L e i t s ä t z e

zum Beschluss des [X.] vom 3. März 2004

- 1 BvF 3/92 -

1. Der [X.] kann zwischen der Einrichtung einer Zentralstelle nach Art. 87 Abs. 1 Satz 2 [X.] und der Errichtung einer selbständigen [X.]esoberbehörde nach Art. 87 Abs. 3 Satz 1 [X.][X.] wählen, soweit die Voraussetzungen beider Ermächtigungsnormen erfüllt sind.
2. Im Bereich der Straftatenverhütung unterliegen Ermächtigungen zum Eingriff in das [X.]rundrecht aus Art. 10 Abs. 1 [X.][X.] keinen geringeren rechtsstaatlichen Anforderungen an die Normenbestimmtheit und Normenklarheit als Ermächtigungen zu Maßnahmen der [X.]efahrenabwehr und der Strafverfolgung.
   Die Ermächtigung des § 39 Abs. 1 und 2 [X.] zur Überwachung des Postverkehrs und der Telekommunikation im Bereich der Straftatenverhütung und die des § 41 Abs. 2 [X.] zur Verarbeitung und Weitergabe der erlangten personenbezogenen Daten für weitere Zwecke genügt diesem Maßstab nicht.

[X.]

- 1 [X.] -

Im Namen des Volkes

In dem Verfahren
zur
verfassungsrechtlichen Prüfung

der §§ 39 Abs. 1 Satz 1, 39 Abs. 1 in Verbindung mit Abs. 2, § 41 Abs. 2 des Außenwirtschaftsgesetzes

hat das [X.]esverfassungsgericht - Erster Senat - unter Mitwirkung

des Präsidenten Papier,
der Richterinnen [X.],
[X.],
der Richter Hömig,
[X.],
der Richterin [X.]-Dennhardt
und [X.],
Bryde

am 3. März 2004 beschlossen:

Die §§ 39, 40 und 41 des Außenwirtschaftsgesetzes, zuletzt geändert durch das Zollfahndungsneuregelungsgesetz vom 16. August 2002 ([X.]esgesetzblatt I Seite 3202), sind mit Artikel 10 des [X.]rundgesetzes unvereinbar.

[X.]ründe:

A.

Das Normenkontrollverfahren betrifft die Befugnisse des [X.]s, Sendungen, die dem Brief-, Post- oder Fernmeldegeheimnis unterliegen, zu öffnen und einzusehen sowie die Telekommunikation zu überwachen und aufzuzeichnen; außerdem betrifft es die Befugnis öffentlicher Stellen, die dabei erlangten personenbezogenen Daten zu verarbeiten.

I.

1. Das [X.]esetz zur Änderung des Außenwirtschaftsgesetzes, des Strafgesetzbuches und anderer [X.]esetze vom 28. Februar 1992 (B[X.]Bl I S. 372) hat dem damaligen [X.] Befugnisse zur Überwachung der dem Brief-, Post- oder Fernmeldegeheimnis unterliegenden Sendungen sowie des [X.] eingeräumt. Die maßgeblichen Vorschriften des Außenwirtschaftsgesetzes (im Folgenden: [X.]) lauteten in der ursprünglichen Fassung:

§ 39

Beschränkungen des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses

(1) Zur Verhütung von Straftaten nach dem Außenwirtschaftsgesetz oder dem [X.]ist das [X.] berechtigt, dem Brief-, Post- oder Fernmeldegeheimnis unterliegende Sendungen zu öffnen und einzusehen sowie den Fernmeldeverkehr zu überwachen und aufzuzeichnen. Das [X.]rundrecht des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses (Artikel 10 des [X.]rundgesetzes) wird insoweit eingeschränkt.

(2) Beschränkungen nach Absatz 1 dürfen nur angeordnet werden gegenüber

1. Personen, bei denen Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass sie Straftaten von erheblicher Bedeutung nach § 34 Abs. 1 bis 6, auch in Verbindung mit § 35, dieses [X.]esetzes oder § 19 Abs. 1 bis 3, § 20 Abs. 1 und 2, jeweils auch in Verbindung mit § 21, oder § 22a Abs. 1 Nr. 4, 5 und 7 des [X.]über die Kontrolle von Kriegswaffen planen,

2. einer natürlichen oder juristischen Person oder einer Personenvereinigung, wenn eine der in Nummer 1 bezeichneten Personen für sie tätig ist und eine Maßnahme nach Nummer 1 nicht ausreicht, oder

3. anderen Personen, von denen auf [X.]rund bestimmter Tatsachen anzunehmen ist, dass sie für eine in Nummer 1 bezeichnete Person bestimmte oder von ihr herrührende Mitteilungen entgegennehmen oder weitergeben oder dass eine solche Person ihren [X.] benutzt.

Die Maßnahme nach Nummer 2 darf nur angeordnet werden, soweit tatsächliche Anhaltspunkte die Annahme rechtfertigen, dass die Person an dem Postverkehr der natürlichen oder juristischen Person oder Personenvereinigung teilnimmt oder deren Fernmeldeanschluss benutzt.

(3) Die Anordnung ist nur zulässig, wenn die Erforschung des Sachverhalts auf andere Weise aussichtslos oder wesentlich erschwert wäre und die Maßnahme nicht außer Verhältnis zur Bedeutung des aufzuklärenden Sachverhalts steht. Die Maßnahmen dürfen auch durchgeführt werden, wenn Dritte unvermeidbar betroffen werden.

(4) Vor dem Antrag auf Anordnung ist die Staatsanwaltschaft zu unterrichten. Ebenso ist die Staatsanwaltschaft von der richterlichen Entscheidung, von einer Entscheidung des [X.]esministers der Finanzen bei [X.]efahr im Verzug und von dem Ergebnis der beantragten Maßnahme zu unterrichten.

(5) Bei der Durchführung der Maßnahmen ist Artikel 1 § 1 Abs. 2 des [X.]esetzes zu Artikel 10 [X.]rundgesetz hinsichtlich der Pflichten der Deutschen [X.]espost und anderer Betreiber von Fernmeldeanlagen, die für den öffentlichen Verkehr bestimmt sind, entsprechend anzuwenden.

§ 40

Richterliche Anordnung

(1) Beschränkungen nach § 39 Abs. 1 sind vom Behördenleiter oder dessen Stellvertreter unter Angabe von Art, Umfang und Dauer der beantragten Maßnahme nach Zustimmung des [X.]esministers der Finanzen schriftlich zu beantragen und zu begründen. In dem Antrag ist darzulegen, dass die in § 39 Abs. 3 Satz 1 bezeichneten Voraussetzungen vorliegen.

(2) Die Anordnung ergeht durch das [X.], bei [X.]efahr im Verzug durch den [X.]esminister der Finanzen. Die Anordnung des [X.]esministers der Finanzen tritt außer [X.], wenn sie nicht binnen drei Tagen von dem [X.] bestätigt wird.

(3) Zuständig ist das [X.], in dessen Bezirk das [X.] seinen Sitz hat. Für das Verfahren gelten die Vorschriften des [X.]esetzes über die Angelegenheiten der freiwilligen [X.]erichtsbarkeit entsprechend.

(4) Die Anordnung ergeht schriftlich. Sie muss Namen und Anschrift des Betroffenen enthalten, gegen den sie sich richtet. In ihr sind Art, Umfang und Dauer der Maßnahme zu bestimmen. Die Anordnung ist auf höchstens drei Monate zu befristen. Eine Verlängerung um jeweils nicht mehr als drei weitere Monate ist zulässig, soweit die in § 39 bezeichneten Voraussetzungen fortbestehen.

§ 41

Durchführungsvorschriften

(1) Die aus der Anordnung sich ergebenden Maßnahmen nach § 39 Abs. 1 sind unter Verantwortung des [X.]s und unter Aufsicht eines Bediensteten vorzunehmen, der die Befähigung zum Richteramt hat. Artikel 1 § 7 Abs. 2 und § 8 des [X.]esetzes zu Artikel 10 [X.]rundgesetz ist entsprechend anzuwenden.

(2) Die durch die Maßnahmen erlangten personenbezogenen Daten dürfen von öffentlichen Stellen des [X.]es außer zur Verhütung oder Aufklärung der in § 39 Abs. 1 genannten Straftaten nur zur Verhütung oder Aufklärung einer in § 138 des Strafgesetzbuches bezeichneten Straftat verarbeitet und genutzt werden, soweit sich bei [X.]elegenheit der Auswertung Tatsachen ergeben, die die Annahme rechtfertigen, dass eine solche Straftat begangen werden soll, begangen wird oder begangen worden ist.

(3) Sind die durch die Maßnahmen erlangten Unterlagen über einen am Post- und Fernmeldeverkehr Beteiligten zu den in Absatz 2 genannten Zwecken nicht mehr erforderlich, sind sie unter Aufsicht eines der in Absatz 1 genannten Bediensteten unverzüglich zu vernichten. Über die Vernichtung ist eine Nie[X.]chrift anzufertigen. Zur Sicherung der ordnungsgemäßen Vernichtung sind in regelmäßigen Abständen Prüfungen durchzuführen.

(4) Von den getroffenen Maßnahmen ist der Betroffene durch das [X.] zu benachrichtigen, sobald dies ohne [X.]efährdung des Zwecks der Maßnahme geschehen kann. Ist wegen desselben Sachverhalts ein strafrechtliches Ermittlungsverfahren gegen den Betroffenen eingeleitet worden, entscheidet die Staatsanwaltschaft über den [X.]punkt der Unterrichtung.

(5) Der [X.]esminister der Finanzen unterrichtet in Abständen von höchstens sechs Monaten ein [X.]remium, das aus fünf vom [X.]estag bestimmten Abgeordneten besteht, über die Durchführung der §§ 39 bis 43 dieses [X.]esetzes.

Durch das [X.]esetz zur Änderung des Finanzverwaltungsgesetzes und anderer [X.]esetze vom 7. Juli 1992 ([X.] 1222) erhielt das [X.] unter Änderung von § 1 Nr. 2 des Finanzverwaltungsgesetzes (FV[X.]) den Rang einer [X.]esoberbehörde und wurde gleichzeitig in "[X.]" umbenannt. Die vorstehend wiedergegebenen Regelungen sind mehrfach geändert worden. Sie lauten nunmehr auszugsweise wie folgt:

§ 39

Beschränkungen des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses

(1) Zur Verhütung von Straftaten nach dem Außenwirtschaftsgesetz oder dem [X.]ist das [X.] berechtigt, dem Brief-, Post- oder Fernmeldegeheimnis unterliegende Sendungen zu öffnen und einzusehen sowie die Telekommunikation einschließlich der dazu nach Wirksamwerden der Anordnung (§ 40) innerhalb des Telekommunikationsnetzes in Datenspeichern abgelegten Inhalte zu überwachen und aufzuzeichnen. Das [X.]rundrecht des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses (Artikel 10 des [X.]rundgesetzes) wird insoweit eingeschränkt.

(2) bis (5) ...

§ 40

Richterliche Anordnung

(1) bis (3) ...

(4) Die Anordnung ergeht schriftlich. Sie muss Namen und Anschrift des Betroffenen enthalten, gegen den sie sich richtet. In ihr sind Art, Umfang und Dauer der Maßnahme zu bestimmen, bei einer Überwachung der Telekommunikation auch die Rufnummer oder eine andere Kennung des Telekommunikationsanschlusses. Die Anordnung ist auf höchstens drei Monate zu befristen. Eine Verlängerung um jeweils nicht mehr als drei weitere Monate ist zulässig, soweit die in § 39 bezeichneten Voraussetzungen fortbestehen.

§ 41

Durchführungsvorschriften

(1) Die aus der Anordnung sich ergebenden Maßnahmen nach § 39 Abs. 1 sind unter Verantwortung des [X.]es und unter Aufsicht eines Bediensteten vorzunehmen, der die Befähigung zum Richteramt hat. § 11 Abs. 2 und 3 des Artikel 10-[X.]esetzes ist entsprechend anzuwenden.

(2) Die durch die Maßnahmen erlangten personenbezogenen Daten dürfen von öffentlichen Stellen nur zur Verhütung oder Aufklärung der in § 39 Abs. 1 dieses [X.]esetzes und § 3 Abs. 1 und § 7 Abs. 1 bis 4 des Artikel 10-[X.]esetzes genannten Straftaten verarbeitet und genutzt werden, soweit sich bei [X.]elegenheit der Auswertung Tatsachen ergeben, die die Annahme rechtfertigen, dass eine solche Straftat begangen werden soll, begangen wird oder begangen worden ist.

(3) und (4) ...

(5) Das [X.]esministerium der Finanzen unterrichtet in Abständen von höchstens sechs Monaten ein [X.]remium, das aus neun vom [X.]estag bestimmten Abgeordneten besteht, über die Durchführung der §§ 39 bis 43 dieses [X.]esetzes.

[X.]emäß § 51 [X.] treten die §§ 39 bis 43 [X.] am 31. Dezember 2004 außer [X.].

2. Das mit Zustimmung des [X.]esrates verabschiedete Zollfahndungsneuregelungsgesetz ([X.]) vom 16. August 2002 (B[X.]Bl I S. 3202), durch das auch das Außenwirtschaftsgesetz geändert worden ist, enthält in Art. 1 das [X.]esetz über das [X.] und die Zollfahndungsämter (Zollfahndungsdienstgesetz - ZFd[X.]). Art. 2 [X.] regelt durch Änderung des Finanzverwaltungsgesetzes die Rechtsstellung des [X.]s neu; nach § 1 Nr. 3 FV[X.] ist das [X.] nunmehr eine Mittelbehörde.

II.

Die Regierung des [X.] hat gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 [X.][X.] beantragt, festzustellen:

1. § 39 Abs. 1 Satz 1 des Außenwirtschaftsgesetzes ([X.]) in der Fassung vom 28. Februar 1992, B[X.]Bl I S. 372, ist mit Art. 83, 87 [X.][X.] unvereinbar und nichtig, soweit er die Zuständigkeit des [X.]s begründet.

2. § 39 Abs. 1 in Verbindung mit Abs. 2 [X.] verstoßen gegen das verfassungsrechtliche Bestimmtheitsgebot und das Übermaßverbot und sind daher nichtig.

3. § 41 Abs. 2 [X.] verstößt gegen das verfassungsrechtliche Bestimmtheitsgebot und ist daher nichtig.

