und es auf die Menge des entnommenen Blutes nicht ankommt (cc).

aa) Die Entnahme von Blut durch den Kläger erfolgt zur Herstellung eines Arzneimittels. Gemäß § 2 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 [X.] sind ([X.] oder Zubereitungen aus Stoffen, die zur Anwendung im oder am menschlichen Körper bestimmt sind und als Mittel mit Eigenschaften zur Heilung oder Linderung oder zur Verhütung menschlicher Krankheiten oder krankhafter Beschwerden bestimmt sind. Nach der Definition in § 3 Nr. 3 [X.] gehören zu den Stoffen im Sinne des [X.]es u. a. Körperteile und Körperbestandteile von Menschen in bearbeitetem oder unbearbeitetem Zustand. Blut ist ein Körperbestandteil und damit Stoff im Sinne der §§ 2 und 3 [X.] (vgl. auch [X.], Beschluss vom 11. Juni 1997 - 3 B 130.96 - [X.] 418.32 [X.] Nr. 29 S. 11 f.; [X.]/[X.]yran, Arzneimittelrecht, Stand Januar 2022, § 4 [X.] [X.]. 11). Die Mischung von Blut mit einem [X.] bzw. einem Fertigarzneimittel ist damit eine Zubereitung aus Stoffen im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 [X.]. Sie ist dazu bestimmt, dem jeweiligen Patienten wieder zugeführt zu werden, um Leiden zu heilen oder zu lindern.

[X.]) Der Anwendung des § 7 Abs. 2 [X.] steht nicht entgegen, dass der Kläger seinen Patienten Blut entnimmt, das zur Anwendung beim jeweiligen Spender selbst vorgesehen ist. Das Oberverwaltungsgericht hat zutreffend angenommen, dass der Begriff der Spende im Sinne von § 7 Abs. 2 und § 2 Nr. 1 [X.] auch sogenannte [X.] erfasst (so etwa auch Tag, in: [X.] Kommentar zum StGB, 3. Aufl. 2017, § 2 [X.] Rn. 3). Dem Wortlaut des § 2 Nr. 1 [X.] lässt sich keine Einschränkung auf [X.]spenden entnehmen. Die Erfassung von [X.] war vom Gesetzgeber auch beabsichtigt (vgl. [X.]. 13/9594 [X.]). In systematischer Hinsicht spricht für die Erfassung der Eigenblutspende, dass das [X.] an mehreren Stellen ausdrücklich Regelungen für [X.] trifft (vgl. § 5 Abs. 2 und 3 Satz 2, § 13 Abs. 1 Satz 3 und 4, § 14 Abs. 2 Satz 3, § 17 Abs. 1 Satz 4, § 22 Abs. 1 Satz 2 [X.]). Ihre Erfassung entspricht auch dem Zweck des [X.]es, eine sichere Versorgung mit Blutprodukten zu gewährleisten (vgl. § 1 [X.]). Zwar mag die Gefahr der Infizierung mit bestimmten Krankheitserregern bei der Eigenblutspende geringer sein als bei [X.]. [X.] können jedoch durch unsachgemäße Behandlung verschmutzt oder verdorben werden (vgl. [X.], Beschluss vom 11. Juni 1997 - 3 B 130.96 - [X.] 418.32 [X.] Nr. 29 S. 12), was durch die Bestimmungen des [X.]es verhindert werden soll.

Es ist auch nicht erkennbar, dass nur "klassische" Eigenblutentnahmen, die etwa auf die Herstellung einer Blutkonserve für eine spätere Transfusion des Eigenblutes z. B. bei einer Operation gerichtet sind, vom [X.] erfasst werden sollen. Zwar kann § 1 [X.] entnommen werden, dass bei der Schaffung des [X.]es die Versorgung der Bevölkerung mit Blutprodukten und damit das [X.] im Vordergrund standen. Dass das Gesetz auf die Entnahme von Blut für andere Verwendungsformen beim jeweiligen Spender keine Anwendung finden soll, legt aber schon die weite Definition in § 2 Nr. 1 [X.] nicht nahe. Zudem werden einige Formen der Eigenblutbehandlung in § 28 [X.] gerade von der Geltung des [X.]es ausgenommen, was nicht erforderlich wäre, wenn sie ohnehin nicht erfasst wären.

