Bundesgerichtshof, Entscheidung vom 04.11.2015, Az. VIII ZR 217/14

[X.]:[X.]:[X.]:2015:041115V[X.]IZR217.14.0

BUN[X.]S[X.]RICHTSHOF

IM NAMEN [X.]S VOLKES

URTEIL
V[X.]I ZR 217/14
Verkündet am:

4. November 2015

Ermel,

Justizangestellte

als Urkundsbeamtin

der Geschäftsstelle
in dem Rechtsstreit

Nachschlagewerk:
ja
[X.]Z:
ja
[X.]R:
ja
[X.] § 558 Abs. 3 [X.] und 3; [X.] Art. 14 Abs. 1 Satz 1 und 2, Abs. 2 Ba; Art.
3 Abs.
1; Art. 2 Abs. 1; Art. 80 Abs. 1 [X.]; [X.] vom 7. Mai 2013 (GVBl.
S.
128)
a)
Die Zivilgerichte haben im Rahmen eines Rechtsstreits über ein Mieterhöhungs-verlangen zu prüfen, ob eine von der Landesregierung erlassene [X.]pungsgren-zen-Verordnung den Anforderungen an die gesetzliche Ermächtigung in §
558 Abs.
3 Satz
3 [X.] in Verbindung mit Satz
2 genügt und auch im Übrigen mit hö-herrangigem Recht in Einklang steht.
b)
Die vorgenannte gesetzliche Ermächtigungsgrundlage genügt dem Be-stimmtheitsgebot nach Art.
80 Abs.
1 Satz
2 [X.] und verstößt weder gegen die Ei-gentumsgarantie des Art.
14 Abs.
1 [X.] noch gegen den allgemeinen Gleichbe-handlungsgrundsatz (Art.
3 Abs.
1 [X.]) oder gegen die Vertragsfreiheit (Art.
2 Abs.
1 [X.]).
c)
Die [X.]-Verordnung des [X.] vom 7.
Mai 2013 (GVBl. S.
128) hält sich im Rahmen des der Landesregierung als demokratisch legitimier-tem und politischem St[X.]tsorgan von der gesetzlichen Ermächtigung in mehrfa-cher Hinsicht eingeräumten politischen Beurteilungs-
und Gestaltungsspielraums. Dieser ist von den [X.] nur beschränkt dahin überprüfbar, ob die ge--
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troffene Maßnahme den Rahmen der Zweckbindung der gesetzlichen Ermächti-gung überschreitet.
d)
Die [X.]-Verordnung des [X.] vom 7.
Mai 2013 genügt ihrerseits den verfassungsrechtlichen Anforderungen. Sie verletzt weder die Ei-gentumsgarantie (Art.
14 Abs.
1 [X.]) noch den allgemeinen Gleichbehandlungs-grundsatz (Art.
3 Abs.
1 [X.]) oder die Vertragsfreiheit (Art.
2 Abs.
1 [X.]).

[X.], Urteil vom 4. November 2015 -
V[X.]I ZR 217/14 -
LG [X.]

AG [X.]

-
3
-

Der V[X.]I.
Zivilsenat des [X.] hat auf die mündliche Verhandlung vom 4. November 2015
durch die
Vorsitzende Richterin [X.], die
Richter Dr.
Achilles und Dr.
Schneider,
die Richterin Dr.
Fetzer
und [X.]
Bünger
für Recht [X.]t:
Die Revision des [X.] gegen das Urteil der [X.] des [X.] vom 3. Juli 2014 in der Fassung des Berichti-gungsbeschlusses vom 29. Juli 2014 wird zurückgewiesen.
Die Kosten des Revisionsverfahrens hat der Kläger zu tragen.

Von Rechts wegen

Tatbestand:
Der [X.] ist seit 2007 Mieter einer Zweizimmer-Wohnung des [X.] in [X.]. Mit Schreiben vom 11. September 2013 forderte der Kläger den [X.]n auf, ab dem 1. Januar 2014 einer Erhöhung der seit dem 15. Dezember 2007 unverändert gebliebenen Nettokaltmiete um 20 % von monatlich zuzustimmen.
Der [X.] hat den geltend gemachten Zustimmungsanspruch im

15
%, an[X.]t.
Zwischen den Parteien steht im Streit, ob die am 19. Mai 2013 in [X.] in [X.] getretene Verordnung vom 7. Mai 2013 ([X.]-Verordnung), welche im gesamten [X.]gebiet die [X.]pungsgrenze für Mieter-1
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höhungen gemäß
§
558 Abs. 3 [X.] und 3 [X.] von 20 % auf 15 % herab-setzt, wirksam ist.
Das Amtsgericht hat, soweit der [X.] die Klage an[X.]t hat, ein Anerkenntnisurteil erlassen und die weitergehende Klage unter gleichzeitiger Zulassung der Berufung abgewiesen. Die Berufung des [X.] ist vor dem [X.] ohne Erfolg geblieben. Mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision verfolgt der Kläger sein Begehren auf Zustimmung zu der geforderten

Entscheidungsgründe:
Die Revision hat keinen Erfolg.
I.
Das Berufungsgericht (LG [X.], [X.], 554) hat zur Begründung seiner Entscheidung
-
soweit für das Revisionsverfahren von Interesse
-
im Wesentlichen ausgeführt:
Dem
Kläger
stehe ein Anspruch auf Zustimmung zur Mieterhöhung nach
§
558 Abs.
1 Satz 1 [X.] um mehr als 15 % nicht zu. Denn der Kläger sei ge-mäß
§
558 Abs. 3
[X.]
[X.] daran gehindert, die
Zustimmung zu einer Miet-erhöhung um
20 % zu verlangen. Diese Regelung setze die
[X.]pungsgrenze des
§
558 Abs. 3 Satz 1
[X.], wonach sich die Miete, von Mieterhöhungen nach den §§
559 bis 560 [X.] abgesehen, innerhalb von drei Jahren nicht um mehr als 20 %
erhöhen dürfe, auf 15 % herab, wenn die ausreichende Versor-gung der Bevölkerung mit Mietwohnungen zu angemessenen Bedingungen in einer Gemeinde oder einem Teil einer
Gemeinde besonders gefährdet sei
und 3
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diese Gebiete nach
§
558 Abs. 3 Satz 3 [X.] von der Landesregierung be-stimmt worden seien.

So lägen die Dinge hier. Der [X.]er Senat habe als zuständiger [X.] von der in
§
558 Abs. 3 Satz 3 [X.] enthaltenen Ermächtigung,
die Gebiete nach
§
558 Abs. 3 [X.] [X.] durch Rechtsverordnung für die Dauer von jeweils höchstens fünf Jahren zu bestimmen, durch Erlass der am 19. Mai 2013 in [X.] getretenen und für sämtliche Bezirke des [X.] geltenden [X.]-Verordnung
vom 7. Mai 2013 (GVBl. S.
128) wirk-sam Gebrauch gemacht.
Die Wirksamkeit der Verordnung sei
-
anders als vom Amtsgericht ange-nommen
-
im Rahmen des auf Zustimmung zur Mieterhöhung gerichteten Rechtsstreits selbständig zu prüfen. Die uneingeschränkte Prüfungspflicht der Zivilgerichte folge sowohl aus dem in Art. 19 Abs. 4 [X.] v[X.]kerten [X.] als auch aus der in
§
17 Abs. 2 Satz 1 GVG geregelten rechtswegüberschreitenden Sach-
und Entscheidungskompetenz des Gerichts des zulässigen Rechtswegs. Diese gebiete neben der selbständigen Prüfung der Wirksamkeit von entscheidungserheblichen Verordnungen auch deren [X.] durch die Zivilgerichte im Falle ihrer Unwirksamkeit.

Die vom
Berufungsgericht nachgeholte Überprüfung der [X.]pungsgren-zen-Verordnung
habe deren Wirksamkeit ergeben. Dem Verordnungsgeber komme ein -
vom Gericht nur beschränkt nachprüfbarer -
Beurteilungsspielraum zu, wenn komplexe, in der Entwicklung begriffene Sachverhalte Gegenstand der Gesetzgebung seien. Soweit Ziele, Wertungen und Prognosen in Rede stünden, sei ein angemessener Zeitraum zu gewähren, um Erfahrungen sam-meln, Klarheit gewinnen und Mängel einer Regelung abstellen zu können. Ein Gesetz könne nicht allein deshalb als verfassungswidrig angesehen werden, weil es auf einer Prognose über den Verlauf einer späteren tatsächlichen Ent-7
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wicklung beruhe, die sich nachträglich als falsch herausstelle. Ein derartiger Prognose-
und Anpassungsspielraum sei dem Verordnungsgeber auch bei [X.] einer auf
§
558 Abs. 3 Satz 3 [X.] beruhenden Verordnung zuzubilligen.

Im Hinblick auf den dem [X.]er Senat als Verordnungsgeber einge-räumten Beurteilungsspielraum bezüglich der
Annahme einer besonderen Ge-fährdung der ausreichenden Versorgung der Bevölkerung mit Mietwohnungen zu angemessenen Bedingungen im gesamten [X.]gebiet oder einem Teil da-von und
der Ausweisung dieser Gefährdungsgebiete
unterliege die [X.]n-Verordnung
zunächst nur der Kontrolle auf [X.]. Der inso-weit bestehende Beurteilungsspielraum sei erst dann überschritten, wenn die angestellten Erwägungen nicht vertretbar,
also offensichtlich so verfehlt seien, dass sie vernünftigerweise keine Grundlagen für gesetzgeberische Maßnahmen abgeben könnten.

Daran fehle es hier. Der Senat von [X.] habe von der Ermächtigungs-grundlage des
§
558 Abs. 3 Satz 3 [X.] umfassend Gebrauch gemacht, da seiner Auffassung nach unter H[X.]ziehung der in der Verordnungsbegründung genannten Grundlagendaten und der aus einem Vergleich der [X.]er Miet-spiegel 2011, 2009 und 2007 entnommenen Beschleunigung des jährlichen Anstiegs der ortsüblichen Vergleichsmiete von 0,8 % auf 4,0 % sowie einem überproportionalen [X.] bei einzelnen Wohnungstypen, die in allen Tei-len [X.]s zu finden seien, das gesamte [X.]gebiet einer besonderen
Gefähr-dung
nach
§
558 Abs. 3 [X.] [X.] ausgesetzt sei. Mit
diesen vertretbaren Erwägungen habe der Senat von [X.] den ihm zustehenden Beurteilungs-spielraum nicht überschritten.
Insbesondere habe der
Senat von [X.] seinen gerichtlich nur einge-schränkt überprüfbaren
Beurteilungsspielraum
auch insoweit eingehalten, als er nicht lediglich die im
"[X.] zur kleinräumigen Wohnraummarkt-10
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analyse"
des [X.] vom April 2012 als besonders gefährdet be-zeichneten
Bezirke Mitte, [X.]/[X.] und [X.]/
[X.] als Gebiete im Sinne von
§
558 Abs. 3 Satz
2
[X.] ausgewiesen habe. Denn eine besondere Gefährdung in diesem Sinne liege bereits dann vor, wenn eine Gemeinde in einer Mangelsituation durch sachliche Eigenarten [X.] sei, die geeignet seien, den Wohnungsmarkt für breitere Bevölke-rungsschichten negativ zu beeinflussen und ihm eine spezifische Labilität zu vermitteln. Diese Voraussetzungen habe der [X.]er Senat bereits aufgrund der von ihm h[X.]gezogenen
"Mietversorgungsquote 2011"
und
"Mietwoh-nungsversorgungsquote Prognose 2020", die jeweils eine nicht unerhebliche Unterversorgung der Bevölkerung mit Mietwohnungen auswiesen, ohne Über-schreitung seines [X.]
für das gesamte [X.]gebiet bejaht.
Das
gelte erst recht vor dem Hintergrund, dass nach allgemeiner Le-benserfahrung selbst dann noch eine Unterversorgung mit Wohnraum für die breiteren Bevölkerungsschichten angenommen werden dürfe oder zumindest in beachtlicher Weise drohe, wenn der Wohnungsmarkt in seinem vollen Umfang, also bei Berücksichtigung des gesamten Angebotes und der gesamten Nach-frage, einen Ausgleich bereits erreicht habe oder sogar schon ein leichtes Übergewicht des Angebots zu erreicht haben
scheine. Hinzu komme, dass die für die besondere Gefährdungslage erforderliche spezifische
Labilität des [X.] gerade für Ballungsräume, Industrie-
und Universitätsstädte [X.] für Städte mit herausgehobener zentraler Lage oder Funktion kennzeich-nend sei.
Diese Sondermerkmale träfen auf [X.] als Hauptstadt der [X.] und als der mit 3,42 Millionen Einwohnern auch mit erhebli-chem Abstand bevölkerungsreichsten
[X.] [X.] und damit nach [X.] der zweitgrößten
Kommune der Europäischen Union in besonderer 13
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8
-

Weise
-
und kumulativ
-
zu.
Ausgehend von dieser in der [X.] sin-gulären Kumulation labilitätsfördernder, die Nachfrage nach Mieträumen weiter stimulierender Faktoren für den Wohnungsmarkt sei es naheliegend und ver-tretbar, eine für den Erlass der [X.]-Verordnung
ausreichende
"besondere Gefährdung"
der Versorgungslage selbst
dann zu besorgen, wenn vor Erlass der Verordnung nur in einem Teil der Bezirke bereits
Mangellagen eingetreten seien und auf andere Bezirke auszustrahlen drohten.
Das Gleiche gelte -
unabhängig von den genannten
Labilitätsfaktoren
-
schon allein aufgrund der vom [X.]er Senat h[X.]gezogenen Grundlagenmaterialen.
Hinzu komme, dass der vom Kläger behauptete abweichende Grad der Wohnraumversorgung in sämtlichen Bezirken [X.]s zu einem nicht unwesent-lichen Teil
auf Bewertungsmaßstäben beruhe, die in den Beurteilungsfreiraum des Verordnungsgebers eingriffen. Es genüge nicht, den für sämtliche Bezirke des [X.]gebiets tragenden Prognosen des [X.]er Senats eigene [X.] entgegenzuhalten, unabhängig davon, ob sie methodisch schlüssiger oder aufgrund nachträglich bereinigter statistischer Grundlagendaten genauer seien. Denn das Grundlagenmaterial für die vom Verordnungsgeber zu treffen-de Prognoseentscheidung könne bei der erheblichen Fluktuation der Groß-stadtbevölkerung in einer offenen Gesellschaft stets nur bedingt zuverlässig und niemals zweifelsfrei sein. Daher müsse es im Rahmen seines [X.] [X.]
der exekutiven Entscheidung des Verordnungsge-bers überlassen bleiben, inwieweit er
sich auf einzelne Faktoren als für ihn maßgebende Indizien einer Mangelsituation stütze.
Schließlich sei auch der dem
[X.]er Senat einzuräumende Zeitraum, die bei Erlass der [X.]-Verordnung für sämtliche Bezirke prog-nostizierten Gefährdungslagen zu überprüfen, h[X.]gezogenes Grundlagenma-terial zu aktualisieren und erforderlichenfalls zu überarbeiten, wegen des mit 15
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der Beurteilung der Komplexität des Wohnungsmarktgeschehens verbundenen Aufwands bei Schluss der mündlichen Verhandlung vor dem Berufungsgericht bei Weitem noch nicht abgelaufen
gewesen.
Aus der nach alledem zu bejahenden Wirksamkeit der [X.]pungsgren-zen-Verordnung
folge eine Absenkung der [X.]pungsgrenze auf 15 % für das streitgegenständliche Mieterhöhungsverlangen. Zwar sei nach
dem Wortlaut des
§
558 Abs. 3 [X.] [X.] sowohl das Vorliegen einer besonderen Gefähr-dungslage als auch die Bestimmung der gefährdeten Gebiete gemäß
§
558 Abs. 3 Satz 3 [X.]
erforderlich. Wie sich aus der Gesetzesbegründung zu
§
577a Abs. 2 [X.] ergebe, die
nach dem Willen des Gesetzgebers zur Ausle-gung des
§
558 Abs.
3 [X.] [X.] h[X.]zuziehen sei, seien die Voraussetzun-gen dieser Vorschrift aber schon dann erfüllt, wenn der [X.] von der Ermächtigung in
§
558 Abs. 3 Satz 3 [X.] Gebrauch gemacht ha-be.

[X.].
Diese Beurteilung hält rechtlicher Nachprüfung im Ergebnis stand. Die Revision ist daher zurückzuweisen.
Das Berufungsgericht hat rechtsfehlerfrei angenommen, dass im Streitfall die [X.]pungsgrenze für Mieterhöhungen wirksam gemäß
§
558 Abs. 3 [X.] und 3 [X.] auf 15 % herabgesetzt ist. Die von der Revision gegen die Wirk-samkeit der am 19. Mai 2013 in [X.] getretenen [X.]-Verordnung des [X.] vom 7. Mai 2013 (GVBl. S.
128) vorgebrachten Einwendun-gen sind unbegründet.
Zwar hat das Berufungsgericht mit dem von ihm ange-legten, nur auf die Überprüfung von [X.]n ausgerichteten Bewer-tungsmaßstab die gerichtliche Prüfungsbefugnis zu eng gezogen. Jedoch wirkt sich dies
auf das Ergebnis nicht aus, denn auch bei zutreffender Betrachtung 17
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-

bewegen sich die gesetzliche Regelung des
§
558 Abs. 3 [X.] und 3 [X.] und die [X.]-Verordnung des [X.] innerhalb der vom Grundgesetz
eröffneten Spielräume und hat der Verordnungsgeber den ihm von der Ermächtigungsgrundlage in mehrfacher Hinsicht zugestandenen [X.] nicht überschritten.

