Vom 5. November 2014
Deutscher Bundestag Drucksache 18/3047
18. Wahlperiode 05.11.2014
Gesetzentwurf
der Abgeordneten Dr. Konstantin von Notz, Luise Amtsberg, Volker Beck (Köln),
Katja Keul, Renate Künast, Dieter Janecek, Monika Lazar, Irene Mihalic, Özcan
Mutlu, Tabea Rößner, Ulle Schauws, Hans-Christian Ströbele, Kerstin Andreae
und der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN
sowie der Abgeordneten Halina Wawzyniak, Herbert Behrens, Dr. Petra Sitte,
Jan Korte, Dr. André Hahn, Ulla Jelpke, Petra Pau, Harald Petzold (Havelland),
Martina Renner, Kersten Steinke, Frank Tempel und der Fraktion DIE LINKE.
Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des
Telemediengesetzes – Störerhaftung
A. Problem
Voraussetzung für die Teilhabe in der digitalen Gesellschaft ist ein leichter und
kostengünstiger Zugang zum Internet. Eine solche Teilhabe möglichst allen Men-
schen zu ermöglichen und ihr entgegenstehende Hürden zu beseitigen, muss po-
litischer Handlungsauftrag sein, da sonst einem nicht unerheblichen Teil der Be-
völkerung der Zugang zum Internet unnötig erschwert wird.
In der Bundesrepublik Deutschland werden mehrere Millionen privater und öf-
fentlicher Funknetze (sog. WLANs – Wireless Local Area Networks) betrieben,
die grundsätzlich von jedermann in der näheren Umgebung für den Zugang zum
Internet genutzt werden könnten. Damit wäre im Grundsatz bereits heute – zu-
mindest in dichter besiedelten Gebieten – nahezu flächendeckend ein Internetzu-
gang für jeden verfügbar und Teilhabe in der digitalen Gesellschaft möglich.
Derzeit schützt jedoch ein Großteil der Bertreiberinnen und Betreiber von draht-
losen Netzwerken ihre Netze vor einer Mitnutzung durch Dritte. Dies liegt vor
allem in der rechtlichen Unsicherheit begründet, die durch die derzeitige Recht-
sprechung des Bundesgerichtshofs (vgl. insbesondere BGH, Urteil vom 12. Mai
2010, I ZR 121/08 – „Sommer unseres Lebens“) entstanden ist. So wird eine ver-
schuldensunabhängige Störerhaftung für rechtswidrige Handlungen Dritter ange-
nommen, die über ein nicht hinreichend geschütztes WLAN vorgenommen wer-
den. Dies läuft der eigentlichen Intention des Telemediengesetzes sowie der ihm
zugrundeliegenden E-commerce-Richtlinie zuwider.
Die sogenannte „Störerhaftung“ ist heute ein erheblicher Hinderungsgrund für die
Bereitstellung von WLAN-Zugängen für Dritte, da angenommen werden muss,
sich dem Risiko auszusetzen, im Rahmen der Störerhaftung für rechtswidrige
Handlungen im Wege einer Abmahnung auf Unterlassung in Anspruch genom-
men zu werden.
Drucksache 18/3047 – 2 – Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode
Daher entspricht es gegenwärtig dem natürlichen Interesse von WLAN-Betreibe-
rinnen und -Betreibern, ihre Netze vor dem Zugriff Dritter zu schützen, um sich
auf diesem Weg nicht einem unkalkulierbaren Haftungsrisiko auszusetzen.
Im Ergebnis führt insbesondere die Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs dazu,
dass Funknetzwerke oftmals verschlüsselt werden und für die kostenfreie Mitnut-
zung durch Dritte nicht zur Verfügung stehen. Dies erscheint vor dem Hinter-
grund besonders misslich, dass es für WLAN-Betreiberinnen und -Betreiber
durchaus eine Reihe guter Gründe geben kann, ihre Netze zur Mitnutzung zu öff-
nen:
– Gewerbetreibende könnten auf diese Weise ihren Kundinnen und Kunden
einen zusätzlichen Service bieten, der heute oftmals von den Gästen ver-
langt, aber aufgrund der geschilderten rechtlichen Unsicherheit nicht bereit-
gestellt wird.
– Private könnten ihre Netze insbesondere aus sozialen Motiven heraus öff-
nen, um auf diesem Wege insbesondere sozial benachteiligten Menschen
den Zugang zum Internet zu ermöglichen.
– Nachbarschaftliche Bürgernetze können sich etwa auf kommunaler Ebene
oder als freie Funknetzwerke leichter entwickeln, um die Vernetzung unter-
einander oder, in weniger versorgten Regionen, den Zugang zum Internet
zu verbessern.