cc) Das Oberverwaltungsgericht ist zudem zutreffend davon ausgegangen, dass für das Vorliegen einer Spende im Sinne von § 7 Abs. 2 Satz 1 und § 2 Nr. 1 [X.] keine Mindestmenge an Blut entnommen werden muss, die bei den Entnahmen durch den Kläger möglicherweise nicht erreicht würde. Der Wortlaut des § 2 Nr. 1 [X.] verlangt keine bestimmte Menge zu entnehmenden Blutes. Zudem regelt § 28 [X.], dass das [X.] unter bestimmten Bedingungen keine Anwendung auf die Entnahme einer geringfügigen Menge Blutes findet, namentlich bei Entnahmen zu diagnostischen Zwecken und in bestimmten Fällen im Rahmen einer zahnärztlichen Behandlung. Hieraus ergibt sich im Umkehrschluss, dass jenseits dieser Ausnahmen die Entnahme auch einer geringfügigen Blutmenge unter den Begriff der Spende fällt.

b) Die Anwendung des [X.]es einschließlich seines § 7 Abs. 2 ist nicht gemäß § 28 [X.] ausgeschlossen. Hiernach findet das [X.] unter anderem keine Anwendung auf homöopathische [X.]e. Die Annahme des [X.], der Kläger stelle zwar ein [X.] her (aa), dieses sei aber nicht homöopathisch ([X.]), steht im Einklang mit Bundesrecht.

aa) Die vom Kläger hergestellten Mischungen von Vollblut als Summe von Blutbestandteilen mit einem [X.] bzw. einem homöopathischen Fertigarzneimittel sind Blutprodukte gemäß § 2 Nr. 3 [X.] und [X.]e im Sinne des § 28 [X.].

[X.]) Diese Blutprodukte sind aber nicht homöopathisch im Sinne des § 28 [X.]. Das Oberverwaltungsgericht hat ohne Verstoß gegen Bundesrecht angenommen, dass ein homöopathisches [X.] nach einem im [X.] oder, in Ermangelung dessen, nach einem in den offiziell gebräuchlichen Pharmakopöen der Mitgliedstaaten der [X.] beschriebenen homöopathischen Zubereitungsverfahren hergestellt worden sein muss (1). Danach hat es auf der Grundlage seiner tatsächlichen Feststellungen das Vorliegen eines homöopathischen [X.]s zutreffend verneint (2).

(1) Die vom Oberverwaltungsgericht zugrunde gelegte Definition ergibt sich aus Wortlaut und Historie des § 28 [X.] sowie der Gesetzessystematik (a) und führt weder zu einem Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip (b) noch gegen Grundrechte (c). Sie steht auch nicht in Widerspruch zur Rechtsprechung des [X.] (d).

(a) Der Wortlaut des § 28 [X.] spricht von einem homöopathischen Produkt, nicht etwa von einer homöopathischen Behandlung o. ä. Es muss sich damit um eine Eigenschaft des Produkts selbst handeln. Dies schließt es aus, als entscheidendes Kriterium auf die Verwendung im Rahmen einer homöopathischen Behandlung abzustellen (so auch [X.], Urteil vom 17. Januar 2012 - [X.] - [X.]Z 192, 198 Rn. 14; [X.]/[X.]yran, Arzneimittelrecht, Stand Januar 2022, § 4 [X.] [X.]. 78; [X.], in: [X.]/[X.]/[X.], [X.], 3. Aufl. 2022, § 4 Rn. 281). Die Wortwahl des Gesetzgebers zeigt zudem, dass nicht alle [X.]e, die nicht der sogenannten Schulmedizin zuzuordnen sind, erfasst sind, sondern lediglich solche, die der abgrenzbaren Therapierichtung der Homöopathie - die sich insbesondere durch das sogenannte Ähnlichkeitsprinzip und das Prinzip der Potenzierung auszeichnet (vgl. [X.], Stichwort "Homöopathie", Stand Mai 2021) - zugerechnet werden können.

