Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 27.06.2013, Az. 7 A 15/10

Soweit die Beteiligten den Re[X.]htsstreit in der Hauptsa[X.]he übereinstimmend für erledigt erklärt haben, ist das Verfahren na[X.]h § 161 Abs. 2 VwGO einzustellen.

Im Übrigen ist die Verpfli[X.]htungsklage unbegründet. Der Kläger hat keinen Anspru[X.]h darauf, dass ihm die no[X.]h streitgegenständli[X.]hen Unterlagen, deren vollständige oder teilweise S[X.]hwärzung der [X.] mit Bes[X.]hluss vom 10. Januar 2012 als re[X.]htmäßig era[X.]htet hat, in unges[X.]hwärzter Form zugängli[X.]h gema[X.]ht werden. Hinsi[X.]htli[X.]h der vom Klageantrag zu 2 erfassten Blätter 115 der Signatur 100470, 192 (andere Paginierung) der Signatur 100471 sowie 1745 und 1999 der Signatur 121099 hat die Beklagte dem Begehren des [X.] bereits entspro[X.]hen (1). Für die verbleibenden Unterlagen lässt si[X.]h ein Anspru[X.]h auf unges[X.]hwärzte Vorlage ni[X.]ht aus § 1 Abs. 1 [X.] herleiten (2). Einem Anspru[X.]h aus § 5 Abs. 8 i.V.m. Abs. 1 BAr[X.]hG stehen fa[X.]hgesetzli[X.]he Versagungsgründe entgegen (3). Aus Art. 5 Abs. 1 und 3, Art. 19 Abs. 4 GG sowie Art. 6, 8 und 10 [X.] folgt ni[X.]hts anderes (4).

1. [X.] der Signatur 100470 und die Blätter 1745 und 1999 der Signatur 121099 waren ni[X.]ht von der Sperrerklärung umfasst. Diese Blätter hat die Beklagte dem Kläger dur[X.]h Vorlage lesbarer Ausdru[X.]ke vom [X.] bzw. digitalisierten Mikrofilm zugängli[X.]h gema[X.]ht. Die auf Blatt 115 der Signatur 100470 und Blatt 1999 der Signatur 121099 vorhandenen s[X.]hwarzen Balken finden si[X.]h - wie die Beklagte auf entspre[X.]hende Na[X.]hfrage hin mit S[X.]hriftsätzen vom 18. März 2013 und 10. Juni 2013 erklärt hat - au[X.]h auf den dort vorhandenen "[X.]". Sie sind also offenbar älteren Datums und ni[X.]ht anlässli[X.]h des Einsi[X.]htsverlangens des [X.] angebra[X.]ht worden. Dasselbe gilt ausweisli[X.]h des mit S[X.]hriftsatz vom 10. Juni 2013 vorgelegten "[X.]" au[X.]h für Blatt 192 (andere Paginierung) der Signatur 100471.

2. Der Kläger kann einen Anspru[X.]h auf unges[X.]hwärzte Vorlage der sonst no[X.]h streitgegenständli[X.]hen Unterlagen ni[X.]ht aus § 1 Abs. 1 [X.] herleiten. Na[X.]h der in § 3 Nr. 8 [X.] geregelten Berei[X.]hsausnahme besteht gegenüber den Na[X.]hri[X.]htendiensten kein Anspru[X.]h auf Informationszugang. Die Eins[X.]hränkung in § 3 Nr. 8 Halbs. 2 [X.] ("soweit sie Aufgaben im Sinne des § 10 Abs. 3 des Si[X.]herheitsüberprüfungsgesetzes wahrnehmen") gilt nur für die sonstigen Stellen ([X.], [X.], 2006, § 3 Rn. 62; [X.], [X.], 2009, § 3 Rn. 199).

3. Einen Anspru[X.]h in entspre[X.]hender Anwendung von § 5 Abs. 1 BAr[X.]hG auf Zugang zu ar[X.]hivwürdigen Unterlagen, die no[X.]h ni[X.]ht an das [X.] abgegeben worden sind, kann der Kläger gemäß § 5 Abs. 8 i.V.m. § 2 Abs. 1 BAr[X.]hG au[X.]h gegen den [X.] ri[X.]hten. Diesem Anspru[X.]h stehen aber Auss[X.]hlussgründe na[X.]h § 5 Abs. 2 und Abs. 6 Nr. 1 und 2 BAr[X.]hG entgegen.