1. Die Revision geht mit dem Berufungsgericht zutreffend davon aus,
dass den Zivilgerichten im Rahmen eines Rechtsstreits über ein [X.] die Verpflichtung obliegt, die Vereinbarkeit einer einschlägigen [X.]-Verordnung
mit höherrangigem Recht
zu prüfen,
und ihnen
im Falle einer
Unwirksamkeit der
Rechtsverordnung auch eine Verwerfungs-kompetenz ([X.], [X.], 922, 923 f.; [X.]K 16,
418, 442) zukommt.
a) Gerichte können und müssen die für ihre Entscheidung in Betracht kommenden Rechtsvorschriften auf ihre Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz und landesrechtliche Vorschriften auch auf ihre Vereinbarkeit mit dem Bundes-recht hin prüfen
([X.]E 1, 184, 197; [X.], Urteil vom 26. Mai 1970
-
VI ZR 199/68, [X.]Z 54, 76, 81 f.). Das allgemeine richterliche Prüfungsrecht ist aller-dings bei (nachkonstitutionellen) förmlichen Gesetzen im Hinblick auf das in diesen Fällen bestehende Verwerfungsmonopol des Bundesverfassungsge-richts (Art. 100 Abs. 1 [X.]) auf eine inzidente Bejahung der [X.]mäßig-keit beschränkt ([X.]E 1, 184,
198; 48, 40, 45; [X.], [X.], 510, 514). Im Fall der Verneinung der [X.]mäßigkeit eines förmlichen [X.]es reduziert sich die Prüfungskompetenz der Fachgerichte auf ein bloßes
Vorprüfungsrecht
([X.]E 1, 184, 198).

b) Diese Einschränkungen gelten jedoch nicht für Normen im Rang unter dem förmlichen Gesetz. Deren verfassungsrechtliche Nachprüfung obliegt viel-mehr in Fällen ihrer Entscheidungserheblichkeit nach ständiger Rechtspre-chung (uneingeschränkt)
[X.] ([X.]E 48, 40, 45), dem insoweit 20
21
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11
-

auch eine [X.] zukommt
([X.], [X.], 922, 923 f.; [X.]K 16, 418, 442). Er
hat also die Befugnis, die Ungültigkeit einer unterge-setzlichen Norm, insbesondere einer Rechtsverordnung,
festzustellen und sie bei seiner Entscheidung unbeachtet zu lassen (st. Rspr.; vgl. etwa [X.]E 18, 52, 59;
68, 319, 325 f.; [X.], Beschluss vom 21. April 2015 -
2 BvR 1322/12, 2 BvR 1989/12, juris Rn. 93).
c) An der uneingeschränkten Verpflichtung und Befugnis jedes Richters, eine für seine Entscheidung erhebliche Rechtsverordnung auf ihre Vereinbar-keit mit höherrangigem Recht zu überprüfen, hat sich auch durch die [X.] eines
verwaltungsgerichtlichen Normenkontrollverfahrens (§
47 VwGO) nichts geändert. Denn dem verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzsystem
kann nicht entnommen werden, dass hierdurch die Möglichkeiten des subjektiven Rechtschutzes beschnitten werden sollten (BVerw[X.] 111, 276, 278; 136, 54, 57). Dies übersehen jene Stimmen in der Instanzrechtsprechung und im [X.], die die Prüfung der Rechtmäßigkeit einer
Rechtsverordnung auch dann, wenn diese Frage für die Beurteilung eines zivilrechtlichen Anspruchs erheblich ist, als (ausschließliche) Aufgabe der Verwaltungsgerichte begreifen ([X.], [X.] 2014, 593; [X.], [X.] 2014, 1145, 1146; [X.]-Futterer/Börstinghaus, Mietrecht, 11. Aufl.,
§
558 [X.] Rn.
182c
[aA nun dem Berufungsgericht folgend die 12. Aufl.,
§
558 [X.] Rn. 182d1]; [X.]-Futterer/Blank, Mietrecht,
12. Aufl., §
577a Rn. 22; [X.]/Harz/[X.], [X.] Mietrecht, 4. Aufl.,
§
577a [X.] Rn. 21 f.; [X.], [X.], 3. Aufl.,
§
577a [X.] Rn. 18; [X.], [X.] 2008, 1533, 1534).
Dass für diese Sichtweise kein Raum ist, hat nun auch das Bundesver-fassungsgericht ausdrücklich bestätigt, indem es unter Bezugnahme auf das

-
den Gegenstand des hiesigen Revisionsverfahrens bildende -
Urteil des Beru-23
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12
-

fungsgerichts ausgesprochen
hat, dass die Zivilgerichte, sofern die Entschei-dung des jeweiligen Zivilrechtsstreits davon abhängt, auch zu prüfen haben, ob eine Rechtsverordnung nach
§
556d Abs. 2 Satz 1 [X.] ("Mietpreisbremse") oder nach
§
558 Abs. 3 Satz 3 [X.]
([X.]-Verordnung) den An-forderungen an die gesetzliche Ermächtigung genügt und auch im Übrigen mit höherrangigem Recht in Einklang steht (vgl. [X.], [X.], 475, 476).
2. Dass
die gesetzliche Regelung in
§
558 Abs. 3 Satz 3 [X.] selbst ver-fassungsrechtlichen Bedenken begegnet
und es damit an einer wirksamen [X.]sgrundlage für die [X.]-Verordnung des [X.] fehlt, macht die Revision nicht geltend. Auch der Senat vermag eine Verfas-sungswidrigkeit dieser Regelung nicht zu erkennen.

a)
§
558 Abs. 3 Satz 3
[X.] in Verbindung mit [X.] verstößt nicht ge-gen das Bestimmtheitsgebot des Art. 80 Abs. 1 [X.] [X.]. Danach darf eine Ermächtigung nicht so unbestimmt sein, dass nicht mehr vorausgesehen wer-den kann, in welchen Fällen und mit welcher Tendenz von ihr Gebrauch [X.] werden wird und welchen Inhalt die aufgrund der Ermächtigung erlasse-nen Verordnungen haben können ([X.], Beschluss vom 21. April 2015
-
2 BvR 1322/12, 2 BvR 1989/12, juris
Rn. 55 mwN).
Gemessen daran sind In-halt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung hier im Gesetz hinreichend deutlich bestimmt (vgl. auch [X.]E 38, 348, 357 ff. zum Verbot der Zweck-entfremdung von Wohnraum
nach Art. 6
§
1 Abs. 1 Mietrechtsverbesserungs-gesetz [im Folgenden: [X.]], sowie [X.], NJW 1992, 3031 zur hessi-schen Miethöheverordnung).
[X.]) Der sich schon aus dem Wortlaut der Ermächtigung deutlich erge-bende Inhalt besteht darin, Mieterhöhungen im Vergleichsmietenverfahren bei bestehenden Wohnmietverhältnissen (§
558 [X.]) zeitlich und räumlich be-grenzt mit einer [X.]pungsgrenze von 15 % zu versehen und insoweit den Lan-25
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-
13
-

desregierungen die Möglichkeit zu eröffnen,
lenkend in die Entwicklung der [X.] einzugreifen, indem sie sich eines bestimmten Mittels bedienen, nämlich der Festlegung von räumlichen Gebieten, in denen eine ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit Mietwohnungen zu angemessenen [X.] besonders gefährdet ist
(§
558 Abs. 3 [X.] und 3 [X.]).
Auch der Zweck der Ermächtigung ergibt sich
unmittelbar aus dem [X.] selbst. Ziel der Absenkung der allgemeinen [X.]pungsgrenze von 20 % (§
558 Abs. 3 Satz 1 [X.]) auf 15 % im Falle einer besonderen Gefährdungsla-ge
ist es, den Anstieg der im Vergleichsmietenverfahren zu ermittelnden [X.] zu verlangsamen (vgl. BT-Drucks.
17/11894, [X.])
und so in den betroffenen Gebieten einer Doppelbelastung der Mieter durch energetische Modernisierungen und Mieterhöhungen sowie einer drohenden Verdrängung der Mieter aus ihren bisherigen Wohnungen wegen für sie unbezahlbar wer-dender
Mieten entgegenzuwirken (vgl.
BT-Drucks. 17/9559, S.
4).
[X.]) Schließlich ist auch das Ausmaß der Ermächtigung dem Gesetz mit hinreichender Klarheit zu entnehmen. Dem Verordnungsgeber wird die Aufgabe übertragen, den räumlichen (und zeitlichen) Geltungsbereich der Absenkung der [X.]pungsgrenze auf 15 % festzulegen und hierzu diejenigen Gemeinden oder Gemeindeteile zu bestimmen, auf die die im Gesetz (§
558 Abs. 3 Satz
2
[X.]) vorgegebenen Kriterien zutreffen. Dabei können
nach den [X.] zur Ausfüllung der dort verwendeten unbestimmten Rechtsbegriffe die Gesetzesmaterialien und die Rechtsprechung zu
§
577a Abs. 2 [X.] ([X.] bei Umwandlung von Mietwohnungen in [X.]) h[X.]gezogen werden (BT-Drucks. 17/11894, [X.]). Dass der Gesetzgeber die Gefährdungslage nicht weiter konkretisiert hat, etwa durch eine numerische Quantifizierung (beispielsweise durch Festlegung eines be-stimmten Verhältnisses zwischen den vorhandenen Einkommen und den gefor-28
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14
-

derten Mieten),
ist nicht zu beanstanden ([X.]E 38, 348, 363 [zum Zweck-entfremdungsverbot
nach Art. 6
§
1 Abs. 1 [X.]]).
Die in Art. 80 Abs.
1 [X.] [X.] angeordnete Bindung des Verordnungsgebers an Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung soll nicht ausschließen, dass ihm als einem demo-kratisch legitimierten und politisch v[X.]twortlichen St[X.]tsorgan ein gewisser Beurteilungsspielraum für sein Eingreifen bleibt ([X.]E 38, 348, 363).
b)
Eine
weitergehende Verpflichtung zur Konkretisierung der Vorausset-zungen einer Absenkung der [X.]pungsgrenze in Gebieten mit besonderer Ge-fährdungslage ist dem Bestimmtheitsgebot des Art. 80 Abs. 1 [X.] [X.] nicht zu entnehmen. Denn das Erfordernis der Bestimmtheit zwingt den Gesetzgeber nicht, den Tatbestand mit genau fassbaren Maßstäben zu umschreiben
([X.]E 78, 205, 212). Der Gesetzgeber ist also grundsätzlich nicht
daran gehindert, unbestimmte Rechtsbegriffe
-
auch mehrere zugleich
-
zu verwenden (st.
Rspr.; vgl. [X.]E 78, 214, 226; 106, 1, 19; 110, 33,
56 f.; 56, 1, 12 f.; [X.]K 17, 273, 285). An die tatbestandliche Konkretisierung
dürfen dabei keine nach der konkreten Sachlage unerfüllbaren
Anforderungen gestellt wer-den ([X.]E 56, 1, 12 f.;
[X.]K 17, 273, 285).
Es ist insoweit nur zu for-dern, dass die Betroffenen die Rechtslage
erkennen und ihr Verhalten danach einrichten können (vgl. [X.]E 78, 205, 212; 84, 133, 149; 87, 234, 263; 102, 254, 337). Dies ist schon dann anzunehmen, wenn sich der Regelungsgehalt der Norm im Wege der Auslegung der einschlägigen Bestimmung mit Hilfe der an[X.]ten Auslegungsmethoden feststellen lässt (st. Rspr.; vgl. [X.]E 102, 254, 337; 106, 1, 19; 110, 33, 56 f.; 117, 71, 111 f.;
131, 88, 118 f.;
jeweils mwN; [X.], Urteil vom 8. April 2013
-
AnwZ ([X.]) 54/11, [X.]Z
197, 118 Rn.
21 f.). Hierzu kann insbesondere auf den Zweck, den Sinnzusammenhang und die Vorgeschichte des Gesetzes abgestellt werden ([X.]E 80, 1, 20 f.; 106, 1, 19 mwN).
30
-
15
-

So liegen die Dinge hier. Die höchstrichterliche Rechtsprechung hat im Wege der Auslegung den
auch in anderen Vorschriften (Art. 6
§
1 Abs. 1 Satz 1 [X.];
§
577a Abs. 2 [X.]) verwendeten Begriffen
"ausreichende Versor-gung",
"angemessene Bedingungen"
und
"besondere Gefährdung"
hinreichen-de Konturen verliehen
(vgl. [X.]E 38, 348,
360; [X.], NJW 1983, 2893 f.; jeweils zu Art. 6
§
1 Abs. 1 Satz 1 [X.]).
Der Gesetzgeber war vor diesem Hintergrund auch nicht gehalten, dem Verordnungsgeber
-
wie dies bei dem zwischenzeitlich in [X.] getretenen
§
556d Abs. 2 [X.] ("Mietpreisbremse"
bei Neuvermietungen) der Fall ist
-
Indikatoren für die Feststellung eines ange-spannten Wohnungsmarktes aufzuzeigen, zumal die Auswahl geeigneter Krite-rien in besonderem Maße von den jeweiligen regionalen Verhältnissen abhängt (vgl. BT-Drucks. 18/3121, S.
43).
c) Die
durch das Mietrechtsänderungsgesetz vom 11. März 2013 ([X.]
I [X.]34) zum 1. Mai 2013 in [X.] getretene Regelung des
§
558 Abs. 3 Satz 3 in Verbindung mit [X.] [X.] verstößt nicht gegen die
in Art. 14 Abs. 1 [X.] ver-bürgte Eigentumsgarantie
(so auch Bub/[X.]/Schultz, Handbuch der Ge-schäfts-
und Wohnraummiete, 4. Aufl., [X.] [X.]I.
A Rn. 1104).
[X.]) Die genannte Vorschrift ermächtigt die Landesregierungen, durch Rechtsverordnung Gemeinden oder Teile von Gemeinden zu bestimmen, in denen die
ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit Mietwohnungen zu angemessenen Bedingungen besonders gefährdet ist und in denen deshalb bei Mieterhöhungen im Vergleichsmietenverfahren bei bestehenden Mietverhältnis-sen die allgemein gültige [X.]pungsgrenze für Mieterhöhungen von 20 % auf 15
% herabgesetzt werden kann.
Diese Verschärfung der [X.]pungsgrenze stellt eine Beeinträchtigung der im Eigentumsrecht wurzelnden Befugnisse dar.
Das durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 [X.] gewährleistete Eigentum ist in seinem rechtlichen Gehalt durch Privatnützigkeit und die grundsätzliche Verfügungsbe-31
32
33
-
16
-

fugnis des Eigentümers über den [X.] gekennzeichnet. Dem grundrechtlichen Schutz unterliegt danach sowohl das Recht, den Eigentums-gegenstand selbst zu nutzen und Dritte von Besitz und Nutzung auszuschlie-ßen, als auch die Freiheit, den [X.] zu veräußern oder
aus der vertraglichen Überlassung zur Nutzung durch andere den Ertrag zu ziehen, der zur finanziellen Grundlage für eine eigenv[X.]twortliche Lebensgestaltung beiträgt
([X.]E 79, 292, 304; 101, 54, 74 f.; [X.], [X.] 2013, 115, 116).
Grundsätzlich ist damit auch die Befugnis des Eigentümers geschützt, von ei-nem Mieter die nach bisheriger Rechtslage erzielbare Miete zu verlangen.
[X.]) Der in der Herabsetzung der [X.]pungsgrenze bei Mieterhöhungen im Vergleichsmietverfahren um 5 % liegende Eingriff in das durch Art. 14 Abs.
1
[X.] geschützte Eigentumsrecht des Vermieters stellt jedoch eine zuläs-sige Inhalts-
und Schrankenbestimmung gemäß Art. 14 Abs. 1 [X.] [X.] dar.
(1)
Die konkrete Reichweite des Schutzes durch die Eigentumsgarantie ergibt sich aus der Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums, die nach Art. 14 Abs. 1 [X.] [X.] Sache des Gesetzgebers ist ([X.]E 95, 48, 58; 101, 54, 75).
Diesem ist es bei der Neuregelung eines Rechtsgebiets nicht ausnahmslos verwehrt, auch in bestehende Rechtspositionen umgestaltend einzugreifen. Die Eigentumsgarantie gebietet nicht, eine einmal ausgestaltete Rechtsposition für alle Zukunft ihrem Inhalt nach unangetastet zu lassen
([X.]E 83, 201, 212; [X.], NVwZ 1998, 725, 726). Bei der Erfüllung des ihm in Art. 14 Abs. 1 [X.] [X.] erteilten Auftrags hat der Gesetzgeber vielmehr sowohl der verfassungsrechtlich garantierten Rechtsstellung des Eigentümers als auch dem aus Art. 14 Abs. 2 [X.]
folgenden Gebot einer sozialgerechten Eigentumsordnung
angemessen
Rechnung zu tragen. Er hat daher die schutz-würdigen Interessen aller Beteiligten in einen gerechten Ausgleich und in
ein 34
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17
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ausgewogenes Verhältnis zu bringen (vgl. [X.]E 100, 226, 240; 101, 54, 75; [X.], [X.] 2013, 115, 116 f.).
Die Bindung des
Eigentumsgebrauchs an das Wohl der Allgemeinheit gemäß Art. 14 Abs. 2 [X.] schließt die Pflicht zur Rücksichtnahme auf die Be-lange desjenigen ein, der konkret auf die Nutzung des Eigentumsobjekts ange-wiesen ist ([X.]E 37, 132, 140; 38, 348, 370; 52, 1, 32; 68, 361, 368; 101, 54, 75). Daher verlangt das grundgesetzliche Gebot einer am Gemeinwohl ori-entierten [X.] im Falle der entgeltlichen Überlassung des [X.] an einen [X.] auch eine Rücksichtnahme auf die Interes-sen des Nichteigentümers, der seinerseits der Nutzung des Eigentumsobjekts zu seiner Freiheitssicherung und v[X.]twortlichen Lebensgestaltung bedarf
([X.]E 37, 132, 140; 68, 361, 368; 95, 64, 84). Je mehr das Eigentumsobjekt in einem [X.] Bezug und in einer [X.] Funktion steht, desto weiter reicht die Gestaltungsbefugnis des Gesetzgebers bei der
Inhalts-
und Schran-kenbestimmung (vgl. nur [X.]E 50, 290,
340 f.; 68, 361, 368; 95, 64, 84; 101, 54,
75 f.; 100, 226, 241; 102, 1, 17;
[X.], [X.] 2013, 115, 117). Bei Re-gelungen, die die Fremdnutzung von Wohnraum betreffen, kommt dem [X.] aus diesem Grunde
und auch wegen des Umstands, dass sich auf bei-den Seiten grundrechtliche Positionen gegenüberstehen -
auch das Besitzrecht des Mieters an der gemieteten Wohnung ist Eigentum im Sinne von Art.
14 Abs.
1 Satz
1 [X.] ([X.]E 89, 1, 5 f.; [X.], [X.], 479, 480) -
ein wei-ter Gestaltungsspielraum zu ([X.], NJW 1992, 1377
einerseits und [X.]E 91, 294, 310
andererseits). Die Grenzen dieses Gestaltungsspielraums liegen dabei nicht ein für alle Mal
fest. Veränderungen der
wirtschaftlichen und gesell-schaftlichen Verhältnisse können vielmehr zu einer Verschiebung der Maßstäbe führen (vgl. [X.]E 24, 367, 389; 52, 1, 30; 70, 191, 201; 95, 64, 84; 101, 54, 76; 112, 93, 110; [X.], [X.] 2013, 115, 117). Der Gesetzgeber ist daher [X.]
-
18
-

