Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 26.06.2014, Az. 4 C 3/13

Die Kläger wenden sich gegen die Festlegung von [X.].

Gegenstand der Klagen sind die [X.] [X.] 1 A, [X.] und [X.], die das [X.] ([X.]) der Beklagten in der 247. Durchführungsverordnung zur [X.] (Festlegung von Flugverfahren für An- und Abflüge nach [X.] zum und vom [X.]) vom 10. Februar 2012 (BAnz S. 1086) in der derzeit gültigen Fassung der [X.] vom 23. Oktober 2013 (BAnz [X.]) festgesetzt hat. Die Verfahren führen in ihrem gemeinsamen Verlauf zwischen den [X.] und [X.] östlich an dem Gelände des [X.] in [X.] vorbei, auf dem sich der [X.] ([X.]), eine Lagerhalle für Brennelemente sowie die Landessammelstelle für klein- und mittelradioaktive Abfälle befinden. Der seitliche Abstand zwischen den [X.] und dem Reaktorgebäude beträgt etwa 3 km. Über eine spezielle Schutzhülle oder Betonabschirmung gegen den Absturz von Flugzeugen, Hubschraubern oder deren massiveren Teilen verfügen die Anlagen des [X.]s nicht.

Die Kläger zu 1 bis 6 sind Eigentümer selbst genutzter [X.] in einer Entfernung zwischen 0,485 bis 5,4 km zum [X.]. Die minderjährige Klägerin zu 7 wohnt mit ihren Eltern in unmittelbarer Nähe des [X.]s.

Das Oberverwaltungsgericht hat festgestellt, dass die 247. Durchführungsverordnung zur [X.] in der damals gültigen Fassung der [X.] rechtswidrig ist und die Kläger in ihren Rechten verletzt, soweit bei der Benutzung der Startbahn 25 R [X.] über den Streckenpunkt [X.] für die Streckenführungen [X.] 1 A, [X.] und [X.] festgelegt sind. Zur Begründung hat es darauf abgestellt, dass die Entscheidung des [X.] abwägungsfehlerhaft sei. Die Behörde habe nicht dargelegt, wie hoch sie das Risiko eingeschätzt habe, dass ein Flugzeug oder Teile davon als Folge eines Unfalls das Reaktorgebäude oder störanfällige benachbarte Flächen träfen. Aus dem Ermittlungsdefizit folge als Abwägungsmangel, dass die [X.] weder bemessen noch gewichtet worden seien. Es fehle die Prüfung, ob durch den Verlauf der umstrittenen Flugrouten der Bereich des tolerablen [X.] verlassen und bereits eine Gefahrenlage eingetreten sein könnte. Das [X.] habe ferner nicht ermittelt, ob und inwieweit die Flugrouten die Wahrscheinlichkeit von gezielten Angriffen auf den [X.] und die benachbarten Lagerhallen erhöhten. Es hätte aufklären müssen, ob der vorgesehene seitliche Sicherheitsabstand ausreichend bemessen sei, um im Falle eines terroristischen Angriffs aus der Luft eine bestmögliche Gefahrenabwehr und Risikovorsorge zu gewährleisten.

Mit ihrer vom Oberverwaltungsgericht zugelassenen Revision erstrebt die Beklagte die Abweisung der Klagen. Die Kläger verteidigen das angefochtene Urteil.

Die Revision ist mit dem Ergebnis der Zurückverweisung der Revision an das Oberverwaltungsgericht begründet.