Ob die von der [X.] (no[X.]h) geltend gema[X.]hten Auss[X.]hlussgründe der Gefährdung des Wohls der [X.] (§ 5 Abs. 6 Nr. 1 BAr[X.]hG), entgegenstehender s[X.]hutzwürdiger Belange Dritter (§ 5 Abs. 6 Nr. 2 BAr[X.]hG) sowie auf natürli[X.]he Personen bezogenen [X.] (§ 5 Abs. 2 BAr[X.]hG) vorliegen, kann nur anhand des konkreten Inhalts der unges[X.]hwärzten Akten verifiziert werden (vgl. Bes[X.]hlüsse vom 10. Januar 2012 - BVerwG 20 F 1.11 - [X.], 298 = juris Rn. 9 und vom 19. April 2010 - BVerwG 20 [X.] - BVerwGE 136, 345 f. = [X.] 310 § 99 VwGO Nr. 58 Rn. 4 f.). Namentli[X.]h können aus den unges[X.]hwärzten Passagen der Unterlagen keine tragfähigen Rü[X.]ks[X.]hlüsse darauf gezogen werden, ob hinsi[X.]htli[X.]h der ges[X.]hwärzten Passagen die ar[X.]hivgesetzli[X.]hen Versagungsgründe vorliegen oder ni[X.]ht.

Die Mögli[X.]hkeit, das Vorliegen der Auss[X.]hlussgründe dur[X.]h Einsi[X.]ht in die unges[X.]hwärzten [X.] selbst zu überprüfen, ist dem erkennenden Senat hier allerdings versagt, weil der [X.] mit Bes[X.]hluss vom 10. Januar 2012 festgestellt hat, dass die Weigerung, die no[X.]h streitgegenständli[X.]hen Unterlagen ohne S[X.]hwärzungen vorzulegen, re[X.]htmäßig ist. Ob Akten oder Unterlagen vorgelegt und verwertet werden dürfen, ents[X.]heidet auss[X.]hließli[X.]h und abs[X.]hließend der [X.] na[X.]h § 189 VwGO (Bes[X.]hluss vom 15. August 2003 - BVerwG 20 F 3.03 - BVerwGE 118, 352 <356> = juris Rn. 10). Die Zwis[X.]henents[X.]heidung ist im weiteren Verfahren zur Hauptsa[X.]he wie ein re[X.]htskräftiges Zwis[X.]henurteil zugrunde zu legen (Bes[X.]hluss vom 24. November 2003 - BVerwG 20 F 13.03 - BVerwGE 119, 229 <230 f.> = [X.] 310 § 99 VwGO Nr. 36 S. 27 = juris Rn. 4; [X.], Bes[X.]hluss vom 27. Oktober 1999 - 1 BvR 385/90 - [X.]E 101, 106 <120> = juris Rn. 55 f.). Dem Geri[X.]ht im Hauptsa[X.]heverfahren ist eine eigenständige - ggf. abwei[X.]hende - Bewertung der öffentli[X.]hen Geheims[X.]hutzbelange und deren Abwägung mit dem Re[X.]htss[X.]hutzinteresse des Betroffenen verwehrt (Urteil vom 27. September 2006 - BVerwG 3 [X.] 34.05 - BVerwGE 126, 365 = [X.] 310 § 99 VwGO Nr. 43 Rn. 29).

