Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 19.12.2013, Az. 4 C 14/12

Der Kläger, ein in [X.] anerkannter Naturschutzverein, wendet sich gegen An- und Abflugverfahren ("Flugrouten") zur sogenannten kurzen Südabkurvung für den [X.], der aufgrund eines bestandskräftigen Planfeststellungsbeschlusses vom 4. November 2004 zu einem Knotenpunkt für den [X.] ausgebaut worden ist. Die [X.] sind ohne Beteiligung des [X.] in der 19. Verordnung zur Änderung der 198. Durchführungsverordnung zur [X.] vom 14. August 2009 als [X.] [X.] 2 E und [X.] 2 Q festgelegt worden. Sie führen u.a. über mehrere Natura 2000-Gebiete.

Der Kläger verlangte zunächst von der Planfeststellungsbehörde, dem ehemaligen [X.], die [X.] für die betroffenen Schutzgebiete nachzuholen. Die Prüfungen seien geboten, weil sich die [X.] gegenüber den Festlegungen im Planfeststellungsbeschluss vom 4. November 2004 deutlich geändert hätten und veränderte Auswirkungen auf Natur und Landschaft nach sich zögen. Die Planfeststellungsbehörde antwortete dem Kläger, dass sie für die Festsetzung von [X.] nicht zuständig sei und keine erneute Prüfung der FFH-Verträglichkeit infolge der veränderten Flugrouten vornehmen werde. Richtig sei, dass bei der im Planfeststellungsbeschluss erfolgten Prüfung der Verträglichkeit des [X.] nur jene [X.] betrachtet worden seien, die nach dem damaligen Verfahrensstand ersichtlich gewesen seien. Die nachträgliche Änderung der Verfahren führe aber nicht dazu, deren Umweltverträglichkeit einschließlich FFH-Verträglichkeit einer nochmaligen Prüfung zu unterziehen. Ein Wiederaufgreifen des Planfeststellungsverfahrens wegen geänderter Sach- oder Rechtslage sei gesetzlich nicht vorgesehen.

Der Kläger hat daraufhin Klage auf Feststellung erhoben, dass die Festlegung von An- und Abflugverfahren über die betroffenen Gebiete nichtig sei. Zur Begründung hat er geltend gemacht, dass die [X.] die von den [X.] betroffenen Schutzgebiete wesentlich beeinträchtigten und vor deren Festlegung eine Umweltverträglichkeits- und eine FFH-Verträglichkeitsprüfung erforderlich gewesen sei, an der er hätte beteiligt werden müssen. Das Oberverwaltungsgericht hat die Klage als unzulässig abgewiesen, weil dem Kläger die nach § 42 Abs. 2 VwGO analog erforderliche Klagebefugnis fehle. Es gebe keine Bestimmung, die dem Kläger Klagerechte in Bezug auf drittschützende Vorschriften oder die hoheitliche Verletzung von objektiv-rechtlichen Normen vermittele. Dagegen wendet sich der Kläger mit seiner vom Oberverwaltungsgericht zugelassenen Revision. Die Beklagte verteidigt das angegriffene Urteil.

Die Revision des [X.] ist begründet. Die Ansicht des [X.], der Kläger könne die Festlegung der von ihm beanstandeten [X.] nicht im Klagewege angreifen, verstößt gegen Bundesrecht. Für eine abschließende Entscheidung bedarf es weiterer tatsächlicher Feststellungen. Das macht eine Zurückverweisung an das Ausgangsgericht erforderlich (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 [X.]).

1. Die Ansicht des [X.], dass die Klage nicht nach § 2 Abs. 1 in Verbindung mit § 1 Abs. 1 Satz 1 Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz - UmwRG - zulässig ist, steht mit Bundesrecht im Einklang.

Nach § 2 Abs. 1 in Verbindung mit § 5 Abs. 4 Satz 1 UmwRG kann eine nach § 3 UmwRG anerkannte Vereinigung, ohne eine Verletzung in eigenen Rechten geltend machen zu müssen, Rechtsbehelfe nach Maßgabe der Verwaltungsgerichtsordnung gegen eine Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG oder deren Unterlassen einlegen, wenn sie - neben anderen Voraussetzungen - geltend macht, dass eine Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG oder deren Unterlassen Rechtsvorschriften, die dem Umweltschutz dienen und für die Entscheidung von Bedeutung sein können, widerspricht. Vorliegend fehlt es an einer Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG, weil die Voraussetzungen des einzig in Betracht kommenden Buchstabens a nicht vorliegen. Für die Festlegung von [X.] kann nach dem Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung keine Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung bestehen.

a) Das Vorliegen einer solchen Entscheidung ist eine Sachurteilsvoraussetzung. Sie lässt sich nicht mit der Erwägung bejahen, es sei nicht von vornherein ausgeschlossen, dass für die Festlegung von Flugrouten eine Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung bestehen könne (a.A. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 14. Juni 2013 - 11 A 10.13 - LKV 2013, 513 = juris Rn. 18 f.).