besondere befugt, die jeweiligen Verhältnisse und Umstände auf dem [X.] zu berücksichtigen ([X.]E 91, 294, 310).
Allerdings
hat sich der Gesetzgeber bei der Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums im Einklang mit allen anderen [X.]normen zu halten
([X.], [X.] 2013, 115, 117) und muss insbesondere den Grund-satz der Verhältnismäßigkeit beachten (vgl. [X.]E 75, 78, 97 f.; 95, 64, 84; 110, 1, 28). Darüber hinaus ist er
an den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 [X.]) als Grundrecht und als allgemeines rechtsst[X.]tliches Prinzip bei der inhaltlichen Festlegung von Eigentümerbefugnissen
und -pflichten gebunden (vgl. [X.]E 37, 132, 143; 49, 382, 395; 87, 114, 139; 102, 1,
17; [X.], [X.] 2013, 115, 117).

(2) Gemessen an diesen Maßstäben erweist sich
§
558 Abs. 3 [X.] und 3 [X.] als eine zulässige Inhalts-
und Schrankenbestimmung nach Art. 14 Abs. 1 [X.] [X.].
(a) Die genannte Regelung dient
einem legitimen Regelungsziel, nämlich in Gebieten mit besonderer Gefährdungslage den Anstieg solcher Mieten, die bislang unter der ortsüblichen Vergleichsmiete lagen, in bestehenden Wohn-raummietverhältnissen zu dämpfen (vgl. BT-Drucks. 17/11894, [X.]) und so die in betroffenen Gebieten lebenden Mieter vor einer möglichen [X.] durch energetische Modernisierungen und Mieterhöhungen sowie vor [X.] drohenden Verdrängung aus ihren bisherigen Wohnungen wegen für sie unbezahlbar werdender Mieten zu schützen
(vgl. BT-Drucks. 17/9559, S.
4). Dieser Regelungszweck liegt im öffentlichen Interesse, weil er
letztlich darauf ausgerichtet ist, die
vertragstreuen Mieter
faktisch vor einem (unverschuldeten)
Verlust ihrer
Wohnung
und damit ihres Lebensmittelpunkts (vgl. dazu [X.]E 68, 361, 370; 79, 292, 302) zu bewahren.

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39
-
19
-

(b) Das
zum 1. Mai 2013 in [X.] getretene Mietrechtsänderungsgesetz
führt zu einem angemessenen, auch die Belange der
Vermieter
hinreichend berücksichtigenden und damit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz genügenden Interessenausgleich.
([X.]) Die durch
§
558 Abs. 3 [X.] und 3 [X.] erfolgte Herabsetzung der [X.]pungsgrenze bei Mieterhöhungen im Vergleichsmietenverfahren ist
ersicht-lich geeignet, den beschriebenen Gesetzeszweck zu erfüllen. Ein Mittel ist be-reits dann geeignet im verfassungsrechtlichen Sinne, wenn mit seiner Hilfe der gewünschte Erfolg erreicht werden kann, wobei die (abstrakte) Möglichkeit der Zweckerreichung genügt (st. Rspr.; vgl. [X.]E 63, 88, 115; 67, 157, 175; 103, 293, 307; 115, 276, 308).
Bei der Einschätzung der Frage der Geeignetheit verfügt der Gesetzgeber über einen (weiten) Beurteilungs-
und Prognosespiel-raum (vgl. [X.]E 103, 293, 307; 105, 17, 34; 110, 141, 157; 115, 276, 308; [X.], [X.], 975). Ihm obliegt die Einschätzung der Lage und der zu-künftigen Entwicklung sowie der Zwecktauglichkeit ([X.]E
105, 17, 34; vgl.
[X.]E 30, 250, 262 f.; 50, 57, 102). Diese
darf nur darauf überprüft wer-den, ob sie
"objektiv tauglich oder ungeeignet"
beziehungsweise
"schlechthin ungeeignet"
war
([X.]E 47, 109, 117; 61, 291, 313 f.; vgl. auch [X.]E 39, 210, 230). Das
wiederum darf nur verneint werden, wenn bei Ausschöpfung aller Erkenntnismöglichkeiten
im Zeitpunkt des Erlasses des Gesetzes eindeu-tig die Zweckuntauglichkeit der Maßnahme festgestellt werden könnte
([X.]E 39, 210, 230).
Gemessen daran besteht an der Geeignetheit der gewählten Maßnahme kein
Zweifel. Denn mit ihrer Hilfe kann das angestrebte Ziel der
Dämpfung ei-nes zu raschen
Anstiegs der Bestandsmieten im Interesse des Erhalts der Mietwohnung für den Mieter zumindest gefördert werden.

40
41
42
-
20
-

([X.]) Die Absenkung der [X.]pungsgrenze in Gebieten, in denen eine ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit Mietwohnungen zu angemesse-nen Bedingungen besonders gefährdet ist, ist zur Erreichung des angestrebten Ziels auch erforderlich. Eine Maßnahme ist erforderlich, wenn der Gesetzgeber nicht ein anderes, gleich wirksames, aber das Grundrecht nicht oder doch [X.] fühlbar einschränkendes Mittel hätte wählen können ([X.]E 30, 292, 316; 39, 210, 230; 63, 88, 115; 67, 157, 176). Ebenso wie bei der Frage der Geeignetheit steht dem Gesetzgeber auch bei der Einschätzung der Erforder-lichkeit des [X.] ein
(weiter)
Beurteilungs-
und Prognosespiel-raum zu ([X.]E 102, 197, 218; 110, 141,
157; 115, 276, 309; [X.]K 14, 328, 334). Die Erforderlichkeit einer gesetzlichen Regelung kann grundsätzlich nur dann von [X.] wegen verneint werden, wenn sich eindeutig feststel-len lässt, dass für die Erreichung des verfolgten Zwecks andere, weniger ein-schneidende Mittel zur Verfügung stehen ([X.]E 39, 210, 231 mwN; 53, 135, 145; 77, 84, 109). Es muss also nach den dem Gesetzgeber bekannten Tatsa-chen und im Hinblick auf die bisher gemachten Erfahrungen eindeutig feststell-bar sein, dass der als Alternative in Betracht kommende Eingriff geringerer In-tensität den angestrebten Zweck sachlich gleichwertig erreicht (vgl. [X.]E 102, 197, 218; 105, 17, 36; 115, 276, 309; [X.], [X.]
2013, 115, 117).
Eine solche Fallgestaltung ist vorliegend nicht gegeben. Es ist kein mil-deres gesetzgeberisches Mittel
ersichtlich, mit dem die angestrebte (rasche) Verlangsamung des Anstiegs der Bestandsmieten und der damit beabsichtigte Schutz der Mieter vor einer Doppelbelastung durch energetische Modernisie-rungen und Mieterhöhungen sowie einer drohenden Verdrängung aus ihren bisherigen Wohnungen wegen für sie unbezahlbar werdender Mieten erreicht werden könnte.
Denn der
Gesetzgeber hat sich für einen Eingriff geringer In-tensität entschieden. Er hat die Absenkung der [X.]pungsgrenze in
§
558 Abs.
3 [X.] und 3 [X.] -
anders als in früheren Fällen (Einführung einer [X.]-43
44
-
21
-

pungsgrenze von 30 % durch die ab 1. Januar 1983 geltende Neufassung des
§
2 Abs. 1 [X.] [[X.] I 1982 S. 1912], vgl. hierzu [X.]E 71, 230 ff.; Her-absetzung der [X.]pungsgrenze auf 20 % durch das 4. Mietrechtsänderungsge-setz vom 21. Juli 1993
[[X.] I S. 1257]) -
nicht flächendeckend für das [X.] eingeführt, sondern beschränkt auf die von den [X.] festzulegenden Gebiete, in denen eine Versorgung der Bevölkerung mit Wohnraum zu angemessenen Bedingungen besonders gefährdet ist. Zudem hat er sich auf eine Reduzierung der [X.]pungsgrenze um 5 % beschränkt. [X.] hat er diese Absenkung
mit einer zeitlichen Befristung versehen, denn die Landesregierungen sind lediglich befugt, Verordnungen für einen Zeitraum von bis zu fünf Jahren zu erlassen. Diese Frist liegt deutlich unter der für [X.] über Kündigungssperrfristen bei der Veräußerung von in [X.] umgewandelten Mietwohnungen
(§
577a Abs. 2 Satz 1 und 2 [X.]) vorgesehenen Höchstfrist von zehn Jahren. Damit hat der Gesetzgeber den Eingriff in das Eigentum der Vermieter in dreifacher Weise, nämlich räumlich, zeitlich und betragsmäßig,
abgemildert
und davon abgesehen, eine allgemeine und unbefristete Reduzierung der [X.]pungsgrenze vorzunehmen.

(cc) Die in
§
558 Abs. 3 [X.] und 3 [X.] getroffene Regelung stellt schließlich auch eine im Verhältnis zu dem angestrebten Zweck angemessene Maßnahme dar.
([X.]a) Für die Prüfung der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne sind [X.] die Intensität sowie die Schwere und Tragweite einer Eigentumsbeein-trächtigung von Bedeutung, die
wiederum in hohem Maße davon mitbestimmt werden, ob ein Eingriff in die eigentumsrechtlichen Zuordnungsverhältnisse und die Substanz des Eigentums vorliegt, also die Bestandsgarantie des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 [X.] berührt ist ([X.], [X.] 2013, 115, 117). Die Absenkung der [X.] für die Erhöhung von Bestandsmieten im Vergleichsmieten-45
46
-
22
-

verfahren lässt die Zuordnung der Eigentumsverhältnisse jedoch unberührt und stellt auch keinen Eingriff in die Substanz des Eigentums dar. Sie regelt ledig-lich die Begrenzung zukünftiger Erträge aus der Vermietung von Wohnraum (vgl. [X.]E 71, 230, 250). Die Bestandsgarantie des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 [X.] wird aber nicht schon dadurch in Frage gestellt, dass
nicht die höchstmögli-che Rendite aus dem Eigentumsobjekt ([X.]E 71, 230, 250, 253; [X.], NJW 1992, 3031; vgl. auch [X.]E 38, 348, 371; 91, 294, 310; 100, 226, 242
f.) oder nicht die Marktmiete ohne jede Verzögerung und in voller Höhe er-zielt werden
kann ([X.], NJW 1992, 1377).
Ein unverhältnismäßiger Eingriff und damit eine Verletzung von Art. 14 Abs. 1 Satz 1 [X.] wäre nur dann anzunehmen, wenn die Vermietung von Wohnraum auch bei voller Ausschöpfung der [X.]pungsgrenze nach
§
558 Abs.
3 [X.] und 3 [X.] im Ergebnis zu Verlusten führen, also die Wirtschaft-lichkeit der Vermietung ernsthaft in Frage stellen würde (vgl. [X.]E 71, 230, 250; 91, 294, 310; [X.], NJW 1992, 1377, 1378; 1992, 3031; [X.], [X.] vom 12. Oktober 2000
-
2
BvR 2306/97, juris Rn.
2; Senatsurteil vom 28. April 2004
-
V[X.]I ZR 178/03,
[X.], 545 unter [X.] 3).
Dafür ist nichts er-sichtlich
(vgl. auch [X.], [X.], 676, 677).
Dass solche Auswirkun-gen konkret zu befürchten stehen, macht auch die Revision nicht geltend.
([X.]b) Die Angemessenheit der Regelung in
§
558 Abs. 3 [X.] und 3 [X.] ist auch nicht deswegen zu beanstanden, weil sie auf eine einseitige Be-vorzugung der Mieter ausgerichtet wäre, die mit den verfassungsrechtlichen Vorstellungen eines sozialgebundenen Privateigentums nicht in Einklang stün-de (vgl. [X.]E 37, 132, 141; 68, 361, 371; 71, 230, 247
ff.;
89, 1, 9; [X.], NJW 1992, 3031).
Die in
§
558 Abs. 3 [X.] und 3 [X.] geregelten Abweichungen von der allgemeinen [X.]pungsgrenze in Höhe von 20 % gehen auf einen Kompromiss-47
48
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-
23
-

vorschlag des Rechtsausschusses des [X.] zurück (vgl. BT-Drucks. 17/11894, [X.], 23); die Fraktionen der [X.] und des [X.] hatten ursprünglich eine räumlich und zeitlich unbeschränkte Verringerung der [X.]pungsgrenze des
§
558 Abs. 3 Satz 1 [X.] auf 15 % gefordert (BT-Drucks. 17/9559, [X.]
f.;
17/10120, [X.], 5). Jedenfalls durch die räumliche, zeitliche
und betragsmäßige Begrenzung der Reichweite der Sonderregelungen des
§
558 Abs. 3 [X.] und 3 [X.] wurde, obwohl
die Absenkung der [X.] für sich betrachtet allein die Rechtsposition der
Mieter
stärkt, auch den Interessen der Vermieter hinreichend Rechnung getragen
(vgl. auch [X.], NJW 1992, 3031).
Weiter ist zu berücksichtigen, dass die
Absenkung der [X.]pungsgrenze auf 15 % Bestandteil eines umfangreichen Reformpakets war, bei dem die Rechtsposition des Vermieters an anderen
Stellen, vor allem bei der energeti-schen Modernisierung (etwa Ausschluss eines Minderungsrechts des Mieters für drei Monate gemäß
§
536 Abs. 1a [X.]; Ausschlussfrist für den [X.] nach
§
555d Abs. 3, 4 [X.]) und bei einer darauf gestützten Mieterhöhung
nach §
559 [X.] (Ausschluss des Härteeinwands des Mieters nach
§
559 Abs. 5 Satz 1 [X.]), verbessert
wurde.
Gerade für diese dem
Ver-mieter günstigen Maßnahmen sollte die Herabsetzung der [X.]pungsgrenze um 5
% ausweislich der Gesetzesmaterialien einen Ausgleich bieten
(vgl. BT-Drucks. 17/9559, [X.]). Die Neuregelung des
§
558 Abs. 3 [X.] und 3 [X.] beruht mithin bei einer Gesamtbetrachtung auf einer im Rahmen des Art. 14 [X.]
vorgenommenen Abwägung der Interessen des Vermieters
an einer ange-messenen wirtschaftlichen Verwertung seines Eigentums und den Interessen des Mieters, vor übermäßigen und möglicherweise zum Verlust seines Le-bensmittelpunkts führenden Mieterhöhungen geschützt
zu sein
(vgl. hierzu auch [X.]E 71, 230, 247 ff.).