1. Zur Rechtslage bis zum In-[X.]-Treten des Zollfahndungsneuregelungsgesetzes vom 16. August 2002 trägt die Antragstellerin vor, § 39 Abs. 1 [X.] habe gegen die Normen zur Regelung der Verwaltungskompetenzen zwischen [X.] und Ländern in Art. 83, 87 [X.]verstoßen.

a) Die [X.]esetzgebungskompetenz für das Außenwirtschaftsgesetz stehe dem [X.] nach Art. 73 Nr. 5 [X.][X.] zu. [X.]egenstand des § 39 Abs. 1 [X.] sei Straftatenprävention, also materielles Polizeirecht. Der [X.] sei indes zur [X.]esetzesvollziehung nur dann zuständig, wenn für diese Aufgabe im [X.]rundgesetz eine Vollziehungskompetenz des [X.]es zumindest ermöglicht sei.

Art. 87 Abs. 1 Satz 1 und 2 [X.]begründe eine solche [X.]eskompetenz im vorliegenden Falle nicht. Eine [X.]eszuständigkeit nach Art. 87 Abs. 3 Satz 1 [X.][X.] scheide ebenfalls aus. Zuständigkeitsregelungen, die in anderen Verfassungsnormen getroffen worden seien, dürften nicht unter Rückgriff auf Art. 87 Abs. 3 Satz 1 [X.][X.] unterlaufen werden; sie schlössen dessen Anwendbarkeit vielmehr aus. Art. 87 Abs. 3 Satz 1 [X.][X.] habe damit subsidiären Charakter. Sofern in § 39 Abs. 1 [X.] das "polizeiliche Auskunfts- und Nachrichtenwesen" geregelt sein sollte, hätte gemäß Art. 87 Abs. 1 Satz 2 [X.][X.] lediglich eine Zentralstelle des [X.]es errichtet werden dürfen. Sei dies nicht erfolgt, scheitere eine Vollziehungskompetenz des [X.]es nach Art. 87 Abs. 3 Satz 1 [X.][X.] daran, dass Art. 87 Abs. 1 Satz 2 [X.][X.] neben seiner kompetenzbegründenden auch eine kompetenzbegrenzende Wirkung in Polizeiangelegenheiten entfalte. Der Wortlaut des Art. 87 Abs. 1 Satz 2 [X.][X.] sei insoweit zwar nicht eindeutig. Das dort entwickelte differenzierte, alle polizeilichen Aufgabenbereiche nennende und je beson[X.] regelnde System lege jedoch den Schluss nahe, dass hier auf dem [X.]ebiet der Polizei eine vollständige Kompetenzabgrenzung stattfinden solle.

Für eine Begrenzung der [X.]eskompetenzen und damit für eine Kompetenzzuweisung an die Länder spreche die Entstehungsgeschichte des Art. 87 [X.][X.]. Die Regelungssystematik der Norm weise in dieselbe Richtung. Art. 87 [X.][X.] zeichne sich dadurch aus, dass vom ersten bis zum letzten Absatz einerseits vermehrte Vollziehungskompetenzen des [X.]es ermöglicht, andererseits die Voraussetzungen für die Inanspruchnahme der Kompetenz tendenziell erschwert würden. In gegenständlicher Hinsicht sei Art. 87 Abs. 1 Satz 2 [X.][X.] gegenüber Art. 87 Abs. 3 Satz 1 [X.][X.] die speziellere Regelung.

Nähme man an, dass Art. 87 Abs. 3 Satz 1 [X.][X.] [X.]esexekutivkompetenzen auf dem [X.]ebiet der Polizei begründe, wären die materiellen und organisatorischen [X.]renzen des Art. 87 Abs. 1 Satz 2 [X.][X.] sinnlos. Dies lasse sich durch eine Auslegung vermeiden, nach der Art. 87 Abs. 1 Satz 2 [X.][X.] Sperrwirkung habe. Auch ein Rückgriff auf Annexzuständigkeiten scheide aus.

b) Zu der auf Art. 87 Abs. 3 Satz 2 [X.][X.] gestützten Neuregelung von Rechtsstellung und Aufgabenbereichen des [X.]s durch Art. 2 [X.] trägt die Antragstellerin ergänzend vor, § 39 Abs. 1 [X.] erscheine nunmehr "partiell verändert"; das Außenwirtschaftsgesetz sei indes inhaltlich unverändert geblieben. Die mit dem Normenkontrollantrag gestellte verfassungsrechtliche Frage sei nach wie vor offen. Die angegriffenen [X.]esetze entfalteten weiterhin Rechtswirkungen, beispielsweise auf schwebende Verwaltungsstreitverfahren. Es bestehe ein Entscheidungsinteresse über den [X.]raum der ursprünglichen rechtlichen Wirkung jener Rechtslage hinaus.

2. Die Antragstellerin ist weiter der Meinung, § 39 Abs. 1 in Verbindung mit § 39 Abs. 2 [X.] verletze das [X.]rundrecht aus Art. 10 Abs. 1 [X.][X.], da er als Eingriffsermächtigung zu unbestimmt sei. Es fehle an normativen Hürden, die geeignet seien, den Eingriff in das [X.]rundrecht als ultima ratio erscheinen zu lassen. Das wi[X.]preche dem [X.]esetzesvorbehalt des Art. 10 Abs. 2 Satz 1 [X.][X.]. Die zum Anlass der Ermittlungsmaßnahme genommene - geplante oder versuchte - Tat müsse so konkret festgelegt sein, dass der Eingriff im Vorhinein gesteuert und begrenzt werden könne.

[X.]beziehungsweise Aufklärung von Straftaten werde in das so genannte Vorfeld verlagert. § 39 Abs. 1 in Verbindung mit § 39 Abs. 2 [X.] enthalte eine einzigartige Kombination zahlreicher unbestimmter Rechtsbegriffe. Dies sei vor dem Hintergrund zu würdigen, dass die Vorschrift einen erheblichen Eingriff in die Rechte der Betroffenen begründe, der heimlich stattfinde. Daher sei eine gerichtliche Klärung seiner Zulässigkeit frühestens nach Schaffung vollendeter Tatsachen möglich. Das [X.]esverfassungsgericht habe dem Bestimmtheitsgebot in diesem Bereich besonderes [X.]ewicht beigemessen.

Die fehlende materielle Begrenzung der Eingriffsbefugnisse werde nicht durch den Richtervorbehalt des § 40 Abs. 2 [X.] kompensiert. Das folge für den vorliegenden Fall gerade aus der Tatsache der Unbestimmtheit selbst. Ein wirksames Kontrollverfahren bedürfe wirksamer Kontrollmaßstäbe. Die in § 39 Abs. 1 in Verbindung mit § 39 Abs. 2 [X.] enthaltenen Maßstäbe seien inhaltlich so unbestimmt, dass sie auch im Verfahren der gerichtlichen Kontrolle keine ausreichende Handhabe zur Klärung böten, wann eine Maßnahme zulässig und wann sie unzulässig sei.

§ 39 Abs. 1 in Verbindung mit § 39 Abs. 2 [X.] verletze auch das Übermaßverbot.

3. Zur ursprünglichen Fassung des § 41 Abs. 2 [X.] hat die Antragstellerin vorgetragen, die Regelungen über die Verarbeitung der erlangten Daten seien mit dem Bestimmtheitsgebot unvereinbar. [X.] sei mindestens geboten, dass die Zulässigkeit der Datenverarbeitung überhaupt gesetzlich geregelt sei und dass die Erhebungs- wie Verwendungszwecke hinreichend bestimmt seien. Diese Anforderungen seien nicht verwirklicht. § 41 Abs. 2 [X.] enthalte allein Bestimmungen über die Nutzung und Verarbeitung der erlangten Daten durch "öffentliche Stellen des [X.]es". An einer Regelung für Landesbehörden fehle es hingegen. Aus Inhalt und Zweck der §§ 39 ff. [X.] ergebe sich aber, dass die erlangten Daten an Stellen der Länder weitergegeben werden müssten.

Nach einem Hinweis auf die zwischenzeitlich erfolgte Änderung der Norm hat die Antragstellerin erklärt, die Antragsgründe seien entfallen. Sie hat alsdann den Antrag zu 3 zurückgenommen.

[X.].

Zu dem Antrag haben die [X.]esregierung und der [X.]esbeauftragte für den Datenschutz Stellung genommen.

1. Für die [X.]esregierung hat der [X.]esminister für Wirtschaft ausgeführt, die Bestimmungen der §§ 39 ff. [X.] seien sowohl in formeller als auch in materieller Hinsicht mit dem [X.]rundgesetz vereinbar.

a) Zur Verhinderung von Beschaffungsbemühungen fremder [X.] im Bereich gefährlicher Technologien sei es erforderlich gewesen, nicht allein das repressive Instrumentarium zu verbessern, sondern Beschaffungsbemühungen bereits im Vorfeld rechtzeitig zu entdecken und entsprechende Exporte zu verhindern. Die bis dahin zur Verfügung stehenden Möglichkeiten zur Überwachung des Außenwirtschaftsverkehrs hätten sich als zu diesem Zweck nicht ausreichend erwiesen.

Die Übertragung der in § 39 [X.] beschriebenen Überwachungsmaßnahmen auf das [X.] verstoße nicht gegen die kompetenzrechtlichen Vorschriften des [X.]rundgesetzes. Jedenfalls ergebe sich eine Verwaltungskompetenz des [X.]es aus Art. 87 Abs. 3 Satz 1 [X.][X.]. Die Norm sei nicht etwa wegen einer Subsidiarität gegenüber Art. 87 Abs. 1 Satz 2 [X.][X.] unanwendbar. Dem [X.] sei lediglich die Schaffung allgemeiner [X.]espolizeibehörden, deren Aufgabe allgemeine [X.]efahrenabwehr sei, verwehrt, soweit solche nicht ausdrücklich im [X.]rundgesetz, namentlich in Art. 87 Abs. 1 Satz 2 [X.][X.], zugelassen seien. Die Möglichkeit zur Schaffung selbständiger [X.]esoberbehörden werde hierdurch nicht beeinträchtigt. Es sei daher davon auszugehen, dass jedenfalls die Übertragung bestimmter polizeilicher Befugnisse auf [X.]esbehörden im Rahmen von Art. 87 Abs. 3 Satz 1 [X.][X.] nicht von vornherein ausgeschlossen sei.

b) § 39 [X.] verletze das Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnis nicht. Auf [X.]rund von § 39 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 und Abs. 3 [X.] könne mit hinreichender Bestimmtheit festgestellt werden, wann die in der Regelung vorgesehenen Maßnahmen angeordnet werden könnten. Wie sich aus § 39 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1, Nr. 3 und Satz 2 [X.] klar ergebe, müssten "Tatsachen" oder "tatsächliche Anhaltspunkte" vorliegen, welche die Annahme rechtfertigten, dass Personen Straftaten von erheblicher Bedeutung nach dem Außenwirtschaftsgesetz oder dem [X.](im Folgenden: [X.]) planen oder bestimmte Fernmeldeanschlüsse benutzen. Andernfalls könne das Verfahren nach den §§ 39 ff. [X.] nicht eingeleitet werden. Dem [X.] werde also nicht die Möglichkeit gegeben, sich solche tatsächlichen Anhaltspunkte erst durch die Überwachungsmaßnahmen zu verschaffen. Hinweise aus dem Ausland oder der Auslandsaufklärung des [X.]esnachrichtendienstes enthielten in der Regel solche tatsächlichen Anhaltspunkte. Abhörmaßnahmen "ins [X.]hinein", also lediglich "auf Verdacht", seien nach dem [X.]nicht zulässig. Eine richterliche Überprüfung der Einhaltung der [X.]renzen sei ohne weiteres möglich, zumal die verwendeten unbestimmten Rechtsbegriffe keine neuen Begriffsschöpfungen darstellten.

Die in den §§ 39 ff. [X.] vorgesehenen Maßnahmen verletzten nicht das Übermaßverbot. Die Einschränkung der in Art. 10 [X.][X.] geschützten Rechtsgüter stehe in einem angemessenen Verhältnis zu den betroffenen schweren [X.]efährdungen.

c) Auch die in § 41 Abs. 2 [X.] geregelte Verarbeitung der auf [X.]rund der Maßnahmen nach § 39 [X.] erworbenen Informationen entspreche den grundgesetzlichen Erfordernissen.

2. Der [X.]esbeauftragte für den Datenschutz hat ausgeführt, auf [X.]rund der gewählten Kombination unbestimmter Rechtsbegriffe sei § 39 Abs. 2 [X.] nicht unbedenklich. Das Merkmal der in § 39 Abs. 2 Nr. 1 [X.] für einen Eingriff vorausgesetzten "Tatsachen" sei einschließlich des für ihre Annahme erforderlichen [X.]rades an Wahrscheinlichkeit einer klarstellenden Auslegung nicht zugänglich. Die Formulierung der Norm sei noch weniger klar als diejenige des § 100 a StP[X.]

Auch das Merkmal "Straftaten von erheblicher Bedeutung" sei bedenklich. Es sei fraglich, ob die Verweisung auf den in diesem Zusammenhang dargestellten Straftatenkatalog ihrerseits in hinreichendem Maße zur Bestimmtheit der Regelung beitrage. Der unbestimmte Rechtsbegriff des "Planens" bringe die [X.]efahr mit sich, dass die grundlegende rechtsstaatliche Funktion der strafrechtlichen Tatbestandsmäßigkeit weitgehend außer [X.] gesetzt werde. Im [X.]esetzgebungsverfahren seien indes mit Rücksicht auf die verfahrenssichernden Maßnahmen nach § 39 Abs. 3, § 40 Abs. 1, 2 und 4 sowie § 41 Abs. 1 [X.] letztlich keine Einwände erhoben worden.

IV.

Die Antragstellerin hat auf mündliche Verhandlung verzichtet.

B.

Der Normenkontrollantrag nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 [X.][X.] in Verbindung mit § 13 Nr. 6, § 76 Abs. 1 Nr. 1 [X.][X.] ist zulässig. Die zwischenzeitlichen [X.]esetzesänderungen und die Rücknahme des Antrags zu 3 haben das öffentliche Interesse an der Klärung der Verfassungsmäßigkeit der früheren und der jetzigen Rechtslage nicht entfallen lassen. Allerdings ist die neue Vorschrift über die Rechtsstellung des [X.]s nicht in die Prüfung einzubeziehen.

I.

Auf den Antrag zu 1 ist ausschließlich über die bis zum In-[X.]-Treten des Zollfahndungsneuregelungsgesetzes vom 16. August 2002 bestehende Rechtslage zu befinden. An deren Klarstellung besteht ein objektives Interesse.

