Vom 9. November 2011
Deutscher Bundestag Drucksache 17/7640
17. Wahlperiode 09. 11. 2011
Antrag
der Abgeordneten Katja Keul, Marieluise Beck (Bremen), Volker Beck (Köln),
Viola von Cramon-Taubadel, Ingrid Hönlinger, Thilo Hoppe, Uwe Kekeritz,
Ute Koczy, Tom Koenigs, Agnes Malczak, Kerstin Müller (Köln),
Dr. Konstantin von Notz, Omid Nouripour, Lisa Paus, Claudia Roth (Augsburg),
Manuel Sarrazin, Dr. Frithjof Schmidt, Hans-Christian Ströbele, Wolfgang Wieland
und der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN
Private Sicherheitsfirmen umfassend regulieren und zertifizieren
Der Bundestag wolle beschließen:
I. Der Deutsche Bundestag stellt fest:
Das Tätigkeitsfeld privater Sicherheitsfirmen hat sich in den letzten Jahren
deutlich erweitert. Mittlerweile gibt es kaum ein internationales Krisengebiet,
in dem keine privaten Sicherheitsfirmen aktiv sind. Ihre Dienstleistungen rei-
chen dabei von Logistik, technischer Unterstützung sowie Aufklärungsdiensten
über strategische und operative Beratungstätigkeiten, Polizei- und Wachdienst-
aufgaben sowie Ausbildungstätigkeiten bis zur direkten Teilnahme am Kampf-
geschehen. Die Bereitstellung militärischer Dienstleistungen durch private Un-
ternehmen, wie insbesondere die direkte Teilnahme an Kampfhandlungen, ist
nicht mit dem staatlichen Gewaltmonopol vereinbar. Keinesfalls darf der Staat
hoheitliche Aufgaben aus dem militärischen Kernbereich an private Unterneh-
men übertragen.
Bis heute fehlen aber in Deutschland vor allem in Hinblick auf die Auslands-
tätigkeit privater Sicherheitsfirmen klare gesetzliche und verordnungsrechtliche
Bestimmungen. Der Fall der nordrhein-westfälischen Firma ASGAARD
GERMAN SECURITY GROUP machte deutlich, dass auch deutsche Sicher-
heitsunternehmen Interesse an Militäraufträgen aus dem Ausland haben und
dass es aktuell wegen fehlender Regelungen im deutschen Recht grundsätzlich
möglich ist, dass deutsche Firmen alle oben beschriebenen Dienstleistungen im
In- und Ausland anbieten. Ohne ein Lizenzierungsverfahren, ohne nationale
Registrierungspflicht und ohne Genehmigungspflicht für Vertragsabschlüsse
mit ausländischen Partnern werden deutsche Behörden immer erst dann tätig
werden können, wenn es einen konkreten Verdacht auf strafbares Verhalten gibt.
Zertifizierungsverfahren für einzelne Tätigkeitsfelder privater Sicherheitsfir-
men, wie sie zurzeit am Beispiel der durch Piraterie bedrohten Handelsschiff-
fahrt diskutiert werden, können dabei nicht klare Regelungen ersetzen, welche
Tätigkeiten im Sicherheitsbereich von privaten Unternehmen unter welchen Be-
dingungen durchgeführt werden dürfen und welche nicht. Dazu gehört auch,
dass die Nutzung von Kriegswaffen durch Privatpersonen im In- und Ausland
weiterhin strikt untersagt bleibt.
Drucksache 17/7640 – 2 – Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode
Bislang sind auch die Regelungen für die Aufnahme eines Bewachungsgewer-
bes und die Tätigkeit solcher Unternehmen in Deutschland unzureichend ge-
fasst. Nach den Vorschriften der Gewerbeordnung und der Bewachungsverord-
nung reicht es für die Anmeldung eines Bewachungsgewerbes aus, wenn die
betreffenden Personen ihre Zuverlässigkeit, die für den Gewerbebetrieb erfor-
derlichen Mittel und Sicherheiten nachweisen sowie von der Industrie- und
Handelskammer über die für die Ausübung des Gewerbes erforderlichen recht-
lichen Vorschriften unterrichtet werden. Für diese Unterrichtung ist in der Be-
wachungsverordnung zurzeit lediglich ein Zeitrahmen von 80 Stunden vor-
gesehen. Für die Aufnahme einer Beschäftigung bei einem solchen Unter-
nehmen reicht eine 40-stündige Unterrichtung aus. Damit gehört Deutschland
zu den Schlusslichtern in Europa, was die Zugangsvoraussetzungen von priva-
ten Sicherheitsfirmen angeht.