1. Das vorinstanzliche Urteil beruht auf der Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).

Im Ausgangspunkt zutreffend und in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des [X.] (vgl. Urteile vom 28. Juni 2000 - BVerwG 11 [X.] 13.99 - BVerwGE 111, 276 <281>, vom 26. November 2003 - BVerwG 9 [X.] 6.02 - BVerwGE 119, 245 <255 f.> und vom 24. Juni 2004 - BVerwG 4 [X.] 11.03 - BVerwGE 121, 152 <157>; Beschluss vom 4. Mai 2005 - BVerwG 4 [X.] 6.04 - BVerwGE 123, 322 <330>) hat das Oberverwaltungsgericht angenommen, dass es sich bei der Festlegung von [X.] in einer Verordnung auf der Grundlage des § 27a Abs. 2 [X.] um eine staatliche Planungsaufgabe handelt, bei der die in der räumlichen Umgebung des [X.] auftretenden Probleme und Interessenkonflikte bewältigt werden müssen, und das [X.] deshalb eine Abwägungsentscheidung zu treffen hat. In welchem Umfang die Behörde einer Abwägungspflicht unterliegt, richtet sich nach den gesetzlichen Vorgaben und im Übrigen nach dem rechtsstaatlich für jede Abwägung unabdingbar Gebotenen (Urteil vom 24. Juni 2004 a.a.[X.] 157 f.).

Äußere Grenzen können der Abwägung durch Entscheidungen gesetzt sein, die die zuständige Behörde in der Planfeststellung oder der luftverkehrsrechtlichen Genehmigung des [X.] getroffen hat. Sie ergeben sich ferner aus § 29 Abs. 1 Satz 1 [X.].

a) In der Rechtsprechung des [X.]s ist geklärt, dass das [X.] bei seiner Abwägung die von der zuständigen Behörde in der Planfeststellung und der luftverkehrsrechtlichen Genehmigung des [X.] getroffenen Entscheidungen zu beachten hat (Beschluss vom 4. Mai 2005 a.a.[X.] 330 f.). Zwar kann die Benutzung des Luftraums im Planfeststellungsverfahren nicht geregelt werden (Urteil vom 13. Oktober 2011 - BVerwG 4 A 4001.10 - BVerwGE 141, 1 Rn. 147). Das Planfeststellungsverfahren für die Anlegung oder den Ausbau eines [X.] und das Verfahren zur Festlegung der [X.] stehen jedoch nicht beziehungslos nebeneinander. Ist nach dem planerischen Konzept Grundlage für die Zulassung des [X.] an dem gewählten Standort und mit der festgelegten Bahnkonfiguration beispielsweise, dass bestimmte, besonders schutzwürdige Gebiete von Verlärmung verschont bleiben, kann die Planfeststellungsbehörde dies mit bindender Wirkung für die spätere Festlegung von [X.] feststellen (Urteil vom 31. Juli 2012 - BVerwG 4 A 5000.10 u.a. - BVerwGE 144, 1 Rn. 51). Auch der Schutz bestimmter Anlagen vor Flugzeugabstürzen kann zu den tragenden Erwägungen des Planfeststellungsbeschlusses gehören, zu denen sich das [X.] bei der nachfolgenden Anordnung von [X.] nicht in Widerspruch setzen darf.

Der [X.] geht nach dem Inhalt des erstinstanzlichen Urteils davon aus, dass weder der Planfeststellungsbeschluss für den Ausbau des [X.] Berlin Brandenburg vom 13. August 2004 noch der [X.] vom 20. Oktober 2009 der Festlegung der strittigen [X.] entgegensteht. Denn nach den Feststellungen des [X.] ist der [X.] in der Studie "[X.] für den Ausbau des [X.] Schönefeld", die im Planfeststellungsverfahren eingeholt worden ist, nicht in den Blick genommen worden ([X.]). In anderem Zusammenhang hat auch der [X.] angenommen, dass das Risiko einer Gefährdung des [X.] bei der Planfeststellung nicht in die Abwägung hätte einbezogen werden müssen, weil die Lage des [X.] für das Risiko eines Flugzeugabsturzes unabhängig von den Flugrouten keinen Zwangspunkt bilde und zum Schutz des Reaktors - soweit erforderlich - Flugbeschränkungen vorgesehen werden könnten (Urteil vom 31. Juli 2012 a.a.[X.] Rn. 90).