1. Die in Art. 2 Nr. 1 [X.], § 1 Nr. 3 FV[X.] geregelte Umwandlung des [X.]s in eine Mittelbehörde stellt eine grundlegende Änderung der Rechtslage dar, durch welche die im Wortlaut unveränderte Norm des § 39 Abs. 1 [X.] in kompetentieller Hinsicht inhaltlich umgestaltet wird.

Eine Norm wird nur dann in ihrer Neufassung [X.]egenstand eines bereits eingeleiteten Normenkontrollverfahrens, wenn ihr Inhalt im Zuge der [X.]esetzesänderung im Wesentlichen gleich bleibt (vgl. [X.] 6, 104 <110>; 61, 291 <306>; 65, 237 <243 f.>). Daran fehlt es vorliegend. Art. 2 [X.] ändert den Status des [X.]s und stellt es auf eine neue verfassungsrechtliche [X.]rundlage. Für die [X.]eskompetenz wird Satz 2 von Art. 87 Abs. 3 [X.][X.] statt bisher Satz 1 herangezogen (vgl. [X.]esetzesbegründung, BTDrucks 14/8007 <neu>, S. 22, zu Ziff. 3.). Das [X.] wird in eine bundeseigene Mittelbehörde umgewandelt. Damit bezieht § 39 Abs. 1 [X.] sich nunmehr auf das [X.] in dieser neuen Rechtsstellung.

Die Änderung steht in ihren Wirkungen einer gesetzlichen Neuregelung gleich. Die veränderte Rechtsstellung des [X.]s verändert zugleich den Charakter der in § 39 Abs. 1 [X.] vorgenommenen Aufgabenzuweisung. Der unverändert gebliebene Wortlaut der Norm steht dem nicht entgegen. Es gibt keinen maßgeblichen Unterschied zwischen einer gesetzlichen Regelung, die bestimmte Aufgaben einer Behörde erstmals zuweist, und einer Regelung, die bei fortbestehender Aufgabenzuweisung die Rechtsstellung der zuständigen Behörde ändert.

2. Das [X.]esverfassungsgericht hätte die neu geschaffene Rechtslage nur dann verfassungsrechtlich zu überprüfen, wenn sie durch einen Antrag der Antragstellerin in das Verfahren einbezogen worden wäre. Maßgeblich für die Festlegung des Antragsgegenstandes ist der im Antrag zum Ausdruck gebrachte Wille der Antragstellerin (vgl. [X.] 86, 148 <210 f.>; 93, 37 <65>; 97, 198 <213>). Ihrer Stellungnahme vom 28. Oktober 2002 ist zu entnehmen, dass nur die bisherige Rechtslage zur Überprüfung gestellt wird.

3. Das objektive [X.] an der Verfassungsmäßigkeit der früheren Rechtslage besteht fort, da von ihr noch Rechtswirkungen ausgehen können (zu diesem Erfordernis vgl. [X.] 79, 311 <326 f.>; 88, 203 <334 ff.>; 100, 249 <257>). Da die Neuregelung erst am 24. August 2002 in [X.] getreten ist, sind Rechtswirkungen im Hinblick auf laufende Verfahren nicht unwahrscheinlich, in denen das [X.] noch in seiner bisherigen Rechtsgestalt gehandelt hat. Dem steht nicht entgegen, dass § 39 Abs. 1 und 2 [X.] auch aus materiellen [X.]ründen mit Art. 10 [X.][X.] unvereinbar sein kann. Die Prüfung des Zuständigkeitsmangels ist vorgreiflich, weil er nicht durch eine [X.]esetzesänderung behoben werden könnte.

II.

In materieller Hinsicht sind die mit dem Antrag zu 2 angegriffenen Regelungen des § 39 Abs. 1 und 2 [X.] weiterhin Verfahrensgegenstand. Sie haben lediglich redaktionelle Korrekturen erfahren.

Auch die Änderungen der von § 39 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 [X.] durch Verweisung in Bezug genommenen strafrechtlichen Vorschriften beseitigen die fortbestehende Identität der Norm nicht. Der inhaltliche Schwerpunkt der angegriffenen Norm liegt in der Ermächtigung zu Überwachungsmaßnahmen und der Verweisung auf eine Reihe von Strafrechtsnormen. Die Regelung besteht im [X.] unverändert fort, auch wenn die Normen, auf die verwiesen wird, zum Teil modifiziert worden sind.

[X.].

§ 41 Abs. 2 [X.] ist in seiner gegenwärtigen Fassung unbeschadet der Rücknahme des Antrags zu 3 in vollem Umfang zu überprüfen. Hieran besteht ein öffentliches Interesse.

1. Die Antragstellerin hat § 41 Abs. 2 [X.] nach der Formulierung ihres Antrags in vollem Umfang angegriffen. Die Norm betrifft die Verwertung personenbezogener Daten durch öffentliche Stellen. Die ursprüngliche Konzentration der Kritik auf das seinerzeitige Tatbestandsmerkmal "des [X.]es" bedeutete nicht, dass der Antrag sich auf dieses Merkmal und damit auf die anfängliche Begrenzung der Regelung auf öffentliche Stellen des [X.]es beschränkte. Im weiteren Schriftsatz vom 20. April 2001 hat die Antragstellerin zusätzliche allgemeine Einwände gegen die Norm vorgebracht, die insbesondere an das Urteil des [X.]esverfassungsgerichts vom 14. Juli 1999 ([X.] 100, 313) anknüpfen. Damit hat sie den im Antrag ausformulierten, umfassenden Angriff untermauert und dessen Tragweite klargestellt.

2. [X.]egenstand des Normenkontrollverfahrens ist nicht der zwischenzeitlich zurückgenommene Antrag, sondern die Prüfung der Vereinbarkeit von [X.]esrecht oder Landesrecht mit dem [X.]rundgesetz. Das durch einen zulässigen Antrag in [X.]ang gesetzte Verfahren ist in seinem weiteren Verlauf der Verfügung des Antragstellers entzogen. Für die [X.]estaltung und Durchführung des Verfahrens sind nicht die Anträge und Anregungen, sondern ausschließlich [X.]esichtspunkte des öffentlichen Interesses maßgebend (vgl. [X.] 1, 396 <414 f.>; 68, 346 <350 f.>; 87, 152 <153>).

Ein solches Interesse liegt vor. Entscheidend ist der enge Zusammenhang zwischen den Normen über die Erhebung, insbesondere § 39 [X.], und denen über die Verwendung der Daten (insbesondere § 41 Abs. 2 [X.]). Die Datenerhebung gewinnt durch die Weiterverwertung erst ihr volles [X.]ewicht (vgl. [X.] 100, 313 <384>; Urteil vom 3. März 2004 - 1 BvR 2378/98 und 1 BvR 1084/99 -, C VII). Ohne Blick auf die Verwertungsregeln ist daher nicht zu klären, wozu die Erhebung führen kann und ob sie im Hinblick auf den Erhebungszweck verhältnismäßig ist. Die im ursprünglichen Antrag angegriffenen Normen bilden mithin eine untrennbare Einheit, die nicht in einzelne Bestandteile zerlegt werden kann. Daher ist im [X.]esamtzusammenhang des Verfahrens ohne Rücksicht auf weitere Erwägungen, namentlich zu § 78 Satz 2 [X.][X.], auch die Sachentscheidung über § 41 Abs. 2 [X.] geboten (vergleichbar [X.] 8, 274 <301>; 57, 295 <334>; 73, 118 <151>).

3. Einer Erörterung der Frage, ob die ursprüngliche Begrenzung der Regelung auf öffentliche Stellen nur des [X.]es für sich gesehen mit dem [X.]rundgesetz in Einklang stand, bedarf es demgegenüber nicht mehr. Denn ein objektives [X.] ist angesichts der [X.], die seit In-[X.]-Treten des Änderungsgesetzes vom 17. Dezember 1997 ([X.] 3108 <3115>) und damit der Einbeziehung auch der Behörden der [X.]esländer verstrichen ist, nicht erkennbar.

C.

Der Normenkontrollantrag ist begründet.

I.

Der [X.] war allerdings gemäß Art. 87 Abs. 3 Satz 1 [X.][X.] zur Übertragung der in § 39 [X.] vorgesehenen Aufgabe auf eine selbständige [X.]esoberbehörde befugt.

1. Die in Art. 87 Abs. 3 Satz 1 [X.][X.] vorausgesetzte [X.]esetzgebungskompetenz des [X.]es beruht auf Art. 73 Nr. 5 [X.][X.].

a) [X.]emäß Art. 73 Nr. 5 [X.][X.] hat der [X.] die [X.]esetzgebungskompetenz für den "Waren- und Zahlungsverkehr mit dem Ausland". Davon wird schon dem Wortlaut nach der im Außenwirtschaftsgesetz geregelte Waren- und Kapitalverkehr erfasst. Wegen der Einheitlichkeit der Lebensvorgänge im Außenwirtschaftsverkehr ergibt sich auch für den Dienstleistungsverkehr (siehe §§ 18 ff. [X.]) aus Art. 73 Nr. 5 [X.][X.] eine Zuständigkeit des [X.]es unter dem [X.]esichtspunkt des Sachzusammenhangs. Ein solcher ist anzuerkennen, wenn eine dem [X.] zugewiesene Materie verständigerweise nicht geregelt werden kann, ohne dass zugleich eine andere Materie mit geregelt wird, wenn also das Übergreifen in einen an sich den Ländern übertragenen Kompetenzbereich für die Regelung der zugewiesenen Materie unerlässlich ist (vgl. [X.] 98, 265 <299>; stRspr). So liegt es hier. Der Waren-, der Dienstleistungs- und der Kapitalverkehr sind im Bereich der Außenwirtschaft so vielfältig miteinander verknüpft, dass eine getrennte Regelung zur Erfüllung solcher Ziele, wie sie das Außenwirtschaftsgesetz verfolgt, nicht sachgerecht wäre. Nach § 7 Abs. 1 [X.] dienen die gesetzlich erlaubten Beschränkungen der Rechtsgeschäfte und Handlungen im Außenwirtschaftsverkehr insbesondere der [X.]ewährleistung der Sicherheit der [X.]esrepublik Deutschland sowie der Verhütung einer Störung des friedlichen Zusammenlebens der Völker und der Störung der auswärtigen Beziehungen der [X.]esrepublik Deutschland. Darauf bezogene Maßnahmen können nicht ohne erheblichen Effektivitätsverlust nach unterschiedlichen Regelungen von unterschiedlichen Behörden einerseits für den Warenverkehr und andererseits für den Dienstleistungsverkehr vorgenommen werden.

Von der [X.]esetzgebungskompetenz nach Art. 73 Nr. 5 [X.][X.] sind auch die auf den Außenwirtschaftsverkehr bezogenen präventiv-polizeilichen Maßnahmen erfasst (vgl. [X.] 33, 52 <63 f.>; auch [X.] 8, 143 <149>; 97, 198 <222>) und damit auch die hier in Rede stehenden besonderen Regelungen zur Verhütung der in § 39 [X.] in Bezug genommenen Straftaten. Die allgemeinen Befugnisse der [X.]esländer namentlich im Polizeirecht und in der Strafrechtspflege bleiben von der Regelung unangetastet. [X.] Rechnung getragen ist auch dem [X.]ebot, die Kompetenzverteilung zwischen [X.] und Ländern durch die Auslegung einer Regelung zur ausschließlichen [X.]eskompetenz nicht zu unterlaufen (vgl. [X.] 100, 313 <368>). Denn die durch § 39 Abs. 1 [X.] begründete Zuständigkeit des [X.]s liegt in Bereichen, die den Vorgängen des Außenwirtschafts- und des Kriegswaffenkontrollrechts unmittelbar zugeordnet sind.

b) Für die in § 39 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 [X.] erfasste Verhütung von Straftaten nach dem [X.] ergibt sich die [X.]eskompetenz auch aus Art. 26 Abs. 2 [X.][X.].

2. Art. 87 Abs. 3 Satz 1 [X.][X.] enthält eine Kompetenzregelung, die dem [X.] eine zusätzliche Verwaltungskompetenz eröffnet, also im Sinne von Art. 83 [X.][X.] etwas "anderes zulässt" (vgl. [X.] 14, 197 <210>; 104, 238 <247>). Das [X.] durfte auf dieser [X.]rundlage in seiner damaligen Rechtsgestalt als selbständige Oberbehörde des [X.]es mit den sich aus § 39 Abs. 1 [X.] ergebenden Aufgaben betraut werden.

a) Die Vorgaben des Art. 87 Abs. 3 Satz 1 [X.][X.] waren erfüllt.

§ 1 Nr. 2 FV[X.] a.F. ordnete das [X.] als selbständige [X.]esoberbehörde in die Reihe der [X.]esfinanzbehörden ein. Eine solche Behörde darf nur für Aufgaben errichtet werden, die der Sache nach für das ganze [X.]esgebiet von einer Oberbehörde ohne Mittel- und Unterbau und ohne Inanspruchnahme von Verwaltungsbehörden der Länder - außer für reine Amtshilfe - wahrgenommen werden können. Damit zieht Art. 87 Abs. 3 Satz 1 [X.]der Begründung einer Verwaltungszuständigkeit durch den [X.] auch insofern eine [X.]renze, als nur bestimmte Sachaufgaben zur zentralen Erledigung geeignet sind (vgl. [X.] 14, 197 <211>).

Für den in § 39 Abs. 1 [X.] geschaffenen Aufgabenbereich des [X.]s liegen die Voraussetzungen des Art. 87 Abs. 3 Satz 1 [X.]vor. Die Überwachung der Telekommunikation und des Briefverkehrs zur Verhütung von Straftaten nach dem Außenwirtschaftsgesetz kann zentral und ohne Verwaltungsunterbau wahrgenommen werden. Bestehende Verwaltungszuständigkeiten der Länder werden nicht verdrängt.