Werden vom Geri[X.]ht der Hauptsa[X.]he für ents[X.]heidungserhebli[X.]h gehaltene Unterlagen von der Behörde na[X.]h § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO aus Gründen der [X.] ni[X.]ht vorgelegt und unterbleibt die Vorlage au[X.]h als Ergebnis des geri[X.]htli[X.]hen Zwis[X.]henverfahrens na[X.]h § 99 Abs. 2 VwGO, ist die Mögli[X.]hkeit, die Überzeugung na[X.]h § 108 Abs. 1 VwGO aus dem Gesamtergebnis des Verfahrens zu gewinnen, daher aus gesetzli[X.]hen Gründen einges[X.]hränkt. Dies darf grundsätzli[X.]h weder der Behörde im Sinne einer Beweisvereitelung zum Na[X.]hteil gerei[X.]hen, weil die dadur[X.]h entstandene Beweislage dur[X.]h § 99 VwGO ausdrü[X.]kli[X.]h gede[X.]kt ist, no[X.]h wird umgekehrt der Grundsatz der freien Beweiswürdigung dur[X.]h eine gesetzli[X.]he [X.] zugunsten des [X.] einges[X.]hränkt (Urteil vom 21. Mai 2008 - BVerwG 6 [X.] 13.07 - BVerwGE 131, 171 = [X.] 402.7 BVerfS[X.]hG Nr. 11 Rn. 29). Vielmehr ist im Einzelfall angemessen zu würdigen, dass bestimmte Umstände ni[X.]ht aufklärbar bleiben.

Beruht die im Hauptsa[X.]heverfahren zu treffende Sa[X.]hents[X.]heidung ni[X.]ht allein auf der geheim gehaltenen Tatsa[X.]hengrundlage, kann die Aufklärungslü[X.]ke dadur[X.]h überbrü[X.]kt werden, dass die übrigen Erkenntnisse verwertet werden und die ni[X.]ht aufklärbare Tatsa[X.]he nur mit minderem Beweiswert berü[X.]ksi[X.]htigt wird. Diese Mögli[X.]hkeit entfällt hier, denn Streitgegenstand des Hauptsa[X.]heverfahrens ist gerade die Vorlage von (unges[X.]hwärzten) Unterlagen, die die Beklagte na[X.]h dem Ergebnis des Zwis[X.]henverfahrens zu Re[X.]ht verweigert. Weil die Beklagte für das Vorliegen der geltend gema[X.]hten fa[X.]hgesetzli[X.]hen Versagungsgründe des § 5 Abs. 2 und Abs. 6 Nr. 1 und 2 BAr[X.]hG na[X.]h dem sog. Günstigkeitsprinzip die Beweislast trägt, befindet sie si[X.]h aufgrund der für sie positiven Ents[X.]heidung im Zwis[X.]henverfahren in einem unvers[X.]huldeten sa[X.]htypis[X.]hen Beweisnotstand. Könnte die Beklagte ihr Vorbringen zu den [X.] na[X.]h § 5 Abs. 2 und Abs. 6 Nr. 1 und 2 BAr[X.]hG nur dur[X.]h Vorlage der streitgegenständli[X.]hen Unterlagen in unges[X.]hwärzter Fassung beweisen, hätte dies zur Folge, dass der Geheimniss[X.]hutz ihr nur um den Preis des Prozessverlustes gewährt würde ([X.], [X.], 537, 538). Dann ma[X.]hte es aber keinen Sinn, dass sie zuvor im Zwis[X.]henverfahren den S[X.]hutz ihrer Geheimnisse dur[X.]hgesetzt hat. Diese Re[X.]htsfolge würde dem Anliegen des § 99 VwGO ni[X.]ht gere[X.]ht.