Diese der sogenannten Möglichkeitstheorie zur Klagebefugnis entlehnte Formulierung verfehlt den rechtlichen Maßstab. Das Gesetz fordert für einen Rechtsbehelf nach § 2 Abs. 1 UmwRG einen tauglichen Gegenstand, allein die Möglichkeit dessen Vorliegens reicht schon nach seinem Wortlaut nicht aus. Für die Möglichkeitstheorie ist im Rahmen des § 2 Abs. 1 UmwRG nur Raum, wo das Gesetz eine "Geltendmachung" durch den Kläger fordert und ausreichen lässt. Dies bestätigt der Vergleich mit § 42 Abs. 2 [X.]. Die Vorschrift lässt es genügen, wenn ein Kläger "geltend macht", in eigenen Rechten verletzt zu sein. An diese Formulierung knüpft die Möglichkeitstheorie an und beschränkt die Zulässigkeit auf Klagen, bei denen eine Verletzung eigener Rechte nicht offensichtlich und eindeutig nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen ist (vgl. etwa Urteil vom 20. April 1994 - BVerwG 11 [X.] 17.93 - BVerwGE 95, 333 <334 f.> und [X.], in: [X.]/[X.], [X.], 3. Aufl. 2010, § 42 Rn. 378 ff.).

b) Die Unzulässigkeit der Klage folgt nicht bereits daraus, dass die Festlegung von [X.] keine Entscheidung im Sinne von § 2 Abs. 3 [X.] wäre. Nach § 2 Abs. 3 in Verbindung mit Abs. 1 Satz 1 [X.] sind Entscheidungen über die Zulässigkeit von Vorhaben Bewilligung, Erlaubnis, Genehmigung, Planfeststellungsbeschluss und sonstige behördliche Entscheidungen, die in einem Verwaltungsverfahren getroffen werden, mit Ausnahme von Anzeigeverfahren. Entscheidungen, die in einem Verwaltungsverfahren getroffen werden, sind nach dem Willen des Gesetzgebers nicht nur solche, die ein Verwaltungsverfahren im Sinne des § 9 VwVfG abschließen, sondern auch welche, die - wie die Festlegung von [X.] in einer Rechtsverordnung nach § 27a Abs. 2 Satz 1 Luftverkehrs-Ordnung - das Ergebnis eines Normsetzungsverfahrens sind (BTDrucks 11/3919 S. 21).

c) § 2 Abs. 1 in Verbindung mit § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG eröffnet den Zugang zu verwaltungsgerichtlichem Rechtsschutz jedoch deshalb nicht, weil die Festlegung von [X.] nicht zu den Entscheidungen gehört, für die nach dem Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung eine Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung bestehen kann.

aa) Eine Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung folgt nicht aus § 3b Abs. 1 Satz 1 [X.]. Die Festlegung eines [X.]s ist keine Entscheidung über den Bau eines Flugplatzes im Sinne der Begriffsbestimmungen des [X.] von 1944 zur Errichtung der [X.] (Anhang 14) (Anlage 1 Nummer 14.12 zum [X.]).

Hiervon zu trennen ist die in der Rechtsprechung des [X.]s geklärte Frage, inwieweit die Umweltverträglichkeitsprüfung bei der Planfeststellung eines Flughafens [X.] einbeziehen muss: Der Kreis der Umweltauswirkungen, auf die sich die Umweltverträglichkeitsprüfung zu erstrecken hat, geht nicht über die Umweltbelange hinaus, denen im Rahmen des Abwägungsgebots Rechnung zu tragen ist (Urteil vom 25. Januar 1996 - BVerwG 4 [X.] 5.95 - BVerwGE 100, 238 <247>). Dementsprechend bestimmen sich Inhalt und Umfang der vorzulegenden Unterlagen gemäß § 6 Abs. 2 Satz 1 [X.] nach den Rechtsvorschriften, die für die Entscheidung über die Zulässigkeit des Vorhabens maßgebend sind. Der Planfeststellungsbeschluss für den Bau eines Flughafens muss die in seiner räumlichen Umgebung aufgeworfenen Probleme bewältigen. Hierzu ist er nur in der Lage, wenn die prognostische Flugroutenplanung Art und Ausmaß der zu erwartenden Betroffenheiten in der für die Abwägung relevanten Größenordnung realistisch abbildet (Urteil vom 31. Juli 2012 - [X.] 7001.11 u.a. - BVerwGE 144, 44 Rn. 66). Die Umweltverträglichkeitsprüfung aus Anlass des Baus eines Flughafens darf sich dabei nicht auf die Betrachtung bestimmter, für die Lärmbetroffenheiten repräsentativer [X.] beschränken; sie muss sich vielmehr räumlich auf den gesamten Einwirkungsbereich des Flughafens erstrecken, in dem abwägungserhebliche Auswirkungen des Vorhabens möglich sind. Eine detaillierte Ermittlung und Beschreibung der betriebsbedingten Auswirkungen des Vorhabens ist in der Regel aber nur für die der Planfeststellung zugrunde gelegte, mit dem [X.] ([X.]) oder der [X.] ([X.]), die die Festlegung von [X.] durch das [X.] vorbereitet ([X.], [X.] 2013, 599 <606>), abgestimmte Grobplanung der Flugrouten erforderlich. Darüber hinaus ist es notwendig, regelmäßig aber auch ausreichend, dass die Umweltverträglichkeitsprüfung die im Rahmen der Abwägung zu treffende Entscheidung vorbereitet, ob sich die Zulassung des Vorhabens nur rechtfertigen lässt, wenn bestimmte Gebiete von erheblichen Beeinträchtigungen durch Fluglärm verschont bleiben (Urteil vom 31. Juli 2012 - [X.] 7001.11 u.a. - a.a.[X.] Rn. 44). Dass damit eine Umweltverträglichkeitsprüfung bei der Planfeststellung ausgehend von bestimmten [X.] die Umweltauswirkungen des Flughafenbetriebs betrachten muss, folgt aus der Pflicht der Planfeststellungsbehörde, eine [X.] zu treffen, macht aber die Festlegung der [X.] nicht selbst zum Anlass einer Umweltverträglichkeitsprüfung.