Auch der EU kommt eine besondere Verantwortung zu, klare Rahmenbedin-
gungen für private Sicherheitsfirmen zu setzen, da der Sicherheitsbereich als
Teil des Wirtschaftssektors in den Kompetenzbereich der EU-Kommission
fällt. Trotz Appellen des Europäischen Parlaments sind bisher allerdings nur
einzelne Gebiete, wie Waffenexport oder technische Unterstützungsleistungen,
geregelt.
Die Bundesrepublik Deutschland gehört zu den Unterzeichnerstaaten des Mon-
treux-Dokuments (The Montreux Document on Pertinent Legal Obligations
and Good Practices for States Related to Operations of Private Military and
Security Companies During Armed Conflict), in dem Grundsätze zum Umgang
von Staaten mit privaten Militär- und Sicherheitsfirmen festgelegt wurden. Das
Montreux-Dokument ist zwar rechtlich nicht bindend, ermutigt aber die Sig-
natarstaaten, die Vorschläge in nationales Recht umzusetzen. Bisher ist die
Bundesregierung dieser Aufforderung nicht gefolgt. Damit fällt sie hinter die
Position der Europäischen Union zurück, die für die Vergabe neuer Aufträge an
private Sicherheitsfirmen im Rahmen der Gemeinsamen Außen- und Sicher-
heitspolitik die Einhaltung des Internationalen Verhaltenskodex, der Montreux-
Initiative und der Freiwilligen Prinzipien der UN vorsieht.
Seit Mai 2011 finden in einer Arbeitsgruppe des UN-Menschenrechtsrats
(Open-ended intergovernmental working group to consider the possibility of
elaboration an international regulatory framework on the regulation, monito-
ring and oversight of the impact of the activities of private military and security
companies) Verhandlungen über eine UN-Konvention zur Regulierung von
privaten Militär- und Sicherheitsfirmen statt. Bedauerlicherweise hatte die EU
mit Unterstützung der Bundesregierung anfänglich gegen eine Einsetzung
dieser Arbeitsgruppe gestimmt. Nun ist es umso wichtiger, dass die Bundes-
regierung in der zuständigen EU-Ratsarbeitsgruppe für Menschenrechte
(COHOM) auf eine konstruktive und proaktive EU-Position in diesen UN-Ver-
handlungen hinwirkt.
Im November 2010 wurde unter Führung der Schweiz mit dem International
Code of Conduct for Private Security Service Providers ein Verhaltenskodex für
private Sicherheitsfirmen vorgestellt. Mit seiner Unterzeichnung verpflichten
sich Unternehmen, menschen- und völkerrechtliche Standards einzuhalten. Bis-
her haben allerdings kaum deutsche private Sicherheitsfirmen diesen Kodex
unterzeichnet. Die Bundesregierung begrüßt zwar diesen Verhaltenskodex, bindet
die Vergabe von Aufträgen an private Sicherheitsfirmen aber nicht daran, ob ein
Unternehmen den Kodex unterzeichnet hat, obwohl sie ausdrücklich anerkennt,
„dass eine Verpflichtung auf den Verhaltenskodex ein sinnvolles Mittel sein
kann, das Bewusstsein zu stärken, dass bestehende völkerrechtliche Regeln und
Menschenrechte zu achten sind“ (Antwort der Bundesregierung auf die Kleine
Anfrage der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN auf Bundestagsdrucksache
Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode – 3 – Drucksache 17/7640
17/7166). Hier könnte Deutschland eine wichtige Vorbildfunktion einnehmen,
da allein das Auswärtige Amt im laufenden Jahr 141 private Sicherheitsdienste
im Ausland unter Vertrag genommen hat, um Objektschutz- und Kontrollauf-
gaben an deutschen Einrichtungen durchzuführen.