Trotz der seit mehreren Jahren bestehenden rechtlichen Unsicherheit für die Be-
treiber/Betreiberinnen von WLANs, der wiederholten Ankündigungen der Bun-
desregierung, für rechtliche Klarheit sorgen zu wollen, und wiederholter Auffor-
derungen u. a. der Justizministerkonferenz und des Bundesrates, dies tatsächlich
zu tun und die „Störerhaftung“ zu beseitigen, bzw. das im Telemediengesetz ver-
ankerte „Providerprivileg“ auszubauen, wurde eine solche rechtliche Klarstellung
bis heute durch die Bundesregierung nicht vorgenommen.
In ihrem Koalitionsvertrag kündigten CDU, CSU und SPD mit Hinweis darauf,
dass die „Potenziale von lokalen Funknetzen (WLAN) als Zugang zum Internet
im öffentlichen Raum ausgeschöpft“ werden müssten und man daher das Ziel ver-
folge, dass „in deutschen Städten mobiles Internet über WLAN für jeden verfüg-
bar ist“, an, die „gesetzlichen Grundlagen für die Nutzung dieser offenen Netze
und deren Anbieter“ zu schaffen, da „Rechtssicherheit für WLAN-Betreiber“
dringend geboten sei. Diese werden man „etwa durch Klarstellung der Haftungs-
regelungen (Analog zu Accessprovidern)“ herstellen.
Zuletzt kündigte die Bundesregierung im Zuge der Vorlage ihrer „Digitalen
Agenda“ an, in Kürze eine Regelung vorlegen zu wollen. Dort heißt es jedoch:
„Wir werden die Verbreitung und Verfügbarkeit von mobilem Internet über
WLAN verbessern. Daher werden wir Rechtssicherheit für die Anbieter solcher
WLANS im öffentlichen Bereich, beispielsweise Flughäfen, Hotels, Cafés, schaf-
fen. Diese sollen grundsätzlich nicht für Rechtsverletzungen ihrer Kunden haften.
Einen entsprechenden Gesetzesentwurf werden wir in Kürze vorlegen.“
Unklarheit besteht demnach derzeit bezüglich der Frage, ob die Bundesregierung
plant, eine rechtliche Klarstellung vorzunehmen, nach der die „Störerhaftung“
zwar nicht mehr für kommerzielle, jedoch weiterhin für private Anbieter gelten
soll (vgl. Schriftliche Fragen an die Bundesregierung des Abgeordneten Dr. Kon-
stantin von Notz auf Bundestagsdrucksache 18/2352 (Nummer 9 bis 11) und der
Abgeordneten Halina Wawzyniak auf Bundestagsdrucksache 18/2832 (Nummer
24 und 25), was im Widerspruch zu den bisherigen Ankündigungen der Bundes-
regierung stünde und zudem die selbst diagnostizierte Rechtsunsicherheit für
WLAN-Betreiberinnen und -Betreiber nur teilweise beheben würde. Auch vor
dem Hintergrund, dass eine solche Unterscheidung zwischen kommerziellen und
Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode – 3 – Drucksache 18/3047
privaten Anbietern bisher im Telemediengesetz nicht vorgenommen wird, ist
diese Ankündigung überraschend.
Ebenso vor dem Hintergrund, dass die Bundesregierung wiederholt antwortete,
dass die Meinungsbildung innerhalb der Bundesregierung zu diesem Punkt noch
nicht abgeschlossen sei (vgl. ebd.), ist weiterhin unklar, wann die Bundesregie-
rung eine entsprechende Regelung tatsächlich vorlegen will und wie diese konkret
ausgestaltet sein soll. Die bestehende Rechtsunsicherheit ist jedoch schnellstmög-
lich im Sinne der gebotenen Rechtsklarheit zu beseitigen.
B. Lösung
Um die bestehende Rechtsunsicherheit zu beseitigen und die Neigung privater
und gewerblicher WLAN-Betreiberinnen und -Betreiber zu stärken, ihre Netze
für die Mitnutzung durch Dritte zu öffnen, bedarf es einer rechtlich zuverlässigen
Haftungsfreistellung und einer Klarstellung der Rechtslage in § 8 Absatz 3
TMG-E. Insbesondere regelungsbedürftig ist daneben die sogenannte Störerhaf-
tung für Unterlassung, die die Rechtsprechung derzeit zum Anknüpfungspunkt
weitreichender Haftungsrisiken macht (§ 8 Absatz 4 TMG-E).
C. Alternativen
Beibehaltung der Rechtslage.