bb) Die Festlegung eines [X.]s ist auch keine Änderung eines Vorhabens, für das als solches eine [X.] besteht, die nach § 3e Abs. 1 Nr. 2 [X.] zur Durchführung einer allgemeinen Vorprüfung des Einzelfalls verpflichtet.

Bezugspunkt und Maßstab für das Vorliegen einer Änderung ist der bisherige [X.]. Ob ein Änderungsvorhaben vorliegt, hängt also nicht davon ab, welche Umweltauswirkungen entstehen, ob etwa - wie der Kläger hier geltend macht - das geplante [X.] bisher in der Umweltverträglichkeitsprüfung nicht beschriebene Umweltauswirkungen hat, sondern muss abhängig vom Inhalt bestandskräftiger Zulassungsentscheidungen beantwortet werden (Urteil vom 7. Dezember 2006 - BVerwG 4 [X.] 16.04 - BVerwGE 127, 208 Rn. 31 ff.). Diese Sichtweise teilt das Unionsrecht (Urteil vom 7. Dezember 2006 a.a.[X.] Rn. 34). Da die Festlegung von [X.] weder Gegenstand der Planfeststellung nach § 8 Abs. 1 [X.] noch der Betriebsgenehmigung nach § 6 Abs. 1 Satz 1 [X.] ist, kann die Festlegung von [X.] auch keine Änderung im Sinne von § 3e Abs. 1 Nr. 2 [X.] sein.

cc) Der Kläger hält es für denkbar, dass im Planfeststellungsverfahren gewichtige Umweltauswirkungen eines bestimmten [X.]s nicht in den Blick genommen werden, weil die Planfeststellungsbehörde mit der Festsetzung dieses Verfahrens nicht rechnet, und das [X.] später ohne Betrachtung seiner Umweltauswirkungen festgesetzt wird. Er sieht darin eine nicht hinzunehmende Lücke im Recht der Umweltverträglichkeitsprüfung. Sein Einwand führt nicht dazu, dass die Festlegung des [X.]s ihrerseits einer Umweltverträglichkeitsprüfung unterliegt.

(1) Dem Planfeststellungsbeschluss obliegt es, die in der räumlichen Umgebung eines Flughafens aufgeworfenen Probleme abwägend zu bewältigen. Ist nach seinem planerischen Konzept Grundlage für die Zulassung des Vorhabens an dem gewählten Standort beispielsweise, dass bestimmte, besonders schutzwürdige Gebiete von Verlärmung verschont bleiben, kann er dies mit bindender Wirkung für die spätere Festlegung von [X.] feststellen (Urteil vom 31. Juli 2012 - [X.] 5000.10 u.a. - BVerwGE 144, 1 Rn. 51). Schweigt der regelnde Teil des Planfeststellungsbeschlusses insoweit, ist es eine Frage der Auslegung, ob der Planfeststellungsbeschluss eine solche Festlegung treffen wollte.

(2) Ergibt die Auslegung des Planfeststellungsbeschlusses, dass er das hier angegriffene [X.] zulässt, so richtet sich die Rüge des [X.] insoweit dagegen, dass die Umweltverträglichkeitsprüfung vor dem Erlass des Planfeststellungsbeschlusses bestimmte Umweltauswirkungen nicht ausreichend in den Blick genommen hat. Der Kläger muss sich dann aber entgegenhalten lassen, dass es ihm offen gestanden hätte, insoweit den Planfeststellungsbeschluss mit der Begründung anzugreifen, dessen Maßnahmen reichten nicht aus, um die Ausgewogenheit der Standortentscheidung für den Fall von der Grobplanung abweichender [X.] sicherzustellen (vgl. Urteil vom 31. Juli 2012 - 4 A 5000.10 u.a. - a.a.[X.] Rn. 51 a.E.). Mit Bestandskraft des Planfeststellungsbeschlusses kann der Kläger eine solche Korrektur nicht mehr fordern. Einer Nachholung der Umweltverträglichkeitsprüfung bei Festlegung des [X.]s stände aber auch entgegen, dass das Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung einen projektbezogenen [X.] verwendet, der nach § 2 Abs. 2 Nr. 1 [X.] an seine Anlage 1 anknüpft, die indes nicht einschlägig ist (s.o.). Über diese gesetzgeberische Einschätzung kann sich der [X.] nicht hinwegsetzen.