b) Eine Planungsschranke, die im Wege der Abwägung nicht überwindbar ist, wird durch § 29 Abs. 1 Satz 1 [X.] errichtet. Danach ist die Abwehr von betriebsbedingten Gefahren für die Sicherheit des Luftverkehrs sowie für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung durch die Luftfahrt Aufgabe der Luftfahrtbehörden und der Flugsicherungsorganisation. Obwohl die Vorschrift die Voraussetzungen für luftfahrtbehördliche Einzelfallregelungen nach Art einer ordnungsrechtlichen Generalklausel bestimmt, hat sie auch Einfluss auf die Abwägung bei der Festlegung von [X.] (Urteil vom 24. Juni 2004 a.a.[X.] 159). Eine Grenze, die nicht überschritten werden darf, setzt sie dem [X.] deshalb, weil es widersprüchlich wäre, wenn das [X.] zur Festlegung von [X.] ermächtigt wäre, deren Befolgung Anlass zu aufsichtsbehördlichem Einschreiten nach § 29 Abs. 1 Satz 2 [X.] sein könnte. Sollte das Oberverwaltungsgericht § 29 Abs. 1 Satz 1 [X.] demgegenüber als Vorschrift angesehen haben, die Bestandteil des Abwägungsprogramms ist, wäre ihm ein Bundesrechtsverstoß unterlaufen.

Schutzgut des § 29 Abs. 1 Satz 1 [X.] ist, soweit es vorliegend darauf ankommt, die öffentliche Sicherheit. Sie umfasst die Unverletzlichkeit der Rechtsordnung, die Unversehrtheit der subjektiven Rechte und Rechtsgüter des Einzelnen sowie Bestand und Funktionieren der Einrichtungen des Staates oder sonstiger Träger der Hoheitsgewalt. Eine Gefahr liegt vor, wenn zu erwarten ist, dass ein Zustand oder ein Verhalten bei ungehindertem Ablauf des Geschehens mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu einem Schaden für das Schutzgut führt. [X.] ist eine Gefahr, wenn sie im Zusammenhang mit den betriebstechnischen Abläufen des Luftverkehrs steht.

aa) Hiernach steht fest, dass § 29 Abs. 1 Satz 1 [X.] die Festlegung von [X.] nicht verbietet, wenn ihre Nutzung mit Gefahren für die öffentliche Sicherheit durch terroristische Anschläge aus der Luft verbunden ist. Diese Gefahren sind nicht betriebsbedingt. § 29 Abs. 1 Satz 1 [X.] bezweckt nicht die Abwehr äußerer, durch Angriffe auf die Sicherheit des Luftverkehrs verursachter Gefahren nach dem Luftsicherheitsgesetz (BTDrucks 15/2361 S. 23 zu [X.]). Zu solchen Angriffen gehören insbesondere Flugzeugentführungen, Sabotageakte und terroristische Anschläge (vgl. § 1 [X.]). § 29 Abs. 1 Satz 1 [X.] errichtet damit keine Planungsschranke gegenüber Gefahren, die nicht betriebsbedingt sind. Gefahren durch terroristische Angriffe aus der Luft sind aber - ebenso wie entsprechende Risiken - in der Abwägung beachtlich.

bb) Soweit es um die Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit durch unfallbedingte, auf technisches oder menschliches Versagen zurückzuführende Abstürze von Flugzeugen geht, ist § 29 Abs. 1 Satz 1 [X.] wegen der Betriebsbezogenheit der Gefahren einschlägig.