Für das vom Oberverwaltungsgericht zugrunde gelegte Begriffsverständnis spricht auch die Gesetzesbegründung. Hiernach hat der Gesetzgeber die Ausnahmebestimmungen in § 28 [X.] mit Blick darauf geschaffen, dass die "genannten Blutprodukte" - zu denen die homöopathischen [X.]e zählen - sich in [X.], entnommener Menge, Herstellung und Anwendung so wesentlich von "klassischen" Eigenblut-"Spenden" unterscheiden, dass eine Ausnahme von dem Anwendungsbereich des [X.]es geboten sei ([X.]. 13/9594 [X.]). Dies zeigt, dass der Gesetzgeber eine klar abgrenzbare, bestimmte objektive Eigenschaften aufweisende Gruppe von [X.] vor Augen hatte, die der Ausnahmeregelung des § 28 [X.] unterfallen sollten. Eine solche Abgrenzbarkeit wird durch das Abstellen auf die Herstellungsprozesse ermöglicht, die in den offiziellen [X.]n aufgeführt sind. Andere hinreichend objektivierbare Abgrenzungskriterien sind nicht ersichtlich; insbesondere kann es nicht auf die Auffassung einzelner Praktizierender zur Qualifizierung von ihnen hergestellter Blutprodukte als homöopathisch ankommen.

Für die vom Oberverwaltungsgericht gefundene Definition des homöopathischen [X.]s sprechen aber vor allem systematische Erwägungen. Nach § 4 Abs. 26 Satz 1 [X.], der Art. 1 Nr. 5 Satz 1 der Richtlinie 2001/83/[X.] und des Rates vom 6. November 2001 zur Schaffung eines Gemeinschaftskodexes für Humanarzneimittel ([X.] [X.]) [X.] der Richtlinie 2004/27/[X.] und des Rates vom 31. März 2004 ([X.] L 136 S. 34), umsetzt, ist ein homöopathisches Arzneimittel ein Arzneimittel, das nach einem im [X.] oder, in Ermangelung dessen, nach einem in den offiziell gebräuchlichen Pharmakopöen der Mitgliedstaaten der [X.] beschriebenen homöopathischen Zubereitungsverfahren hergestellt worden ist. Der Begriff "homöopathisch" ist in beiden Vorschriften übereinstimmend zu verstehen. Dem steht nicht entgegen, dass es in § 4 Abs. 26 [X.] um "Arzneimittel", in § 28 [X.] um "[X.]e" geht. Bei den homöopathischen [X.] im Sinne des § 28 [X.] handelt es sich in aller Regel zugleich um ([X.], sodass sich die Anwendungsbereiche der beiden Vorschriften überschneiden. Dies spricht dafür, dass dem jeweils verwendeten Begriff "homöopathisch" die gleiche Bedeutung zukommt.

Dem steht nicht entgegen, dass die Ausnahme betreffend homöopathische [X.]e bereits in der Ursprungsfassung des § 28 [X.] aus dem [X.] enthalten war ([X.] I 1752), während § 4 Abs. 26 [X.] erst im Jahr 2005 (mit dem Vierzehnten Gesetz zur Änderung des [X.]es vom 29. August 2005, [X.] [X.]) in das [X.] aufgenommen wurde. Bereits vor dieser - der Umsetzung der [X.] 2004/27/[X.] dienenden - Aufnahme der Definition in § 4 Abs. 26 [X.] kannte das [X.] den Begriff des homöopathischen Arzneimittels. So enthielt schon seine ursprüngliche Fassung aus dem [X.] ([X.] I 2448) in § 38 [X.] eine Registrierungspflicht für "homöopathische Arzneimittel". Bereits damals wurden sie im Wesentlichen über ihren Herstellungsprozess definiert. In der Gesetzesbegründung ([X.]. 7/3060) wird dazu ausgeführt, das Kriterium, dass homöopathische Mittel nach den anerkannten Regeln der Homöopathie hergestellt sein müssten, sei zur [X.]harakterisierung der Eigenart dieser Arzneimittelgruppe unerlässlich. Was man unter anerkannten Regeln der Homöopathie zu verstehen habe, solle im Rahmen des [X.] näher umschrieben werden ([X.]. 7/3060 [X.] ). Anhaltspunkte dafür, dass dem Begriff "homöopathisch" in § 28 [X.] ein anderer Inhalt zukommen soll, sind nicht ersichtlich.

Das Abstellen auf die in den genannten [X.]n beschriebenen homöopathischen Zubereitungsverfahren führt auch nicht dazu, dass diese Ausnahme des § 28 [X.] keinen Anwendungsbereich mehr hätte. Das Oberverwaltungsgericht hat in tatsächlicher Hinsicht bindend festgestellt (§ 137 Abs. 2 VwGO), dass in der Praxis durchaus Behandlungen mit potenziertem Eigenblut durchgeführt werden. Dem ist der Kläger nicht entgegen getreten. Zudem enthält das Homöopathische Arzneibuch ([X.]) Bestimmungen zur Herstellung von homöopathischen Eigenblutnosoden.