Ein Nachholen einer Umweltverträglichkeitsprüfung verfehlte ferner Sinn und Zweck dieses Verfahrensschritts. Die Umweltverträglichkeitsprüfung schafft die Voraussetzung dafür, die Umweltbelange so herauszuarbeiten, dass sie in die Abwägung in gebündelter Form eingehen. Diese Verfahrensweise verhindert, dass diese Belange in einer atomistischen Betrachtungsweise nicht mit dem Gewicht zur Geltung kommen, das ihnen in Wahrheit bei einer Gesamtschau gebührt (Urteil vom 18. November 2004 - BVerwG 4 [X.]N 11.03 - BVerwGE 122, 207 <211>). Die Umweltverträglichkeitsprüfung dient also der gesamthaften Vorbereitung einer bestimmten Verwaltungsentscheidung. Mit dieser Sichtweise ist die Forderung nicht vereinbar, (behauptete) Mängel einer solchen Umweltverträglichkeitsprüfung zu einem späteren Zeitpunkt anlässlich einer anderen Verwaltungsentscheidung einer Behörde eines anderen Rechtsträgers zu heilen.

(3) Ergibt die Auslegung des Planfeststellungsbeschlusses, dass er das von der Beklagten festgelegte [X.] nicht zulässt, ist die Festlegung dieses Verfahrens rechtswidrig. Dies folgt aus der insoweit eingetretenen Bindung durch den Planfeststellungsbeschluss. Es liegt nicht in der Hand der Beklagten, diese Bindungswirkung durch Vornahme einer Umweltverträglichkeitsprüfung zu beseitigen. Das ergibt sich schon aus dem Umstand, dass die Umweltverträglichkeitsprüfung ein Verfahrensschritt, aber keine materielle Entscheidung über die von ihr beschriebenen Umweltbelange ist (vgl. Urteil vom 25. Januar 1996 - BVerwG 4 [X.] 5.95 - BVerwGE 100, 238 <243 f.>; st[X.]pr).

(4) Der Anwendungsbereich des [X.] kann auch nicht im Wege der Analogie erweitert werden, etwa um (möglichen) Vorgaben des Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten ([X.]) vom 25. Juni 1998 (Zustimmungsgesetz vom 9. Dezember 2006, [X.]) zu genügen. Es fehlt an einer planwidrigen Regelungslücke, weil sich das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz zum Zeitpunkt seiner Verabschiedung als seinen Anwendungsbereich abschließend umschreibende Regelung verstanden hat (Urteil vom 5. September 2013 - BVerwG 7 [X.] 21.12 - NVwZ 2014, 64 Rn. 30 f., zur [X.] in BVerwGE vorgesehen).

d) Dass nach innerstaatlichem Recht die Festlegung von [X.] nicht der Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung unterliegt oder unterliegen kann, ist unionsrechtlich unbedenklich. Nach Art. 4 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 85/337/[X.] des Rates vom 27. Juni 1985 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten ([X.]), neu kodifiziert durch die Richtlinie 2011/92/[X.] des [X.] und des Rates vom 13. Dezember 2011 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten (ABl [X.] Nr. L 26 S. 1 - [X.]), werden Projekte des [X.] grundsätzlich einer Umweltverträglichkeitsprüfung unterzogen, bei Projekten des [X.]I bestimmen die Mitgliedstaaten anhand einer Einzelfalluntersuchung oder von ihnen festgelegter Schwellenwerte bzw. Kriterien, ob das Projekt einer Umweltverträglichkeitsprüfung unterzogen werden muss. Der Begriff des Projekts wird in Art. 1 Abs. 2 Buchst. a [X.] definiert als die Errichtung von baulichen oder sonstigen Anlagen und sonstige Eingriffe in Natur und Landschaft. Durch Anhang I Nr. 7a und [X.] der [X.] erfährt er eine Beschränkung auf die Errichtung baulicher Anlagen, weil lediglich der Bau eines Flughafens der Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung unterworfen ist oder sein kann. Diesem Projektbegriff entspricht eine Tätigkeit nur, wenn sie mit Arbeiten oder Eingriffen zur Anlegung oder Änderung des materiellen Zustands des Flughafens einhergeht ([X.], Urteil vom 17. März 2011 - [X.]. [X.]-275/09 - Slg. 2011, [X.] Rn. 24 und 30). [X.] und ihre Zuordnung zu bestehenden Start- und Landebahnen sind nicht erfasst (vgl. die Antwort der [X.] vom 2. August 2002 auf die schriftlichen Anfragen [X.] und [X.] - ABl [X.] Nr. [X.] 52 E S. 122).