Ein Absturz von Flugzeugen auf das Gelände des [X.] wäre mit einer Beeinträchtigung der öffentlichen Sicherheit verbunden, weil nach den Feststellungen des [X.] durch die Freisetzung ionisierender Strahlung mit besonders nachhaltigen Folgewirkungen für hochrangige Rechtsgüter wie Leben und Gesundheit der Bevölkerung zu rechnen ist ([X.]). Nicht ermittelt hat das Oberverwaltungsgericht, ob die öffentliche Sicherheit durch die Festlegung der [X.] gefährdet wird. Vielmehr hat es dem [X.] vorgehalten, nicht geprüft zu haben, "ob durch den Verlauf der angegriffenen Flugroute in Bezug auf den [X.] und die benachbarten sensiblen Anlagen der Bereich des tolerablen [X.] verlassen und bereits eine Gefahrenlage eingetreten sein könnte" ([X.]). Jedenfalls darin liegt ein Bundesrechtsverstoß. Bei der Befolgung von Regeln, die der Abwägung nicht zugänglich sind, geht es nicht um Planung, sondern um schlichte Rechtsanwendung durch Subsumtion eines Sachverhalts unter die vorgegebenen Rechtsbegriffe (vgl. [X.], Öffentliches Baurecht, 5. Aufl. 2009, [X.] Rn. 115). Deshalb obliegt die Kontrolle, ob eine Abwägungsentscheidung mit zwingendem Recht vereinbar ist, den Gerichten. Ob die festgelegten [X.] die von § 29 Abs. 1 Satz 1 [X.] errichtete Planungsschranke überschreiten, kann der [X.] mangels ausreichender tatrichterlicher Feststellungen nicht beurteilen. Da das Urteil, wie noch darzulegen sein wird, auch nicht aus anderen Gründen richtig ist, ist die Sache zur weiteren Klärung des Sachverhalts an das Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO).

Das Oberverwaltungsgericht wird sich für die erneute Entscheidung von seinem Standpunkt lösen müssen, dass eine Gefahrenlage besteht, wenn der Bereich des tolerablen [X.] verlassen ist. Die Vorinstanz ist sich bewusst, dass es neben den Kategorien der Gefahr und des [X.] die Kategorie des Risikos gibt; denn sie sieht das [X.] im Anwendungsbereich des § 29 Abs. 1 Satz 1 [X.] zur "bestmöglichen Gefahrenabwehr und Risikovorsorge" verpflichtet ([X.]). Zu Unrecht hat sie jedoch - oberhalb der Schwelle des [X.] und unterhalb der Schwelle der Gefahr angesiedelte - Risiken in den Gefahrenbegriff des § 29 Abs. 1 Satz 1 [X.] einbezogen. Gefahren und Risiken unterscheiden sich strukturell und nicht lediglich graduell (entgegen [X.], Urteil vom 24. Oktober 2006 - 12 A 2216/05 - NVwZ 2007, 597 <603>). Das Risiko ist als Vorstufe der Gefahr ein Aliud ([X.], DVBl 2003, 1105 <1108>).

Die Gleichsetzung von Gefahren und Risiken ist nicht deshalb gerechtfertigt, weil es vorliegend um den Grad der Wahrscheinlichkeit der Havarie nuklearer Anlagen als Folge eines Flugzeugabsturzes und die Schwere eines möglichen Schadens geht. Zwar legt das [X.] die zuständigen Genehmigungsbehörden normativ (z.B. in § 7 Abs. 2 AtG) auf den Grundsatz der bestmöglichen Gefahrenabwehr und Risikovorsorge fest ([X.], Beschluss vom 20. Dezember 1979 - 1 BvR 385/77 - [X.]E 53, 30 <58 f.>). Es nimmt aber nicht das [X.] in die Pflicht. § 29 Abs. 1 Satz 1 [X.], den das [X.] zu beachten hat, beschränkt sich auf das Gebot zur Gefahrenabwehr im Sinne des allgemeinen Polizeirechts ([X.], Urteil vom 15. Juni 1982 - 10 S 428/80 - DVBl 1983, 41; [X.], Schriften zum öffentlichen Recht, Band 1249, Festlegung von [X.], 2013, [X.]). Es überschreitet den Rahmen der Norm, wenn das Oberverwaltungsgericht sie unter Rückgriff auf das Atomrecht um das Gebot zur Risikovorsorge anreichert.

Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG, der das Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit schützt, verlangt nicht, dass § 29 Abs. 1 Satz 1 [X.] das [X.] auch zur Risikovorsorge verpflichtet. Es trifft nicht zu, dass aus verfassungsrechtlichen Gründen nicht zwischen dem Atomrecht und dem Luftverkehrsrecht differenziert werden darf. Entgegen der Ansicht der Kläger überformt die grundrechtliche Schutzpflicht für Leben und Gesundheit nicht das gesamte Gesetzesrecht.