Das [X.] ist nach § 5 a FV[X.] a.F. zur Unterstützung der Zollfahndungsämter eingerichtet worden. Es sollte deren Ermittlungen koordinieren und lenken und hatte keine Einwirkungsmöglichkeiten auf die Tätigkeiten von Länderbehörden. Auch kommt die begrenzte Einräumung von [X.]n nicht der Schaffung eines Verwaltungsunterbaus oder der Errichtung von Außenstellen gleich. Das Recht zur fachlichen Weisung stand dem [X.] nur zu, soweit die Zollfahndungsämter ihre Ermittlungen nicht selbständig im Sinne des § 386 Abs. 2 der Abgabenordnung erfüllten. Ein Recht zur Dienstaufsicht bestand nicht. Eine faktische Eingliederung in den hierarchischen Aufbau der [X.]esfinanzbehörden erfolgte durch die begrenzten [X.] nicht. [X.] als solche stehen der Charakterisierung einer Behörde als [X.]esoberbehörde begrifflich nicht von vornherein entgegen. Die Weisungen waren für das [X.] kein prägendes Merkmal seiner Tätigkeit, sondern lediglich Mittel zur Durchsetzung der ihm eingeräumten Befugnisse im Einzelfall. Die [X.]efahr einer Verdrängung von Länderkompetenzen oder der Umgehung der begrenzenden Wirkungen von Art. 87 Abs. 3 Satz 1 [X.][X.] durch Schaffung eines faktischen Unterbaus bestand nicht.

b) Das [X.] ist als [X.]esoberbehörde durch Art. 1 Nr. 1 des [X.]esetzes vom 7. Juli 1992 eingerichtet worden; das [X.]esetz zur Änderung des Außenwirtschaftsgesetzes, das dem damaligen [X.] Befugnisse nach § 39 [X.] einräumte, stammte allerdings schon vom 28. Februar 1992. An einer Klärung rechtlicher Probleme der für wenige Monate entstandenen Übergangssituation zwischen dem In-[X.]-Treten des § 39 Abs. 1 [X.] und der Einrichtung des [X.]s als [X.]esoberbehörde besteht kein rechtliches Interesse mehr.

3. Der [X.] war nicht gehalten, statt einer [X.]esoberbehörde eine Zentralstelle nach Art. 87 Abs. 1 Satz 2 [X.][X.] einzurichten.

Art. 87 [X.][X.] soll wie die anderen Regelungen des [X.]. Abschnitts des [X.]rundgesetzes eine sachgerechte Ausführung der [X.]esgesetze und den Aufbau einer leistungsfähigen [X.]esverwaltung ermöglichen, soweit die Aufgaben nicht von den Ländern wahrgenommen werden. Art. 87 [X.][X.] sichert nicht nur die Beachtung der Interessen der Länder am Schutz der eigenen Verwaltungskompetenz, sondern auch die des [X.]es an einer leistungsfähigen Verwaltung, soweit er eigene Verwaltungskompetenzen hat oder sie begründen kann. Dementsprechend stellt Art. 87 [X.][X.] unterschiedliche Möglichkeiten bereit, zwischen denen der [X.] wählen darf, soweit die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen der Einrichtung der jeweiligen Behörden erfüllt sind. Das Recht und die Pflicht zur Wahl einer sachgerechten Organisationsstruktur würden ohne hinreichenden [X.]rund eingeengt, wenn die von der Antragstellerin im Einklang mit einem Teil der Literatur (vgl. [X.], Die [X.]esverwaltung, 1983, S. 252 f.; [X.], in: Dreier, [X.]rundgesetz, Band [X.], 2000, Art. 87 Rn. 72; [X.], in: [X.]/Dürig, [X.]rundgesetz, Art. 87 Rn. 170, 175, Stand: Dezember 1992; [X.], in: [X.]., [X.]rundgesetz, 3. Aufl., 2003, Art. 87 Rn. 78) behauptete Subsidiarität von Art. 87 Abs. 3 Satz 1 [X.][X.] im Verhältnis zu Art. 87 Abs. 1 [X.][X.] anzuerkennen wäre. Eine solche Einengung folgt auch nicht aus der Einleitung des Absatzes 3 durch das Wort "Außerdem" (so aber etwa [X.], a.a.[X.], Rn. 170). Dieses Wort knüpft an die in den beiden ersten Absätzen des Art. 87 [X.][X.] aufgeführten Fälle bundeseigener Verwaltung an (vgl. [X.] 14, 197 <210>). Damit wird nicht zum Ausdruck gebracht, dass der [X.] von der Ermächtigung des Absatzes 3 nur [X.]ebrauch machen darf, wenn er andere Möglichkeiten zur Einrichtung bundeseigener Behörden nicht hat. Zieht er im Interesse effektiver Aufgabenbewältigung die in Art. 87 Abs. 3 Satz 1 [X.][X.] ermöglichte Organisationsform der nach Art. 87 Abs. 1 [X.]eröffneten vor, so ist dies verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

Der [X.] musste sich daher nicht darauf beschränken, das [X.] auf der [X.]rundlage des Art. 87 Abs. 1 Satz 2 [X.][X.] als Zentralstelle einzurichten. Dort, wo eine Zentralstelle im Hinblick darauf, dass diese im Wesentlichen auf die Wahrnehmung von Koordinationsaufgaben beschränkt ist, für die Erfüllung einer Aufgabe nicht ausreicht, darf der [X.] unter den Voraussetzungen des Art. 87 Abs. 3 Satz 1 [X.]eine selbständige [X.]esoberbehörde einrichten. Dass es sachwidrig ist, für die Verhütung von Straftaten im Außenwirtschaftsverkehr und dabei zum Schutz der Sicherheit der [X.]esrepublik Deutschland eine nicht auf bloße Koordinationsaufgaben beschränkte [X.]esbehörde einzurichten, ist weder dargelegt noch sonst ersichtlich.

Die Entstehungsgeschichte der Norm und in diesem Zusammenhang insbesondere der "[X.]" der westalliierten Militärgouverneure vom 14. April 1949 (abgedruckt bei [X.]/[X.], in: [X.] Kommentar, Art. 73 Nr. 10 Rn. 10, Stand: Dezember 1998) ergeben entgegen der Auffassung der Antragstellerin keine Anhaltspunkte dafür, dass die Nutzung der sich aus Art. 87 Abs. 3 Satz 1 [X.][X.] ergebenden Befugnisse im Bereich polizeilicher Aufgaben des [X.]es ausgeschlossen ist. Abgesehen davon, dass die historische Ausgangslage des Dokuments nicht mehr besteht, kann ihm lediglich entnommen werden, dass die [X.]eskompetenzen im Bereich des Polizeiwesens zugunsten der Länder deutlich begrenzt sein sollten. Daraus allein lässt sich jedoch keine Aussage darüber gewinnen, ob Art. 87 Abs. 1 Satz 2 [X.]die Anwendung von Art. 87 Abs. 3 [X.]einschränkt.

4. Auch die Pflicht zu bundes- und länderfreundlichem Verhalten (vgl. [X.] 14, 197 <214 f.>; 104, 238 <247 f.>) stand der Vereinbarkeit von § 39 Abs. 1 [X.] mit den kompetenzrechtlichen Vorschriften des [X.]rundgesetzes nicht entgegen.

Der [X.] unterliegt bei Ausübung seiner Sachkompetenz der Pflicht zur Rücksichtnahme auf die Länder. [X.]egen diese Pflicht verstößt er allerdings nicht schon dadurch, dass er von einer ihm durch das [X.]rundgesetz eingeräumten Kompetenz [X.]ebrauch macht; vielmehr muss deren Inanspruchnahme missbräuchlich sein (vgl. [X.] 104, 249 <269 f.>; 106, 1 <27>). Da der [X.]rundsatz länderfreundlichen Verhaltens akzessorischer Natur ist und lediglich innerhalb eines anderweitig begründeten Rechtsverhältnisses oder einer anderweitig begründeten Rechtspflicht Bedeutung gewinnen kann (vgl. [X.] 104, 238 <247 f.>), bedarf es der Feststellung einer den Ländern zukommenden Rechtsposition, damit aus dem [X.]rundsatz der [X.]estreue überhaupt Folgen hergeleitet werden können (vgl. [X.] 95, 250 <266>; 103, 81 <88>; 104, 238 <248>). Daran aber fehlt es hier.

II.

§ 39 Abs. 1 und 2 [X.] ist mit Art. 10 [X.][X.] nicht vereinbar.

1. Maßstab der verfassungsrechtlichen Prüfung ist Art. 10 [X.][X.]. Die [X.]rundrechtsnorm schließt das Erfordernis der Normenbestimmtheit und Normenklarheit jeglicher Ermächtigung zu Überwachungseingriffen ein.

a) Art. 10 Abs. 1 [X.][X.] begründet ein Abwehrrecht gegen die Öffnung von Briefen und die Einsichtnahme in sie (vgl. [X.] 67, 157 <171 f.>) sowie gegen das Abhören, die Kenntnisnahme und das Aufzeichnen des Inhalts der Telekommunikation, aber auch gegen die Erfassung ihrer Umstände, die Auswertung des Inhalts und die Verwendung gewonnener Daten (vgl. [X.] 100, 313 <358 ff.>; 106, 28 <37>). Im Ausmaß seines Schutzgehalts verdrängt Art. 10 Abs. 1 [X.][X.] das allgemeine [X.]rundrecht nach Art. 2 Abs. 1 [X.][X.] (vgl. [X.] 67, 157 <171>; 100, 313 <358>).

Das [X.]rundrecht aus Art. 10 Abs. 1 [X.]gewährleistet die freie Entfaltung der Persönlichkeit durch einen privaten, vor der Öffentlichkeit verborgenen Austausch von Kommunikation und schützt damit zugleich die Würde des Menschen (vgl. [X.] 67, 157 <171>). Durch die Kenntnisnahme des Inhalts von Briefen und das Abhören von Telefongesprächen wird auf intensive Weise in das [X.]rundrecht eingegriffen. Die Schwere des Eingriffs wird auch dadurch geprägt, dass der Betroffene wegen der gebotenen Heimlichkeit nicht an dem [X.] beteiligt ist.

b) Ermächtigungen zu Eingriffen in das [X.]rundrecht aus Art. 10 Abs. 1 [X.][X.] bedürfen nach Art. 10 Abs. 2 Satz 1 [X.][X.] einer gesetzlichen [X.]rundlage, die dem rechtsstaatlichen [X.]ebot der Normenbestimmtheit und Normenklarheit zu entsprechen hat. Die Maßgaben, die das [X.]esverfassungsgericht im Volkszählungsurteil insoweit aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 [X.][X.] entwickelt hat (vgl. [X.] 65, 1 <44 ff., 54>), sind grundsätzlich auf die spezielle [X.]arantie in Art. 10 [X.]übertragbar (vgl. [X.] 100, 313 <359>). Der Anlass, der Zweck und die [X.]renzen des Eingriffs müssen in der Ermächtigung bereichsspezifisch, präzise und normenklar festgelegt werden (vgl. [X.] 100, 313 <359 f., 372>). Dies soll sicherstellen, dass der betroffene Bürger sich darauf einstellen kann (aa), dass die gesetzesausführende Verwaltung für ihr Verhalten steuernde und begrenzende Handlungsmaßstäbe vorfindet ([X.]) und dass die [X.]erichte die [X.] durchführen können (cc).

aa) Der Betroffene muss die Rechtslage anhand der gesetzlichen Regelung so erkennen können, dass er sein Verhalten danach auszurichten vermag. Die Anforderungen an die Bestimmtheit und Klarheit der Norm erhöhen sich, wenn die Unsicherheit bei der Beurteilung der [X.]esetzeslage die Betätigung von [X.]rundrechten erschwert. Soweit die praktische Bedeutung einer Regelung vom Zusammenspiel der Normen unterschiedlicher Regelungsbereiche abhängt, müssen die Klarheit des Normeninhalts und die Voraussehbarkeit der Ergebnisse der Normanwendung gerade auch im Hinblick auf dieses Zusammenwirken gesichert sein (vgl. [X.], NJW 2003, S. 2733 <2735>).

Bei Ermächtigungen zu Überwachungsmaßnahmen verlangt das Bestimmtheitsgebot, dass die betroffene Person erkennen kann, bei welchen Anlässen und unter welchen Voraussetzungen ein Verhalten mit dem Risiko der Überwachung verbunden ist. Die Bestimmtheit der Handlungsvoraussetzungen des staatlichen Eingriffs - und damit der begrenzenden Maßstäbe - kommt aber auch Personen zugute, denen die konkreten Handlungsvoraussetzungen nicht bekannt sind. Für Dritte, die den Anlass nicht geschaffen haben und eher zufällig betroffen werden, reicht es, wenn die Rechtsordnung die Voraussetzungen der Überwachungsmaßnahme in grundsätzlich nachvollziehbarer Weise umschreibt.

[X.]) Die Anforderungen an die Bestimmtheit und Klarheit der Norm dienen auch dazu, die Verwaltung zu binden und ihr Verhalten nach Inhalt, Zweck und Ausmaß zu begrenzen (vgl. [X.] 56, 1 <12>; stRspr). Dazu gehört, dass hinreichend klare Maßstäbe für Abwägungsentscheidungen bereitgestellt werden. Die Entscheidung über die [X.]renzen der Freiheit des Bürgers darf nicht einseitig in das Ermessen der Verwaltung gestellt sein (vgl. [X.] 78, 214 <226>). Dem [X.]esetz kommt im Hinblick auf den Handlungsspielraum der Exekutive eine begrenzende Funktion zu, die rechtmäßiges Handeln des Staates sichern und dadurch auch die Freiheit der Bürger vor staatlichem Missbrauch schützen soll. Dieser Aspekt der Bindung der Verwaltung ist bei einer Überwachungsmaßnahme beson[X.] wichtig, da der Betroffene von ihr keine Kenntnis hat. Dies gilt insbesondere für unbeteiligte Dritte, die mit einer staatlichen Überwachung nicht rechnen und sich deshalb vor einem Einblick in ihren Privatbereich nicht schützen können.

cc) Schließlich dienen die Normenbestimmtheit und die Normenklarheit dazu, die [X.]erichte in die Lage zu versetzen, die Verwaltung anhand rechtlicher Maßstäbe zu kontrollieren. Dies ist für den Schutz der Bürger beson[X.] bedeutsam, wenn das [X.]ericht schon vor Ergreifen der Maßnahme oder in ihrem Vollzug zur Kontrolle der Verwaltung eingeschaltet wird, während der Betroffene infolge der Heimlichkeit der Maßnahme noch davon ausgeschlossen ist, sich selbst für sein Recht einzusetzen.

c) Mängel hinreichender Normenbestimmtheit und -klarheit beeinträchtigen insbesondere die Beachtung des verfassungsrechtlichen Übermaßverbots. Je ungenauer die Ziele einer Normierung und die Anforderungen an die tatsächliche Ausgangslage gesetzlich umschrieben sind, umso schwerer fällt die Beurteilung der Eignung und Erforderlichkeit einer Überwachungsmaßnahme. Vor allem bewirkt die Unbestimmtheit der tatsächlichen Voraussetzungen das Risiko eines unangemessenen Verhältnisses von [X.]emeinwohlbelangen, zu deren Wahrnehmung in [X.]rundrechte eingegriffen wird, und den Rechtsgütern der davon Betroffenen. Von maßgeblicher Bedeutung im Zuge der Abwägung ist insbesondere die Einschätzung der Schwere der dem Schutzgut drohenden [X.]efahr. Diese setzt Klarheit nicht nur über das gefährdete Rechtsgut, sondern auch über die dieses gefährdende Handlung voraus.

d) Die konkreten Anforderungen an die Bestimmtheit und Klarheit der Ermächtigung richten sich nach der Art und der Schwere des Eingriffs. Diese ergibt sich aus der Art der vorgesehenen Maßnahme und der von ihr für den Betroffenen ausgelösten Wirkungen. Welchem Ziel die Maßnahme dient, etwa der [X.]efahrenabwehr oder der [X.]efahrenverhütung, ist für die Beurteilung ihrer Schwere für den Betroffenen ohne Belang.