(b) Diese Auslegung des § 28 [X.] begegnet - wie das Oberverwaltungsgericht zu Recht angenommen hat - keinen Bedenken im Hinblick auf rechtsstaatliche Grundsätze. Das Abstellen auf die Beschreibungen im [X.] bzw. den [X.]n der Mitgliedstaaten der [X.] verstößt weder gegen die Gebote der Bestimmtheit und Normenklarheit (aa) noch den Parlamentsvorbehalt ([X.]).

(aa) Der Grundsatz der Bestimmtheit eines Gesetzes verlangt, dass Regierung und Verwaltung im Gesetz steuernde und begrenzende [X.] vorfinden und die Gerichte eine wirksame Rechtskontrolle vornehmen können (vgl. [X.], Beschluss vom 28. September 2022 - 1 BvR 2354/13 - juris Rn. 109). Nach dem Gebot der Normenklarheit müssen die von der Norm Betroffenen die Rechtslage erkennen und ihr Verhalten danach einrichten können (vgl. [X.], Beschluss vom 4. Juni 2012 - 2 BvL 9/08 u. a. - [X.]E 131, 88 <122 f.>). Hiervon ausgehend ist § 28 [X.] in der vom Oberverwaltungsgericht gefundenen Auslegung weder unbestimmt noch ist der [X.] unklar. Der Rückgriff auf das [X.] bzw. die [X.] der Mitgliedstaaten ermöglicht es, die konkreten Anforderungen an die Herstellung eines homöopathischen [X.]s hinreichend deutlich zu erkennen, ohne von subjektiven Einschätzungen einzelner abhängig zu sein. Ein Abstellen etwa auf die Gebräuchlichkeit einer Behandlung oder einen homöopathischen "Standard", wie vom Kläger gefordert, würde demgegenüber zu erheblichen Rechtsunsicherheiten führen. Hersteller und Verwender von homöopathischen [X.] können auch in zumutbarer Weise erkennen, was gelten soll. Nach dem vom Kläger nicht in Frage gestellten Vortrag des [X.]n haben derzeit nur [X.] und [X.] offiziell gebräuchliche Pharmakopöen mit Regelungen zu homöopathischen Arzneimitteln; nur das [X.] und das [X.] enthalten dabei Regelungen zu homöopathischen Zubereitungsverfahren. Eine zur Unklarheit führende Unübersichtlichkeit der geltenden Bestimmungen besteht damit nicht. Auch ist nicht unklar, was bei abweichenden Beschreibungen in verschiedenen mitgliedstaatlichen [X.]n gelten soll. Nach der dargestellten Definition kommt es allein darauf an, dass ein Zubereitungsverfahren im Arzneibuch eines Mitgliedstaats beschrieben ist. Ob in anderen [X.]n abweichende Verfahren beschrieben sind, ist hierfür nicht erheblich. Schließlich können die Betroffenen auch in zumutbarer Weise Zugang zum Text der relevanten [X.] erhalten. Der [X.] hat unwidersprochen dargelegt, dass das [X.] und das [X.] in jeder Apotheke in [X.] einsehbar sind.

([X.]) Das Abstellen auf die genannten [X.] führt auch nicht zu einem Verstoß gegen den [X.] bzw. den Parlamentsvorbehalt, wonach alle wesentlichen Fragen vom Gesetzgeber selbst zu entscheiden und nicht anderen [X.] zu überlassen sind, soweit sie gesetzlicher Regelung zugänglich sind (vgl. [X.], Beschluss vom 7. März 2017 - 1 BvR 1314/12 u. a. - [X.]E 145, 20 Rn. 182). Der Gesetzgeber hat in § 28 [X.] die wesentlichen Aspekte - dass es sich um ein [X.] handeln und es in einem homöopathischen Zubereitungsverfahren hergestellt werden muss - geregelt. Die Frage, wie eine solche homöopathische Zubereitung zu erfolgen hat, kann ausgehend von dem tradierten Begriff der Homöopathie sachgerecht durch Personen mit entsprechender Sachkunde wie etwa die Mitglieder der [X.], die Sachverständige der medizinischen und pharmazeutischen Wissenschaft, der Heilberufe, der beteiligten Wirtschaftskreise und der Arzneimittelüberwachung sind (vgl. § 55 Abs. 4 und 6 [X.]), bestimmt werden. Hierauf durfte der Gesetzgeber Bezug nehmen.