D. Kosten
Für Bund, Länder und Gemeinden sind keine Haushaltsausgaben ohne Erfül-
lungsaufwand zu erwarten. Im Gegenteil vermindern sich insbesondere für öffent-
liche (Bildungs-)Einrichtungen die bisherigen Haftungsrisiken bei der Bereitstel-
lung von Funknetzen für Dritte.
Ein Erfüllungsaufwand im Sinne von § 2 des Gesetzes zur Einsetzung eines Na-
tionalen Normenkontrollrates ist mit den vorgeschlagenen Gesetzesänderungen
nicht verbunden.
Erfüllungsaufwand für Bürgerinnen und Bürger entsteht nicht.
Erfüllungsaufwand für die Wirtschaft entsteht nicht. Im Gegenteil vermindern
sich insbesondere für das Hotel- und Gastronomiegewerbe die bisherigen Haf-
tungsrisiken beim Betrieb von Funknetzwerken für Gäste.
E. Transparenz
Die Fraktionen danken dem Digitalen Gesellschaft e.V., der allen Interessierten
einen „Muster-Gesetzesentwurf“ zur Verfügung gestellt hat. Aus ihm sind maß-
gebliche Teile in diese Initiative eingeflossen.
Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode – 5 – Drucksache 18/3047
Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des
Telemediengesetzes – Störerhaftung
Der Bundestag hat das folgende Gesetz beschlossen:
Artikel 1
Änderung des Telemediengesetzes
Dem § 8 des Telemediengesetzes vom 26. Februar 2007 (BGBl. I S. 179), das zuletzt durch Artikel 1 des
Gesetzes vom 31. Mai 2010 (BGBl. I S. 692) geändert worden ist, werden die folgenden Absätze 3 und 4 angefügt:
„(3) Der Ausschluss der Verantwortlichkeit (Absatz 1) umfasst auch gewerbliche und nichtgewerbliche Be-
treiber von Funknetzwerken, die sich an einen nicht im Voraus namentlich bestimmten Nutzerkreis richten (öf-
fentliche Funknetzwerke).
(4) Der Ausschluss der Verantwortlichkeit (Absatz 1) umfasst auch Ansprüche auf Unterlassung.“
Artikel 2
Inkrafttreten
Dieses Gesetz tritt am Tag nach der Verkündung in Kraft.
Berlin, den 4. November 2014
Katrin Göring-Eckardt, Dr. Anton Hofreiter und Fraktion
Dr. Gregor Gysi und Fraktion
Drucksache 18/3047 – 6 – Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode
Begründung
A. Allgemeines
Die Rechtsprechung des Bundesgerichtshofes (BGH) zur Haftung von Betreiberinnen und Betreibern nicht hin-
reichend gegen Mitnutzung geschützter (umso mehr also verschlüsselter) WLAN-Netze stützt sich bisher auf die
Annahme eines Unterlassungsanspruchs. Der BGH führt hierzu aus: „Als Störer kann bei der Verletzung absoluter
Rechte auf Unterlassung in Anspruch genommen werden, wer – ohne Täter oder Teilnehmer zu sein – in irgend-
einer Weise willentlich und adäquat kausal zur Verletzung des Rechts beiträgt. … Der Betrieb eines nicht ausrei-
chend gesicherten WLAN-Anschlusses ist adäquat kausal für [Rechtsverletzungen], die unbekannte Dritte unter
Einsatz dieses Anschlusses begehen. Auch privaten Anschlussinhabern obliegen insoweit Prüfungspflichten, de-
ren Verletzung zu einer Störerhaftung führt. … Auch Privatpersonen, die einen WLAN-Anschluss in Betrieb
nehmen, ist es zuzumuten zu prüfen, ob dieser Anschluss durch angemessene Sicherungsmaßnahmen hinreichend
dagegen geschützt ist, von außenstehenden Dritten für die Begehung von Rechtsverletzungen missbraucht zu
werden.“ (vgl. BGH, Urteil vom 12. Mai 2010 – I ZR121/08 – „Sommer unseres Lebens“, Rdn. 26 bis 29)
Soll also die Störerhaftung für Rechtsverletzungen über einen für Dritte geöffneten WLAN-Zugang ausgeschlos-
sen werden, so ist gesetzlich klarzustellen, dass Betreiberinnen und -betreiber von Funknetzwerken gerade nicht
auf Unterlassung in Anspruch genommen werden können, solange sie lediglich durch die – absichtliche oder auch
nur fahrlässige – Zurverfügungstellung eines Internetzugangs einen unwissentlichen Beitrag zu fremden Rechts-
verletzungen leisten.