Allerdings findet der [X.]esetzgeber je nach der zu erfüllenden Aufgabe zur Rechtfertigung der Eingriffsvoraussetzungen und zu ihrer Umsetzung unterschiedliche Möglichkeiten vor. Bei der Strafverfolgung kann er an den Verdacht einer schon verwirklichten Straftat anknüpfen, bei der polizeilichen [X.]efahrenabwehr an eine [X.]efahr, also an Tatsachen, aus denen das Bevorstehen eines schädigenden Ereignisses abzuleiten ist. Solche Anknüpfungsmöglichkeiten entfallen, soweit der [X.]esetzgeber die Aufgabe verfolgt, Straftaten zu verhüten oder Vorsorge für die Verfolgung zukünftig eventuell begangener Straftaten zu treffen. Das allein hindert ihn allerdings nicht, in Wahrnehmung derartiger Aufgaben Eingriffe in das [X.]rundrecht aus Art. 10 Abs. 1 [X.][X.] zu ermöglichen. Der Bestimmtheitsgrundsatz verlangt jedoch, dass die jeweiligen Ermächtigungen handlungsbegrenzende [X.]enthalten, die einen Standard an Vorhersehbarkeit und Kontrollierbarkeit vergleichbar dem schaffen, der für die überkommenen Aufgaben der [X.]efahrenabwehr und der Strafverfolgung rechtsstaatlich geboten ist.

Die rechtsstaatlichen Bestimmtheitsanforderungen sind historisch gesehen insbesondere im Bereich der polizeilichen [X.]efahrenabwehr entwickelt und dort im Laufe der [X.] auf neue Erscheinungsformen gefahrenabwehrender Maßnahmen erstreckt worden. Zum Teil ist die Notwendigkeit einer gesetzlichen Ermächtigung anfangs zwar nicht gesehen worden. So haben die Ordnungsbehörden, insbesondere die Polizei, zunächst auch ohne besondere gesetzliche Ermächtigung Informationen im Vorfeld von [X.]efahren erhoben, um Rechtsgüter vorbeugend zu schützen oder die spätere Strafverfolgung zu erleichtern. Derartige Maßnahmen der Beobachtung und Informationsverarbeitung wurden lange [X.] nicht als [X.]rundrechtseingriffe eingeordnet. Nachdem aber der Eingriffscharakter einer Vielzahl solcher Maßnahmen erkannt worden ist, steht fest, dass die Behörden hierfür eine Eingriffsermächtigung benötigen, die den rechtsstaatlichen Bestimmtheitsanforderungen genügt (vgl. [X.] 65, 1 <44 ff.>). Dies gilt umso mehr für Überwachungsmaßnahmen im Anwendungsbereich des Art. 10 [X.][X.]. Sieht der [X.]esetzgeber solche Maßnahmen - wie in den §§ 39 ff. [X.] - auf dem [X.]ebiet der Straftatenverhütung vor, so hat er die den Anlass bildenden Straftaten sowie die Anforderungen an die Verdachtstatsachen so bestimmt zu umschreiben, dass das Risiko einer Fehlprognose in dem Rahmen verbleibt, der auch für Maßnahmen der Strafverfolgung und der [X.]efahrenbekämpfung als verfassungsrechtlich hinnehmbar erscheint.

e) Entsprechende Ermächtigungen dürfen für Zwecke der Straftatenverhütung an Tatsachen anknüpfen, die auf die Planung solcher Straftaten schließen lassen. Dem [X.]esetzgeber ist es nicht grundsätzlich verwehrt, zur Umschreibung des Anlasses und der weiteren Voraussetzungen der Straftatenverhütung unbestimmte Rechtsbegriffe zu benutzen. Die Auslegungsbedürftigkeit als solche steht dem Bestimmtheitserfordernis nicht entgegen, solange die Auslegung unter Nutzung der juristischen Methodik zu bewältigen ist (vgl. [X.] 31, 255 <264>; 83, 130 <145>; stRspr) und die im konkreten Anwendungsfall verbleibenden Ungewissheiten nicht so weit gehen, dass Vorhersehbarkeit und Justitiabilität des Verwaltungshandelns gefährdet sind (vgl. [X.] 21, 73 <79 f.>).

In einem einheitlichen Zusammenhang dürfen auch mehrere unbestimmte Rechtsbegriffe verwendet werden, solange die Normen insgesamt den rechtsstaatlichen [X.]rundsätzen der Normenklarheit und Justitiabilität entsprechen (vgl. [X.] 31, 255 <264>). Ist die Maßnahme auf mehrere Normen gestützt, die jeweils unbestimmte Rechtsbegriffe verwenden, darf die Schutzwirkung des Bestimmtheitsgebots durch das Zusammentreffen mehrerer solcher Begriffe nicht aufgeweicht werden.

2. § 39 Abs. 1 und 2 [X.] entspricht diesen [X.]rundsätzen nicht. Die Norm ist mit Art. 10 Abs. 1 und 2 Satz 1 [X.]unvereinbar.

§ 39 Abs. 1 [X.] umschreibt als Aufgabe des [X.]s die Verhütung von Straftaten nach dem Außenwirtschaftsgesetz und dem [X.] und erlaubt zu diesem Zweck die Überwachung des Brief- und [X.]. § 39 Abs. 2 Satz 1 [X.] ermöglicht entsprechende Anordnungen, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass die von der Anordnung betroffenen Personen bestimmte Straftaten von erheblicher Bedeutung planen. Auch Dritte können von den Maßnahmen erfasst werden (§ 39 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2, 3, Abs. 3 Satz 2 [X.]).

Das durch § 39 [X.] ermöglichte Abhören eines Telefongesprächs ist ein schwer wiegender gezielter personenbezogener Eingriff in das [X.]rundrecht des Art. 10 Abs. 1 [X.][X.]. Da er im Vorfeld einer strafbaren Handlung erfolgt, fehlt es an einem abgeschlossenen oder in Verwirklichung begriffenen strafbaren Handeln. Dies führt zu dem erheblichen Risiko, dass die Überwachungsmaßnahme an ein Verhalten anknüpft, das sich im Nachhinein als strafrechtlich irrelevant erweist. Die Ermächtigungsnorm des § 39 [X.] wirkt diesem Risiko nicht in der rechtsstaatlich gebotenen Weise entgegen. Das Zusammenwirken der verschiedenen Tatbestandsmerkmale sowie eine große Zahl von Verweisungen auf andere Normen ergeben im [X.]esamtgefüge der vom [X.]esetzgeber gewählten Regelungstechnik Mängel an hinreichender Normenbestimmtheit und Normenklarheit, die durch die Beschränkung auf Straftaten von erheblicher Bedeutung nicht beseitigt werden.

a) Im vorliegenden Zusammenhang ist lediglich zu entscheiden, ob in der Situation der Vorfeldermittlung die Art der Bezugnahme auf die Straf- und Ordnungswidrigkeitentatbestände des Außenwirtschaftsrechts den Anforderungen der Normenbestimmtheit und Normenklarheit gerecht wird. [X.]egenstand der verfassungsrechtlichen Prüfung sind demgegenüber nicht die einzelnen von § 39 [X.] in Bezug genommenen Strafrechtsnormen. [X.]gegen die Anknüpfung von Maßnahmen der Vorfeldermittlung an eine Norm oder einen Komplex unterschiedlicher Normen können unabhängig davon bestehen, ob die betreffenden Normen auch dann Bestimmtheitsbedenken unterliegen, wenn es - an[X.] als hier - um die Beurteilung eines schon abgeschlossenen und durch Tatsachenaufklärung der normativen Bewertung zugänglichen Sachverhalts geht.

b) Die Überwachungsmaßnahme soll zum [X.]punkt des Planens einer Straftat erfolgen (§ 39 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 [X.]). Das Merkmal des Planens bringt hinsichtlich seines Beginns und seines Endes Klärungsbedarf mit sich.

aa) Eine Ermächtigung zur Straftatenverhütung unterscheidet sich hinsichtlich der [X.], an die sie eine Maßnahme anknüpft, erheblich von Normen wie beispielsweise § 100 a StPO, die die Begehung einer Straftat, einen strafbaren Versuch oder eine strafbare Vorbereitung, mithin einen in der Vergangenheit liegenden, zumindest teilweise abgeschlossenen Sachverhalt voraussetzen. Die vorliegende Ermächtigung gilt nicht einmal zwingend einem schon in der Entwicklung begriffenen Vorgang, sondern bereits seiner Planung. Diese soll auf der [X.]rundlage von Tatsachen feststellbar sein, die nicht auf die [X.]ewissheit eines solchen Planens verweisen müssen; es reicht, wenn sie eine entsprechende "Annahme" rechtfertigen. § 39 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 [X.] verlangt vom [X.] daher schwerpunktmäßig eine Prognose künftiger Entwicklungen, die sich in wesentlichen Teilen noch in der Vorstellungswelt des potentiellen Straftäters abspielen.

An die Stelle des bei der Strafverfolgung maßgebenden Verhaltens, das in einem gesetzlichen Straftatbestand umschrieben ist, tritt bei der Vorverlagerung des Eingriffs in das Planungsstadium ein zunächst meist nur durch relativ diffuse Anhaltspunkte für mögliche Straftaten gekennzeichnetes, in der Bedeutung der beobachteten Einzelheiten häufig noch schwer [X.] [X.]eschehen. Die in Bezug genommenen Straftatbestände sind in diesem Stadium damit nur wenig geeignet, den maßgeblichen Sachverhalt einzugrenzen, der Indizien für eine geplante Straftat enthalten soll. Sachverhaltsfeststellung und Prognose sind mit vorgreiflichen Einschätzungen über das weitere [X.]eschehen, aber auch über die erst noch bevorstehende strafrechtliche Relevanz der festgestellten Tatsachen verkoppelt. Die Feststellung des voraussichtlich weiteren Verlaufs ist auch dadurch erschwert, dass das Außenwirtschaftsrecht durch weit ausgreifende [X.]efährdungs- und Vorbereitungstatbestände gekennzeichnet ist, so dass der Eingriff in tatsächlicher wie rechtlicher Hinsicht in den [X.]renzbereich eines Verhaltens verlagert sein kann, das sich möglicherweise zu einer Rechtsgutverletzung weiterentwickelt, eventuell aber auch nicht.

Die vom [X.] gewonnenen Erkenntnisse können je nach Lage des Falles zu der Annahme führen, dass die Planung auf eine bestimmte Straftat oder aber auf eine Mehrzahl möglicher weiterer [X.]eschehensabläufe bezogen ist, die alternativ verschiedene Straftatbestände erfüllen. Auch dies erweitert die tatsächlichen [X.]eschehnisse, die mögliche Anhaltspunkte für die Annahme sind, Straftaten seien geplant.

Wegen der noch fehlenden Verwirklichung einzelner Tatbestandselemente wird die [X.] häufig durch hohe Ambivalenz der Bedeutung einzelner Verhaltensumstände geprägt sein. Die beobachteten Tätigkeiten können in harmlosen Zusammenhängen verbleiben; sie können aber auch der Beginn eines Vorgangs sein, der zur Straftat werden soll. Das [X.] als Ermittlungsbehörde muss deshalb unter erheblicher Unsicherheit arbeiten, die größer ist als üblicherweise bei der Tätigkeit von Ordnungsbehörden und die trotz der Sachkunde und beruflichen Erfahrung ihres Personals nicht ausgeräumt werden kann. Das Amt befindet sich vor der Schwierigkeit, entweder Wichtiges zu übersehen und damit seine Aufgabe zu verfehlen oder Überwachungsmaßnahmen auf Indizien zu stützen, die eventuell zu schwach sind, den schweren [X.]rundrechtseingriff zu rechtfertigen.

[X.]) Die Frage, wann das Stadium des [X.]beendet ist, kann demgegenüber leichter beantwortet werden. Zweck der Norm ist die Verhinderung von Straftaten. Für Prävention besteht so lange Anlass, wie diese noch nicht beendet sind. Dies bedeutet, dass es eine Überschneidung zwischen den Präventionsmaßnahmen nach § 39 [X.] und möglichen Strafverfolgungsmaßnahmen insoweit geben kann, als die "Planung" schon in ein straftatbestandliches Verhalten übergegangen, die Rechtsgutbeeinträchtigung hingegen noch nicht abgeschlossen ist, so dass präventive Maßnahmen weiter sinnvoll sein können. [X.] wirft dies nicht auf.

c) Je weniger die eingrenzende Funktion der Bezugnahme auf Tatbestandsmerkmale einer schon verwirklichten oder in Verwirklichung begriffenen Straftat zum Tragen kommt, umso wichtiger sind sonstige Einengungen der Ermächtigung, die das Risiko einer Fehlprognose grundrechtlich hinnehmbar sein lassen.

aa) Solche Einengungen sind für den Begriff des Planens im Tatbestand des § 39 Abs. 1 und 2 [X.] nicht ausdrücklich enthalten. Sie können aber gegebenenfalls im Zuge der Auslegung insoweit gewonnen werden, als Anforderungen an die Sicherheit der Tatsachenbasis und an den geforderten [X.]rad an Wahrscheinlichkeit gestellt werden, die der Intensität des [X.]rundrechtseingriffs gerecht werden. Je gewichtiger das durch die geplante Tat betroffene Rechtsgut ist und je weiter gehend es beeinträchtigt würde, desto geringer darf die Wahrscheinlichkeit sein, mit der auf eine geplante Straftat geschlossen werden kann, und desto weniger fundierend dürfen gegebenenfalls die Tatsachen sein, die dem Verdacht zu [X.]runde liegen (vgl. [X.] 100, 313 <392>). Diesen [X.]esichtspunkt hat der [X.]esetzgeber in § 39 Abs. 3 Satz 1 [X.] aufgegriffen und dahingehend geregelt, dass die Maßnahme nicht außer Verhältnis zur Bedeutung des aufzuklärenden Sachverhalts stehen darf. In dieser Bezugnahme auf den [X.]rundsatz der Verhältnismäßigkeit sind allerdings weitere Einengungen unterblieben, so dass der Regelung keine zusätzlich begrenzende Wirkung zukommt.