II. Der Deutsche Bundestag fordert die Bundesregierung auf,
1. einen gesetzlichen Rahmen für die Tätigkeit privater Sicherheitsfirmen im
In- und Ausland zu schaffen, und dabei insbesondere
a) eine Registrierungspflicht für private Sicherheitsfirmen einzuführen,
b) ein Lizenzierungsverfahren zu entwickeln, das die Aufnahme von unter-
nehmerischer Tätigkeit im Sicherheitsbereich an klare Voraussetzungen
bindet,
c) eine Zertifizierung für private Sicherheitsunternehmen zu entwickeln, die
Qualitätsstandards für die Ausbildung der Sicherheitskräfte sowie Trans-
parenz in der unternehmerischen Tätigkeit einfordert;
2. sicherzustellen, dass deutsche private Sicherheitsfirmen
a) sich nicht an militärischen Kampfhandlungen im Ausland beteiligen,
b) auch im Ausland keine Kriegswaffen besitzen oder zum Einsatz bringen,
c) sich nicht an der Ausbildung ausländischer Streitkräfte beteiligen;
3. die Vergabe von öffentlichen Aufträgen an private Sicherheitsfirmen davon
abhängig zu machen, dass diese den International Code of Conduct for Pri-
vate Security Service Providers unterzeichnet haben;
4. klarzustellen, dass die Tätigkeit von privaten Sicherheitsunternehmen in den
Geltungsbereich des § 7 Absatz 1 des Außenwirtschaftsgesetzes fällt;
5. die im Montreux-Dokument niedergeschriebenen Good Practices for Con-
tracting States (Nummer 1 bis 23), for Territorial States (Nummmer 24
bis 52) and for Home States (Nummer 53 bis 73) in nationales Recht um-
zusetzen;
6. sich für einheitliche Regulierungs- und Zertifizierungsregelungen auf EU-
Ebene einzusetzen, die
a) eine zentrale und öffentlich zugängliche Listung von Unternehmen,
b) Normen und Standards für Gründungen von Sicherheitsdienstleister,
c) eine Dokumentierung der Qualifikation der Mitarbeiterinnen und Mitar-
beiter,
d) eine Pflicht zur zeitnahen und detaillierten Unterrichtung des europäischen
und der jeweiligen nationalen Parlamente über Auftragsvergaben aus öf-
fentlicher Hand,
e) eine Pflicht zur zeitnahen Berichterstattung von Verstößen gegen gel-
tende Rechtsvorschriften,
f) eine jährliche Berichtspflicht der Unternehmen über angenommene Auf-
träge, deren Aufgabenspektrum, das Auftragsvolumen und den jeweili-
gen Mittelansatz,
g) ein Verbot des Verkaufs bestimmter Waffentypen sowie
h) eine einheitliche Regelung des juristischen Zugriffs bei möglichen Straf-
taten innerhalb sowie außerhalb der EU beinhaltet;
Drucksache 17/7640 – 4 – Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode
7. sich aktiv und konstruktiv für eine UN-Konvention zur Regulierung privater
Sicherheitsfirmen einzusetzen, insbesondere im Rahmen der dazu momen-
tan stattfindenden Verhandlungen im UN-Menschenrechtsrat.
Berlin, den 9. November 2011
Renate Künast, Jürgen Trittin und Fraktion
Begründung
Die Privatisierung im Bereich der inneren und äußeren Sicherheit schreitet seit
Jahren voran. Dies zeigt sich deutlich in der ständig wachsenden Zahl privater
Sicherheitsfirmen, in der Ausdifferenzierung ihres Tätigkeitsfeldes sowie der
Anzahl des beschäftigten Personals. Wird dieser Bereich nicht kontrolliert,
kann das Gewaltmonopol des Staates erodieren. Es steht zunehmend zu
befürchten, dass auch nichtstaatliche Akteure durch das steigende Angebot an
privaten Sicherheitsdienstleistern ihre Interessen häufiger mit Gewalt durchset-
zen können. Indem er Teilbereiche der öffentlichen Sicherheit in die Hände pri-
vater Unternehmen legt, macht sich der Staat von diesen zunehmend abhängig,
da er selbst im Krisenfall die notwendigen Fähigkeiten nicht mehr generieren
kann.