Der Ausschluss derjenigen, die einen Internetzugang zur Verfügung stellen, für Rechtsverletzungen Dritter in
Anspruch genommen zu werden, ist Voraussetzung dafür, dass sowohl Kommunen als auch Gewerbetreibende
und Privatpersonen öffentlich zugängliche bzw. einem begrenzten Personenkreis zugängliche WLAN-Anschlüsse
zur Verfügung stellen.
B. Einzelbegründung
Zu Artikel 1 (Änderung des § 8 Telemediengesetz)
Zu § 8 Absatz 3 (neu)
Absatz 3 stellt klar, dass auch Betreiberinnen und Betreiber von öffentlichen WLANs als Diensteanbieter im
Sinne des § 8 Telemediengesetz (TMG) anzusehen sind, sodass die hier geregelten Haftungsfreistellungen auch
für sie gelten. § 8 TMG ist insbesondere auf Provider zugeschnitten, umfasst jedoch auch andere „Diensteanbie-
ter“, nämlich gem. § 2 Satz 1 Nr. 1 TMG alle natürlichen und juristischen Personen, die eigene oder fremde
Telemedien zur Nutzung bereithalten oder den Zugang zur Nutzung vermitteln. Hierunter wären zwar bereits
heute auch WLAN-Betreiberinnen und -Betreiber zu subsumieren, doch ist dies bisher umstritten, sodass die not-
wendige Rechtssicherheit derzeit gerade nicht herrscht. Insbesondere hat der BGH (a. a. O.) diese naheliegende
Frage nicht erkennbar geprüft, was die Notwendigkeit einer gesetzlichen Klarstellung unterstreicht.
Insbesondere unter Wertungsgesichtspunkten kann es jedenfalls nicht überzeugen, dass – wie derzeit faktisch –
zwar große kommerzielle Provider von der Haftungsfreistellung des § 8 TMG profitieren, nicht aber lokale und
private Internetzugangsanbieterinnen und -anbieter, die ein WLAN nichtkommerziell oder nur als begleitende
Dienstleitung etwa in einem Café, Restaurant oder einer Buchhandlung anbieten („Mini-Provider“). Daher sollten
sie, wie auch diejenigen, welche die private Mitbenutzung eines WLAN anbieten, ausdrücklich in den Anwen-
dungsbereich des § 8 TMG einbezogen werden.
Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode – 7 – Drucksache 18/3047
Zu § 8 Absatz 4 (neu)
Absatz 4 erstreckt die Haftungsregelung des Absatzes 1 auf die sogenannte Störerhaftung, indem er ausdrücklich
eine Haftungsfreistellung auch für Unterlassungsansprüche vorsieht.
§ 8 TMG eignet sich in besonderer Weise als Standort dieser Regelung. § 8 Absatz 1 TMG enthält bereits die
Haftungsfreistellung für Diensteanbieter, die lediglich fremde Informationen in einem Kommunikationsnetz über-
mitteln oder Zugang zur Nutzung fremder Inhalte vermitteln. Sie ist damit insbesondere auf professionelle Provi-
der zugeschnitten, umfasst jedoch auch andere „Dienstanbieter“. Gemäß § 2 Satz 1 Nr. 1 TMG sind dies wiederum
alle natürlichen und juristischen Personen, die eigene oder fremde Telemedien zur Nutzung bereithalten oder den
Zugang zur Nutzung vermitteln, also auch private und kommerzielle Betreiber von Funknetzwerken. Durch Ab-
satz 3 in der Fassung dieses Entwurfes wird dies nochmals ausdrücklich klargestellt.
Unklar ist aber bisher, inwieweit die Haftungsfreistellung aus § 8 Abs. 1 TMG auch Unterlassungsansprüche
ausschließt. Der BGH (a. a. O.) hat auch diese Frage nicht geprüft, sondern geht allein auf den – fernliegenden,
weil auf Hosting-Provider und nicht auf Zugangsanbieter zugeschnittenen – § 10 TMG ein und bezeichnet diesen
(insoweit zutreffend) als nicht anwendbar.
Die bisherige Rechtsunsicherheit soll beseitigt werden, indem die Haftungsfreistellung auch für Unterlassungs-
ansprüche ausdrücklich geregelt wird. Zugleich wird durch Absatz 3 des Entwurfes eindeutig klargestellt, dass
auch die Betreiber von WLANs als Diensteanbieter im Sinne des TMG anzusehen sind und dass die Haftungs-
freistellung nach § 8 Abs. 1 und Abs. 4 TMG auch für sie gilt.
Zu Artikel 2 (Inkrafttreten)
Die Vorschrift regelt das Inkrafttreten des Gesetzes.