Auch der Gesichtspunkt, dass die jeweils geltende Fassung der genannten [X.] heranzuziehen ist, was bei einer Änderung der Regelungen dazu führen könnte, dass sich auch der Anwendungsbereich von § 28 [X.] ändert, zieht das dargestellte Verständnis des Begriffs "homöopathisch" nicht in Zweifel. Das Oberverwaltungsgericht hat hierzu in tatsächlicher Hinsicht festgestellt, dass die in den [X.]n beschriebenen Zubereitungsverfahren nicht ständigen Änderungen unterworfen sind, weil sie ihren Ursprung im Wesentlichen im 19. Jahrhundert in den Lehren [X.] haben. Diese Feststellung hat der Kläger nicht mit zulässigen und begründeten Verfahrensrügen angegriffen; der Senat ist hieran nach § 137 Abs. 2 VwGO gebunden. Der Kläger hat im Übrigen auch nicht dargelegt, dass und in welchem Umfang es in den [X.]n bisher überhaupt zu Änderungen der Zubereitungsverfahren gekommen ist.

Die Rüge des [X.], der "Verweis" auf einen anderen Normgeber sei auch deshalb unzulässig, weil es sich bei den zuständigen [X.] um Private handle, geht bereits deshalb fehl, weil es sich bei der [X.] nicht um einen privaten Zusammenschluss, sondern um ein vom [X.] ([X.]) im Einvernehmen mit dem [X.] und dem [X.] eingesetztes Gremium (vgl. § 55 Abs. 4 und 6 [X.]) handelt. Auch die [X.]-Kommission ist kein privater Zusammenschluss. Sie beruht auf dem Übereinkommen über die Ausarbeitung eines [X.]s vom 22. Juli 1964 (vgl. Art. 1 des Gesetzes vom 4. Juli 1973, [X.] [X.]). Nach dessen Art. 5 besteht sie aus den Delegationen der Vertragsparteien des Übereinkommens einschließlich einer Delegation der [X.], die ebenfalls Vertragspartei ist (vgl. Beschluss des Rates vom 16. Juni 1994 zur Annahme des Übereinkommens über die Ausarbeitung eines [X.]s im Namen der [X.]94/358/[X.]>, [X.] L 158 S. 17).

(c) In der dargestellten Auslegung verstößt § 28 [X.] auch nicht gegen Grundrechte der Heilpraktiker.