Zudem hat sich gezeigt, dass private Sicherheitsunternehmen zum Teil gravie-
rende Straftaten begehen. Besondere Beachtung fand in den letzten Jahren der
Fall der US-amerikanischen Firma Blackwater, die im Auftrag der US-Regie-
rung sowohl in Afghanistan als auch im Irak auf verschiedenen Feldern des
Sicherheitssektors tätig wurde. Ihr wurde vorgeworfen, im Rahmen dieser Tä-
tigkeit grundlegende Regeln des humanitären Völkerrechts missachtet zu haben
und für zahlreiche Tötungen und schwere Misshandlungen der Zivilbevölke-
rung verantwortlich zu sein. Dies führte dazu, dass dem Unternehmen 2007 die
Lizenz für die Arbeit im Irak entzogen wurde, dass sich die US-Regierung von
Blackwater distanzierte und zahlreiche Prozesse gegen das Unternehmen an-
gestrengt wurden. Unter dem neuen Namen Xe Services ist es allerdings wei-
terhin weltweit tätig.
Auch Sicherheitsfirmen mit Sitz in Deutschland betätigen sich zunehmend auf
dem internationalen Sicherheitsmarkt. Im Mai 2010 wurde bekannt, dass die
Firma ASGAARD GERMAN SECURITY GROUP aus Telgte mit einem soma-
lischen Warlord Unterstützung in der Ausbildung von Soldaten, aber auch bei
der Durchführung militärischer Aktionen vertraglich vereinbart hatte. Angeb-
lich in der sicheren Erwartung, dass ihr Vertragspartner von der internationalen
Gemeinschaft als legitimer Vertreter des somalischen Staates anerkannt würde.
Als Konsequenz wurde gegen die Firma ein Ermittlungsverfahren wegen Ver-
dachts auf Verstoß gegen das Somalia-Embargo der Vereinten Nationen ein-
geleitet. Ohne ein entsprechendes Embargo hätte hier kein Straftatverdacht vor-
gelegen und der Staat hätte nicht einmal ermitteln können. Der Fall zeigt exem-
plarisch, dass sehr wohl eine rechtliche Regelungslücke besteht.
Ein neues Arbeitsfeld für private Sicherheitsfirmen stellt der Schutz der Han-
delsschifffahrt vor Piratenüberfällen dar. Die Bedrohung durch Piraten vor
allem im Indischen Ozean hat dazu geführt, dass zahlreiche Staaten den Einsatz
privater Sicherheitsfirmen auf unter ihrer Flagge fahrenden Handelsschiffen
erlaubt und dazu gesetzliche Grundlagen geschaffen haben. Auch in Deutsch-
land wird diese Diskussion geführt, da die Bundesregierung aus Kosten- und
Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode – 5 – Drucksache 17/7640
Kapazitätsgründen den Schutz deutscher Handelsschiffe nicht durch den Ein-
satz von Bundespolizei oder der Bundeswehr gewährleisten kann. Inzwischen
werben deutsche private Sicherheitsunternehmen für ihre Unterstützungsleis-
tungen für die zivile Schifffahrt. Die Angebote reichen von der Beratung über
Maßnahmen zu Erhöhung der Schiffsicherheit und Ausbildungsprogramme für
Schiffsbesatzungen bis zur Begleitung von Schiffen durch bewaffnete Schutz-
teams. Dies ist nach heute geltendem Recht möglich, wobei aber das Waffen-
recht die Möglichkeiten der Bewaffnung von Schiffen und ihrer Besatzungen
deutlich einschränkt. Die Bundesregierung hat im Juli 2011 einen Prüfauftrag
ausgegeben, durch den Klarheit über Möglichkeiten zur Zertifizierung von und
den Waffengebrauch durch Sicherheitsfirmen an Bord von Handelsschiffen ge-
schaffen werden soll. Die Diskussionsansätze in der Folge waren besorgniser-
regend. So forderte der innenpolitische Sprecher der CDU/CSU-Fraktion,
Dr. Hans-Peter Uhl, Kriegswaffen für private Sicherheitsunternehmen freizuge-
ben, die zum Kampf gegen die Piraterie beauftragt werden. Es ist zu begrüßen,
dass sich die Bundesregierung inzwischen klar gegen solche Vorschläge aus-
gesprochen hat. Einer allgemeinen Regulierung und Zertifizierung von privaten
Sicherheitsunternehmen widersetzt sich die Bundesregierung allerdings nach
wie vor. Grund ist angeblich die Absicht, Anreize zur Betätigung in diesem
Unternehmensfeld zu vermeiden (vergleiche Antwort der Bundesregierung auf
die Große Anfrage der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN auf Bundestags-
drucksache 17/6780).