50
-
24
-

(c) Der
Inhalts-
und Schrankenbestimmung des
§
558 Abs.
3 Satz
2 und
3 [X.] haftet auch keine gleichheitswidrige Ausgestaltung (Art.
3 Abs.
1
[X.]) an.
([X.]) Im Schrifttum wird zwar teilweise die Auffassung vertreten, es liege eine ungerechtfertigte Benachteiligung des Vermieters in einem bestehenden Mietverhältnis vor, weil der Gesetzgeber mit dem Mietrechtsänderungsgesetz vom 11. März 2013 bei [X.] keine entsprechende Beschränkung eingeführt und daher der Abstand zwischen Bestandsmieten lang laufender Mietverhältnisse und [X.] in Ballungszentren nicht nur immer größer werde, sondern schließlich vom Vermieter nicht mehr aufgeholt werden könne ([X.]-Futterer/Börstinghaus, Mietrecht, 12. Aufl.,
§
558 [X.] Rn. 148 mwN). Damit wird sinngemäß eine Verletzung des allgemeinen Gleichbehand-lungsgrundsatzes (Art. 3 Abs. 1 [X.]) geltend gemacht. Zwischenzeitlich ist [X.] durch das Mietrechtsnovellierungsgesetz vom 21. April 2015 ([X.]) für die Wiedervermietung von Bestandswohnungen (Neuvertragsmie-ten) eine Beschränkung
dahin eingeführt worden, dass die Miete zu Beginn des Mietverhältnisses in Gebieten eines angespannten Wohnungsmarkts grund-sätzlich die ortsübliche Vergleichsmiete nur um höchstens 10 % übersteigen darf (§
556d Abs. 1 [X.]).
([X.]) Die vom Schrifttum erhobenen verfassungsrechtlichen Bedenken greifen unabhängig von dieser Entwicklung nicht durch.
Der allgemeine Gleich-heitssatz (Art. 3 Abs. 1 [X.]) gebietet
es, alle Menschen vor dem Gesetz gleich zu behandeln; dem Gesetzgeber ist damit aber nicht jede Differenzierung ver-wehrt
([X.]E
118, 1, 26; [X.], NJW 2014, 139).
Differenzierungen bedür-fen allerdings
stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem [X.] und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind
(vgl. [X.]E 75, 108, 157; 93, 319, 348 f.; 107, 27, 46; 126, 400, 416; 129, 49, 51
52
53
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25
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68
f.). Je nach Regelungsgegenstand und [X.] ergeben sich unterschiedliche Grenzen für den Gesetzgeber, die vom bloßen Willkürver-bot bis zu einer strengen Bindung an [X.] reichen
([X.]E 117, 1, 30;
126, 400, 416; 129, 49, 68; [X.], NJW 2014, 139, 140).
([X.]a) Bei der
Ungleichbehandlung von Personengruppen unterliegt der Gesetzgeber regelmäßig einer strengen Bindung. Das gilt auch dann, wenn eine Ungleichbehandlung von Sachverhalten mittelbar eine Ungleichbehand-lung von Personengruppen bewirkt
([X.]E 95, 267, 316; 118, 1, 26). Es ist dann im Einzelnen nachzuprüfen, ob für die vorgesehene Differenzierung Gründe von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die [X.] Rechtsfolgen rechtfertigen können (vgl. [X.]E 110, 141,
167; 110, 274, 291; 118, 1, 26).
Außerhalb des Verbots einer ungerechtfertigten Verschieden-behandlung mehrerer Personengruppen lässt der Gleichheitssatz dem [X.] dagegen weitgehende Freiheit, Lebenssachverhalte und das Verhalten von Personen entsprechend dem [X.] verschieden zu behandeln. Es ist dann
grundsätzlich Sache des Betroffenen, sich auf diese Regelung einzustellen und nachteiligen Auswirkungen durch eigenes Verhalten zu begegnen ([X.]E 55, 72, 89; 60, 329, 346). Allerdings wird auch hier die Gestaltungsbefugnis des Gesetzgebers durch das Willkürverbot begrenzt; sie endet dort, wo die ungleiche Behandlung der geregelten Sachverhalte nicht mehr mit einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise ver-einbar ist, wo also ein einleuchtender Grund für die gesetzliche Differenzierung fehlt und damit die Unsachlichkeit evident ist ([X.]E 9, 334, 337; 55, 72, 90; 60, 329, 346 f.; 95, 267, 317).
([X.]b) Im vorliegenden Fall sind durch §
558 Abs. 3 [X.] und 3 [X.]
nicht mehrere Personengruppen betroffen, die ungleich behandelt werden. Vielmehr werden lediglich unterschiedliche mietrechtliche Sachverhalte ver-54
55
-
26
-

schieden bewertet
(vgl. auch [X.]E 118, 1, 26), nämlich die Mieterhöhung in laufenden Mietverhältnissen, bei denen die schon seit langem bestehende [X.]pungsgrenze nun bei besonderen
Gefährdungslagen
zeitlich beschränkt um 5
% gesenkt werden kann, und die davon zu unterscheidende
-
von dem [X.] vom 11. März 2013 nicht betroffene -
erstmalige Ver-einbarung der Miete im Falle
einer Wiedervermietung. Es hat
daher nur
eine Prüfung am Maßstab des Willkürverbots zu erfolgen
(vgl. [X.]E 55, 72, 89; 60, 329, 346
f.; 118, 1, 26 f.).
Insoweit reichen die im Zusammenhang mit der Prüfung des Art.
14
Abs.
1 [X.] zu betrachtenden Ziele des Gesetzgebers, also die mit
§
558 Abs. 3 [X.] und 3 [X.] bezweckte Dämpfung des Anstiegs der Bestandsmieten
in Gebieten mit besonderer Gefährdungslage, die
-
wie bereits mehrfach ausge-führt
-
wiederum dazu dienen soll, die Mieter vor einem Auszug aus der für sie infolge von Mieterhöhungen finanziell untragbar gewordenen Wohnung zu be-wahren (vgl. BT-Drucks. 17/9559, [X.]), als sachliche Gründe für die vorgese-hene Ungleichbehandlung der genannten Sachverhalte aus. Diese Zielsetzung unterscheidet sich in wesentlichen Punkten
von dem Zweck, der mit der
-
durch das Mietrechtsnovellierungsgesetz vom 21. April 2015 erstmals eingeführten -
Deckelung bei der Festlegung der Miete im Falle der Wiedervermietung einer frei gewordenen Wohnung verfolgt wurde.
Bei dieser Deckelung geht
es gerade nicht darum,
dem Mieter seine bisherige Wohnung zu erhalten, sondern viel-mehr darum, einer
"Gentrifizierung"
entgegenzuwirken und sicherzustellen, dass die Bevölkerung (einschließlich einkommensschwächerer Haushalte) im Falle der [X.] auch in einem angespannten Wohnungsmarkt (vgl.
§
556d Abs. 2 [X.]) bezahlbare Mietwohnungen in ihrem bisherigen Wohnvier-tel findet (vgl. BT-Drucks.
18/3121, S.
1, 11, 19).
Der Gesetzgeber des
[X.]es vom 11. März 2013 war daher nicht aus [X.]
-
27
-

handlungsgründen gehalten, für einen annähernden Gleichlauf der Entwicklung von Bestands-
und [X.] zu sorgen.
(cc) Eine sachlich nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung liegt schließ-lich
-
anders als die Revision im Zusammenhang mit der [X.]-Verordnung des [X.] sinngemäß geltend macht -
auch nicht darin
be-gründet, dass die in
§
558 Abs. 3 [X.] und 3 [X.] vorgesehene Verschärfung der [X.]pungsgrenze bei Mieterhöhungen im Vergleichsmietenverfahren [X.] Vermieter härter trifft, die die [X.]en vor [X.] dieser Regelung noch nicht ausgeschöpft hatten.
Bei der gesetzlichen Neu-regelung von [X.] ist es grundsätzlich Sache des Betroffenen, sich hierauf
einzustellen
und daraus folgenden nachteiligen Auswirkungen durch eigenes Verhalten zu begegnen ([X.]E 55, 72, 89; 60, 329, 346).
Das
Vertrauen des Betroffenen auf das unveränderte Fortbestehen einer derzeit für ihn günstigen Rechtslage ist insbesondere auf dem sozialpolitisch umstrittenen und von häufigen Gesetzesänderungen geprägten Gebiet des [X.] [X.] nicht schutzwürdig ([X.]E 71, 230, 252). Der Gesetzgeber war also nicht gehalten, für die Absenkung der [X.]pungsgrenze eine (längere) Über-gangsregelung zu schaffen, zumal er aufgrund der Entwicklungen insbesondere in Ballungszentren dringenden Regelungsbedarf gesehen hat (BT-Drucks. 17/9559, [X.])
und ihm auch hinsichtlich der Frage, ob Übergangsregelungen zu schaffen sind, ein Gestaltungsspielraum zukommt ([X.], NJW 1994, 1718; Senatsurteil vom 28. April 2004
-
V[X.]I ZR 178/03, [X.], 545 unter [X.] 3). Schließlich sind im Streitfall auch keine Gesichtspunkte ersichtlich, die den Kläger daran hätten hindern können, sein Mieterhöhungsverlangen rechtzeitig vor dem Inkrafttreten des
§
558
Abs. 3 Satz
2 und 3 [X.] (und der darauf ge-stützten [X.]-Verordnung des [X.]) geltend zu machen.

57
-
28
-

d) Auch eine Verletzung der durch Art. 2 Abs. 1 [X.] geschützten [X.] liegt -
anders als dies die Revision
gerichtet gegen die [X.]n-Verordnung selbst vorbringt
-
nicht vor. Diese wäre erst dann verletzt, wenn die Regelung des
§
558 Abs. 3 [X.] und 3 [X.] insgesamt zu einer strukturellen Unterlegenheit des Vermieters führen und die wirtschaftlichen Fol-gen für den Vermieter ungewöhnlich belastend wären ([X.]E 89, 214, 232). Eine solche Störung des [X.] ist nicht gegeben ([X.], [X.], 676, 678). Durch das Mietrechtsänderungsgesetz vom 11. März 2013 wird lediglich in ausgewiesenen Gebieten die Obergrenze für eine Mieterhöhung im Vergleichsmietenverfahren um 5 % abgesenkt, wobei dem Vermieter durch dasselbe Gesetz Vorteile bei der Durchführung einer energetischen Modernisierung und einer hierauf gestützten Mieterhöhung ge-währt werden. Zudem genießt die Erwartung des Vermieters, die höchstmögli-che Rendite zu erzielen, keinen verfassungsrechtlichen Schutz ([X.], [X.], 676, 678).
3. Die [X.]-Verordnung des [X.] vom 7. Mai 2013 (GVBl. S.
128) ist von der gesetzlichen Ermächtigung gedeckt.

a) Der Senat von
[X.] war als durch
§
558 Abs. 3 Satz 3 [X.] ermäch-tigte Landesregierung (vgl. Art. 80 Abs. 1 Satz 1 [X.]) zuständig für den Erlass der genannten Rechtsverordnung.
Die Rechtsgrundlage für die Ermächtigung ist, wie dies in Art. 80 Abs. 1 Satz 3
[X.] verlangt wird
(vgl. hierzu eingehend [X.]E 101, 1, 41 ff.), in der Verordnung angegeben.
b) Die [X.]-Verordnung des [X.] hält sich im Rahmen der durch die Ermächtigung in
§
558 Abs.
3 Satz 3 [X.] an den [X.] delegierten Rechtssetzungsmacht.

58
59
60
61
-
29
-

[X.]) Der Bundesgesetzgeber hat, wie nachfolgend näher darzulegen sein wird, den Landesregierungen in mehrfacher Hinsicht einen Beurteilungsspiel-raum eingeräumt. Dieser ist von den [X.]
nur beschränkt überprüfbar, denn die fachgerichtliche Kontrolle kann nicht weiter reichen als die materiell-rechtliche Bindung des Verordnungsgebers an die gesetzgeberische Entschei-dung. Sie endet daher dort, wo
das materielle Recht in
verfassungsrechtlich unbedenklicher Weise das Entscheidungsverhalten nicht vollständig determi-niert, sondern dem Entscheider einen Einschätzungs-
und Auswahlspielraum belässt
(vgl. [X.]E 88, 40, 56, 61; 103, 142, 156 f.; 116, 1, 18; BVerw[X.] 131, 41, 47 f.; [X.], Beschlüsse
vom
21. Januar 2014
-
EnVR 12/12, [X.] 2014, 378 Rn. 25; vom 22. Juli 2014
-
EnVR 59/12, [X.] 2014, 469 Rn. 23).

Dabei ist zu unterscheiden zwischen der Ausübung von Beurteilungs-spielräumen, die der Gesetzgeber Verwaltungsbehörden
belässt
(zum diesbe-züglichen Prüfungsmaßstab vgl. [X.]K 16, 418, 435 f.; [X.], Beschlüsse vom 21.
Januar 2014
-
EnVR 12/12, [X.] 2014, 378
Rn.
27; vom 22. Juli 2014
-
EnVR 59/12,
[X.] 2014, 469
Rn. 25),
und den Spielräumen, die er dem
[X.] als einem demokratisch legitimierten
und politisch v[X.]twortli-chen
St[X.]tsorgan (vgl. [X.]E 38, 348, 363) im Rahmen der (teilweisen) De-legierung seiner Rechtsetzungsmacht
einräumt.
Es liegt in der Natur der Sache, dass dem Verordnungsgeber regelmäßig
ein politischer Beurteilungs-
und Ge-staltungsspielraum gewährt wird. Innerhalb dieses Spielraums dürfen die Ge-richte nicht ihr
-
auf Rechtserkenntnis ausgerichtetes -
Urteil an die Stelle der politischen oder wirtschaftlichen Wertungen und Entscheidungen des [X.] setzen (vgl. [X.]E 45, 142, 162; 53, 1, 21). Sie dürfen insoweit nur prüfen, ob die getroffene Maßnahme den Rahmen der Zweckbindung der gesetzlichen Ermächtigung überschreitet (vgl. [X.]E 45, 142, 162).

62
63
-
30
-

So liegen die Dinge auch bei der Ermächtigung zum Erlass einer [X.]-pungsgrenzen-Verordnung, zu deren Auslegung nach dem Willen des [X.]s auf
§
577a Abs. 2 [X.] zurückgegriffen werden soll (BT-Drucks. 17/11894, [X.]), der wiederum aus §
564b Abs. 2 Nr. 2 Satz 3 und 4 [X.] aF hervorgegangen ist (BT-Drucks. 14/4553, [X.] f.). In den Gesetzesmaterialien zu der letztgenannten Vorschrift ist ausdrücklich festgehalten,
dem [X.] stehe "bei der Einschätzung der gegenwärtigen und künftigen [X.] ein Beurteilungsspielraum zu"
(BT-Drucks. 11/6374, [X.]). Weiter heißt es dort: "Die Übertragung des Bestimmungsrechts auf die Länder stellt sicher, dass die Abgrenzung der Gebiete den jeweiligen örtlichen Bedürfnissen gerecht wird"; zudem werde durch das Erfordernis einer "ausdrücklichen, jedermann zugänglichen und verbindlichen Gebietsbestim-mung"
die für die Mietvertragsparteien "unverzichtbare Rechtssicherheit ge-währleistet"
(BT-Drucks. 11/6374, [X.]). Daraus lässt sich bezüglich der [X.] Gegebenheiten ein weiter wohnungsmarkt-
und sozialpolitischer Beurtei-lungs-
und Einschätzungsspielraum des Verordnungsgebers
ableiten, der auch im Rahmen der nachfolgend [X.] gerichtlichen Kontrolle zu beachten ist.
Von dem beschriebenen
-
vom Gesetzgeber gewährten -
Beurteilungs-spielraum und der
fachgerichtlichen Kontrolle seiner Einhaltung zu
unterschei-den sind die
-
von der Revision nicht immer getrennt betrachteten -
Fragen, ob dem Verordnungsgeber auch bezüglich der von ihm in einen angemessenen Ausgleich zu bringenden grundrechtlichen Positionen von Vermieter und Mieter (Art. 14 Abs. 1, 2 [X.]; Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes und des Grundsatzes der Gleichbehandlung) ein Beurteilungs-
und Prognosespielraum zusteht und nach welchen Maßstäben dieser zu überprüfen ist. Diese Gesichts-punkte sind im Rahmen der Prüfung der [X.]mäßigkeit der [X.]n-Verordnung zu erörtern (dazu unter 4).
64
65
-
31
-

[X.]) Der Gesetzgeber macht dem Verordnungsgeber
über die in
§
558 Abs. 3 [X.] [X.] aufgestellten Kriterien,
der zeitlichen Befristung einer [X.] auf höchstens fünf Jahre und der Forderung, dass als Gebiete im [X.] von [X.] nur
(politische) Gemeinden
oder Teile
hiervon ausgewiesen wer-den können,
hinaus keine weiteren Vorgaben. Die weiteren
Entscheidungen
hat er mit Rücksicht auf die Heterogenität der Mietwohnungsmärkte in der Bundes-republik Deutschland den
sachnäheren Landesregierungen
überlassen (vgl. hierzu BT-Drucks. 18/3121, [X.]8 [zu dem
§
558 Abs. 3 [X.] und 3 [X.] nachgebildeten
§
556d Abs. 2 Satz 1 [X.]]).
Diesen
wird dabei ein anhand
der
örtlichen Gegebenheiten auszufüllender
wohnungsmarkt-
und sozialpolitischer Beurteilungsspielraum sowohl hinsichtlich der Festlegung der relevanten Gebie-te nebst der Auswahl der [X.] (gesamte Gemeinde oder Teile hiervon) als auch des zeitlichen Geltungsbereichs
der Verordnung und
der Auswahl der für die Ermittlung der erforderlichen Daten geeigneten Methodik eingeräumt, wobei ihnen teilweise
auch prognostische Entscheidungen abverlangt werden.