(aa) Die dargestellte Auslegung ist nicht deshalb mit Blick auf Art. 12 Abs. 1 GG zu korrigieren, weil wegen der Beschränkung des Begriffs der homöopathischen [X.]e auf solche Produkte, die nach einem in einem Arzneibuch beschriebenen homöopathischen Zubereitungsverfahren hergestellt worden sind, das [X.] einschließlich des [X.] in § 7 Abs. 2 Satz 1 [X.] auf Blutentnahmen zur Herstellung anderer [X.]e Anwendung findet. Dass derartige Blutentnahmen nicht durch Heilpraktiker durchgeführt werden dürfen, verletzt nicht deren Berufsfreiheit gemäß Art. 12 Abs. 1 GG. Zwar liegt ein Eingriff in dieses Grundrecht vor (vgl. [X.], Beschluss vom 29. September 2022 - 1 BvR 2380/21 u. a. - juris Rn. 71 ff.), er ist aber gerechtfertigt, insbesondere verhältnismäßig. Der [X.] dient dem legitimen Zweck der Gewährleistung der Sicherheit von Blutprodukten (vgl. § 1 [X.]). Er kann diesen Zweck fördern und ist damit zur Zielerreichung geeignet. Der Gesetzgeber kann im Rahmen seines Spielraums bei der Einschätzung und Bewertung von Gefahrenlagen (vgl. [X.], Urteil vom 30. Juli 2008 - 1 BvR 3262/07 u. a. - [X.]E 121, 317 <357 f.>) annehmen, dass auch die Herstellung und Anwendung von [X.], für die nur eine geringe Menge Blut entnommen wird, Infektionsrisiken bergen, wenn die Produkte nicht nach den anerkannten Regeln der Homöopathie hergestellt sind. Gleiches gilt für die Annahme, dass der [X.] des § 7 Abs. 2 [X.] nicht nur die spendende Person beim Spendevorgang (vgl. dazu auch § 5 [X.]) - etwa im Hinblick auf das Erkennen von Kontraindikationen oder auf medizinische Zwischenfälle (vgl. [X.]. 13/9594 [X.]) - schützen, sondern auch die sachgerechte Behandlung des Blutes beim [X.] gewährleisten kann. Ein milderes, gleich geeignetes Mittel ist nicht ersichtlich. Der Eingriff ist auch verhältnismäßig im engeren Sinne. Der mit dem [X.] verfolgte Zweck und die zu erwartende Zweckerreichung stehen nicht außer Verhältnis zu der Schwere des Grundrechtseingriffs (vgl. zu den Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne [X.], Beschluss vom 29. September 2022 - 1 BvR 2380/21 u. a. - a. a. [X.] Rn. 119 m. w. N.). Zwar führt der [X.] dazu, dass Heilpraktiker - wenn sie, was regelmäßig der Fall sein wird, die Blutentnahme nicht durch eine ärztliche Person oder unter deren Verantwortung durchführen lassen können oder wollen - [X.]e, die nicht homöopathisch im Sinne des § 28 [X.] sind, nicht herstellen können. Dies kann nicht unerhebliche wirtschaftliche Einschnitte bedeuten. Dem steht jedoch mit dem Gesundheitsschutz von Spendern/Empfängern ein besonders gewichtiger Gemeinwohlbelang gegenüber. Der Gesetzgeber kann annehmen, dass dieser Belang durch den [X.] wegen der besonderen Qualifikation von ärztlichen Personen typischerweise in erheblichem Maße gefördert wird. Danach stellt sich das für Heilpraktiker aus § 7 Abs. 2 i. V. m. § 28 [X.] folgende Verbot, eine Spende zur Herstellung eines [X.]s zu entnehmen, das nicht im dargelegten Sinne homöopathisch ist, bei der Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Grundrechtseingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigen Gründe als angemessen dar.

([X.]) § 28 [X.] verstößt in der dargestellten Auslegung auch nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Die Ungleichbehandlung von homöopathischen und nicht homöopathischen [X.] ist durch Sachgründe gerechtfertigt, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind (vgl. zum Maßstab [X.], Beschluss vom 18. Juli 2012 - 1 BvL 16/11 - [X.]E 132, 179 Rn. 30 m. w. N.). Der Gesetzgeber hat angenommen, dass die Herstellung und Verwendung von Blutprodukten spezifische Gefahren mit sich bringt, denen mit den Bestimmungen des [X.]es zu begegnen ist. Diese Annahme hält sich - wie dargelegt - innerhalb des ihm zukommenden [X.]. Dementsprechend sollen nur solche [X.]e von der Anwendung des [X.]es ausgenommen werden, bei denen der Gesetzgeber die Anwendung des [X.]es nicht für notwendig erachtet. Hiervon ausgehend liegt der sachliche Grund für die ungleiche Behandlung in der Anwendung homöopathischer Zubereitungsmethoden in Verbindung mit der langen Tradition dieser Therapierichtung und ihrer Verfahrenstechniken und damit einhergehenden Kenntnissen über ihre Risiken. Der Gesetzgeber legt - wie auch § 5 Satz 1 der Verordnung über die Verschreibungspflicht von Arzneimitteln (Arzneimittelverschreibungsverordnung - [X.]) erkennen lässt - zugrunde, dass die der homöopathischen Herstellungsmethode der Potenzierung entsprechende starke Verdünnung das Gefahrenpotential des Blutprodukts deutlich vermindert. Dass dies eine Fehleinschätzung darstellt, ist nicht ersichtlich. Eine vergleichbare Herabsetzung des Risikos ist bei anderen [X.] nicht erkennbar. Der Gesetzgeber konnte sich daher bei der Schaffung der Ausnahme von der Anwendung des [X.]es auf die homöopathischen [X.]e, deren Risikopotential er aufgrund der langen Tradition der homöopathischen Zubereitungsverfahren abschätzen konnte, beschränken, ohne weitere Möglichkeiten zu eröffnen, deren Bandbreite und weitere Entwicklung und damit einhergehende Risiken er nicht mit vergleichbarer Sicherheit übersehen kann.