Der Einsatz privater Sicherheitsfirmen in internationalen Konflikten wird von
den am Konflikt beteiligten Parteien genutzt, um eigene Ressourcen zu schonen
bzw. Fähigkeiten, über die ihre eigenen Streitkräfte nicht (mehr) verfügen, zu
ersetzen. Dabei wird häufig übersehen, das die beauftragten privaten Sicher-
heitsfirmen ein Interesse daran haben könnten, den Konflikt zu verlängern, um
die eigene Tätigkeit fortsetzen zu können. Im Zuge der Bundeswehrreform soll
überprüft werden, welche Fähigkeiten die Bundeswehr in Zukunft zur stän-
digen Verfügung stehen sollen. Überlegungen, dass europäische Staaten ihre
militärischen Fähigkeiten bündeln und teilweise gemeinsam nutzen sollten
(Pooling and Sharing), sind bisher nicht über Ansätze hinaus gekommen. Es
besteht die Gefahr, dass die EU-Staaten bei Missionen im Rahmen der Gemein-
samen Sicherheits- und Verteidigungspolitik immer häufiger Aufgaben im
Sicherheitsbereich an private Unternehmen übertragen. Das Europäische Par-
lament hat dieses Problem in seiner Entschließung zur Gemeinsamen Sicher-
heits- und Verteidigungspolitik vom 11. Mai 2011 aufgenommen. Es fordert
Regulierungsmaßnahmen für private Militär- und Sicherheitsunternehmen auf
EU-Ebene. Hierunter verstehen die EU-Parlamentarier ein umfangreiches Sys-
tem von Normen für die Gründung, Registrierung, Zulassung, Überwachung
und die Berichterstattung über Verstöße gegen die geltenden Rechtsvorschrif-
ten. Die vom EU-Forschungsprojekt PRIV-WAR erarbeiteten Vorschläge zur
effektiven Registrierung und Regulierung von privaten Militär- und Sicher-
heitsfirmen und dem Export ihrer Dienstleistungen in Drittstaaten bieten kon-
krete Anhaltspunkte für solch eine EU-weite Regulierung.
Durch ein mehrstufiges Lizenzierungs- und Zertifizierungsverfahren ist es mög-
lich, klare Regelungen für die Sicherheitsbranche aufzustellen und einer Erosion
des staatlichen Gewaltmonopols entgegenzuwirken, indem klare Grenzen auf-
gezeigt werden, welche Bereiche einer Privatisierung entzogen bleiben. Private
Firmen, die im Sicherheitsbereich tätig werden wollen, haben dabei zunächst
eine Lizenz für ein bestimmtes Tätigkeitsfeld in bestimmten Ländern zu erwer-
ben, die unter anderem Standards bezüglich der Qualifizierung der Angestellten
und der genauen Tätigkeiten im Sicherheitsbereich festlegt. Über das Außen-
wirtschaftsgesetz und die Außenwirtschaftsverordnung wird zudem sicher-
gestellt, dass jeder einzelne Vertragsabschluss überprüft wird. So kann gewähr-
Drucksache 17/7640 – 6 – Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode
leistet werden, dass die Tätigkeiten, die diese Sicherheitsfirmen im Ausland
durchführen wollen, im Rahmen ihrer Lizenz liegen, nicht gegen die Sicher-
heitsinteressen Deutschlands verstoßen sowie das humanitäre Völkerrecht und
die internationalen Menschenrechte nicht verletzen.