(1) Die Einräumung eines solchen
[X.] ergibt sich nicht nur aus der Verwendung wertungsabhängiger und damit auszufüllender Rechtsbegriffe
in
§
558 Abs. 3 [X.] und 3 [X.], sondern auch aus den [X.]esmaterialien
und der Entstehungsgeschichte der Norm.
(a) Die genannte Vorschrift geht zurück auf eine Empfehlung des Rechtsausschusses
des [X.], der sie strukturell dem in seinen Krite-rien wortgleichen
§
577a Abs. 2 [X.] nachgebildet
und insoweit ausgeführt hat, diese Bestimmung könne zur Auslegung des
§
558 Abs.
3 [X.] und 3 [X.] h[X.]gezogen werden (BT-Drucks. 17/11894, [X.]).
§
577a Abs. 2 [X.] ist seinerseits hervorgegangen (vgl. BT-Drucks. 14/4553, [X.] f.)
aus den in ihren Tatbestandsvoraussetzungen
ebenfalls mit
§
577a Abs. 2 [X.] und
§
558 Abs.
3 [X.] und
3 [X.] identischen Regelungen des
§
564b
Abs. 2
Nr. 2 66
67
68
-
32
-

Satz
3 und 4 [X.]
aF und des Gesetzes über eine Sozialklausel in Gebieten mit gefährdeter Wohnversorgung (Art. 14 des [X.] und der Ausweisung und Bereitstellung von Wohnbauland
vom 22.
April 1993, [X.] [X.], 487). In den Gesetzesmaterialien zu
§
564b
Abs. 2 Nr.
2 Satz 3 und 4 [X.] aF wurde, wie oben ausgeführt, ausdrücklich klarge-stellt, dass dem Landesverordnungsgeber
"bei der Einschätzung der gegenwär-tigen und künftigen [X.] ein Beurteilungsspielraum"
zu-steht (BT-Drucks.
11/6374, [X.]).
Diesem Beurteilungsspielraum sollte zunächst durch die §§
5a, 16 WoBindG nachempfundene Formulierung
"Gebiete mit erhöhtem Wohnbedarf"
Rechnung getragen werden (BT-Drucks. 11/6374, [X.]). Auf Vorschlag des Rechtsausschusses des [X.] (BT-Drucks. 11/7258, S.
4, 6 f.), der sich seinerseits den Empfehlungen des mitberatenden [X.] angeschlossen hatte (BT-Drucks. 11/7258, S.
6 f.), wurden
stattdessen die
ausdrücklich der bundesgesetzlichen Ermächti-gung für Zweckentfremdungsverordnungen der Länder (Art. 6
§
1 Abs.
1 Satz 1 [X.], [X.] I 1971 S. 1745) entlehnten
Begriffe
der
"besonderen Gefähr-dung der ausreichenden Versorgung der Bevölkerung mit Mietwohnungen"
verwendet
(vgl. [X.] der 71. Sitzung des [X.] vom 9. Mai 1990, S.
27 mit Anlage 5; [X.] der 72.
Sitzung des
vorgenannten
Ausschusses vom 16.
Mai 1990, [X.] mit Anlage 11; [X.] der 73.
Sitzung dieses Ausschusses vom 17. Mai 1990, [X.] mit Anlage 15;
sämtlich 11.
Wahlperiode -
2450). Durch die neue
Formulierung änderte sich an der Einräumung eines [X.] für den Verordnungsgeber nichts. Denn auch Art. 6
§
1 Abs.
1 Satz 1 [X.], dem
§
564b
Abs. 2 Satz 3 und 4 [X.] aF nachgebildet war, räumte den Lan-desregierungen als demokratisch legitimierten und politisch v[X.]twortlichen St[X.]tsorganen
bei der Festlegung der betroffenen Gemeinden eine
"nicht ganz 69
-
33
-

unerhebliche Bandbreite der Beurteilung"
beziehungsweise
"einen gewissen Beurteilungsspielraum"
ein ([X.]E 38, 348, 360 f.,
363; so auch [X.], [X.] vom 5. Oktober 1984
-
1 BvR 701/83, [X.], nicht veröffentlicht).
(b) Bei der Ausübung seines [X.] hat sich der [X.] zunächst an der Auslegung der Kriterien
"ausreichende Versor-gung der Bevölkerung mit Mietwohnungen zu angemessenen Bedingungen ist besonders gefährdet"
durch die höchstrichterliche Rechtsprechung zu orientie-ren, denn die
Auslegung generell-abstrakter Rechtsnormen und der in ihnen enthaltenen unbestimmten Rechtsbegriffe ist eine originäre Funktion der recht-sprechenden Gewalt (vgl. [X.]K 16, 418, 435). Die höchstrichterliche Recht-sprechung hat sich zwar
-
soweit ersichtlich -
bislang nicht mit der Auslegung der Regelungen in
§
558 Abs. 3 [X.] [X.],
§
577a Abs.
2 [X.] oder
§
564b Abs. 2 Nr. 2 Satz 3 und 4 [X.] aF befasst. Da die Vorschrift
des
§
558 Abs. 3 [X.] und 3 [X.]
aber letztlich auf die im Wesentlichen wortgleiche Ermächti-gung in Art. 6
§
1 Abs. 1 Satz 1 [X.] zurückgeht
und
-
ebenso wie diese
(vgl. BT-Drucks. VI/2564, [X.]) -
dem Schutz des Mieters vor den Auswirkungen einer Mangellage dient,
kann jedoch, trotz der im Konkreten unterschiedlichen Zielsetzungen
der beiden Regelungen (Dämpfung des Anstiegs der [X.] zum Zwecke des Erhalts des konkreten Mietverhältnisses einerseits und Erhalt des Bestandes vorhandenen Wohnraums andererseits [vgl. [X.]E 38, 348, 359 f.]),
auf die hierzu ergangene höchstrichterliche Rechtsprechung zu-rückgegriffen werden (ebenso
Bub/[X.]/Schultz, Handbuch der Geschäfts-
und Wohnraummiete, 4. Aufl., [X.]. [X.]I.
A Rn. 1103; vgl. auch [X.]/[X.], [X.], Neubearb. 2014,
§
577a Rn. 38;
Schneider/[X.]/[X.], Mietrecht,
§
577a [X.] Rn.
51; vgl. ferner die Stellungnahme des [X.] für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau zu einem möglichen Rückgriff auf die Rechtsprechung zu Art. 6
§
1 Abs. 1 Satz 1 [X.] bei der Auslegung des
§
564b Abs. 2 Satz 3 und 4 [X.] aF, [X.] der 72. [X.]
-
34
-

zung dieses Ausschusses vom 16. Mai 1990, [X.] mit Anlage 11; 11. Wahlpe-riode -
2450).
([X.]) Unter
"ausreichender Versorgung"
ist daher ein annäherndes Gleichgewicht von Angebot und
Nachfrage an Wohnungen, wie sie dem [X.] für Wohnungen der entsprechenden Gegend anzutreffenden Standard entsprechen, zu verstehen ([X.]E 38, 348, 360). Nach der Lebenserfahrung ist allerdings davon auszugehen, dass selbst dann noch eine Unterversorgung mit Mietwohnraum für die breiteren Bevölkerungsschichten gegeben sein oder doch in beachtlicher Weise drohen kann, wenn der Wohnungsmarkt in seinem vollen Umfang, das heißt bei Berücksichtigung des gesamten Angebots und der gesamten Nachfrage, einen Ausgleich bereits erreicht hat oder sogar schon ein leichtes Übergewicht des Angebots zu erreicht haben scheint (vgl. [X.], NJW 1983, 2893, 2894; ferner
[X.], [X.], 606, 607 f.).
([X.]) Mit
"angemessenen
Bedingungen"
sind
nicht außergewöhnlich nied-rige Mieten
gemeint, sondern Mieten, die für Wohnungen der entsprechenden Art von einem durchschnittlich verdienenden Arbeitnehmerhaushalt allgemein, also auch außerhalb der gefährdeten Gebiete,
tatsächlich aufgebracht werden, und zwar einschließlich etwaiger vom St[X.]t gewährter finanzieller Hilfen
([X.]E 38, 348, 360; [X.], NJW 1983, 2893).
Die
Einbeziehung st[X.]tli-cher Hilfen ist im Rahmen von
§
558 Abs. 3 [X.] und 3 [X.] ebenfalls ge-rechtfertigt, denn auch einkommensschwache Haushalte, insbesondere
Haus-halte, die auf st[X.]tliche Unterstützung angewiesen sind, sollen von der Absen-kung der [X.]pungsgrenze auf 15 % profitieren (vgl. BT-Drucks. 17/10120, S.
2
f.).

(cc) Die ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit Mietwohnungen zu angemessenen Bedingungen ist
"gefährdet", wenn als Folge der [X.] grundsätzlich latente
Versorgungsschwierigkeiten
bestehen ([X.], 71
72
73
-
35
-

NJW 1983, 2893). Diese quantitative, das Maß der Unterversorgung betreffen-de Voraussetzung wird durch das weitere Tatbestandsmerkmal
"besonders"
um eine qualitative Komponente ergänzt. Gefordert wird insoweit, dass eine Ge-meinde oder ein Teil einer Gemeinde durch sachliche Eigenarten gekennzeich-net ist, die geeignet sind, den Wohnungsmarkt für breitere Bevölkerungsschich-ten negativ zu beeinflussen und ihm so eine spezifische Labilität zu vermitteln, was insbesondere bei Ballungsräumen, in [X.], in Städten mit her-ausgehobener zentraler Lage oder Funktion sowie (bei entsprechenden [X.]) in Universitätsstädten
der Fall zu sein pflegt (vgl.
[X.], NJW 1983, 2893,
2894).
([X.]) Weiter sind der Rechtsprechung des [X.] zu früheren Verordnungsermächtigungen auf dem Gebiet des Mietrechts Hinweise für die
Beurteilung der voraussichtlichen
zeitlichen Entwicklung einer
Mangel-lage zu entnehmen.
§
558 Abs. 3 Satz 3 [X.] verlangt
-
wie schon die Rege-lungen in
§
577a Abs. 2 [X.], in
§
564b Abs. 2 Nr. 2 Satz 4 [X.] aF
und in Art.
6
§
1 Abs. 1 Satz 1 [X.] oder in
§
16 Abs. 4 [X.] WoBindG 1980 -
den Landesregierungen eine Prognoseentscheidung über die erforderliche Laufzeit der zu erlassenden Verordnung ab (vgl. auch BT-Drucks. 14/4553, S.
73 [zu
§
577a Abs. 2 [X.]]), denn der Gesetzgeber hat sich mit der Setzung einer Höchstfrist von fünf Jahren begnügt. Auch insoweit besteht also ein [X.] der Landesregierung
(vgl. BVerw[X.] 80, 113, 120 [zu
§
16 Abs.
4 [X.] WoBindG 1980]).
Dabei ist zu beachten, dass der Erlass einer [X.]-Verordnung nur dann angemessen ist, wenn sich damit die Erwartung verbinden lässt, dass die (vorübergehende) Absenkung der [X.]-pungsgrenze um 5
% für einen gehörigen Zeitraum gerechtfertigt ist (vgl. [X.], NJW 1983, 2893, 2894
[zu Art. 6
§
1 Abs. 1 Satz 1 [X.]]; BVerw[X.] 80, 113, 119).
74
-
36
-

Ausschlaggebend
ist daher nicht, ob an einem bestimmten Stichtag ein Wohnraumversorgungsdefizit in einer bestimmten zahlenmäßig festgelegten Mindesthöhe besteht (BVerw[X.] 80, 113, 119 f.; [X.], NJW 1983, 2893, 2894). Statt einer solchen punktuellen Betrachtung des maßgeblichen [X.], bei der mehr oder minder zufällig die eine oder andere Versor-gungslage ermittelt wird, bedarf es vielmehr
-
ausgehend von der bisherigen Entwicklung des örtlichen Wohnungsmarktes
-
einer prognostischen Beurtei-lung, ob ein dauerhafter Ausgleich erreicht ist oder ob
-
gegebenenfalls trotz einer zeitweilig eingetretenen Entspannung (oder einer Verbesserung der [X.] auf sachlichen Teilsegmenten des Wohnungsmarktes; vgl. [X.], [X.], 606, 607)
-
auf längere Sicht mit einer nicht nur vorüber-gehenden Mangellage zu rechnen ist (BVerw[X.] 80, 113, 120; vgl. auch [X.], NJW 1983, 2893, 2894). Eine zahlenmäßige
"Momentaufnahme"
darf daher nicht Grundlage der Rechtsetzung durch den Verordnungsgeber sein; dieser muss vielmehr die künftige Bedarfsentwicklung aufgrund einer voraus-schauenden Betrachtung der sie
beeinflussenden Faktoren einzuschätzen [X.] (BVerw[X.] 80, 113, 120).
(c) Dagegen kann bezüglich der Reichweite der Entscheidungskompe-tenz des Verordnungsgebers bei der
räumlichen Bestimmung der relevanten Gebiete ("in einer Gemeinde oder einem Teil einer Gemeinde") nicht auf Recht-sprechung zu anderen Verordnungsermächtigungen auf dem Gebiet des [X.] zurückgegriffen werden. Auch aus den Gesetzesmaterialien zu
§
558
Abs. 3 [X.] und 3 [X.] oder zu früher
vom Bundesgesetzgeber verabschie-deten
Verordnungsermächtigungen lassen sich keine hinreichende Rück-schlüsse dazu ableiten, ob der Gesetzgeber mit der in
§
558 Abs. 3 Satz 3 [X.] verwendeten Formulierung
"in einer Gemeinde oder einem Teil einer Gemein-de"
dem Verordnungsgeber die Verpflichtung auferlegen wollte, die Ausweisung der Gebiete möglichst kleinräumig vorzunehmen oder ob er ihm damit nur meh-75
76
-
37
-

rere gleichrangige Handlungsmöglichkeiten zur Verfügung stellen wollte.
Daher ist zur Ermittlung des Inhalts dieser Tatbestandsvoraussetzungen neben dem Wortlaut der genannten Bestimmung maßgeblich auf den mit ihr
verfolgten [X.]eszweck abzustellen.
([X.]) Die
bundesgesetzliche Ermächtigung zum Erlass eines Zweckent-fremdungsverbots durch die zuständige Landesregierung (Art. 6
§
1 Abs. 1 Satz
1 [X.]) sieht eine solche Maßnahme ausschließlich bezogen auf Gemeinden vor, lässt also eine Beschränkung auf einen Teil einer Gemeinde nicht zu.
Bei dieser Formulierung blieb es bis
heute. Eine im Jahr 2003 von den [X.]st[X.]ten aus Gründen der
"Flexibilisierung des Zweckentfremdungsrechts"
beantragte
Änderung des
Art. 6
§
1 Abs. 1 Satz 1 [X.]
dahin, dass nach den Worten
"für Gemeinden"
die Ergänzung
"und in den Ländern [X.],
[X.] und [X.] auch für Teilgebiete"
eingefügt wird (BT-Drucks. 15/2133, [X.] f.), wurde vom [X.] nicht verabschiedet.
([X.]) Die Wendung
"in einer Gemeinde oder einem Teil einer Gemeinde"
findet sich erstmals im Rahmen der Beratung des [X.] für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau über eine -
in
§
564b Abs. 2 Nr. 2 Satz 3 und 4 [X.] aF zu v[X.]kernde -
Ermächtigung der Landesregierungen zur Verlängerung der bundesgesetzlichen Kündigungssperrfrist bei der Um-wandlung von Mietwohnungen
in Wohnungseigentum in Gebieten, in denen eine ausreichende Versorgung der Bevölkerung zu angemessenen [X.] besonders gefährdet ist ([X.] der 71. Sitzung des vorbezeichneten Ausschusses vom 9. Mai 1990, S.
27 mit Anlage 5; 11. Wahlperiode -
2450). Dabei wies der Berichterstatter darauf hin, dass die Regelung, insbesondere der Begriff der
"besonderen Gefährdung der Versorgung mit Mietwohnungen"
der bundesgesetzlichen Ermächtigung für Zweckentfremdungsverordnungen der Länder entnommen sei ([X.] der 72.
Sitzung dieses Ausschusses 77
78
-
38
-

vom 16. Mai 1990, [X.] mit
Anlage 11; 11. Wahlperiode -
2450). Dieser [X.] fand nicht nur die Zustimmung des genannten Ausschusses (Kurzproto-koll der 73.
Sitzung des genannten Ausschusses vom 17. Mai 1990, [X.] mit Anlage 15; 11. Wahlperiode -
2450), sondern auch des Rechtsausschusses des [X.] (BT-Drucks. 11/7258, [X.], 6 f.) und wurde so
-
in Abweichung vom
Gesetzesentwurf des Bundesrates, der
noch ausschließlich auf den
"[X.]n örtlichen Wohnungsmarkt"
abstellte (BT-Drucks. 11/6374, [X.] f.) -
auch vom [X.] beschlossen.
Keines der genannten Gremien sah allerdings
Beratungsbedarf hinsichtlich der Frage, welche Bedeutung dem Zusatz
"oder einem Teil einer Gemeinde"
zukommen sollte, ob also damit eine Verpflichtung des Verordnungsgebers zu einer möglichst kleinräumigen Ausweisung der be-troffenen Gebiete begründet oder ob diesem mehr Flexibilität eingeräumt wer-den sollte.