Bei der Erfüllung grundrechtlicher Schutzpflichten kommt dem Gesetzgeber grundsätzlich ein weiter Einschätzungs-, Wertungs- und Gestaltungsspielraum zu (Urteil vom 4. April 2012 - BVerwG 4 [X.] 8.09 u.a. - BVerwGE 142, 234 Rn. 149). Eine Verletzung von Schutzpflichten kann nur festgestellt werden, wenn die öffentliche Gewalt Schutzvorkehrungen überhaupt nicht getroffen hat oder die getroffenen Maßnahmen gänzlich ungeeignet oder völlig unzulänglich sind, das Schutzziel zu erreichen, oder erheblich dahinter zurück bleiben ([X.], Beschlüsse vom 15. Oktober 2009 - 1 BvR 3474/08 - NVwZ 2009, 1489 und vom 4. Mai 2011 - 1 BvR 1502/08 - NVwZ 2011, 991). Das ist nicht der Fall, weil der Gesetzgeber in § 6 Abs. 2 Nr. 4, § 7 Abs. 2 Nr. 5 und § 9 Abs. 2 Nr. 5 AtG Regelungen geschaffen hat, die auch dem Schutz eines in der Nähe einer kerntechnischen Anlage wohnenden Drittbetroffenen gegen Störmaßnahmen oder sonstige Einwirkungen Dritter dienen, sofern diese nicht dem Bereich des [X.] zuzuordnen sind (vgl. Urteil vom 22. März 2012 - BVerwG 7 [X.] 1.11 - BVerwGE 142, 159 Rn. 18). Die aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG folgende Schutzpflicht fordert nicht, dass der Schutz von atomaren Anlagen gegen Flugzeugabstürze gerade im Verfahren der Festlegung von [X.] gewährt wird.

2. Das vorinstanzliche Urteil stellt sich nicht aus anderen Gründen als richtig dar. Die Revision ist deshalb nicht nach § 144 Abs. 4 VwGO zurückzuweisen.

a) Die Anordnung der [X.] ist, auch wenn sie nicht gegen § 29 Abs. 1 Satz 1 [X.] verstoßen sollte, rechtswidrig, wenn sie vom Oberverwaltungsgericht zu Recht wegen Abwägungsfehlern beanstandet worden ist. Eine dahingehende Feststellung ist dem [X.] jedoch nicht möglich.

aa) Dem Oberverwaltungsgericht ist allerdings darin beizupflichten, dass das - vom [X.] für den vorliegenden Fall unterstellte - Risiko für eine atomare Anlage, im Einwirkungsbereich einer Abflugstrecke durch einen Flugzeugabsturz beschädigt zu werden, in der Abwägung zu berücksichtigen ist. Das im Bundesrecht verankerte rechtsstaatliche Abwägungsgebot, dem die Festlegung von [X.] mangels fachgesetzlicher Normierung unterliegt (Urteil vom 28. Juni 2000 - BVerwG 11 [X.] 13.99 - BVerwGE 111, 276 <281>), verlangt vom [X.] jedenfalls, außergewöhnliche Verhältnisse am Boden in den Blick zu nehmen, die sich als abwägungsrelevant aufdrängen müssen. Außergewöhnliche Verhältnisse am Boden zeichnen sich entweder durch eine besondere Qualität der Bodennutzung aus wie etwa in einer touristisch geprägten Region mit zahlreichen Kur- und Rehabilitationseinrichtungen (vgl. Beschluss vom 4. Mai 2005 - BVerwG 4 [X.] 6.04 - BVerwGE 123, 322 <336>) oder quantitativ durch eine besonders hohe Zahl von Betroffenen (vgl. Urteil vom 31. Juli 2012 - BVerwG 4 A 5000.10 u.a. - BVerwGE 144, 1 Rn. 51). Auf Einzelheiten kommt es hier nicht an; denn es liegt auf der Hand, dass die Risiken, die von kerntechnischen Anlagen ausgehen und sich durch unfallbedingte oder gezielt herbeigeführte Flugzeugabstürze verwirklichen können, wegen der besonderen Gefährlichkeit der Kernenergie und den weit reichenden Schadensfolgen bei der Festlegung von An- und Abflugstrecken zu bewerten und in die Abwägung einzustellen sind. Das [X.] wird damit nicht unzumutbar belastet. Dies zeigt sich schon daran, dass es sich in seinem Abwägungsvermerk vom 26. Januar 2012 mit dem [X.] befasst hat.