Dem dur[X.]h die Sperrerklärung verursa[X.]hten Beweisnotstand der [X.] ist in dieser Fallgestaltung im Rahmen der Beweiswürdigung dergestalt Re[X.]hnung zu tragen, dass der Ents[X.]heidung des [X.]s im Zwis[X.]henverfahren präjudizielle Wirkung beigemessen wird. Die Beklagte beruft si[X.]h im Hauptsa[X.]heverfahren auf ar[X.]hivgesetzli[X.]he Versagungsgründe, die si[X.]h von den Gründen, die eine Sperrerklärung na[X.]h § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO re[X.]htfertigen können, in der Sa[X.]he ni[X.]ht unters[X.]heiden. Der absolute Geheimhaltungsgrund des § 5 Abs. 6 Nr. 1 BAr[X.]hG setzt voraus, dass Grund zu der Annahme besteht, dass das Wohl der [X.] gefährdet würde. Dieser Geheimhaltungsgrund greift ni[X.]ht weiter als das [X.] für das Wohl des [X.] im Sinne des § 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 1 VwGO. Au[X.]h der von § 5 Abs. 2 BAr[X.]hG bezwe[X.]kte S[X.]hutz persönli[X.]her Daten sowie der Versagungsgrund des § 5 Abs. 6 Nr. 2 BAr[X.]hG zugunsten s[X.]hutzwürdiger Belange Dritter folgen keinen anderen materiellen Maßstäben als denjenigen, die für einen S[X.]hutz persönli[X.]her Daten und der Belange Dritter als Geheimhaltungsgrund "ihrem Wesen na[X.]h" gemäß § 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 3 VwGO von Bedeutung sind. Damit stimmt das Prüfprogramm für die prozessuale Ents[X.]heidung na[X.]h § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO hier mit den fa[X.]hgesetzli[X.]hen Vorgaben des [X.]gesetzes faktis[X.]h überein (vgl. Bes[X.]hlüsse vom 19. April 2010 a.a.[X.] Rn. 24 und vom 21. Februar 2008 - BVerwG 20 F 2.07 - BVerwGE 130, 236 = [X.] 310 § 99 VwGO Nr. 46 Rn. 19). Der [X.] ist in seiner - in den von § 99 Abs. 2 Satz 10 VwGO geste[X.]kten Grenzen - ausführli[X.]h begründeten Ents[X.]heidung vom 10. Januar 2012 in Kenntnis des Inhalts der Unterlagen zu der Eins[X.]hätzung gelangt, dass die mit der Sperrerklärung geltend gema[X.]hten Geheimhaltungsgründe na[X.]h § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO hinsi[X.]htli[X.]h der no[X.]h streitgegenständli[X.]hen S[X.]hwärzungen vorliegen. Dies re[X.]htfertigt angesi[X.]hts des Glei[X.]hklangs der jeweils geltend gema[X.]hten Geheimhaltungsgründe den S[X.]hluss, dass damit au[X.]h die Versagungsgründe des § 5 Abs. 2 und Abs. 6 Nr. 1 und 2 BAr[X.]hG vorliegen. Ents[X.]heidet der [X.] in sol[X.]hen Fällen glei[X.]hgelagerter Geheimhaltungsgründe zugunsten des Geheimniss[X.]hutzes, bleibt mithin au[X.]h die Klage auf Akteneinsi[X.]ht erfolglos ([X.], Urteil vom 24. November 2006 - 1 S 2321/05 - [X.] 2007, 340 <342> = juris Rn. 45).

Mit seiner Rüge, dem Bes[X.]hluss des [X.]s dürfe jedenfalls vorliegend keine Präjudizwirkung beigemessen werden, weil der [X.] die verfassungsre[X.]htli[X.]hen Maßstäbe und Begründungsanforderungen verkannt habe, dringt der Kläger ni[X.]ht dur[X.]h. Es kann dahinstehen, wel[X.]he Folgerungen si[X.]h in sol[X.]hen Fällen für das Hauptsa[X.]heverfahren ergeben könnten, weil es dafür vorliegend an jegli[X.]hen Anhaltspunkten fehlt. Abgesehen davon kann, wenn in einem Zwis[X.]henverfahren über eine für das weitere Verfahren wesentli[X.]he Re[X.]htsfrage eine abs[X.]hließende Ents[X.]heidung getroffen wird, die im Hauptsa[X.]heverfahren keiner Überprüfung mehr unterliegt, die Zwis[X.]henents[X.]heidung jedenfalls mit der Verfassungsbes[X.]hwerde angegriffen werden ([X.], Bes[X.]hlüsse vom 27. Oktober 1999 a.a.[X.] S. 120 = juris Rn. 54 ff. und vom 14. März 2006 - 1 BvR 2087/03 u.a. - [X.]E 115, 205 <227> = juris Rn. 71 f.).