(cc) Auch den Gesetzesmaterialien zu den -
hinsichtlich ihrer
Tatbe-standsmerkmale im Wesentlichen
§
564b Abs. 2 Nr. 2 Satz 3 und 4 [X.] aF nachempfundenen -
Regelungen des
§
577a Abs. 2 [X.] (vgl. BT-Drucks. 14/4553, [X.] f.), des Gesetzes
über eine Sozialklausel in Gebieten mit ge-fährdeter Wohnversorgung (Art. 14 des [X.] und der Ausweisung und Bereitstellung von Wohnbauland
vom 22. April 1993, [X.] [X.], 487)
und des
§
558 Abs. 3 [X.] und 3 [X.] (BT-Drucks. 17/11894, [X.]) lassen sich keine (klaren)
Aussagen über die
Auslegung des Zusatzes
"oder einem Teil einer Gemeinde"
entnehmen.
Es ist weder die Rede davon, dass damit der Beurteilungsspielraum des Verordnungsgebers be-schränkt
noch dass er umgekehrt durch die Ausweitung des zur Verfügung ge-stellten Instrumentariums erweitert werden sollte.
Soweit der Entwurf eines Mietrechtsreformgesetzes hinsichtlich der Neufassung des
§
577a Abs. 2 [X.] ausführt, dass die Landesregierungen dazu angehalten werden
sollen, den er-heblichen Eingriff in die Eigentumsrechte des Vermieters auf das für den Schutz 79
-
39
-

des Mieters zwingend erforderliche Maß zu beschränken und bei Erlass einer entsprechenden Rechtsverordnung auch den mit der Sperrfrist verbundenen Eingriff in das Eigentumsrecht des Käufers zu berücksichtigen, beziehen sich diese Erwägungen
-
anders als die Revision meint -
nicht auf den räumlichen Geltungsbereich der [X.], sondern ausschließlich auf die fest-zusetzende Dauer der Kündigungssperrfrist, für die nun eine Höchstfrist von bis zu zehn Jahren vorgesehen ist
(BT-Drucks. 14/4553, [X.]). Etwas anderes ergibt sich auch nicht daraus, dass in der genannten [X.]sdrucksache an einer Stelle auch die
"konkrete [X.]"
erwähnt wird. Denn dieser Begriff wird allein im Zusammenhang mit der
-
nicht Gesetz gewordenen Möglichkeit
-
verwendet,
eine Kündigung des Erwerbers einer umgewandelten Wohnung wegen Eigenbedarfs oder wegen angemessener wirtschaftlicher Verwertung in Durchbrechung der [X.] zuzulassen, wenn er dem Mieter einen vergleichbaren Ersatzwohnraum nachweist (BT-Drucks. 14/4553, [X.];
§
577a Abs. 2 Satz 3 und
4 [X.]-E).
([X.]) Letztlich ist daher zur Auslegung des Tatbestandsmerkmals
"in einer Gemeinde oder einem Teil einer Gemeinde"
neben dem Wortlaut auf den vom
Verordnungsgeber bei der Ausweisung
von Gebieten, in denen eine ausrei-chende Versorgung der Bevölkerung mit Mietwohnungen zu angemessenen Bedingungen besonders gefährdet ist, zu beachtenden Zweck der gesetzlichen Regelung des
§
558 Abs. 3 [X.] und 3 [X.] zurückzugreifen
(vgl. [X.]E 101, 1, 36).

([X.]a) Der Wortlaut lässt an sich sowohl die Deutung zu, dass dem [X.] gleichermaßen die Ausweisung der Gesamtgemeinde sowie
eines Teils hiervon als gleichberechtigte Alternativen zur Auswahl gestellt wer-den, als auch die Interpretation, dass der Verordnungsgeber nur dann die [X.] Gemeinde als Gebiet im Sinne des
§
558 Abs. 3 [X.] [X.] bestimmen 80
81
-
40
-

darf, wenn eine Begrenzung auf einen Gemeindeteil nicht (ernsthaft) in Betracht kommt. Die erstgenannte Auslegung erscheint
-
anders als offenbar die [X.] meint -
allerdings im Hinblick auf die vom Gesetzgeber gewählte stufen-
und einschränkungslose Aneinanderreihung der beiden Alternativen und den [X.], dass die Gesamtgemeinde an erster Stelle genannt wird, naheliegender
(so wohl auch [X.], [X.], 676, 679). Hierfür könnte auch der [X.] sprechen, dass die Befugnis zur Ausweisung von Teilgebieten in einem früheren Gesetzgebungsverfahren ausdrücklich als eine Erweiterung der [X.] des Verordnungsgebers im Interesse der Flexibilisierung begriffen wurde (vgl. die von den [X.]st[X.]ten beantragte Änderung des Art. 6
§
1 Abs. 1 Satz 1 [X.]
dahin, dass nach den Worten
"für Gemeinden"
die Ergänzung
"und in den Ländern [X.], [X.] und [X.] auch für Teilgebiete"
einge-fügt wird
-
BT-Drucks. 15/2133, [X.] f.).
([X.]b) Entscheidend ist letztlich der mit
§
558 Abs. 3 [X.] und 3 [X.] verfolgte Regelungszweck. Dieser
spricht dafür, dass der Gesetzgeber dem Verordnungsgeber hinsichtlich der räumlichen Abgrenzung der betroffenen Ge-biete (Gesamtgemeinde oder Teile
hiervon) über die von diesem ohnehin zu beachtenden grundrechtlichen Gewährleistungen hinaus (vgl. dazu unten unter 4) keine weiteren Vorgaben machen wollte. Dass der Gesetzgeber den [X.] hierbei einen (weiten) Beurteilungsspielraum einräumen wollte, ergibt sich aus zwei Gesichtspunkten.

Zum einen entzieht sich die zu regelnde Materie (unterschiedliche [X.] in Ballungs-
und Verdichtungsräumen einerseits und strukturschwa-chen Gebieten andererseits) aufgrund ihrer Eigenart einer sachgerechten Re-gelung durch den Gesetzgeber selbst. Dieser sah daher von einer [X.] Regelung ab und entschied sich
stattdessen, durch die Übertragung des Bestimmungsrechts auf die sachnäheren Landesregierungen sicherzustel-82
83
-
41
-

len, dass die Abgrenzung der Gebiete den jeweiligen örtlichen Bedürfnissen gerecht wird (vgl. hierzu BT-Drucks. 11/6374, [X.] [zu
§
564b Abs. 2 Nr. 2 Satz
3 und 4 [X.] aF]; vgl. ferner BT-Drucks. 18/3121, [X.]8 [zu dem
§
558 Abs. 3 [X.] und 3 [X.] nachgebildeten
§
556d Abs. 2 Satz 1 [X.]]). Dabei sollte die vom Verordnungsgeber vorzunehmende Gebietsbestimmung im [X.] verbindlich sein (vgl. BT-Drucks. 11/6374, [X.] [zu
§
564b Abs. 2 Nr. 2 Satz 3 und 4 [X.] aF]).
Zum anderen sollte die in
§
558 Abs. 3 Satz 3 [X.] ausgesprochene [X.] zum Erlass einer Landesverordnung dazu dienen, den Anstieg von Bestandsmieten im Vergleichsmietverfahren wirksam zu dämpfen (BT-Drucks. 17/11894, [X.]). Um dieser Zielsetzung gerecht zu
werden, ist nicht nur eine möglichst zügige Reaktion der jeweiligen Landesregierung erforderlich. [X.] ist diese in
Anbetracht dessen, dass eine besondere Gefährdung einer ausreichenden Versorgung der Bevölkerung mit Mietwohnungen zu angemes-senen Bedingungen aufgrund vielfältiger auf dem Wohnungsmarkt wirkender Impulse weder zeitlich noch räumlich exakt eingegrenzt werden kann, zur (wirk-samen) Erreichung des genannten Regelungszwecks darauf angewiesen, die betroffenen Gebiete nicht zu eng zu fassen.
Hierbei spielt insbesondere
eine Rolle, dass nach allgemeiner Lebenser-fahrung die Erstreckung einer solchen Gefährdungslage auf das gesamte [X.]
insbesondere wegen der erheblichen Fluktuation der Bevölkerung in größeren Städten (vgl. BVerw[X.] 59, 194, 198)
und der -
vor allem bei
Bal-lungsräumen, Industrie-
und Universitätsstädten
sowie Städten
mit herausge-hobener zentraler Lage oder Funktion vorhandenen
([X.], NJW 1983, 2893, 2894),
häufig nicht ausreichend steuerbaren -
spezifischen Labilität des Wohnungsmarktes nicht ausgeschlossen werden kann
(vgl. auch Derleder, [X.], 717, 719, 721). Der Verordnungsgeber darf daher
in den Fällen, in 84
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-
42
-

denen die Annahme gerechtfertigt ist, dass eine unzureichende Versorgung der Bevölkerung örtlich nicht auf
einen Teil der Gemeinde beschränkt bleibt, son-dern auf andere Gemeindeteile überzugreifen droht, die Gesamtgemeinde als Gebiet mit
"besonderer Gefährdungslage"
im Sinne von
§
558 Abs. 3 [X.] [X.] ausweisen (vgl. [X.], [X.], 204, 207 [zu
§
556d Abs. 2 Satz 1 [X.]]), zumal aussagekräftige Daten für einzelne [X.]teile häufig nicht vorliegen dürften.
Die Revision, die dies anders sieht, berücksichtigt nicht hinreichend, dass
§
558 Abs. 3 [X.] [X.] zum Zeitpunkt des Erlasses einer Verordnung nicht das Bestehen einer Unterversorgung der Bevölkerung im gesamten [X.] verlangt, sondern nur das Vorhandensein einer
"besonderen Ge-fährdungslage".
Wenn der Verordnungsgeber keine tragfähigen Anhaltspunkte
dafür hat, dass sich eine solche Lage auf abgrenzbare Gemeindeteile be-schränkt, und er sich in dieser Situation entscheidet, die gesamte Gemeinde als Gebiet im Sinne von
§
558 Abs. 3 [X.] [X.] auszuweisen, überschreitet er hierdurch nicht den ihm eingeräumten politischen Beurteilungsspielraum. [X.] hält er sich im Rahmen der Zweckbindung des ihn ermächtigenden [X.]es.

(d)
Der Gesetzgeber räumt den Landesregierungen auch hinsichtlich der Auswahl der zur Feststellung einer besonderen Gefährdung der ausreichenden Versorgung der Bevölkerung mit Mietwohnungen zu angemessenen [X.] geeigneten Methoden einen Beurteilungsspielraum ein. Dies ist dem [X.] geschuldet, dass aufgrund der Eigenart der Materie eine vollständig zu-treffende Einschätzung der Lage des Wohnungsmarktes nicht möglich ist. Da sich die Frage, ob und inwieweit eine
besondere Gefährdungslage
vorliegt, nicht auf der Grundlage eines festumrissenen Sachverhalts beurteilen lässt und hierfür auch keine allein
zuverlässige und aussagekräftige
Ermittlungsmethode 86
87
-
43
-

zur Verfügung steht, ist der Verordnungsgeber gehalten, die Lage anhand von Faktoren einzuschätzen, denen Indizwirkung für die beschriebene [X.] zugeschrieben werden kann (BVerw[X.]
59, 195, 198 f.). Bei dieser schwie-rigen Analyse und Prognose ist ihm ein Beurteilungsspielraum eingeräumt (BVerw[X.] 59, 195, 198 f.; vgl. auch [X.], [X.], 204, 207 [zu
§
556d Abs. 2 [X.]]). Dieser Spielraum ist im Rahmen von
§
558 Abs. 3 [X.] und 3 [X.] weit gefasst, denn der Gesetzgeber hat
-
anders als später bei
§
556d Abs. 2 [X.]
-
sogar davon abgesehen, mögliche Indikatoren zu benen-nen. Dies ist dem Umstand geschuldet, dass
-
was später auch in der [X.]begründung zur Mietpreisbremse und der Stellungnahme des Bundesrates hierzu ausgeführt worden ist (BT-Drucks. 18/3121, [X.]9, 43) -
sich letztlich nur aus einer wertenden Gesamtschau unter Berücksichtigung der individuellen Gegebenheiten
ergeben kann, ob eine besondere Gefährdungslage im Sinne von
§
558 Abs. 3 [X.] [X.] vorliegt oder nicht. Die Auswahl der Indikatoren hängt damit in besonderem Maße von den jeweiligen regionalen Verhältnissen ab (vgl. auch BT-Drucks. 18/3121, [X.]3).
(2)
Der Senat von [X.] hat sich bei Erlass der [X.]-Verordnung vom 7. Mai 2013 innerhalb der Grenzen des ihm in mehrfacher Hinsicht eröffneten [X.] gehalten. Insbesondere überschrei-tet die Ausweisung der gesamten [X.] [X.] als Gebiet im Sinne von
§
558 Abs.
3 [X.] [X.] nicht die Zweckbindung der gesetzlichen Ermächtigung.
Ausweislich der Verordnungsbegründung
(veröffentlicht
als Vorgang Nr.
17/0131 des [X.]; abrufbar unter [X.]) hat der Senat von [X.] geprüft, ob bei der vorzunehmenden Gebietsbestimmung Teile von [X.] auszunehmen sind. Er hat sich dabei von dem
-
oben unter [X.] 3 b [X.] (1) (c) ([X.]) ([X.]b) beschriebenen -
Gesetzeszweck leiten lassen, nämlich 88
-
44
-

dem Ziel einer
"Minderung der [X.] bis zur ortsüblichen Vergleichsmiete".
(a) Dabei ist er zutreffend davon ausgegangen, dass der Gesetzgeber den Landesregierungen
nicht zwingend aufgeben wollte, bei der Beurteilung einer Mangellage eine Differenzierung nach Gemeindeteilen vorzunehmen, sondern im Gegenteil in Anbetracht der mit
§
558 Abs. 3 [X.] [X.] verfolgten Zielsetzung durch die gleichrangige Aneinanderreihung von
"Gemeinden"
und
"Gemeindeteilen"
-
wie oben unter
[X.]
3 b [X.] (1) (c) ([X.]) ausgeführt
-
den Hand-lungsspielraum des Verordnungsgebers erweitern und es dessen Einschät-zungsprärogative überlassen wollte zu beurteilen, ob und unter welchen
Voraussetzungen eine Beschränkung der Gebietsbestimmung auf [X.] erfolgen soll. In Ausfüllung dieses Spielraums hat der Senat von [X.]
bei der Bestimmung des räumlichen Geltungsbereichs der Verordnung unter ande-rem auf ein Instrumentarium zurückgegriffen, das nach seinem eigentlichen Be-stimmungszweck dazu dienen soll, die ortsübliche Vergleichsmiete zuverlässig abzubilden, nämlich auf den alle zwei Jahre neu erstellten
[X.]er Mietspiegel (vgl. Seite 3 f. der Verordnungsbegründung). Die H[X.]ziehung dieses Daten-materials widerspricht -
entgegen der Auffassung der Revision -
nicht dem [X.]eszweck. Denn aus [X.] lassen sich
über ihren unmittelbaren Be-stimmungszweck hinaus
auch Erkenntnisse über den Umfang und die Ge-schwindigkeit eines möglichen [X.]s
gewinnen, dessen Dämpfung gera-de von der gesetzlichen Ermächtigung des
§
558 Abs. 3 Satz 3 [X.] bezweckt wird.
Aus einem Vergleich der zum Zeitpunkt des Erlasses der [X.]pungsgren-zen-Verordnung vorliegenden Mietspiegel 2007, 2009 und 2011 ergibt
sich eine deutliche Beschleunigung des jährlichen Anstiegs der ortsüblichen Vergleichs-miete von 0,8 % (2007 bis 2009) auf 4 % (2009 bis
2011) bezogen auf das ge-89
90
-
45
-

samte
[X.]gebiet
(Verordnungsbegründung [X.]).
Hinzu kommt, dass ausweis-lich des [X.]er Mietspiegels
2011 bei bestimmten Wohnungstypen, die in allen [X.]teilen anzutreffen sind, sogar ein [X.] von bis zu 8,8 % jährlich zu verzeichnen war (Seite 4 der
Verordnungsbegründung).