[X.]) Das [X.]esetz fordert, dass Tatsachen die Annahme der Planung der jeweiligen Straftaten rechtfertigen. Das Erfordernis des Vorliegens von Tatsachen verdeutlicht, dass bloße Vermutungen nicht ausreichen. Die Tatsachen müssen ferner so beschaffen sein, dass sie die Annahme einer Planung rechtfertigen. Dies fordert eine Bezugnahme auf Erfahrungssätze, die hinreichend sicher sind, um einen derart schweren Eingriff auslösen zu können.

cc) Nach § 39 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 [X.] sind Maßnahmen auch gegen Personen oder Personenvereinigungen, für die die verdächtige Person tätig ist, zulässig, allerdings nur, wenn tatsächliche Anhaltspunkte die Annahme rechtfertigen, dass die verdächtige Person an deren Postverkehr teilnimmt oder deren Telekommunikationsanschluss benutzt (§ 39 Abs. 2 Satz 2 [X.]). Das Tatbestandsmerkmal der "tatsächlichen Anhaltspunkte" wird in der Rechtsprechung gelegentlich im Vergleich zu dem der "Tatsachen" als weniger streng bewertet (vgl. etwa SächsVerf[X.]H, [X.] 1996, S. 273 <284>). Eine solche unterschiedliche Deutung scheidet im vorliegenden Zusammenhang aus. Für die in § 39 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 und Satz 2 [X.] vorgesehene Inanspruchnahme eines [X.] genügen Vermutungen oder wenig aussagekräftige tatsächliche Anhaltspunkte nicht. § 39 Abs. 2 Satz 2 [X.] ist daher nur verfassungsgemäß, wenn auch insofern Tatsachen verlangt werden, die einen hinreichend sicheren Schluss auf die Teilnahme des Verdächtigen am Postverkehr des [X.] oder die Nutzung seines Telekommunikationsanschlusses ermöglichen. Diese Einengung ist durch Auslegung erreichbar, so dass Bestimmtheitsbedenken insoweit nicht durchgreifen.

d) Die im Außenwirtschaftsgesetz gewählte Regelungstechnik mit ihren Verweisungen und [X.]en auf Strafrechtsnormen weist eine große Streubreite und Verschachtelung der in Bezug genommenen Tatbestände auf. Die Behörde und das [X.]ericht können auf eine Vielzahl unterschiedlicher Tatbestandselemente zugreifen, die zum Teil in unterschiedlichen Zusammenhängen einsetzbar sind. Darunter leidet die Normenklarheit. Da die Tatbestandselemente auf ein Verhalten zu beziehen sind, das sich noch im Vorfeld einer Straftat und damit der Verwirklichung der Tatbestandselemente befindet, bewirken die Vielzahl und die Möglichkeiten zu unterschiedlichen Kombinationen solcher Tatbestandselemente ein hohes Fehlerrisiko in der Rechtsanwendung.

aa) § 39 Abs. 2 [X.] verweist auf Vorschriften des Außenwirtschaftsgesetzes und des [X.]über die Kontrolle von Kriegswaffen, die ihrerseits auf weitere Strafnormen und auf Ordnungswidrigkeitentatbestände sowie auf Anlagen und [X.]enehmigungstatbestände Bezug nehmen. So führt die Verweisung des § 39 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 [X.] auf § 34 Abs. 2 [X.] zur Einbeziehung von § 33 Abs. 1, 4 und 5 [X.]. Insbesondere werden über § 33 Abs. 1 [X.], wenn auch unter den in § 34 Abs. 2 [X.] aufgeführten qualifizierten Voraussetzungen, die Ordnungswidrigkeitentatbestände der Außenwirtschaftsverordnung ([X.]) relevant. § 33 Abs. 1 [X.] bezieht sich auf die §§ 2 und 7 [X.] in Verbindung mit § 70 Abs. 1 [X.], der auf eine größere Zahl von Regelungen dieser Verordnung verweist. § 33 Abs. 4 [X.] schließt mehrere Absätze von § 70 [X.] ein, und zwar unter weiterer Verweisung auf eine ebenfalls größere Zahl von Vorschriften, die in einzeln aufgeführten [X.] enthalten sind. Darüber hinaus sind nach § 34 Abs. 4 [X.] nicht ausdrücklich zitierte Verbotsregelungen des Außenwirtschaftsgesetzes, auf [X.]rund dieses [X.]esetzes erlassene Verordnungen sowie Rechtsakte der Europäischen [X.]emeinschaften einschlägig, sofern sie der Durchführung einer vom Sicherheitsrat der [X.] beschlossenen wirtschaftlichen Sanktionsmaßnahme dienen und im [X.]esgesetzblatt oder im [X.]esanzeiger veröffentlicht worden sind. § 33 Abs. 5 [X.] nimmt verschiedene Vorschriften des Außenwirtschaftsgesetzes und der Außenwirtschaftsverordnung in Bezug, die das Erfordernis einer [X.]enehmigung anordnen, ferner die §§ 26, 26 a [X.] in Verbindung mit § 70 Abs. 4, 5 und 6 [X.], unter [X.] auf weitere Vorschriften des Außenwirtschaftsgesetzes und der Außenwirtschaftsverordnung. Auch wird auf § 44 und § 46 Abs. 1 bis 3 [X.] verwiesen, die sanktionierte Auskunfts- und weitere Mitwirkungspflichten regeln.

Diese [X.] erschwert das Erkennen der maßgeblichen Straftatbestände und die Zuordnung einer Tatsachenbeobachtung zu einem bestimmten Tatbestandsmerkmal. Dieser Mangel an Normenklarheit bewirkt bei Überwachungsmaßnahmen im Planungsstadium und dort insbesondere beim Handeln unter [X.]druck ein hohes Risiko, dass sich die Handelnden keine Rechenschaft mehr darüber geben, ob sich die beobachteten Indizien auf konkrete Straftatbestände beziehen lassen. Beson[X.] schwer zu erfassen sind die vorausgesetzten tatsächlichen Anhaltspunkte, wenn die Norm einen Verweis auf Ordnungswidrigkeitentatbestände genügen lässt, aber zusätzlich fordert, dass das Verhalten weitere Anforderungen erfüllt, die es zur Straftat werden lassen (§ 34 Abs. 2 [X.]). Ein Mangel an Normenklarheit ist auch damit verbunden, dass auf weitere Rechtsgrundlagen verwiesen wird, deren maßgebender Inhalt nur mit Schwierigkeiten erfasst werden kann. Dies betrifft Verweise auf Anlagen sowie [X.]enehmigungen und teilweise auch auf Verordnungen der Europäischen [X.]emeinschaften. So regelt - um ein Beispiel herauszugreifen - die [X.] Nr. 1081/2000 des Rates vom 22. Mai 2000 (ABlE[X.] Nr. L 122 S. 29), auf die in § 70 Abs. 5 e [X.] verwiesen wird, Lieferungs- und Ausfuhrverbote in Bezug auf Birma. Sie ermächtigt ihrerseits in Art. 4 die Kommission, neben anderem den Anhang II der Verordnung zu ändern, in dem die Namen der Inhaber eingefrorener Konten aufgeführt sind. Die maßgebenden normativen [X.]rundlagen können mithin von unterschiedlichen [X.] verändert werden. [X.]leiches gilt, soweit auf UN-Resolutionen Bezug genommen wird (§ 34 Abs. 4 [X.]). Als Beispiel sei § 69 g [X.] mit der Bezugnahme auf die Resolutionen 1132 (1997) vom 8. Oktober 1997 und 1171 (1998) vom 4. Juni 1998 des Sicherheitsrats der [X.] aufgeführt.

[X.]) [X.]n können als solche in komplexen Regelungszusammenhängen gegenüber der als Alternative in Betracht kommenden Umschreibung aller Eingriffsvoraussetzungen in der Eingriffsnorm selbst durchaus vorzugswürdig sein. An Klarheit wird durch die Zusammenfassung in einer einzigen Norm nicht notwendig etwas gewonnen. Allerdings ist leichter zu erkennen, welche Tatbestandsmerkmale erheblich sind.

Erreicht der [X.]esetzgeber die Festlegung des Normeninhalts aber - wie hier - nur mit Hilfe zum Teil langer, über mehrere Ebenen gestaffelter, unterschiedlich variabler [X.]n, die bei gleichzeitiger Verzweigung in die Breite den Charakter von Kaskaden annehmen, leidet die praktische Erkennbarkeit der maßgebenden Rechtsgrundlage. Der Prüfvorgang wird dadurch fehleranfällig. [X.]erade in Eilfällen besteht eine gesteigerte [X.]efahr von Fehlentscheidungen der Verwaltung und der eingeschalteten [X.]erichte.

cc) Auch für die Bürger als Normadressaten ist bei Regelungen mit tiefgestaffelten Verweisungen schwer erkennbar, worauf mögliche Eingriffsmaßnahmen gestützt werden können.

Deshalb wird in der Literatur zum Teil gefordert, der Betroffene müsse aus der Eingriffsnorm selbst entnehmen können, welche Eingriffe in sein informationelles Selbstbestimmungsrecht prinzipiell möglich sind (vgl. [X.], Forschungsfreiheit und informationelle Selbstbestimmung, 1992, S. 174 f.; [X.], in: Bäumler, [X.]und Datenschutz, 1999, S. 16 f.; [X.], Polizeiarbeit zwischen [X.]efahrenabwehr und Strafverfolgung, StV 1993, S. 269 <274>). Eine solch strikte Anforderung lässt sich der Verfassung zwar nicht entnehmen. Ist es auf [X.]rund der [X.] aber - wie hier - allenfalls Experten möglich, sämtliche Eingriffsvoraussetzungen mit vertretbarem Aufwand zu erkennen, spricht dies gegen die Beachtung des [X.]rundsatzes der Klarheit einer Norm, die sich auch auf das Verhalten und die Rechte der Bürger auswirkt.

e) Die Bestimmtheit der Regelung leidet zusätzlich durch einzelne Arten von Verweisungen, so durch die Bezugnahme der Strafrechtsnorm auf ungenehmigtes Handeln. Das gilt namentlich für § 34 Abs. 1 in Verbindung mit Abs. 8 [X.], § 22 a Abs. 1 Nr. 4, 5 und 7 [X.] und insbesondere für § 33 Abs. 1 (§ 34 Abs. 2) [X.] sowie § 34 Abs. 4 [X.] in Verbindung mit § 70 [X.]. Die Eingriffsnorm ist mittelbar in hohem Maße verwaltungsakzessorisch (vgl. [X.], in: [X.]/[X.], Ausfuhrrecht, 2002, § 34 [X.] Rn. 122).

Die Abhängigkeit einer strafrechtlichen Sanktion von den Voraussetzungen einer behördlichen [X.]enehmigung ist unter dem [X.]esichtspunkt des Bestimmtheitserfordernisses zwar dann nicht zu beanstanden, wenn die Voraussetzungen für ihre Erteilung im [X.]esetz oder in einer Verordnung hinreichend festgelegt sind (vgl. [X.] 75, 329 <343 ff.>; 78, 374 <383 ff., 387>). Bedenken wecken insoweit aber die hier vorgesehenen Beurteilungs- und Ermessensspielräume für die Erteilung einer [X.]enehmigung, insbesondere nach § 3 Abs. 1 und 2 [X.]. Das [X.] wird häufig nicht wissen, ob eine [X.]enehmigung vorliegt. Auf [X.]rund der vielen Entscheidungsspielräume der [X.]enehmigungsbehörde wird das [X.]nur mit hoher Unsicherheit beurteilen können, ob ein Verhalten genehmigungsfähig ist und deshalb vermutlich auch genehmigt würde. Ein Sonderproblem stellen Fälle dar, in denen eine Ausfuhr genehmigungsfähig ist, eine [X.]enehmigung aber - gleich aus welchen [X.]ründen - nicht erteilt wurde. [X.] ist die Auffassung, dass sich hieraus keine strafbefreiende Wirkung herleitet (vgl. [X.], in: [X.]/[X.], a.a.[X.], § 34 [X.] Rn. 144).

Unklarheit kann sich ferner aus § 34 Abs. 8 [X.] ergeben, dem zufolge ohne [X.]enehmigung auch handelt, wer diese unlauter erlangt hat; dadurch kann die Entscheidung über den Eingriff im Einzelfall von zusätzlichen wertenden Elementen abhängen.

f) Die Bedenken gegen die hinreichende Bestimmtheit der Ermächtigung zur Vorfeldermittlung werden nicht dadurch ausgeräumt oder abgemildert, dass § 39 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 [X.] eine Einengung auf "Straftaten von erheblicher Bedeutung" vorsieht.

Das Merkmal der "Straftaten von erheblicher Bedeutung" ist - bezogen auf seinen jeweiligen Kontext - in der Rechtsprechung des [X.]esverfassungsgerichts (vgl. [X.] 107, 299 <321 f.>; [X.], 3. Kammer des Zweiten Senats, [X.] 103, 21 <33 f.>; NJW 2001, S. 2320 <2321>), des Sächsischen Verfassungsgerichtshofs ([X.] 1996, S. 273 <283 f.>, zu § 36 Abs. 1, § 39 Abs. 1 Nr. 2 Buchstabe a SächsPol[X.]) und des Verfassungsgerichts des [X.] ([X.] 1999, S. 450 <452>, zu § 33 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BbgPol[X.]) für hinreichend bestimmt erachtet worden. Es ist Bestandteil einer Vielzahl polizeirechtlicher und strafverfahrensrechtlicher Regelungen (vgl. [X.], [X.] von erheblicher Bedeutung, KJ 2000, S. 86). In § 39 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 [X.] wird das Tatbestandsmerkmal allerdings an[X.] verwendet als üblicherweise im Polizei- und Strafverfahrensrecht. Dort wird es im Zusammenhang mit Regelbeispielen benannt (vgl. Art. 30 Abs. 5 [X.] und § 8 Abs. 3 Pol[X.] NRW; [X.]leiches gilt für § 81 g Abs. 1 und § 100 g Abs. 1 Satz 1 StPO) oder es dient als Oberbegriff für enumerativ aufgezählte Straftatbestände (vgl. § 1 Abs. 4 des [X.] über die Datenverarbeitung der Polizei). Demgegenüber ergänzt es in § 39 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 [X.] einen geschlossenen Straftatenkatalog, ohne damit Regelbeispiele näher zu charakterisieren.