Aus § 29 Abs. 1 Satz 1 [X.] lässt sich nicht ableiten, dass Risiken für Schutzgüter am Boden vom rechtsstaatlichen Abwägungsgebot nicht erfasst werden sollen. Der [X.] hat im Urteil vom 24. Juni 2004 - BVerwG 4 [X.] 11.03 - (BVerwGE 121, 152 <159>) das Nebeneinander der Abwehr von betriebsbedingten Gefahren für die Sicherheit des Luftverkehrs und für die öffentliche Sicherheit und Ordnung durch die Luftfahrt betont. Festlegung oder Änderung eines [X.]s setzen indes eine (polizeirechtliche) Gefahr in der Luft nicht voraus (so auch [X.] a.a.[X.] 104); vielmehr können [X.] schon dazu dienen, Risiken im Luftraum zu minimieren. Dann aber liegt es in der Konsequenz des § 29 Abs. 1 Satz 1 [X.], dass auch Risiken aus der Luft im Abwägungsprozess zu berücksichtigen sind. Nicht der Abwägung unterliegen lediglich Restrisiken, weil sie jenseits der Schwelle praktischer Vernunft liegen und als sozialadäquate Lasten von allen Bürgern zu tragen sind (vgl. zum Restrisiko: [X.], Beschluss vom 8. August 1978 - 2 BvL 8/77 - [X.]E 49, 89 <137 f., 143>).

bb) Den bundesrechtlichen Maßstab hat das Oberverwaltungsgericht aber insoweit verfehlt, als es seine Entscheidung auf bloße Mängel im [X.] gestützt hat. Bei der richterlichen Kontrolle von (untergesetzlichen) Normen kommt es im Grundsatz auf das Ergebnis des Rechtsetzungsverfahrens an, also auf die erlassene Vorschrift in ihrer regelnden Wirkung, nicht aber auf die die Rechtsnorm tragenden Motive desjenigen, der an ihrem Erlass mitwirkt (Urteil vom 13. Dezember 1984 - BVerwG 7 [X.] 3.83 u.a. - BVerwGE 70, 318 <335>). Der Weg zu einer verwaltungsgerichtlichen Überprüfung des [X.]s ist bei untergesetzlichen Normen nur eröffnet, wenn der Normgeber - wie etwa im Bauplanungsrecht - einer besonders ausgestalteten Bindung an gesetzlich formulierte [X.] unterliegt. Sind solche - wie hier - nicht vorhanden, kann die Rechtswidrigkeit einer Norm mit Fehlern im [X.] nicht begründet werden (Urteil vom 26. April 2006 - BVerwG 6 [X.] 19.05 - BVerwGE 125, 384 Rn. 16). Entscheidend ist allein, ob das Ergebnis des [X.] den anzulegenden rechtlichen Maßstäben entspricht. Diese Prüfung hat das Oberverwaltungsgericht nicht vorgenommen. Sie kann vom [X.] nicht nachgeholt werden, weil das Oberverwaltungsgericht - aus seiner Sicht folgerichtig - die dazu erforderlichen Tatsachen nicht festgestellt hat.

cc) Der [X.] kann die Festlegung der [X.] auch nicht als rechtswidrig bestätigen, weil das [X.], wie die Kläger geltend gemacht haben, mit der Festlegung der [X.] ihr Interesse am Schutz vor unzumutbaren Lärmbeeinträchtigungen willkürlich unberücksichtigt gelassen hat. Das Oberverwaltungsgericht hat offengelassen, ob die Rüge berechtigt ist ([X.]). Es hat deshalb keine Feststellungen getroffen, die dem [X.] den Befund ermöglichen, dass das [X.] die Lärmschutzbelange fehlerhaft abgewogen hat.

b) Anders als die Kläger meinen, genügt die Ermächtigungsgrundlage für die angegriffene [X.]sverordnung den verfassungsrechtlichen Anforderungen.