Der [X.] hat allerdings wiederholt festgestellt, dass die Richtlinie 85/337/[X.] einen ausgedehnten Anwendungsbereich sowie einen sehr weit reichenden Zweck hat ([X.], Urteile vom 24. Oktober 1996 - [X.]. [X.]-72/95 - Slg. 1996, [X.] Rn. 31, vom 16. September 1999 - [X.]. [X.]-435/97 - Slg. 1999, [X.] Rn. 40 und vom 28. Februar 2008 - [X.]. [X.]-2/07 - Slg. 2008, [X.] Rn. 32) und an eine Gesamtbewertung der Auswirkungen von Projekten oder deren Änderung auf die Umwelt anknüpft. Es stellte eine Vereinfachung dar und liefe diesem Ansatz zuwider, wenn im Rahmen der Umweltverträglichkeitsprüfung eines Projekts oder seiner Änderung nur die unmittelbaren Wirkungen der geplanten Arbeiten selbst berücksichtigt würden, nicht aber die Auswirkungen auf die Umwelt, die durch die Benutzung und den Betrieb der aus diesen Arbeiten hervorgegangenen Anlagen hervorgerufen werden können ([X.], Urteil vom 28. Februar 2008 a.a.[X.] Rn. 43). Die Pflicht, bei der Planung eines Flughafens die mit der Benutzung und dem Betrieb verbundenen Umweltauswirkungen in den Blick zu nehmen, erstreckt sich indes nicht auf alle realistischerweise in Betracht kommenden An- und Abflugverfahren. Art. 2 Abs. 1 [X.] verlangt, dass ein Projekt "vor Erteilung der Genehmigung" einer Prüfung unterzogen werden muss. Die Festlegung von [X.] gehört nach innerstaatlichem Recht nicht zur Genehmigung des Projekts "Bau von Flugplätzen". Sie ist auch nicht Teil eines gestuften Genehmigungsverfahrens in dem Sinne, dass zunächst eine Grundsatzentscheidung (über den Bau des Flughafens) und dann eine oder mehrere Durchführungsentscheidungen getroffen werden, und in dem die Auswirkungen, die ein Projekt möglicherweise auf die Umwelt hat, im Verfahren des Erlasses der Grundsatzentscheidung zu ermitteln und zu prüfen sind (vgl. zur Umweltverträglichkeitsprüfung in einem gestuften Genehmigungsverfahren [X.], Urteil vom 4. Mai 2006 - [X.]. [X.]-508/03 - Slg. 2006, [X.] Rn. 104). An- und Abflugverfahren sind nicht Bestandteil der Zulassungsentscheidung, sondern Verkehrsregeln zur sicheren Abwicklung des Flugverkehrs von und zu einem Flughafen.

Der [X.] hat zur Kenntnis genommen, dass die Europäische [X.] im Mai 2013 ein Vertragsverletzungsverfahren nach Art. 258 Abs. 1 A[X.]V eingeleitet hat, weil die bundesdeutsche Rechtslage, nach der die Festlegung von [X.] keiner vorherigen Umweltverträglichkeitsprüfung bedarf, mit der Richtlinie 85/337/[X.] nicht vereinbar sei, und der [X.] Gelegenheit zur Äußerung gegeben hat. Welchen Verlauf das Verfahren nehmen wird, ist offen. In der Sache ist die innerstaatliche Rechtslage unionsrechtskonform. Das ergibt sich aus dem Urteil des [X.] vom 17. März 2011 (a.a.[X.]). Einer Vorlage an den [X.] nach Art. 267 Abs. 1 A[X.]V bedarf es deshalb nicht (vgl. [X.], Urteil vom 6. Oktober 1982 - [X.]. [X.]-283/81 - Slg. 1982, [X.] Rn. 14.)

2. Die Ansicht des [X.], dass die Klage auch nicht nach § 61 Abs. 1 Satz 1 [X.] in der Fassung vom 25. März 2002 ([X.] 1193) oder nach § 64 Abs. 1 [X.] in der seit 1. März 2010 geltenden Fassung ([X.] 2542) zulässig ist, verstößt gegen Bundesrecht. Dabei kann offenbleiben, welche Fassung des Bundesnaturschutzgesetzes maßgeblich ist; denn die hier einschlägigen Regelungen sind inhaltlich identisch.