Das spricht dafür, dass dieses Tatbestandsmerkmal bei Vorliegen eines der in Bezug genommenen Straftatbestände zusätzlich zur Eingrenzung der Eingriffsvoraussetzungen heranzuziehen ist. Aber auch insofern taugt es nicht dazu, die [X.] näher zu konkretisieren und dadurch die Mängel der [X.] zu beheben.

g) Das Tatbestandsmerkmal der Straftaten von erheblicher Bedeutung erfordert allerdings eine [X.]ewichtung der konkret geplanten Tat. Da die betreffenden Straftatbestände aber bereits für sich gesehen Taten von nicht unerheblicher Bedeutung zum [X.]egenstand haben, stellt sich die Frage, anhand welcher Kriterien diese zusätzliche Eingrenzung vorgenommen werden soll.

Außer einem Hinweis auf die Polizeigesetze der Länder enthält die [X.]esetzesbegründung (BTDrucks 12/1134, S. 10) keine Erwägungen dazu, wie das Merkmal zu verstehen ist; sie geht lediglich davon aus, dass die Erheblichkeit "tatbestandliche Voraussetzung der Überwachungsmaßnahme" sei. Das deutet auf eine selbständig eingrenzende Funktion hin. Die Kommentarliteratur nimmt dementsprechend eine eigenständige Bedeutung des Merkmals an (vgl. [X.] und andere, Außenwirtschaftsrecht, § 39 [X.] Anm. 3, Stand: Mai 1998; Ricke, in: [X.], Handbuch des Außenwirtschaftsrechts, 1998, § 25 [X.] Rn. 17; vgl. auch Hund, Überwachungsstaat auf dem Vormarsch - [X.]auf dem Rückzug?, NJW 1992, S. 2118 <2121>). Insofern kann das Merkmal von der Warte des einfachen Rechts im Sinne einer eingriffsbegrenzenden eigenständigen Bedeutung gehandhabt werden.

[X.]leichwohl ist es zur Begrenzung von Eingriffsmaßnahmen im Stadium der Planung nur begrenzt geeignet, weil sich auf der eher schwachen Tatsachengrundlage des [X.] die Schwere des konkret geplanten Delikts nicht stets verlässlich abschätzen lässt. Das [X.]fordert auch insofern - wie im Übrigen - nur, dass Tatsachen eine entsprechende Annahme rechtfertigen. Es reichen also auch Indizien. Diese müssen auf die Erheblichkeit der konkreten Straftat hindeuten. Damit ist der Kreis der im konkreten Fall hinreichenden Anlasstaten eingeengt. Es fehlen aber Anhaltspunkte, welche Anforderungen an die Indizien zu stellen sind.

h) Die Ermächtigungsnorm begegnet auch insoweit Bestimmtheitsbedenken, als sie unbestimmte Tatbestandselemente genügen lässt, für deren nähere Bestimmung die Norm keine hinreichenden Anhaltspunkte bietet. So bezieht sich § 39 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 [X.] auf § 34 Abs. 2 [X.], der über § 33 [X.] auf die Außenwirtschaftsverordnung verweist, die dort normierten Ordnungswidrigkeitentatbestände aber nur genügen lässt, wenn die Maßnahme geeignet ist, die äußere Sicherheit der [X.]esrepublik Deutschland, das friedliche Zusammenleben der Völker oder die auswärtigen Beziehungen der [X.]esrepublik Deutschland erheblich zu gefährden.

Verfassungsrechtlich problematisch ist jedenfalls die Verwendung des Merkmals der erheblichen [X.]efährdung der auswärtigen Beziehungen. Es hat sprachlich einen weiten Inhalt und umfasst diejenigen Sachverhalte, die für das Verhältnis der [X.]esrepublik Deutschland zu anderen [X.] oder zwischenstaatlichen Einrichtungen, insbesondere für die [X.]estaltung der Außenpolitik, Bedeutung haben (vgl. [X.] 100, 313 <368>, zu Art. 73 Nr. 1 [X.][X.]). Nach allgemeinem sprachlichen Verständnis können hierzu im konkreten Regelungszusammenhang auch Kontakte politischer, wirtschaftlicher und kultureller Art gehören (vgl. [X.] und andere, a.a.[X.], § 7 [X.] Anm. 11, Stand: Oktober 2002). Trotz der damit gegebenen Konzentration auf [X.] erstreckt sich das Merkmal im Rahmen des § 34 Abs. 2 Nr. 3 [X.] daher auf eine praktisch nicht überschaubare Vielfalt von Beziehungen. Damit aber drohen die möglichen Anlässe einer Überwachungsmaßnahme uferlos zu werden.

i) Die Bestimmtheitsdefizite können durch die verfahrensmäßigen Absicherungen in § 39 Abs. 4, § 40 [X.] nicht aufgefangen werden. Ausfüllungsbedürftige materielle Normen können zwar unter bestimmten Voraussetzungen rechtsstaatlich eher tragbar sein, wenn durch ein formalisiertes, gerichtlich kontrollierbares und kontrolliertes Verfahren dafür gesorgt wird, dass die wesentlichen Entscheidungsfaktoren geprüft und auslegungsbedürftige Rechtsbegriffe angemessen angewandt werden (vgl. [X.] 33, 303 <341>). Verfahrensgarantien, insbesondere gerichtlicher Rechtsschutz, vermögen aber nicht einer insgesamt unbestimmten Norm zur Bestimmtheit zu verhelfen. Es ist nicht erkennbar, wie die vom [X.]esetzgeber vorgesehenen Verfahrensgarantien im vorliegenden Fall einen Ausgleich für Mängel der Vorhersehbarkeit und Justitiabilität schaffen sollten.

Das gilt auch für die richterliche Kompetenz zur Kontrolle und Entscheidung nach § 40 Abs. 2 und 3 [X.]. Der richterliche Sachverstand kann zwar den Umgang mit der gesetzlichen [X.] erleichtern. Er kann aber nicht das Fehlen der eingrenzenden Funktion einer Bezugnahme auf Tatbestände einer Strafrechtsnorm kompensieren, wenn die Überwachung sich auf bloße Maßnahmen der Planung bezieht. Insoweit verfügt das [X.] kaum über andere Erkenntnisquellen als das [X.]. Die Aufgabe des [X.]erichts konzentriert sich damit auf eine Schlüssigkeitsprüfung, die nicht an[X.] als der Antrag des [X.]s die Unwägbarkeiten der Vorfeldermittlung in sich trägt. Auch die Rechtsprechung und die von dieser wahrzunehmende Kontrolle muss durch das [X.]esetz determiniert sein. Daher erstrecken sich die aufgezeigten Mängel der [X.]esamtregelung auch auf die Möglichkeit der richterlichen Kontrolle.

k) Soweit die Vorgaben bezüglich des zu schützenden Rechtsguts und der Art und Schwere seiner [X.]efährdung in § 39 Abs. 1 und 2 [X.] nicht bestimmt genug sind, fehlen auch Bezugspunkte für die Beurteilung der Eignung, Erforderlichkeit und Angemessenheit der Ermächtigung. Eine Klärung, ob die Norm den weiteren verfassungsrechtlichen Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes genügt, kann jedoch angesichts der sonstigen Mängel unterbleiben.

[X.].

Auch § 41 Abs. 2 [X.] steht mit Art. 10 Abs. 1 [X.][X.] nicht im Einklang.

[X.]. 10 [X.][X.] erstreckt sich auf die Weitergabe der durch Überwachung gewonnenen Daten an andere Stellen sowie auf die Verarbeitung durch diese. Zweckänderungen bedürfen einer gesetzlichen [X.]rundlage. Sie müssen durch Allgemeinbelange gerechtfertigt sein, die die grundrechtlich geschützten Interessen überwiegen. Der neue Verwendungszweck muss sich auf die Aufgaben und Befugnisse der Behörde beziehen, der die Daten übermittelt werden, und hinreichend normenklar geregelt sein. Ferner dürfen der Verwendungszweck, zu dem die Erhebung erfolgt ist, und der veränderte Verwendungszweck nicht miteinander unvereinbar sein (vgl. [X.] 65, 1 <46 ff., 61 f.>; 100, 313 <360>; Urteil vom 3. März 2004 - 1 BvR 2378/98 und 1 BvR 1084/99 -, C VII 2). Diesen Anforderungen wird § 41 Abs. 2 [X.] nicht gerecht.

1. a) In § 39 Abs. 1 [X.] liegt zugleich die Ermächtigung des [X.]s, die von ihm zur Straftatenverhütung erhobenen Daten in diesem Zusammenhang zu verwerten. § 41 Abs. 2 [X.] regelt die darüber hinausgehende Verarbeitung und Nutzung der Daten. Diese Norm enthält insoweit eine Ermächtigung auch für das [X.], dem gestattet wird, die Daten über den ursprünglichen Erhebungszweck hinaus zur Verhütung oder Aufklärung anderer Straftaten zu nutzen und sie an andere Stellen zu übermitteln.

Die Staatsanwaltschaft nimmt im Kreis der Übermittlungsempfänger keine unter Hinweis auf § 39 Abs. 4 [X.] zu begründende Son[X.]tellung ein. Dementsprechend wird in der Kommentarliteratur zwischen der Unterrichtung über Ergebnisse (§ 39 Abs. 4 [X.]) und der Übermittlung von Daten unterschieden und für Letzteres auf die Voraussetzungen des § 41 Abs. 2 [X.] verwiesen (vgl. [X.], in: [X.]/[X.], a.a.[X.], § 39 [X.] Rn. 28, § 41 [X.] Rn. 6; [X.], in: Erbs/[X.], Strafrechtliche Nebengesetze, § 41 [X.] Rn. 3, Stand: Dezember 2000).

§ 41 Abs. 2 [X.] erlaubt die Übermittlung von Daten an alle öffentlichen Stellen im Sinne des § 2 Abs. 1 und 2 BDS[X.]. Die Streichung der ursprünglich in der Norm enthaltenen Begrenzung auf öffentliche Stellen "des [X.]es" (vgl. Art. 2 Abs. 23 Nr. 3 Buchstabe a des [X.]esetzes vom 17. Dezember 1997, [X.] 3108 <3115>) wurde schwerpunktmäßig damit begründet, dass eine Übermittlung der erhobenen Daten auch an Landesbehörden ermöglicht werden solle (vgl. BTDrucks 13/8453, S. 9, 15). Von einer Anwendung der Norm in diesem Sinne geht auch die Kommentarliteratur aus (vgl. [X.], a.a.[X.], § 41 [X.] Rn. 6). Das ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

b) Der Bestimmtheitsgrundsatz wird aber dadurch verletzt, dass § 41 Abs. 2 [X.] keinen Bezug auf bestimmte Empfangsbehörden oder zumindest deren Aufgabenbereich enthält.

aa) Da der Eingriff in das [X.]rundrecht aus Art. 10 [X.][X.] durch die Weitergabe der erhobenen Daten und deren weitere Auswertung ein zusätzliches [X.]ewicht erhält (vgl. [X.] 100, 313 <360, 384>), beziehen sich die Anforderungen der [X.]rundrechtsnorm auch auf die Weitergabe der Daten, die unter Aufhebung des Brief- und Fernmeldegeheimnisses erlangt worden sind (vgl. [X.] 100, 313 <359 f.>). Die zum Schutz der betroffenen [X.]rundrechte entwickelten Vorkehrungen, namentlich das Erfordernis einer normenklaren, bereichsspezifischen Regelung des [X.]s, die Wahrung des Übermaßverbots und die verfahrensmäßigen Sicherungen, gelten demnach auch hier (vgl. [X.] 65, 1 <46>; 100, 313 <359 f., 389>). Insbesondere muss sich der Umfang der Beschränkung in Bezug auf die Datenverarbeitung aus dem [X.]esetz eindeutig ergeben, damit dem rechtsstaatlichen [X.]ebot der Normenklarheit entsprochen ist. Es bedarf gesetzlicher Regelungen, aus denen eindeutig zu erkennen ist, zu welchen Zwecken die Daten verwertet werden können. Das gilt umso mehr, als diese nicht nur beim Verdächtigen, sondern auch bei [X.] erhoben werden durften, die selbst keine Straftaten planten. Letztlich muss der Betroffene in der Lage sein, die Auswirkungen einer Datenerhebung zu überblicken (vgl. [X.] 65, 1 <44, 62 f., 65>).

[X.]) Unter [X.] benötigen die hier zur Überprüfung gestellten Normen eine ausdrückliche oder jedenfalls eine hinreichend sicher erschließbare Kennzeichnung der Empfangsbehörden, einhergehend mit Regeln, welche die Übermittlung auf deren jeweiligen spezifischen Aufgabenbereich konzentrieren.

Durch die Übermittlung der nach § 39 Abs. 1 [X.] erhobenen Daten an eine andere Behörde erhöht sich die Intensität des Eingriffs in erheblichem Maße. Die Kompetenzzuweisung an das [X.] gründet sich auf die [X.]eskompetenz für das Außenwirtschaftsrecht nach Art. 73 Nr. 5 [X.][X.] und hierauf aufbauend auf die in Art. 87 Abs. 3 Satz 1 [X.][X.] enthaltene Kompetenz zur Errichtung des [X.]s als [X.]esoberbehörde und zur Zuweisung der Aufgaben nach den §§ 39 ff. [X.]. Der Aufgabenbereich des [X.]s wird mithin durch das [X.]rundgesetz in Bezug auf den Ausschnitt des Wirtschaftslebens, in dem Eingriffe stattfinden können, eng eingegrenzt (zur parallelen Bewertung der Aufgaben des [X.]esnachrichtendienstes im Rahmen der [X.]eskompetenz aus Art. 73 Nr. 1 [X.][X.] vgl. [X.] 100, 313 <383>). Für die als Empfänger in Betracht kommenden öffentlichen Stellen des [X.]es und der Länder gilt diese Einengung nicht; auch ist der Kreis der öffentlichen Stellen nicht überschaubar.

