Vom 26. Oktober 2011
Deutscher Bundestag Drucksache 17/7477
17. Wahlperiode 26. 10. 2011
Entschließungsantrag
der Abgeordneten Dr. Gerhard Schick, Nicole Maisch, Fritz Kuhn,
Dr. Thomas Gambke, Britta Haßelmann, Lisa Paus, Kerstin Andreae,
Harald Ebner, Priska Hinz (Herborn), Dr. Anton Hofreiter, Sven-Christian Kindler,
Dr. Tobias Lindner, Dr. Hermann E. Ott, Elisabeth Scharfenberg und der Fraktion
BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN
zu der dritten Beratung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung
– Drucksachen 17/6051, 17/7453 –
Entwurf eines Gesetzes zur Novellierung des Finanzanlagenvermittler-
und Vermögensanlagenrechts
Der Bundestag wolle beschließen:
I. Der Deutsche Bundestag stellt fest:
Jedes Jahr erleiden Anlegerinnen und Anleger im Bereich des Grauen Kapital-
marktes Milliardenschäden. Anbieter und Vermittler müssen hier kaum Ver-
haltenspflichten zu einer transparenten und fairen Beratung genügen. Darüber
hinaus unterliegen Finanzprodukte des Grauen Kapitalmarktes nur geringfügig
der staatlichen Kontrolle. Seit Jahren fordert die Fraktion BÜNDNIS 90/DIE
GRÜNEN, die Spaltung des Kapitalmarktes in einen geregelten und einen kaum
regulierten „grauen“ Teilbereich und das damit einhergehende dramatische An-
legerschutzgefälle zu beseitigen (vgl. Antrag auf Bundestagsdrucksache 17/284).
Mit dem Gesetzentwurf zur Novellierung des Finanzanlagenvermittler- und
Vermögensanlagenrechts beabsichtigt die Bundesregierung nun, dem geringen
Regulierungsniveau im Grauen Kapitalmarkt entgegenzuwirken.
Künftig werden Banken und Sparkassen auch bei der Vermittlung von Finanz-
produkten des Grauen Kapitalmarktes, bspw. Anteilen an geschlossenen Fonds,
die anlegerschützenden Vorschriften des Wertpapierhandelsgesetzes (WpHG)
zu erfüllen haben. Die Anforderungen an Inhalt und Prüfung von Verkaufspros-
pekten für Vermögensanlagen werden erhöht und Anbieter verpflichtet, Anle-
gerinnen und Anleger mittels eines Kurzinformationsblattes zu informieren.
Darüber hinaus werden die kurzen Sonderverjährungsfristen im Prospekthaf-
tungsrecht gestrichen. Insgesamt scheitert die Bundesregierung jedoch, den
Grauen Kapitalmarkt durch die Schaffung eines einheitlichen Anlegerschutz-
niveaus zu überwinden.
Denn während die anlegerschützenden Vorschriften des WpHG für Banken und
Sparkassen beim Vertrieb von Vermögensanlagen künftig unmittelbar gelten
und die Einhaltung von der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht
(BaFin) laufend kontrolliert wird, werden die Verhaltens- und Organisations-
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pflichten des WpHG für freie Vermittler bzw. Berater von Vermögensanlagen
(sog. Finanzanlagenvermittler) nicht direkt und umfassend, sondern nur über
eine Verordnung Geltung haben. Insbesondere bleiben sie weiterhin der unge-
eigneten gewerberechtlichen Aufsicht durch die Länder unterstellt. Doch schon
heute ist zweifelhaft, ob die Gewerbeaufsichtsämter die Einhaltung von Infor-
mations-, Beratungs- und Dokumentationspflichten durch die Finanzanlagen-
vermittler sicherstellen werden können.