Nach § 64 Abs. 1 [X.] 2010 kann eine anerkannte Naturschutzvereinigung unter den in den Nummern 1 bis 3 genannten Voraussetzungen gegen Entscheidungen nach § 63 Abs. 1 Nr. 2 bis 4 und Abs. 2 Nr. 5 bis 7 [X.] Rechtsbehelfe nach Maßgabe der Verwaltungsgerichtsordnung einlegen. Die Voraussetzungen des § 64 Abs. 1 [X.] sind erfüllt. Der Kläger war namentlich zur Mitwirkung berechtigt. Einschlägige Vorschrift ist § 63 Abs. 2 Nr. 5 [X.]. Danach ist einer nach § 3 UmwRG von einem Land anerkannten, landesweit tätigen Naturschutzvereinigung u.a. vor der Erteilung von Befreiungen von Geboten und Verboten zum Schutz von [X.], auch wenn diese durch eine andere Entscheidung eingeschlossen oder ersetzt werden, Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben.

a) Das Oberverwaltungsgericht hat einen Mitwirkungsanspruch verneint, weil dem Normsetzungsverfahren keine Befreiung von einem Ver- oder Gebot zum Schutz von [X.] zugrunde liege ([X.] Rn. 35). Seine Sichtweise verkürzt unzulässig die den Verbänden zugestandenen Klagerechte und ist daher bundesrechtswidrig. Ein anerkannter Verein ist nicht nur zur Einlegung von Rechtsbehelfen berechtigt, wenn eine Befreiung erteilt worden ist, sondern auch dann, wenn die zuständige Behörde unter Verkennung der Rechtslage eine Befreiungsentscheidung nicht für erforderlich gehalten hat. In der Rechtsprechung des [X.] zu sogenannten Verletztenklagen ist anerkannt, dass ein Naturschutzverein ein Recht auf Beteiligung im Wege der Anfechtungsklage gegen eine Genehmigung verfolgen kann, wenn die Behörde seiner Ansicht nach fehlerhaft ein Verfahren gewählt hat, in dem ihm kein Beteiligungsrecht zur Seite steht (Urteile vom 14. Mai 1997 - BVerwG 11 A 43.96 - BVerwGE 104, 367 <372> und vom 7. Dezember 2006 - BVerwG 4 [X.] 16.04 - BVerwGE 127, 208 Rn. 10). Der Grundgedanke dieser Rechtsprechung kann auf die Vereitelung einer altruistischen Verbandsklage nach § 64 Abs. 1 [X.] übertragen werden. Der Beklagten ist es verwehrt, das Klagerecht nach § 64 Abs. 1 [X.] zu unterlaufen, indem sie eine an sich gebotene Entscheidung nach § 63 Abs. 2 Nr. 5 [X.] unterlässt.

b) Der Anwendungsbereich des § 63 Abs. 2 Nr. 5 [X.] ist eröffnet. Zu den Befreiungen im Sinne der Vorschrift gehört auch die hier möglicherweise notwendige Abweichungsentscheidung nach § 34 Abs. 3 bis 5 [X.] (vgl. Urteil vom 10. April 2013 - BVerwG 4 [X.] 3.12 - NVwZ 2013, 1346 Rn. 22, zur [X.] in BVerwGE vorgesehen).

Der Anwendbarkeit des § 34 Abs. 3 bis 5 [X.] steht nicht entgegen, dass die Festlegung von [X.] kein Projekt wäre, das nach § 34 Abs. 1 Satz 1 [X.] vor seiner Zulassung oder Durchführung auf seine Verträglichkeit mit den [X.] eines Natura 2000-Gebiets zu überprüfen wäre. Der Projektbegriff des § 34 [X.] unterliegt nicht vergleichbaren Einschränkungen, wie sie der Projektbegriff im Recht der Umweltverträglichkeitsprüfung in Art. 1 Abs. 2 [X.] über Art. 4 Abs. 1 und 2 [X.] in Verbindung mit den [X.] und [X.] erfährt, sondern ist generell bei sonstigen Eingriffen in Natur und Landschaft erfüllt, d.h. auch bei der Ausübung schutzgebietsgefährdender Tätigkeiten, die nicht zwingend mit baulichen Veränderungen einhergehen. Er ist wirkungsbezogen (Urteil vom 10. April 2013 a.a.[X.] Rn. 29), nicht vorhabenbezogen. Ein Projekt im Sinne des § 34 [X.] ist hiernach jedenfalls die Festlegung von [X.]n, in denen Überflüge über Schutzgebiete in bestimmter Regelmäßigkeit und Intensität stattfinden (vgl. Urteil vom 10. April 2013 a.a.[X.] Rn. 30). Zu solchen Überflügen gehören An- und Abflüge zu einem Flughafen, deren Verfahren in der Rechtsform der Verordnung nach § 27a Abs. 2 Satz 1 [X.] antizipiert und standardisiert sind. Dass die Festlegung der [X.] nach § 27a Abs. 1 [X.] nicht verbindlich ist, wenn im Einzelfall eine [X.] nach § 26 Abs. 2 Satz 2 [X.] erfolgt ist, ändert daran nichts.

c) Es ist nicht von Rechts wegen ausgeschlossen, dass hier der Beklagten eine naturschutzrechtliche Verträglichkeits- und Abweichungsprüfung oblag. Ob dies der Fall war, bedarf weiterer tatsächlicher Aufklärung.