(d) Diese Auslegung des Begriffs des homöopathischen [X.]s in § 28 [X.] weicht nicht von der Rechtsprechung des [X.] ab. Die Annahme des [X.], nach dem Urteil des [X.] vom 17. Januar 2012 - [X.] - ([X.]Z 192, 198) liege ein homöopathisches [X.] vor, wenn Eigenblut mit einem homöopathischen Fertigarzneimittel vermischt werde bzw. es sich um eine gebräuchliche Form der Eigenbluttherapie handle, geht fehl. Der [X.] hat dort vielmehr angenommen, dass zur Definition des homöopathischen [X.]s auf das Arzneimittelrecht zurückzugreifen sei, wo ein homöopathisches Arzneimittel definiert werde als jedes Arzneimittel, das nach einem im [X.] oder, in Ermangelung dessen, nach einem in den derzeitig offiziell gebräuchlichen Pharmakopöen der Mitgliedstaaten beschriebenen homöopathischen Zubereitungsverfahren aus Produkten, Substanzen oder Verbindungen, die homöopathische Ursubstanzen genannt würden, hergestellt worden sei. Danach sei eine Substanz ausschließlich aufgrund der Herstellung nach einem homöopathischen Zubereitungsverfahren den homöopathischen Arzneimitteln zuzuordnen. Dies entspricht dem hier vertretenen Verständnis des Begriffs "homöopathisch"; einen davon abweichenden Rechtssatz hat der [X.] nicht aufgestellt. Zu welchem Subsumtionsergebnis er in Anwendung dieses Rechtssatzes kommt, ist eine Frage des jeweiligen Einzelfalls. Für eine Anrufung des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes (vgl. § 2 Abs. 1 des Gesetzes zur Wahrung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung der obersten Gerichtshöfe des Bundes ([X.]) vom 19. Juni 1968, [X.] I S. 661) wegen Divergenz besteht daher kein Anlass.

(2) Kommt es danach für die Einordnung als homöopathisches [X.] auf die Herstellung nach einem im [X.] oder in den offiziell gebräuchlichen Pharmakopöen der Mitgliedstaaten beschriebenen homöopathischen Zubereitungsverfahren an, hat das Oberverwaltungsgericht nach seinen tatsächlichen Feststellungen zutreffend entschieden, dass die vom Kläger hergestellten [X.]e nicht homöopathisch im Sinne des § 28 [X.] sind. Zwischen den Beteiligten ist unstreitig, dass weder die Vermischung mit einem [X.] noch mit einem homöopathischen Fertigarzneimittel ein in einem der genannten [X.] beschriebenes Zubereitungsverfahren für ein [X.] sind. Weder das Eigenblut selbst noch die Eigenblutpräparate werden einer homöopathischen Technik unterzogen ([X.]). Dass die homöopathischen Fertigarzneimittel als eine der Zutaten des [X.] selbst in einem solchen Zubereitungsverfahren hergestellt worden sind, reicht insoweit nicht aus. Hiervon ausgehend verletzt die Blutentnahme zur Mischung mit einem [X.] oder einem homöopathischen Fertigarzneimittel § 7 Abs. 2 [X.]; ein Verstoß im Sinne des § 69 Abs. 1 Satz 1 [X.] liegt damit vor. Auf die Frage eines Verstoßes gegen § 13 Abs. 2b Satz 2 Nr. 3 i. V. m. § 13 Abs. 1 Nr. 1 und 3, § 4 Abs. 14 [X.], auf den sich der [X.] im gerichtlichen Verfahren zusätzlich berufen hat, kommt es danach nicht an.

3. Der [X.] hat - wie das Oberverwaltungsgericht ohne [X.] ausgeführt hat - das ihm durch § 69 Abs. 1 Satz 1 [X.] eingeräumte Ermessen fehlerfrei ausgeübt. Die Untersagung ist insbesondere verhältnismäßig. Eine vom Kläger als milderes Mittel vorgeschlagene Untersagung unter dem Vorbehalt des Nachweises ausreichender Fähigkeiten im Hinblick auf die Blutentnahme bei Durchführung der Eigenbluttherapie lässt das [X.] nicht zu.

4. Dass das Oberverwaltungsgericht die Zwangsgeldandrohung in Nr. 2 des Bescheids unbeanstandet gelassen hat, lässt ebenfalls keinen [X.] erkennen.

5. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwG[X.]