Ermächtigungsgrundlage für den Erlass von [X.]sverordnungen durch das [X.] ist § 27a Abs. 2 Satz 1 [X.]. Rechtsgrundlage für diese Vorschrift ist § 32 Abs. 4 Nr. 8 und Abs. 4c [X.]. Nach § 32 Abs. 4 Nr. 8 [X.] erlässt das [X.], Bau und Stadtentwicklung die zur Durchführung des Luftverkehrsgesetzes und von Rechtsakten der [X.] notwendigen Rechtsverordnungen über die Festlegung von [X.] für Flüge innerhalb von Kontrollzonen, für An- und Abflüge zu und von Flugplätzen mit Flugverkehrskontrollstelle und für Flüge nach [X.], einschließlich der Flugwege, Flughöhen und Meldepunkte. Nach § 32 Abs. 4c Satz 1 [X.] kann das [X.], Bau und Stadtentwicklung die Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen u.a. nach Abs. 4 Nr. 8 auf das [X.] übertragen.

§ 32 Abs. 4 Nr. 8 [X.] entspricht den Erfordernissen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG, wonach Gesetze, durch die die Bundesregierung, ein Bundesminister oder die Landesregierungen ermächtigt werden, Rechtsverordnungen zu erlassen, Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung bestimmen müssen (Urteil vom 26. November 2003 - BVerwG 9 [X.] 6.02 - BVerwGE 119, 245 <250>). § 32 Abs. 4 Nr. 8 [X.] bestimmt als Inhalt der Ermächtigung die Festlegung von [X.], d.h. von Anweisungen zur Steuerung des Verhaltens der Luftfahrzeugführer (Urteil vom 24. Juni 2004 a.a.[X.] 158). Zweck der Ermächtigung ist nach der erkennbaren Zielrichtung des § 32 Abs. 4 Nr. 8 [X.] die Gewährleistung einer sicheren, geordneten und flüssigen Abwicklung des Luftverkehrs (vgl. § 27c Abs. 1 [X.]). Zum Ausmaß der Ermächtigung bestimmt § 32 Abs. 4 Nr. 8 [X.] die Arten von Flügen, für die [X.] festgelegt werden dürfen, und Parameter für die Verfahren.

c) Die Festlegung der [X.] ist des Weiteren nicht deshalb rechtswidrig, weil die Kläger nicht angehört worden sind. Weder das Luftverkehrsgesetz noch die [X.] schreibt eine Verfahrensbeteiligung betroffener Gemeinden oder Privatpersonen vor dem Erlass von [X.]sverordnungen vor. Mit dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) ist das vereinbar. Das Rechtsstaatsprinzip enthält keine in allen Einzelheiten bestimmten Gebote und Verbote für die Ausgestaltung von Normsetzungsverfahren. Es bedarf vielmehr der Konkretisierung je nach den sachlichen Gegebenheiten durch die zuständigen Organe. Dabei müssen (lediglich) fundamentale Elemente des Rechtsstaats und der Rechtsstaatlichkeit im Ganzen gewahrt bleiben, mithin ein rechtsstaatlich gebotener Mindeststandard (Beschluss vom 8. April 1999 - BVerwG 7 [X.] 1.09 - juris Rn. 9). Dazu gehört eine Öffentlichkeitsbeteiligung nicht.