Der Beklagten ist allerdings darin zuzustimmen, dass die naturschutzrechtliche Verträglichkeits- und Abweichungsprüfung in Betracht kommender An- und Abflugverfahren zu und von einem Flughafen im Planfeststellungsverfahren durchzuführen ist und grundsätzlich nicht im Verfahren zum Erlass einer Verordnung nach § 27a Abs. 2 Satz 1 LuftV[X.] Da es Aufgabe des Planfeststellungsbeschlusses ist, die vom [X.] in seiner räumlichen Umgebung aufgeworfenen Probleme zu bewältigen, ist es ihm möglich, bestimmte An- und [X.] auch aus naturschutzrechtlichen Gründen für unzulässig zu erklären und so für die Beklagte zu sperren. Auch die gerichtliche Prüfung des Planfeststellungsbeschlusses erstreckt sich auf dessen Übereinstimmung mit unionsrechtlich begründetem Naturschutzrecht (vgl. Urteil vom 16. März 2006 - [X.] 1075.04 - BVerwGE 125, 116 Rn. 544 ff.).

Aus dem angefochtenen Urteil ergibt sich, dass die Planfeststellungsbehörde im Planfeststellungsverfahren für den Ausbau des [X.]/[X.] die naturschutzrechtliche Verträglichkeit prognostizierter [X.] geprüft hat ([X.] Rn. 6). Wie sich aus ihrer Antwort an den Kläger ergibt, gehören die umstrittenen Verfahren dazu nicht. Es erscheint daher denkbar, dass der Planfeststellungsbeschluss die Verfahren weder verbietet noch gestattet, sondern sich einer Entscheidung enthält. Hierzu Feststellungen zu treffen, ist indes Aufgabe des Tatsachengerichts.

Fehlt im Planfeststellungsbeschluss eine Entscheidung, hat dies entgegen der Ansicht der Beklagten nicht zur Folge, dass dem Kläger, demgegenüber der Planfeststellungsbeschluss bestandskräftig geworden ist, die Anfechtung der Festlegung so lange verwehrt wäre, bis die Prüfung der naturschutzrechtlichen Verträglichkeit der [X.] von der Planfeststellungsbehörde nachgeholt worden ist. Das [X.] darf nur [X.] festlegen, für die im Planfeststellungsbeschluss eine positive Entscheidung getroffen worden ist, die mithin im Planfeststellungsbeschluss "freigegeben" worden sind. Dies sind nicht nur diejenigen, die im Planfeststellungsverfahren detailliert betrachtet worden sind, sondern auch solche, die in ihren Auswirkungen "vergleichbar" sind (Urteil vom 31. Juli 2012 - [X.] 5000.10 u.a. - BVerwGE 144, 1 Rn. 50). Auf die Durchführung einer Verträglichkeits- und ggf. nachfolgenden Abweichungsprüfung könnte daher verzichtet werden und wären Mitwirkungsrechte des [X.] nicht verletzt, wenn die Ergebnisse der Untersuchungen, die die Verträglichkeit der prognostizierten [X.] mit den [X.] der seinerzeit betrachteten Natura 2000-Gebiete attestiert haben, auf die durch die kurze Südabkurvung berührten Natura 2000-Gebiete übertragbar wären (Urteil vom 31. Juli 2012 a.a.[X.] Rn. 50). Zu dieser Möglichkeit hat das Oberverwaltungsgericht nichts festgestellt.

Nachträglich zu Tage tretende Lücken im Planfeststellungsbeschluss bei der Abarbeitung der FFH-Problematik gehen zu Lasten der Beklagten und nicht zu Lasten des jeweiligen [X.]. Das [X.] ist dafür verantwortlich, dass die gesetzlichen Voraussetzungen für die Festlegung eines [X.]s eingehalten sind. Unmögliches oder Unzumutbares wird ihm nicht abverlangt. Da es selbst oder die [X.] am Planfeststellungsverfahren beteiligt ist, kann es darauf hinwirken, dass alle [X.] auf ihre Vereinbarkeit mit geltendem Recht geprüft werden, die aus seiner fachlichen Sicht für eine spätere Festlegung in Betracht kommen; die [X.] kann zwischen ihm und der Planfeststellungsbehörde einvernehmlich definiert werden (Giemulla, [X.] 2013, 579 <597 f.>). Stellt es nur einen Teil der möglichen [X.] auf den Prüfstand der Planfeststellung, fällt ein Versäumnis in seine Risikosphäre. Es ist nicht die Aufgabe einer Naturschutzvereinigung, im Planfeststellungsverfahren ein Flugroutenszenario zu entwerfen und die Planfeststellungsbehörde zu dessen Prüfung anzuhalten oder einen eventuell später entstehenden [X.] bei der Planfeststellungsbehörde zu reklamieren.