(b) Vor diesem Hintergrund wäre die auf die gesamte [X.] [X.] er-streckte Gebietsausweisung nur dann nicht mehr von der Ermächtigungsgrund-lage in
§
558 Abs. 3 Satz 3 [X.] gedeckt, wenn allein eine Beschränkung der Gebietsbestimmung auf bestimmte Teile von [X.] (etwa Innenstadtlagen
oder beliebte [X.]bezirke)
sachgerecht gewesen oder wenn sich der Senat von [X.] bei der Ermittlung der in
§
558 Abs. 3 [X.] [X.] genannten Voraussetzun-gen objektiv ungeeigneter Indikatoren bedient hätte. An dieser Stelle ist
-
an-ders als die Revision meint
-
nicht zu untersuchen, ob der Senat von [X.] eine entsprechende Gebietsbegrenzung im Hinblick auf den Grundsatz der [X.] hätte vornehmen müssen. Diese Frage stellt sich erst
im Rahmen der Prüfung, ob die [X.]-Verordnung von [X.] gegen materielles [X.]recht verstößt
(dazu unter 4).
([X.]) Dass allein eine Begrenzung der Gebietsausweisung auf bestimmte ([X.] sachgerecht gewesen wäre, ist nicht zu erkennen. Auch die Revision führt hierfür keine tragfähigen Gesichtspunkte an. Sie verweist zwar auf die
vom Kläger vorgelegte Studie des Unternehmens [X.]WOS vom April 2012 ([X.] zur kleinräumigen Wohnungsmarktanalyse), die vom Senat von [X.] zur Vorbereitung eines vom Land [X.] geplanten [X.] in Auftrag gegeben worden war und die
-
unter H[X.]ziehung von (überwiegend) anderen Indikatoren -
nur in den Bezirken
Mitte, [X.]/[X.] und [X.]/[X.]
"eine ausrei-chende Versorgung der Bevölkerung als gefährdet angesehen"
hat ([X.]4 der Studie). Dabei verkennt sie,
dass das von [X.]WOS gelieferte Datenmaterial 91
92
-
46
-

schon in Anbetracht der unterschiedlichen Zielsetzungen eines Zweckentfrem-dungsverbots (Versorgung der Bevölkerung mit Wohnraum; vgl. [X.]E 38, 348, 364) und der Absenkung der [X.]pungsgrenze bei Mieterhöhungen im Vergleichsmietverfahren (Schutz der [X.] vor einem Auszug aus der für sie infolge von Mieterhöhungen finanziell untragbar gewordenen Wohnung; vgl. BT-Drucks. 17/9559, [X.])
nur von begrenzter Aussagekraft für eine Ge-bietsausweisung nach
§
558 Abs. 3 Satz 3 [X.] ist. Denn hierbei handelt es sich um unterschiedliche Aspekte, die zu einer unterschiedlichen Beurteilung der Gebietskulisse führen können (vgl. [X.],
[X.], 676, 679; [X.]-Futterer/Börstinghaus, Mietrecht, 12. Aufl.,
§
558 [X.] Rn. 182e; je-weils zu
§
558 Abs. 3 [X.] und 3 [X.] und
§
577a Abs. 2 [X.]).
Zudem übersieht die Revision, dass statistische Erhebungen über das Vorliegen einer Mangellage in Anbetracht der erheblichen Fluktuation einer Großstadtbevölkerung stets nur bedingt zuverlässig und nie unumstritten sein werden
(BVerw[X.] 59, 195, 198 f.), so dass die auf sämtliche Bezirke von [X.] ausgerichtete Entscheidung
des [X.]er Senats
-
wie das Berufungsgericht zutreffend ausgeführt hat
-
nicht schon dadurch in Frage gestellt wird, dass von diesem nicht verwendetes Datenmaterial, selbst wenn dieses
genauer oder me-thodisch schlüssiger sein sollte, zu einer anderen Beurteilung gelangt. Denn dadurch würde letztlich
-
in unzulässiger Weise -
eine fremde Bewertung an die Stelle der weitreichenden
Beurteilungsprärogative des [X.], dem die Entscheidung vorbehalten ist, inwieweit er sich auf einzelne (evi-dente)
Faktoren als maßgebende Indizien einer Mangelsituation stützen will (vgl. BVerw[X.] 59, 195, 198 f.).
Die Prüfungskompetenz der Gerichte ist daher beschränkt auf die Frage, ob das vom Verordnungsgeber angewandte methodische Konzept selbst in sich tragfähig ist (vgl. auch [X.], [X.], 606, 607 f.).
Insbesondere ist es 93
94
-
47
-

den Gerichten verwehrt, eigene Berechnungsmodelle h[X.]zuziehen, die mög-licherweise (noch) besser geeignet wären, die "Lebenswirklichkeit"
abzubilden. Aus denselben Gründen war auch das vom Kläger beantragte Sachverständi-gengutachten nicht zu erheben. Die
Revision, die das anders bewertet,
über-sieht
letztlich,
dass es im vorliegenden Prozess nicht darum geht, das Vorliegen der Voraussetzungen des
§
558 Abs. 3 [X.] [X.] festzustellen, sondern nur die Frage zu klären ist, ob der Verordnungsgeber den ihm eingeräumten Spiel-raum überschritten hat.

([X.]) Dass der Senat von [X.] ungeeignete Indikatoren h[X.]gezogen hätte, ist nicht ersichtlich. Die [X.] lässt sich durch [X.] (zum Beispiel Bevölkerungswachstum, Einkommen), durch [X.] (zum Beispiel Leerstand) und durch Marktindikatoren (zum [X.] und Belastung) oder auch durch das Mietniveau a[X.]ilden, wobei allerdings eine wertende Gesamtschau unter Berücksichtigung der regio-nalen Gegebenheiten angezeigt ist und letztlich vom Verordnungsgeber zu [X.] ist, welchen
Kriterien Aussagekraft von Gewicht für die örtlichen [X.] zukommt (vgl. auch BT-Drucks. 18/3121, [X.]9).

Der Senat von [X.] hat zur Prüfung der Frage der
"ausreichenden Ver-sorgung"
mit Mietwohnungen auf eine Kombination von drei -
auf Datenerhe-bungen beruhenden -
Indikatoren abgestellt, nämlich auf die
Mietwohnungsver-sorgungsquote 2011, die das Verhältnis von marktrelevanten Miethaushalten zum marktrelevanten Mietwohnungsbestand darstellt, die
Mietwohnungsversor-gungsentwicklung 2006 bis 2011, die dieses Verhältnis
in seiner zeitlichen Ent-wicklung betrachtet, und
die Prognose der
Mietwohnungsversorgungsquote 2020 ([X.] der Verordnungsbegründung).
Hinsichtlich des Prüfkriteriums
"angemessene Bedingungen"
hat der Se-nat von [X.] fünf
-
ebenfalls auf Datenerhebungen beruhende -
Indikatoren 95
96
97
-
48
-

h[X.]gezogen, nämlich den Index Angebotsmieten/Bestandsmieten, der die Entwicklung der Angebotsmieten zu den Bestandsmieten im Zeitraum von 2006 bis 2011/2012 ausweist, den [X.]/Nettoeinkommen, der das Verhältnis der Entwicklung der
Bruttokaltmieten zum Nettoeinkommen darstellt, die Entwicklung der [X.] 2011
gegenüber 2006, den
Wohnflächenver-brauch 2011 im Verhältnis zu 2006 und den
Index preisgünstige Mietangebo-te/Berechtigte Haushalte
([X.] f.
der Verordnungsbegründung).
Dem Kriterium
"besondere Gefährdung"
hat der [X.]er Senat durch ei-ne Skalierung der für die Indikatoren vergebenen Punktzahlen
Rechnung getra-gen, wobei zwischen einer
"Gefährdung"
und einer
"besonderen Gefährdung"
unterschieden wird (Seite 7 der Verordnungsbegründung).
4. Die [X.]-Verordnung des [X.] vom 7. Mai 2013 genügt ihrerseits den verfassungsrechtlichen Anforderungen.

a) Sie
verletzt nicht die Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 [X.].
[X.]) Zwar ist
-
wie
oben unter [X.] 2 c [X.] ausgeführt -
durch Art.
14 Abs. 1
[X.] die Privatnützigkeit und die grundsätzliche Verfügungsbefugnis des Eigen-tümers über den [X.] geschützt, was auch die Berechtigung umfasst, aus der vertraglichen Überlassung des Eigentumsobjekts zur Nutzung durch andere den Ertrag zu ziehen, der zur finanziellen Grundlage für eine ei-genv[X.]twortliche Lebensgestaltung beiträgt ([X.]E 79, 292, 304; 101, 54, 74 f.; [X.], [X.] 2013, 115, 116). Damit ist grundsätzlich auch die Befugnis des Eigentümers geschützt, von einem Mieter die nach bisheriger Rechtslage erzielbare Miete zu verlangen.
Diese Berechtigung wird durch die [X.]er [X.]-pungsgrenzen-Verordnung insoweit beschnitten, als im gesamten [X.]gebiet für die Dauer von fünf
Jahren Bestandsmieten im Vergleichsmietenverfahren 98
99
100
101
-
49
-

innerhalb von drei Jahren nicht um höchstens 20
%, sondern nur um höchstens 15 % erhöht werden können.
[X.]) Die darin liegende Inhalts-
und Schrankenbestimmung des [X.] nach Art. 14 Abs. 1 [X.] [X.] (vgl. [X.], [X.], 975 mwN) genügt jedoch den
verfassungsrechtlichen Anforderungen.

(1) Auch der Verordnungsgeber ist, allerdings nur innerhalb des ihm vom Gesetzgeber überlassenen Beurteilungs-
und Gestaltungsspielraums, befugt, im Rahmen einer am Gemeinwohl orientierten [X.] (Art. 14 Abs.
2 [X.]) besondere Rücksicht auf die Interessen des Nichteigentümers zu nehmen, der auf die Nutzung des ihm entgeltlich überlassenen Eigentumsob-jekts zu seiner Freiheitssicherung und v[X.]twortlichen Lebensgestaltung an-gewiesen ist (vgl. [X.]E 37, 132, 140; 68, 361, 368; 95, 64, 84). Insoweit steht ihm ein vom Gesetzgeber delegierter Gestaltungs-
und Einschätzungs-spielraum zu
(vgl. hierzu oben unter [X.] 3 b [X.] (1) (c) ([X.])), der es ihm erlaubt, unter Beachtung der Verhältnisse und Umstände auf dem örtlichen [X.] in Konkretisierung des
§
558 Abs. 3 [X.] und 3 [X.] das Aus-maß der Eigentumsbeeinträchtigung des
Vermieters
in räumlicher Hinsicht (Gemeinden oder Teile hiervon) sowie in zeitlicher Hinsicht (höchstens fünf Jah-re) eigenständig zu bestimmen (vgl. auch [X.]E 38, 348, 363; 56, 298, 318). Hierbei sind ihm allerdings gewisse Grenzen gesetzt. Er hat sich
-
ebenso wie der Gesetzgeber -
im Einklang mit den verfassungsrechtlichen Anforderungen zu halten, muss also in dem ihm zur Ausfüllung übertragenen Bereich
für einen ausgewogenen Ausgleich der betroffenen Interessen Sorge tragen und dabei sowohl den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (vgl. [X.]E 75, 78, 97 f.; 95, 64, 84; 110, 1, 28) als auch den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs.
1
[X.]) als Grund-recht und als allgemeines rechtsst[X.]tliches Prinzip bei der inhaltlichen Festle-102
103
-
50
-

gung von Eigentümerbefugnissen und -pflichten beachten (vgl.
[X.]E 37, 132, 143; 49, 382, 395; 87, 114, 139; 102, 1, 17; [X.], [X.] 2013, 115, 117).
(2) Diese Grenzen hat der Senat von [X.] nicht überschritten.
(a) Soweit von [X.] wegen dem Gesetz-
und auch dem [X.] aufgegeben wird, den für seine Entscheidung maßgeblichen Sach-verhalt zutreffend und vollständig zu ermitteln und dem Gesetz oder der [X.] zugrunde zu legen ([X.]E 50, 50, 51
[zur Eingliederung von [X.]steilen]; 56, 298, 319
[zur Festsetzung von Fluglärmschutzberei-chen]),
ist damit lediglich die Verpflichtung gemeint, zu treffende
Entscheidun-gen nicht auf ersichtlich unrichtige Sachverhaltsannahmen
zu stützen (vgl. [X.]E 50, 50, 51) und nicht etwaige Auswirkungen eines Gesetzes oder [X.] Verordnung für betroffene Träger grundgesetzlicher Garantien
(offenkundig) unberücksichtigt zu lassen (vgl. [X.]E 56, 298, 319).
Diesen Anforderungen ist der Senat von [X.] gerecht geworden. Er hat
-
wie oben unter [X.] 3 b [X.] (2) (c)) ausgeführt
-
keine von vornherein ungeeigneten Methoden zur Ermittlung des Sachverhalts angewandt
(vgl. auch [X.], Beschluss vom 5. Oktober 1984
-
1 BvR 701/83, [X.], nicht veröffentlicht).
Außerdem hat er, was in der Verordnungsbegründung zum Ausdruck kommt,
die Tragweite seiner Verord-nung für die [X.]er Vermieter [X.]t.
(b) Hinsichtlich der Laufzeit der Verordnung hat der [X.]er Senat von dem ihm bezüglich der Einschätzung künftiger
Auswirkungen der getroffenen Regelungen
eingeräumten Prognose-
und Einschätzungsspielräumen
Ge-brauch gemacht. Diese Spielräume sind regelmäßig erst überschritten, wenn die Erwägungen des [X.] nicht mehr
vertretbar, also so offensichtlich verfehlt sind, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für Maßnahmen des Gesetz-
oder Verordnungsgebers abgeben können ([X.]E 30, 292, 317; 77, 84, 106; [X.], NJW-RR 2000, 1241, 1242; differenzierend
[X.]E 50, 290, 104
105
106
-
51
-

332 ff.).
Davon kann hier nicht die Rede sein. Auch die Revision macht dies nicht geltend.
Die [X.]-Verordnung erwiese sich daher selbst dann nicht als verfassungswidrig, wenn sich später herausstellte, dass die Prognose über das (fünfjährige) Andauern der besonderen Gefährdungslage unzutreffend ge-wesen ist
(vgl. [X.]E 25, 1, 13; 30, 250, 263; 50, 290, 335; [X.], NJW 2005, 3132, 3133).
Allerdings obliegt den Landesregierungen insoweit die Ver-pflichtung, laufend zu überprüfen, ob die Voraussetzungen für die Einbeziehung der ausgewählten Gemeinden oder Gemeindeteile in die gefährdeten Gebiete noch gegeben sind (vgl. BT-Drucks. 14/4553, [X.] [zu
§
577a Abs. 2 [X.]]; [X.]E 49, 89, 130; 95, 267, 314; [X.], [X.], 975 mwN; [X.], NJW 2005, 3132, 3133).
(c) Der Verordnungsgeber hat auch den Grundsatz der [X.] gewahrt.
([X.]) Die Bestimmung des gesamten [X.]gebiets von [X.] als Gebiet, in dem eine ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit Mietwohnungen zu angemessenen Bedingungen besonders gefährdet ist (§
558 Abs. 3 [X.] [X.]) und damit die [X.]pungsgrenze bei Mieterhöhungen im [X.] für die Laufzeit der Verordnung um 5 % abgesenkt ist, ist ersicht-lich geeignet, den damit verfolgten Zweck einer Dämpfung des Anstiegs von Bestandsmieten zu erfüllen. Ein Mittel ist
-
wie oben unter [X.] 2 c [X.] (2) (b) ([X.]) ausgeführt -
bereits dann geeignet im verfassungsrechtlichen Sinne, wenn mit seiner Hilfe der gewünschte Erfolg erreicht werden kann, wobei
die (abstrakte) Möglichkeit der Zweckerreichung genügt (st. Rspr.; vgl. [X.]E 63, 88, 115; 67, 157, 175; 103, 293, 307; 115, 276, 308). Bei der Einschätzung der Frage der Geeignetheit verfügt
-
im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung -
auch der Verordnungsgeber über einen (weiten) Beurteilungs-
und Prognosespiel-107
108
109
-
52
-

raum
(vgl. [X.]E 53, 135, 145;
[X.], [X.], 975; [X.], [X.] 418.5 Fleischbeschau Nr. 28 Rn. 24). Soweit der Gesetzgeber ihm die verbind-liche Gebietsbestimmung übertragen hat, obliegt
ihm daher auch die [X.] und der zukünftigen Entwicklung sowie der Zwecktauglichkeit der Gebietsausweisung (vgl. [X.]E 30, 250, 262 f.; 105, 17, 34
[jeweils zu gesetzgeberischen Maßnahmen]). Diese darf nur darauf überprüft werden, ob sie
"objektiv tauglich oder ungeeignet"
beziehungsweise
"schlechthin ungeeig-net"
war ([X.]E 47, 109, 117; 61, 291, 313 f.; vgl. auch [X.]E 39, 210, 230). Das wiederum darf nur verneint werden, wenn die Maßnahme bei [X.] aller Erkenntnismöglichkeiten im Zeitpunkt des Erlasses des [X.] eindeutig als zweckuntauglich festgestellt werden könnte ([X.]E 39, 210, 230).
Die vom [X.]er Senat vorgenommene Gebietsausweisung hält sich im Rahmen dieses [X.]. Denn durch die Ausweisung des [X.]n [X.]gebiets als besonders gefährdetes Gebiet
kann das damit
ange-strebte Ziel der Verlangsamung des
Anstiegs der Bestandsmieten im Interesse des Erhalts der Mietwohnung für den [X.]er Mieter zumindest gefördert wer-den.
([X.]) Die Absenkung der [X.]pungsgrenze im gesamten [X.]gebiet ist zur Erreichung des angestrebten Ziels auch erforderlich.
([X.]a) Eine Maßnahme ist erforderlich, wenn der Verordnungsgeber
nicht ein anderes, gleich wirksames, aber das Grundrecht nicht oder doch weniger fühlbar einschränkendes Mittel hätte wählen können (vgl. [X.]E 30, 292, 316; 63, 88, 115; 67, 157, 176). Ebenso wie bei der Frage der Geeignetheit steht dem Verordnungsgeber auch bei der Einschätzung der Erforderlichkeit des [X.] ein (weiter) Beurteilungs-
und Prognosespielraum zu (vgl. [X.]E 53, 135, 145;
[X.], [X.], 975; [X.], [X.] 110
111
112
-
53
-

418.5 Fleischbeschau Nr. 28 Rn. 24; jeweils zu den Spielräumen des [X.]; vgl. [X.]E 102, 197, 218; 110, 141, 157; 115, 276, 309;
[X.]K 14, 328, 334; jeweils
zu den Spielräumen des Gesetzgebers).
An der Erforderlichkeit einer Verordnung fehlt es daher nur dann, wenn sich eindeutig feststellen lässt, dass
zur Erreichung des verfolgten Zwecks andere, weniger einschneidende Mittel zur Verfügung stehen ([X.]E 53, 135, 145
mwN). Es muss also nach den dem Verordnungsgeber bekannten Tatsachen und im [X.] auf die bisher gemachten Erfahrungen eindeutig feststellbar sein, dass der als Alternative in Betracht kommende Eingriff geringerer
Intensität den [X.] Zweck sachlich gleichwertig erreicht
([X.]E 102, 197, 218; 105, 17, 36; 115, 276, 309; [X.], [X.] 2013, 115, 117).