Gemeinden steht ein unmittelbar auf Art. 28 Abs. 2 GG beruhendes Anhörungsrecht nicht zu (Urteil vom 26. November 2003 a.a.[X.] 251). Auch Privatpersonen haben kein verfassungsrechtlich verbürgtes Anhörungsrecht. Dabei kann offenbleiben, ob sich dies auf die Erwägung stützen lässt, die Festlegung von [X.] greife nicht unmittelbar in den Schutzbereich von Grundrechten (etwa Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) ein. Gegen ein Anhörungsrecht lässt sich jedenfalls ins Feld führen, dass es dem [X.] möglich sein muss, die Anordnung von [X.], wenn für die Sicherheit des Luftverkehrs nötig, schnell und ohne großen Verfahrensaufwand zu korrigieren oder zu revidieren (Urteil vom 26. November 2003 a.a.[X.] 253). [X.] sind Verkehrsregeln, die in erster Linie der sicheren, geordneten und flüssigen Abwicklung des Luftverkehrs dienen (Urteil vom 24. Juni 2004 a.a.[X.] 158), für den der Luftraum über der [X.] im Übrigen kraft Gesetzes (vgl. § 1 Abs. 1 Satz 1 [X.]) freigegeben ist. Anders als dies vielfach bei der Umsetzung von Genehmigungen und Planfeststellungsbeschlüssen der Fall ist, werden keine "vollendeten Tatsachen" geschaffen. Verfassungsrechtlich ausreichender Rechtsschutz wird dadurch gewährt, dass Betroffene befugt sind, gerichtlich prüfen zu lassen, ob das [X.] bei der Ausweisung von Flugrouten ihre rechtlich geschützten Interessen im Ergebnis fehlerfrei abgewogen hat (vgl. Urteil vom 26. November 2003 a.a.[X.] 253).

d) Die Festlegung der [X.] ist schließlich nicht mangels vorheriger Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung rechtswidrig. Der [X.] hat im Urteil vom 19. Dezember 2013 - BVerwG 4 [X.] 14.12 - ([X.] 2014, 280, zur [X.] in BVerwGE vorgesehen) dargelegt, dass die Festlegung von Flugrouten nicht zu den Entscheidungen gehört, für die nach dem Gesetz über die Umweltprüfung - [X.] - eine Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung bestehen kann. Zur Begründung heißt es:

Daran hält der [X.] fest.

3. Das Oberverwaltungsgericht wird zu prüfen haben, ob die Nutzung der festgelegten Abflugstrecken mit einer Gefahr für die kerntechnischen Anlagen auf dem Gelände des [X.] Berlin durch unfallbedingte Flugzeugabstürze verbunden ist. Ist das der Fall, ist die angegriffene Verordnung wegen eines Verstoßes gegen § 29 Abs. 1 Satz 1 [X.] rechtswidrig.

Steht § 29 Abs. 1 Satz 1 [X.] der Festlegung der [X.] nicht entgegen, wird sich das Oberverwaltungsgericht der Frage zu widmen haben, ob die Wahrscheinlichkeit einer Beschädigung des [X.] durch einen unfallbedingten Flugzeugabsturz dem Bereich des Risikos oder des [X.] zuzuordnen ist. Im letzteren Fall wäre sie für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der [X.] irrelevant.

Das Risiko einer Havarie des Reaktors durch einen unfallbedingten Flugzeugabsturz ist abwägungserheblich. [X.] ist auch das Risiko einer Havarie durch gezielt herbeigeführte Flugzeugabstürze, weil es nach der Auffassung des [X.], gegen die revisionsgerichtlich nichts einzuwenden ist, nicht lediglich ein Restrisiko darstellt ([X.]).

Bei der auf das [X.] beschränkten Kontrolle wird das Oberverwaltungsgericht von dem Ansatz auszugehen haben, dass die Kläger nicht ohne rechtfertigenden Grund mit rechtlich relevanten Risiken belastet werden dürfen. An einem rechtfertigenden Grund fehlt es, wenn sich die Risiken ohne Weiteres dadurch vermeiden lassen, dass das [X.] ohne Vernachlässigung der für den Flugverkehr unabdingbaren Sicherheitserfordernisse andere, sich als eindeutig vorzugswürdig aufdrängende [X.] festlegt (vgl. Urteil vom 24. Juni 2004 - BVerwG 4 [X.] 11.03 - BVerwGE 121, 152 <164>). Alternativrouten sind allerdings nicht schon dann vorzuziehen, wenn ihre Benutzung mit geringeren Risiken für die Anlagen des [X.] Berlin verbunden ist. Bei ihrer Betrachtung und dem Vergleich mit den umstrittenen [X.] spielen auch alle anderen abwägungsbeachtlichen Belange, z.B. die Größenordnungen von Lärmbelastungen, eine Rolle.