Im Falle der Datenübermittlung ordnen sie die Daten in den eigenen Aufgabenbereich und damit in einen neuen Verwendungszusammenhang ein. Dies führt zu einer Erweiterung des Überwachungseingriffs. Der außenwirtschaftsbezogene Kontext der Datenerhebung und ihrer [X.]ewinnung im Zuge einer Vorfeldermittlung droht auf dem Wege der Datenübermittlung und -verwertung verloren zu gehen. Deshalb bedarf es besonderer Belange und deren genügend bestimmter Umschreibung, um zu gewährleisten, dass der in der Übermittlung liegende weitere Eingriff in die Rechte des Betroffenen zu rechtfertigen ist. Dafür hinreichende Voraussetzungen der Datenübermittlung sind in § 41 Abs. 2 [X.] nicht geregelt. Allein durch die Begrenzung auf einen Katalog von Strafnormen und die Prüfung von Verdachtstatsachen wird dem [X.]ebot der normenklaren und bereichsspezifischen Zweckbestimmung nicht [X.]enüge getan.

c) Den Bestimmtheitsanforderungen aus Art. 10 [X.][X.] genügt darüber hinaus nicht die Verweisung des § 41 Abs. 2 [X.] auf die in § 39 Abs. 1 [X.] und § 3 Abs. 1 sowie in § 7 Abs. 1 bis 4 [X.] 10 genannten Straftaten.

aa) Der Wortlaut von § 41 Abs. 2 [X.] trägt die Annahme, dass als Voraussetzung für einen Eingriff nach dieser Vorschrift an [X.] aus dem Artikel 10-[X.]esetz angeknüpft werden soll. § 7 Abs. 1 [X.] 10 enthält indes keine strafrechtliche Regelung, sondern eine sich an die Berichtspflicht des [X.]esnachrichtendienstes nach § 12 BND-[X.]esetz anschließende Bezugnahme auf die in § 5 Abs. 1 Satz 3 [X.] 10 genannten [X.]efahren. Auf diese [X.]efahren beziehen sich zwar auch einschlägige Straftatbestände, die jedoch in dem betreffenden Zusammenhang nicht benannt werden. Ähnlich liegen die Dinge in § 7 Abs. 2 [X.] 10; dort werden Tatsachenfelder umschrieben, ohne die entsprechenden Straftaten anzuführen. Bei der in § 7 Abs. 2 Nr. 1 [X.] 10 enthaltenen [X.] auf § 3 Abs. 1 Nr. 1, 3 und 4 BVerfSch[X.] stehen Straftaten ebenfalls nur im Hintergrund. § 7 Abs. 3 [X.] 10 verweist in Nr. 1 auf ordnungsrechtliche Aspekte des Außenwirtschaftsverkehrs. In Nr. 2 wird auf Voraussetzungen der ausfuhrrechtlichen [X.]enehmigung Bezug genommen. Auch in dieser Hinsicht mögen bei Verstößen gegen gesetzliche Vorschriften oder gegen die Außenwirtschaftsverordnung - insoweit über § 34 Abs. 2 [X.] - Straftaten in Rede stehen; es fehlt jedoch an einer inhaltlich eindeutigen Bezugnahme.

Auf [X.]rund dieser Unklarheiten, namentlich des inneren Wi[X.]pruchs zwischen dem aus dem Wortlaut erkennbaren Regelungsziel und der Einbeziehung von Regelungen, die keine strafbaren Handlungen zum Inhalt haben, steht die Verweisung auf § 7 Abs. 1 bis 4 [X.] 10 mit dem Bestimmtheitsgebot nicht im Einklang.

[X.]) Die Bezugnahme des § 41 Abs. 2 auf § 39 Abs. 1 [X.] weicht von der Eingriffsermächtigung in § 39 [X.] ab, bei der die Voraussetzungen von Absatz 1 und 2 kumulativ erfüllt sein müssen, so dass der Katalog des § 39 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 [X.] maßgeblich wird. Demgegenüber bezieht § 41 Abs. 2 [X.] sich seinem Wortlaut nach nur auf § 39 Abs. 1 [X.] und verweist damit global auf alle Straftaten nach dem Außenwirtschaftsgesetz oder dem [X.]. Damit wird der Kreis der maßgebenden Straftaten sehr weit. In der Kommentarliteratur wird die Bezugnahme als ungenau kritisiert und eine einschränkende Auslegung dahin erwogen, den Hinweis auf § 39 Abs. 1 [X.] als Bezugnahme auf den Katalog des § 39 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 [X.] zu lesen (so [X.] und andere, a.a.[X.], § 41 [X.] Anm. 2; offenbar auch [X.], a.a.[X.], § 41 [X.] Rn. 6). Dieser Auslegung steht jedoch der Wortlaut des [X.]esetzes entgegen. Sie lässt sich auch nicht mit Hilfe der [X.]esetzesmaterialien (vgl. BTDrucks 12/1134, S. 11) rechtfertigen.

Im Übrigen entstünde auch bei einer solchen restriktiven Auslegung keine klare Regelung. [X.]inge man mit der soeben dargestellten Literaturmeinung davon aus, dass sich die Bezugnahme auf Straftaten nur auf den Katalog des § 39 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 [X.] bezieht, bliebe weiterer Klärungsbedarf. Während § 39 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 [X.] auf § 34 Abs. 1 bis 6 [X.] verweist, nimmt § 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 Buchstabe b [X.] 10 zusätzlich § 34 Abs. 8 [X.] in Bezug. Dabei handelt es sich zwar nur um eine gesetzliche Klarstellung des Tatbestandsmerkmals "ohne [X.]enehmigung". Indes kann in einem nicht näher vorhersehbaren Streitfall die Frage aufkommen, ob hinsichtlich der [X.]eltung dieses Absatzes zwischen den beiden Verweisungen ein Unterschied besteht. Die Bezugnahme auf die einschlägigen Normen des [X.]es enthält ähnliche Unklarheiten. § 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 Buchstabe b [X.] 10 verweist global auf die §§ 19 bis 21 [X.]; demgegenüber nimmt § 39 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 [X.] lediglich § 19 Abs. 1 bis 3 und § 20 Abs. 1 und 2 [X.] in Bezug. Es unterbleibt mithin die Einbeziehung von § 19 Abs. 4 und 5 sowie von § 20 Abs. 3 [X.], die Fälle fahrlässiger Begehung regeln, und von § 19 Abs. 6 sowie § 20 Abs. 4 [X.], die Ausnahmen von der Strafbarkeit nach § 19 Abs. 1 bis 5 und § 20 Abs. 1 bis 3 [X.] aufführen.

cc) Die Unbestimmtheit der Regelungen, die durch die aufgezeigten redaktionellen Ungenauigkeiten verstärkt wird, zieht die Unvereinbarkeit der gesamten Verweisung mit dem Bestimmtheitsgrundsatz nach sich. Eine die Mängel ausgleichende einengende Interpretation müsste von der [X.]esamtheit der in Bezug genommenen Normen so erheblich abweichen, dass sie ihrerseits mit dem [X.]ebot der Bestimmtheit nicht mehr in Einklang stünde.

2. § 41 Abs. 2 [X.] enthält keine dem Art. 10 Abs. 1 [X.][X.] entsprechenden Vorkehrungen zur Sicherstellung der Vereinbarkeit des Übermittlungszwecks mit dem ursprünglichen [X.].

Verfassungsmäßig ist die Weiterverwendung von Daten nur für Zwecke, die auch als Rechtfertigung für die ursprüngliche Erhebung ausgereicht hätten (vgl. [X.] 100, 313 <360, 389>; Urteil vom 3. März 2004 - 1 BvR 2378/98 und 1 BvR 1084/99 -, C VII 2, 3). Die in § 41 Abs. 2 [X.] für die Weiterverwertung festgelegten Zwecke sind mit dem Zweck der Datenerhebung insoweit nicht vereinbar, als der Straftatenkatalog insgesamt nachhaltig ausgeweitet worden ist (vgl. auch [X.] 100, 313 <360>). Damit wird außer [X.] gelassen, dass die weit im Vorfeld ansetzenden Ermittlungen des [X.]s nur auf [X.]rund der besonderen [X.]egebenheiten des Außenwirtschaftsverkehrs sachlich zu rechtfertigen sind. In der vollen Breite der in § 41 Abs. 2 [X.] ohne nähere Eingrenzung in Bezug genommenen Straftaten nach dem Außenwirtschaftsgesetz, dem [X.] und dem Artikel 10-[X.]esetz ist eine personenbezogene Datenerhebung auf der Tatsachenbasis des § 39 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 [X.] und unter Einbeziehung des in § 39 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 und 3 [X.] erfassten [X.] nicht zulässig.

3. § 41 Abs. 2 [X.] lässt sich auch nicht in vollem Umfang mit dem Übermaßverbot vereinbaren. Die diesbezüglichen Vorgaben des [X.] 10-Urteils ([X.] 100, 313 <390 ff.>) sind vom [X.]esetzgeber trotz mehrfacher Verlängerung der [X.]eltungsdauer im Außenwirtschaftsgesetz noch nicht umgesetzt worden.

a) Wegen der fehlenden Bezugnahme auf den Aufgabenbereich der Empfängerbehörden lässt sich nicht beurteilen, ob die dem [X.] ermöglichte Übermittlung von Daten zu dem vorgesehenen Zweck geeignet und erforderlich ist.

Es fehlt insoweit bereits auf der [X.]esetzesebene jegliche Regelung dahin, dass eigene Maßnahmen des [X.]s insoweit Vorrang haben. [X.]erade bei der Verhütung von Straftaten kann das [X.] in dem hier maßgeblichen Rahmen des Außenwirtschaftsverkehrs nach § 3 Abs. 5, § 4 ZFd[X.] Einfluss auf die Tätigkeit der Zollfahndungsämter nehmen und selbständig ermitteln. Solche Maßnahmen wären das mildere Mittel, da sie eine Ausweitung des [X.] derer, die von den betreffenden Daten Kenntnis erlangen, verhindern. Die fehlende Begrenzung der Datenübermittlung auf den Aufgabenbereich der Empfangsbehörden lässt darüber hinaus eine Prüfung, wie weit der Kreis der Empfänger gezogen werden soll und ob in dieser Hinsicht jeweils mildere Mittel zur Verfügung stehen, nicht zu. Diesem [X.]esichtspunkt hat das [X.]esverfassungsgericht bereits tragende Bedeutung beigemessen, indem auf die Begrenzung der Weitergabe in einen bestimmten Aufgabenbereich der Empfangsbehörde abgestellt wurde (vgl. [X.] 100, 313 <391>).

b) Unter Angemessenheits- und Zumutbarkeitsaspekten ist die Regelung ebenfalls mangelhaft. Es fehlt auch insoweit an der Umsetzung der Vorgaben des [X.] 10-Urteils ([X.] 100, 313 <391 ff.>).

Der [X.]esetzgeber muss die Straftaten, deren Begehung oder geplante Begehung bei dem jeweiligen Übermittlungsvorgang in Rede stehen, so eingrenzen, dass das von ihnen geschützte Rechtsgut gewichtig genug ist, um die Fortsetzung des Überwachungseingriffs zu rechtfertigen.

Es fehlt an klaren Regelungen zu der Frage, inwieweit die Empfangsbehörden befugt sein sollen, Daten zu verwerten, welche im Vorfeld von Straftaten erhoben worden sind und zur Verhinderung eben solcher Taten erneut im Vorfeld und nunmehr im Aufgabenbereich der Empfangsbehörde verwertet werden.

Die Regelung trifft zwischen personenbezogenen Daten des Verdächtigen (§ 39 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 [X.]) und den Daten Dritter (§ 39 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 und 3 sowie Abs. 3 Satz 2 [X.]) keine Unterscheidung. Dem Wortlaut nach können also Daten, die sich auf die Person eines nach § 39 Abs. 3 Satz 2 [X.] unvermeidbar betroffenen [X.] beziehen, im Rahmen der von § 41 Abs. 2 [X.] vorgegebenen Zwecke auch gegen einen [X.]verwertet und mit diesem Ziel weiter verarbeitet und damit auch übermittelt werden.

c) In verfahrensrechtlicher Hinsicht ist eine Pflicht zur Kennzeichnung der an eine andere öffentliche Stelle übermittelten Daten nicht vorgesehen (hierzu vgl. [X.] 100, 313 <360 f.>). Auch fehlt es an einer Regelung, die sicherstellt, dass der Übermittlungsvorgang protokolliert wird (hierzu vgl. [X.] 100, 313 <395 f.>). Eine Nie[X.]chrift ist lediglich für die Vernichtung vorgesehen (§ 41 Abs. 3 Satz 2 [X.]). Dies erlaubt aber keine Kontrolle der Datenübermittlung durch die dafür bestimmten [X.]remien oder auch im Wege des [X.]erichtsschutzes. Die rechtsstaatlich gebotene Kontrolle kann mithin nicht in dem erforderlichen Umfang stattfinden.

IV.

Auch die weiteren, nicht ausdrücklich vom Normenkontrollantrag erfassten Regelungen in den §§ 39 bis 41 [X.] sind mit dem [X.]rundgesetz unvereinbar. Das [X.]leiche gilt für die in dem Antrag nicht erwähnte Bestimmung des § 40 [X.]. Diese Regelungen bilden mit den beanstandeten Vorschriften ein untrennbares [X.]anzes und haben für sich allein keine selbständige Bedeutung. Die §§ 39 bis 41 [X.] können daher in ihrer [X.]esamtheit keinen Bestand haben (zu vergleichbaren Fällen [X.] 8, 274 <301>; 57, 295 <334>; 73, 118 <151>).

V.

Der [X.]esetzgeber wird unter Nutzung seines [X.]estaltungsspielraums zu entscheiden haben, auf welche Weise er den verfassungswidrigen Zustand beseitigt. Entscheidet er sich für Überwachungsmaßnahmen zur Straftatenverhütung im Außenwirtschaftsverkehr auf neuer Rechtsgrundlage, wird er bei einer Neuregelung außerdem die [X.]rundsätze zu beachten haben, die der Senat in seinen Urteilen vom 14. Juli 1999 ([X.] 100, 313) und vom 3. März 2004 (1 BvR 2378/98 und 1 BvR 1084/99) niedergelegt hat. Zu sichern ist insbesondere ein hinreichender Rechtsschutz für sämtliche Betroffenen gegenüber der Datenerhebung und Weiterverwertung, aber auch bei der Vernichtung nicht mehr benötigter oder rechtswidrig erhobener Daten, ferner die Kennzeichnung der erhobenen Daten bei der Verwendung zu weiteren Zwecken.

Durch die Befristung der [X.]eltungsdauer der §§ 39 bis 41 [X.] in § 51 [X.] hat der [X.]esetzgeber selbst zum Ausdruck gebracht, dass es sich nicht um eine endgültige Regelung handelt. Bis zum Ablauf der vorgesehenen Frist am 31. Dezember 2004 ist die gegenwärtige Rechtslage noch hinnehmbar.