([X.]b) Bei Erlass der [X.]er [X.]-Verordnung vom 7. Mai 2013 war ein milderes Mittel, mit
dem die
-
vom Gesetz-
und Verordnungsgeber angestrebte
-
Dämpfung eines zu starken Anstiegs der Bestandsmieten (und der damit beabsichtigte Schutz der Mieter vor einer möglichen Doppelbelastung durch energetische Modernisierungen und Mieterhöhungen sowie einer dro-henden Verdrängung aus ihren bisherigen Wohnungen wegen für sie unbe-zahlbar werdender Mieten; vgl. BT-Drucks. 17/9559, [X.]) ebenso wirksam wie durch die erfolgte Gebietsbestimmung erreicht werden könnte, nicht ersichtlich. Eine auf einzelne [X.]teile von [X.] beschränkte Gebietsausweisung wäre zwar weniger einschneidend, weil von ihr nicht alle [X.]er Vermieter betroffen wären. Jedoch wäre eine solche Maßnahme nicht in gleicher Weise geeignet, den angestrebten Zweck einer raschen und wirksamen Verlangsamung des Ansteigens von Bestandsmieten zu verwirklichen, denn es wäre damit nicht si-chergestellt, dass im Wesentlichen alle vom Gesetzgeber in den Blick genom-menen Mieter
geschützt wären.

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-

Eine besondere Gefährdung der ausreichenden Versorgung der Bevölke-rung mit Mietwohnungen zu angemessenen Bedingungen ist aufgrund der vor allem in Ballungsräumen, Industrie-
und Universitätsstädten sowie in Städten
mit herausgehobener zentraler Lage oder Funktion ([X.], NJW 1983, 2893, 2894) wirkenden vielfältigen Impulse und der hierdurch ausgelösten spezifi-schen Labilität des Wohnungsmarktes grundsätzlich räumlich nicht exakt ein-grenzbar. Eine
solche, sich auf das gesamte Gemeindegebiet auswirkende
La-bilität
wird daher regelmäßig nur dann ausgeschlossen
werden können, wenn zuverlässiges Datenmaterial zur Verfügung steht, das den sicheren Schluss zulässt, dass nur in einem bestimmten Teil einer Gemeinde eine besondere Gefährdungslage
gegeben ist.
Das dürfte auch erklären, warum keines der elf
Bundesländer, die bislang von der Ermächtigung in
§
558 Abs. 3 Satz 3 [X.] Gebrauch gemacht haben, bei den vorgenommenen Gebietsbestimmungen auf Teile von Gemeinden abgestellt haben.
Anders als die Revision und auch ein Teil des Schrifttums (vgl. etwa Schach, [X.] 2013, 795, 796) meinen, ist der Verordnungsgeber regelmäßig nicht gehalten, mit dem Erlass einer [X.]verordnung so lange zuzuwarten
und ein an sich zur Verwirklichung des Gesetzeszwecks gebotenes zügiges Einschreiten hinauszuschieben, bis er über
aussagekräftige Daten hin-sichtlich der einzelnen Gemeindeteile verfügt. Aus der Begründung der Bundes-regierung zu
§
556d-E ("Mietpreisbremse"), wonach die Bestimmung und Ab-grenzung der Gebiete eine sorgsame Überprüfung der Eignung, Erforderlichkeit und Angemessenheit der Gebietsbestimmung erfordert (BT-Drucks. 18/3121, S.
28), lässt sich entgegen der Auffassung der Revision nicht ablesen, dass für den Erlass einer [X.]verordnung erhöhte Anforderungen an die Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes zu stellen seien. Abgesehen von der noch ungeklärten Frage, ob hiermit gesteigerte Anforderungen formu-liert oder lediglich auf die Bedeutung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit 114
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hingewiesen werden sollte, können aus einem späteren Gesetz keine Rück-schlüsse auf den Inhalt einer davor geschaffenen Ermächtigungsgrundlage für eine
[X.]verordnung gezogen werden.
Die Revision und das zitierte Schrifttum lassen
außer Acht, dass der [X.]geber mit
§
558 Abs. 3 [X.] und 3 [X.]
-
wie bereits an anderer Stelle ausgeführt
-
eine niedrige Eingriffsschwelle gewählt hat, weil er anstelle einer zeitlich unbegrenzten,
flächendeckenden Herabsetzung der [X.]pungsgrenze lediglich eine räumlich und zeitlich begrenzte Absenkungsmöglichkeit vorgese-hen hat, die zudem betragsmäßig eher moderat ausgefallen ist. Vor diesem Hintergrund besteht aus verfassungsrechtlicher Sicht kein Bedürfnis, den bei der Beurteilung der Erforderlichkeit einer Gebietsbestimmung dem [X.] eingeräumten
Spielraum hinsichtlich der Frage, ob eine Gemeinde, in der die Voraussetzungen des
§
558 Abs. 3 [X.] [X.] erfüllt sind, insgesamt als Gebiet im Sinne dieser Vorschrift auszuweisen ist oder nur Teile hiervon, möglichst eng zu ziehen
(so im Ergebnis auch Bub/[X.]/Schultz, Handbuch der Geschäfts-
und Wohnraummiete, 4. Aufl., [X.]. [X.]I.
A Rn.
1105).
Auch wenn
es, wie die
Revision zutreffend anführt, hinsichtlich der [X.] der räumlichen Reichweite der Gefährdungslage auf den Zeitpunkt des Erlasses der Verordnung ankommt und insoweit nicht -
wie das Berufungs-gericht meint
-
eine Prognoseentscheidung (über künftige Entwicklungen) [X.] ist, ist nach alledem der dem Verordnungsgeber hinsichtlich der Beurtei-lung der Erforderlichkeit der getroffenen Maßnahme eingeräumte Spielraum
hier
nicht überschritten.
Es hat sich also letztlich nicht ausgewirkt, dass das Berufungsgericht den
dem Gesetz-
und Verordnungsgeber bei der Bewertung der Erforderlichkeit [X.] Regelung eingeräumten Beurteilungs-
und Prognosespielraum
mit dem hiervon zu unterscheidenden (oben unter [X.] 3 b [X.] beschriebenen) Prognose-
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und Einschätzungsspielraum des [X.]
bei der Bewertung der künftigen
Entwicklungen der von ihm zugrunde gelegten Annahmen (vgl. [X.]E 95, 267, 314; 50, 290, 331 ff.; 30, 292, 317 ff.; missverständlich [X.]E 77, 84, 106 ff.; [X.]E 106, 1, 16 f. [zum Verordnungsgeber]; [X.], NJW 2005, 3132, 3133 [zum Gesetz-
und Verordnungsgeber])
verwechselt und [X.] einen etwas milderen Maßstab angelegt hat. Die
letztgenannten Spielräu-me sind regelmäßig erst überschritten, wenn die Erwägungen des [X.] nicht mehr vertretbar, also so offensichtlich verfehlt sind, dass sie vernünftiger-weise keine Grundlage für
Maßnahmen des Gesetz-
oder Verordnungsgebers abgeben können ([X.]E 30, 292, 317; 77, 84, 106; [X.], NJW-RR 2000, 1241, 1242; differenzierend
[X.]E 50, 290, 332 ff.). Bei der Überprüfung der Einschätzung der Erforderlichkeit einer Regelung gilt dagegen ein etwas stren-gerer, auf eine begrenzte inhaltliche Kontrolle gerichteter Maßstab
dahin, ob sich eine mildere Maßnahme
"aufgedrängt"
hätte.
Dies ist, wie ausgeführt, nicht der Fall.
(ccc) Die Erforderlichkeit kann der getroffenen Regelung auch insoweit nicht abgesprochen werden, als der [X.]er Senat die vom Gesetzgeber er-laubte Höchstdauer
einer [X.]verordnung von fünf Jahren ausge-schöpft hat.
Die angeordnete Dauer von fünf Jahren ist vor allem in Anbetracht dessen
erforderlich
im verfassungsrechtlichen Sinne, dass die [X.]pungsgrenze des
§
558 Abs. 3 [X.] auf einen Dreijahreszeitraum ausgerichtet ist. Dass eine kürzere Laufzeit eindeutig feststellbar zu gleichwertigen
Ergebnissen führen würde, ist nicht ersichtlich. Der Verordnungsgeber hat damit auch insoweit sei-nen Beurteilungs-
und Prognosespielraum nicht überschritten.
(cc) Die in der [X.]-Verordnung des [X.] vom 7.
Mai 2013 vorgenommene Ausweisung des gesamten [X.]gebiets als Gebiet im Sinne von
§
558 Abs. 3 [X.] [X.]
ist schließlich auch im Verhältnis zu 119
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dem angestrebten Zweck angemessen. Insoweit gelten die gleichen [X.], die bereits bei der Prüfung der Angemessenheit der gesetzlichen Ermächti-gungsgrundlage angestellt worden sind (dazu unter [X.] 2 c [X.] (2) (b) (cc)).
Die Absenkung der [X.]pungsgrenze für die Erhöhung von Bestandsmie-ten im Vergleichsmietenverfahren führt lediglich zu einer Begrenzung zukünfti-ger Erträge aus der Vermietung von Wohnraum und berührt nicht die Be-standsgarantie des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 [X.]
(vgl. [X.]E 71, 230, 250, 253). Denn diese wird nicht bereits dann in Frage gestellt, wenn nicht die höchstmög-liche Rendite aus dem Eigentumsobjekt ([X.]E 71, 230, 250, 253; [X.], NJW 1992, 3031; vgl. auch [X.]E 38, 348, 371; 91, 294, 310) oder nicht die Marktmiete ohne jede Verzögerung
und in voller Höhe erzielt werden kann ([X.], NJW 1992, 1377). Ein unverhältnismäßiger Eingriff und damit eine Verletzung von Art. 14 Abs. 1 Satz 1 [X.] wäre nur dann anzunehmen, wenn die Vermietung von Wohnraum im [X.]gebiet von [X.] auch bei voller Ausschöp-fung der [X.]pungsgrenze nach
§
558 Abs. 3 [X.] und 3 [X.] im Ergebnis zu Verlusten führen, also die Wirtschaftlichkeit der Vermietung ernsthaft in Frage stellen würde (vgl. [X.]E 71, 230, 250; 91, 294, 310; [X.], NJW 1992, 1377, 1378; 1992, 3031; [X.], Beschluss vom 12. Oktober 2000
-
2
BvR 2306/97, juris Rn.
2; Senatsurteil vom 28. April 2004
-
V[X.]I ZR 178/03, [X.], 545 unter [X.] 3). Dass solche Auswirkungen zu befürchten stehen, ist nicht ersichtlich, zumal die Absenkung der [X.]pungsgrenze zum Schutz der [X.] mit 5 % für die Dauer von fünf
Jahren relativ moderat ausgefallen ist. Auch die Revision zeigt nicht auf, dass die Vermieter in [X.] beziehungsweise die Vermieter außerhalb der in der [X.]WOS-Studie vom April 2012 genannten [X.]bezirke
durch den Erlass der [X.]verordnung zu einer un-wirtschaftlichen Vermietung gezwungen worden wären.

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(d) Schließlich lässt die mit der [X.]er [X.]-Verordnung vom 7.
Mai 2013 vorgenommene Inhalts-
und Schrankenbestimmung
auch eine gleichheitswidrige Ausgestaltung (Art. 3 Abs. 1 [X.]) nicht erkennen.
([X.]) Zwar wird im Schrifttum teilweise die Auffassung vertreten, es [X.] gegen das Willkürverbot, wenn der Verordnungsgeber allgemein bekann-te Tatsachen ignoriere wie etwa
diejenige, dass in den meisten Ballungszentren eine mögliche Mangellage in der Regel nicht die Randbereiche betreffe;
so ha-be der [X.]er Senat die gesamte [X.] [X.] als Gebiet im Sinne von
§
558 Abs. 3 [X.] [X.] bestimmt, obwohl Außenbezirke noch
immer Leerstands-probleme hätten (Bub/[X.]/Schultz, Handbuch der Geschäfts-
und Wohn-raummiete, 4. Aufl., [X.]. [X.]I.
A Rn. 1104).
([X.]) Selbst wenn letzteres zuträfe, läge darin jedoch
keine sachlich unge-rechtfertigte Gleichbehandlung der
[X.]er [X.]bezirke.
([X.]a) Art. 3 Abs. 1 [X.] gebietet dem Gesetzgeber zwar, wesentlich [X.] auch ungleich zu behandeln. Jedoch bleibt es ihm grundsätzlich über-lassen, diejenigen Sachverhalte auszuwählen, an die er dieselbe Rechtsfolge knüpft, die er also im
Rechtssinn als gleich ansehen will ([X.]E 118, 1, 27). Allerdings muss er die Auswahl der gleich zu behandelnden Sachverhalte sachgerecht treffen und dabei tatsächliche Ungleichheiten des zu ordnenden [X.] berücksichtigen, die so bedeutsam
sind, dass sie bei einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise beachtet werden müssen. Für die gleiche
Behandlung verschiedener Sachverhalte bedarf es ei-nes vernünftigen, einleuchtenden Grundes ([X.]E 108, 52, 67 f.; 109, 96, 123; 110, 141, 167
f.; 115, 381, 389; 118, 1, 27 f.).
([X.]b) Davon ausgehend ist die Einbeziehung auch der [X.]er [X.] beziehungsweise der in der [X.]WOS-Studie vom April 2012 nicht genann-122
123
124
125
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-

ten
Bezirke in die Gebietsbestimmung nach
§
558 Abs. 3 [X.]
und
3 [X.] nicht als sachlich ungerechtfertigte Gleichbehandlung verschiedener [X.] zu bewerten.
Dass gewisse
Kriterien in bestimmten Bezirken erfüllt sind und in ande-ren nicht, bedeutet noch nicht, dass in diesen keine
besondere Gefährdungsla-ge
im
Sinne von
§
558 Abs. 3 [X.] [X.] vorliegt. Denn letztlich bedarf es [X.] wertenden Gesamtschau unter Berücksichtigung der besonderen [X.] Verhältnisse, um feststellen zu können, ob eine solche Gefährdungslage vorliegt oder nicht. Aus diesem Grund kann regelmäßig bestimmten Indikatoren nicht von vornherein ein gegenüber anderen Indikatoren ausschlaggebendes Gewicht beigemessen werden. Insbesondere besagt ein größerer
Leerstand allein noch nicht, dass eine ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit Mietwohnungen zu angemessenen Bedingungen gewährleistet ist. Denn er
kann unterschiedliche Ursachen haben. So kann er etwa auch darauf zurückzu-führen sein, dass die betroffenen Räumlichkeiten nicht den üblicherweise zu erwartenden Zustand aufweisen beziehungsweise zu Wohnzwecken nicht oder nur bedingt geeignet sind
und daher nicht nachgefragt werden.

Dass die Einbeziehung der Randbezirke von [X.] in die Gebietsbe-stimmung nach
§
558 Abs. 3 [X.] und 3 [X.] nicht sachwidrig ist, wird dadurch bekräftigt, dass das [X.] in der von ihm erlassenen [X.]verordnung vom 5. August 2014 (GVBl. [X.] 2014 Nr. 54) aus-schließlich im Umkreis von [X.] gelegene Gemeinden
als Gebiete [X.] hat, in denen eine ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit Mietwoh-nungen zu angemessenen Bedingungen besonders gefährdet ist. Dabei wurde von den Gemeinden, die in einer Entfernung von bis zu 30 Kilometern von
[X.] liegen, die überwiegende Anzahl einbezogen (vgl. die Begründung zu
§
1 der Verordnung iVm [X.]4, 14 des durch das [X.] erstellte Gutachten
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60
-

"Mietsituation im [X.] zur Festlegung von Gebieten nach
§
558 Abs. 3 [X.]",
abrufbar unter: http://www.mil.brandenburg.de/media_fast/4055/
Gutachten.16168002.pdf). Daneben wurden auch einige weiter entfernt [X.] berücksichtigt. Wenn also selbst im
"Speckgürtel"
von [X.] (noch) eine
besondere Gefährdungslage im Sinne von
§
558 Abs. 3 [X.] [X.] bejaht wird,
kann
die Einschätzung, dass eine
solche auch in sämtlichen Berli-ner
[X.]bezirken, insbesondere in den Randbereichen der [X.], gegeben ist, nicht als sachfremd
beurteilt werden.
b) Aus den oben unter [X.] 2 d
angestellten Erwägungen ist auch eine [X.] der durch Art.
2 Abs. 1 [X.] geschützten Vertragsfreiheit
zu verneinen.

[X.]
Dr. Achilles
Dr. Schneider

Dr. Fetzer
Dr. Bünger

Vorinstanzen:
AG [X.], Entscheidung vom 03.03.2014 -
22d C 175/13 -

LG [X.], Entscheidung vom 03.07.2014 -
67 [X.]/14 -

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