4. Aus Art. 5 Abs. 1 und 3 GG (a), Art. 19 Abs. 4 GG (b) und Art. 6, 8 und 10 [X.] ([X.]) folgt ni[X.]hts anderes.

a) Die in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verbürgte Pressefreiheit gewährleistet zwar ni[X.]ht nur die Freiheit der Verbreitung von Na[X.]hri[X.]hten und Meinungen, sondern s[X.]hützt au[X.]h den gesamten Berei[X.]h publizistis[X.]her Vorbereitungstätigkeit, zu der insbesondere die Bes[X.]haffung von Informationen gehört ([X.], Kammerbes[X.]hluss vom 28. August 2000 - 1 BvR 1307/91 - NJW 2001, 503 <504> = juris Rn. 13). Ein genereller Vorrang des journalistis[X.]hen Offenbarungsinteresses vor anderen, bei abstrakter Betra[X.]htung verfassungsre[X.]htli[X.]h mögli[X.]herweise weniger gewi[X.]htigen Interessen lässt si[X.]h aus der Pressefreiheit aber ni[X.]ht herleiten. Der Gesetzgeber ist dur[X.]h die Pressefreiheit ni[X.]ht gehindert, Vertrauli[X.]hkeitsinteressen im Einzelfall den Vorrang einzuräumen. Ents[X.]heidend ist, dass die Auskunfts-/Zugangsregelungen insgesamt hinrei[X.]hend effektiv sind, d.h. der Presse im praktis[X.]hen Gesamtergebnis eine funktionsgemäße Betätigung si[X.]hern (Urteil vom 20. Februar 2013 - BVerwG 6 A 2.12 - juris Rn. 27 f.). Das ist hier der Fall. Die Zugangsregelungen und Begrenzungsvors[X.]hriften des Ar[X.]hivgesetzes werden den Funktionsbedürfnissen der Presse hinrei[X.]hend gere[X.]ht. Dies gilt umso mehr, als beim Zugang zu Ar[X.]hivunterlagen - anders als bei sonstigen Auskunftsverlangen gegenüber Behörden - in der Regel ni[X.]ht die Aktualität der in den Unterlagen verkörperten Informationen im Vordergrund steht und zudem die in § 5 Abs. 3 Satz 2 und Abs. 4 BAr[X.]hG vorgesehenen Ausnahmen von den S[X.]hutzfristen sowie die in § 5 Abs. 5 BAr[X.]hG geregelten Mögli[X.]hkeiten zur Verkürzung der S[X.]hutzfristen genügend Spielraum lassen, um der Bedeutung der Pressefreiheit Re[X.]hnung zu tragen (vgl. [X.], Kammerbes[X.]hluss vom 28. August 2000 a.a.[X.] S. 504 = juris Rn. 17). Entspre[X.]hendes gilt für die Erfordernisse der Wissens[X.]haftsfreiheit.

b) Art. 19 Abs. 4 GG gewährleistet dem Betroffenen effektiven Re[X.]htss[X.]hutz. Dem dient au[X.]h die generelle Verpfli[X.]htung zur Vorlage der Akten, mit der eine umfassende Aufklärung des Sa[X.]hverhalts ermögli[X.]ht werden soll (vgl. [X.], Bes[X.]hluss vom 27. Oktober 1999 a.a.[X.] S. 124 = juris Rn. 70). Art. 19 Abs. 4 GG s[X.]hließt allerdings, obwohl er vorbehaltlos formuliert ist, Eins[X.]hränkungen ni[X.]ht von vornherein aus. Es ist anerkannt, dass Ansprü[X.]he auf Aktenvorlage, die si[X.]h dem Grunde na[X.]h aus Art. 19 Abs. 4 GG ergeben, einges[X.]hränkt werden können, wenn das Bekanntwerden der Akten dem Wohl des [X.] oder eines deuts[X.]hen Landes Na[X.]hteile bereiten würde oder die Vorgänge dem Gesetz oder ihrem Wesen na[X.]h geheimhaltungsbedürftig sind. Die Ansprü[X.]he aus Art. 19 Abs. 4 GG dürfen dann unter Wahrung derjenigen Anforderungen einges[X.]hränkt werden, die si[X.]h aus dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz ergeben ([X.], Bes[X.]hluss vom 27. Oktober 1999 a.a.[X.] S. 124 f. = juris Rn. 72 ff.).