Dass der Kläger gegenüber der Beklagten die Feststellung der Unwirksamkeit der Festlegung von [X.] verlangen kann, liegt daran, dass das [X.] eine im Planfeststellungsverfahren unterbliebene FFH-Verträglichkeitsprüfung nachholen darf. Während die Umweltverträglichkeitsprüfung als unselbständiger Teil des Planfeststellungsverfahrens (vgl. § 2 Abs. 1 Satz 2 [X.]) die Aufgabe hat, die Auswirkungen auf die Umwelt umfassend zu ermitteln, zu beschreiben und zu bewerten (nach § 1 Abs. 1 [X.]) und so die [X.] der Planfeststellungsbehörde vorzubereiten, hängt die naturschutzrechtliche Zulässigkeit eines Projekts von dem Ergebnis der FFH-Verträglichkeitsprüfung unmittelbar ab. Die Entscheidung nach § 34 [X.] ist eine eigenständige Entscheidung neben den fachplanungsrechtlichen [X.]en nach § 8 Abs. 1 Satz 2 [X.]. Zwar ist auch für sie die Planfeststellungsbehörde zuständig, die Zuständigkeit ist aber nicht originär, sondern wird der Planfeststellungsbehörde von § 34 [X.] aufgedrängt (vgl. Urteil vom 10. April 2013 - BVerwG 4 [X.] 3.12 - NVwZ 2013, 1346 Rn. 11). § 63 Abs. 2 Nr. 5 [X.] verlangt die Beteiligung von Naturschutzverbänden vor der Erteilung von Befreiungen von Geboten und Verboten zum Schutz von [X.], auch wenn diese durch eine andere Entscheidung eingeschlossen oder ersetzt werden. Aus dem [X.] lässt sich der Wille des Gesetzgebers herleiten, die Entstehung von Mitwirkungs- und [X.] nicht von der Verfahrensgestaltung des Fachrechts abhängig zu machen. Der [X.] hält es für geboten, in der (unterstellt) rechtswidrigen Festlegung der [X.] eine Befreiung im Sinne des § 63 Abs. 2 Nr. 5 [X.] zu sehen. Der [X.] hat die nationalen Gerichte nämlich in seinem Urteil vom 8. März 2011 (- [X.]. [X.]-240/09 - Slg. 2011, [X.]) verpflichtet, ihr Verfahrensrecht in Bezug auf die Voraussetzungen, die für die Einleitung eines gerichtlichen Überprüfungsverfahrens vorliegen müssen, so weit wie möglich mit dem Ziel eines effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes für die durch das Unionsrecht verliehenen Rechte auszulegen, um es einer Umweltschutzorganisation zu ermöglichen, eine Entscheidung vor einem Gericht anzufechten, die möglicherweise im Widerspruch zum Umweltrecht der Union steht.

d) Einer Abweichungsentscheidung nach § 34 Abs. 3 bis 5 [X.] bedarf es, wenn Veranlassung für eine Prüfung der Verträglichkeit des Projekts mit den [X.] eines Natura 2000-Gebiets besteht - das ist nach § 34 Abs. 1 Satz 1 [X.] der Fall, wenn das Projekt einzeln oder im Zusammenwirken mit anderen Projekten oder Plänen geeignet ist, das Gebiet erheblich zu beeinträchtigen - und die Verträglichkeitsprüfung ergibt, dass das Projekt zu erheblichen Beeinträchtigungen des Gebiets in seinen für die Erhaltungsziele oder den Schutzzweck maßgeblichen Bestandteilen führen kann, und deshalb nach § 34 Abs. 2 [X.] unzulässig ist. Dem angefochtenen Urteil ist zu entnehmen, dass der Kläger im Klageverfahren durch die Behauptung entsprechender Tatsachen im Sinne des § 64 Abs. 1 Nr. 1 [X.] geltend gemacht hat, dass eine wesentliche Beeinträchtigung der in Flughafennähe gelegenen Schutzgebiete durch die Befolgung der umstrittenen [X.] zu erwarten sei ([X.] Rn. 9). Ob das der Fall ist, muss das Oberverwaltungsgericht als Tatsachengericht klären (vgl. Urteil vom 10. April 2013 a.a.[X.] Rn. 31).

3. Aus dem Vorgesagten folgt zugleich, dass die Auffassung des [X.], bei der Festlegung von [X.] bestehe von vornherein kein [X.] oder Beteiligungsrecht von Naturschutz- oder Umweltverbänden ([X.] Rn. 25), mit Bundesrecht nicht in Einklang steht. Die auf das Luftverkehrsgesetz und die Luftverkehrsordnung beschränkte Sichtweise des [X.] nimmt die Möglichkeit eines Beteiligungsrechts aus § 63 Abs. 2 Nr. 5 [X.] 2010 bzw. aus § 60 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 [X.] 2002 nicht in den Blick. Aus dieser Möglichkeit der Verletzung eines Mitwirkungsrechts des [X.] folgt die Klagebefugnis des [X.] nach § 42 Abs. 2 [X.] (Urteil vom 7. Dezember 2006 - BVerwG 4 [X.] 16.04 - BVerwGE 127, 208 Rn. 26 ff.). Ob tatsächlich ein Mitwirkungsrecht des [X.] verletzt worden ist, hängt davon ab, ob es vor der Festsetzung der angegriffenen [X.] einer Abweichungsentscheidung nach § 34 Abs. 3 bis 5 [X.] bedurft hätte. Hierzu gilt das Vorgesagte.