§ 99 VwGO stellt eine verfassungsre[X.]htli[X.]h einwandfreie Gesetzesgrundlage für die Eins[X.]hränkung von Verfahrensansprü[X.]hen auf Aktenvorlage, Auskunft et[X.]. dar. Namentli[X.]h lässt si[X.]h verfassungsre[X.]htli[X.]h ni[X.]ht beanstanden, dass na[X.]h § 99 Abs. 2 VwGO die erforderli[X.]he Abwägung zwis[X.]hen dem Re[X.]htss[X.]hutzinteresse des Betroffenen und dem öffentli[X.]hen Interesse an der Wahrheitsfindung im Prozess auf der einen und den öffentli[X.]hen Geheims[X.]hutzbelangen auf der anderen Seite ni[X.]ht im Hauptsa[X.]heverfahren selbst, sondern abs[X.]hließend in einem gesonderten Zwis[X.]henverfahren erfolgt (Urteil vom 27. September 2006 a.a.[X.] Rn. 29).

Die im Zwis[X.]henverfahren vorgesehene Prüfung "in [X.]amera" s[X.]hränkt zwar das re[X.]htli[X.]he Gehör des Betroffenen ein, das in engem Zusammenhang mit der Re[X.]htss[X.]hutzgarantie aus Art. 19 Abs. 4 GG steht. Eine Abwägung zwis[X.]hen vers[X.]hiedenen Interessen und eine darauf beruhende Eins[X.]hränkung des re[X.]htli[X.]hen Gehörs wird dur[X.]h Art. 103 Abs. 1 GG aber ni[X.]ht ausges[X.]hlossen. Das re[X.]htli[X.]he Gehör kann einges[X.]hränkt werden, wenn dies dur[X.]h sa[X.]hli[X.]he Gründe gere[X.]htfertigt ist. Dazu gehört au[X.]h das legitime Anliegen des Gemeinwohls, Vorgänge, die dem Gesetz oder ihrem Wesen na[X.]h geheimhaltungsbedürftig sind oder deren Bekanntwerden dem Wohl des [X.] oder eines deuts[X.]hen Landes Na[X.]hteile bereiten würde, geheim zu halten ([X.], Bes[X.]hluss vom 27. Oktober 1999 a.a.[X.] S. 127 ff. = juris Rn. 87, 91).

[X.]) Für eine Verletzung der von Art. 6, 8 und 10 [X.] ges[X.]hützten Re[X.]hte ist ebenfalls ni[X.]hts ersi[X.]htli[X.]h. Es kann dahinstehen, ob Art. 6 [X.] vorliegend überhaupt Anwendung findet. Angesi[X.]hts der verfassungsre[X.]htli[X.]h unbedenkli[X.]hen Ausgestaltung des Zwis[X.]henverfahrens in § 99 Abs. 2 VwGO ist jedenfalls ni[X.]ht erkennbar, inwieweit der Kläger in seinem Re[X.]ht auf ein faires Verfahren verletzt sein soll. Selbst wenn man aus Art. 8 [X.] ein Re[X.]ht auf Zugang zu Ar[X.]hivunterlagen ableiten wollte und davon ausgeht, dass Art. 10 [X.] - ebenso wie Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG - den gesamten Prozess der journalistis[X.]hen Re[X.]her[X.]he s[X.]hützt, kann der Kläger daraus keinen uneinges[X.]hränkten Zugangsanspru[X.]h herleiten. Vielmehr sind au[X.]h im Anwendungsberei[X.]h dieser Vors[X.]hriften die Grenzen zu bea[X.]hten, die zum S[X.]hutz wesentli[X.]her Interessen des Staates oder der Re[X.]hte und Freiheiten anderer gesetzt sind (vgl. Art. 8 Abs. 2 und Art. 10 Abs. 2 [X.]; au[X.]h [X.], [X.], 3. Aufl. 2011, Art. 10 Rn. 18 und 34).

Die Kostenents[X.]heidung folgt aus § 155 Abs. 1, § 161 Abs. 2 VwGO. Der Kläger hat 2/3 der Kosten zu tragen, weil sein Einsi[X.]htsbegehren im Ergebnis überwiegend keinen Erfolg hatte. Dabei hat der Senat u.a. berü[X.]ksi[X.]htigt, dass - einerseits - die Beklagte die Sperrerklärung, soweit sie die Signatur 121099, Blatt 067 bis 989, betraf, im Zwis[X.]henverfahren aufgehoben hat, und - andererseits - eine Reihe der ursprüngli[X.]h vom Klageantrag erfassten Unterlagen (teilweise mit Eins[X.]hränkungen) lesbar sind.