Noch im März 2010 machte ein vom Bundesministerium der Finanzen ver-
öffentlichter Diskussionsentwurf für ein Anlegerschutz- und Funktionsverbes-
serungsgesetz Hoffnung, dass die Bundesregierung zu einem ganzheitlichen
Wertpapierdienstleistungsrecht gelangen würde. Doch leider konnte sich der
Vorschlag, den Vertrieb von Vermögensanlagen der Aufsicht der BaFin zu un-
terstellen, gegen den Widerstand der gewerblichen Finanzdienstleistungs-
branche, den das Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie (BMWi)
aufgriff, nicht durchsetzen. Am Ende musste der ursprüngliche Ansatz einer
bundeseinheitlichen und effektiven BaFin-Aufsicht trotz der wiederholt und
branchenübergreifend geäußerten Bedenken der laschen Gewerbeaufsicht wei-
chen. Das Anlegerschutzniveau wird damit entgegen der Aussage des Koali-
tionsvertrages zwischen CDU, CSU und FDP auch weiterhin vom Vertriebsweg
abhängig sein.
II. Der Deutsche Bundestag fordert die Bundesregierung auf,
1. ein ganzheitliches Kapitalanlagerecht zu schaffen, damit ein einheitliches
Anlegerschutzniveau unabhängig von Anlageprodukt oder Vertriebsweg ge-
währleistet ist. Dafür bedarf es einer bundeseinheitlichen, effektiven Beauf-
sichtigung des Geschäftsgebarens der freien Finanzanlagenvermittler durch
die BaFin. Die Verhaltens-, Organisations- und Transparenzpflichten des
Abschnitts 6 des WpHG (so genannte Wohlverhaltenspflichten nach § 31 ff.
WpHG) sowie die Verhaltensrichtlinien der BaFin müssen auch umfassend
für die freien Finanzanlagenvermittler gelten;
2. auf die geplante weitgehende Bestandsschutzregelung für Finanzanlagen-
vermittler (sog. Alte-Hasen-Regelung), wonach der Gewerbetreibende bzw.
der Angestellte keiner Sachkundeprüfung bedarf, wenn er seit dem 1. Januar
2006 ununterbrochen als Anlagevermittler oder Analgeberater tätig war, zu
verzichten und stattdessen angemessene Übergangsfristen und eine Bestand-
schutzregelung lediglich für Ausnahme- und Härtefälle vorzuschreiben;
3. den formalisierten Sachkundenachweis für Beschäftigte auch im Bereich der
Versicherungsvermittlung einzuführen;
4. weitere Bereiche des Grauen Kapitalmarktes, in denen Kundinnen und
Kunden erhebliche Schäden erleiden – etwa beim Vertrieb kreditfinanzierter
Immobilien (Angebote sog. Schrottimmobilien) – zu regulieren;
5. die Emittenten von Vermögensanlagen zu verpflichten, dem Anleger einmal
im Jahr den geschätzten Wert ihres Anteils mitzuteilen;
6. den Anbietern die wesentlichen Vorgaben für ein jederzeit und allgemein zu-
gängliches Vermögensanlageninformationsblatt hinsichtlich Inhalt und
Struktur vorzuschreiben;
7. die restlichen Sonderverjährungsfristen für Schadenersatzansprüche in
§ 37b Absatz 4, § 37c Absatz 4 WpHG aufzuheben und den Ausschluss von
Prospekthaftungsansprüchen, wonach diese nur dann bestehen, wenn die
Vermögensanlage spätestens zwei Jahre nach dem ersten öffentlichen Ange-
bot erworben wurde, ersatzlos zu streichen;
Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode – 3 – Drucksache 17/7477
8. umgehend einen Gesetzentwurf zur Regulierung der Honorarberatung als
Alternative zur provisionsorientierten Finanzvermittlung vorzulegen und die
Honorarberater zu Geldanlagen der Aufsicht der BaFin zu unterstellen.
Berlin, den 25. Oktober 2011
Renate Künast, Jürgen Trittin und Fraktion
Begründung
1. Indem die Bundesregierung die zersplitterte Finanzaufsicht fortschreibt, wird
sie das Ziel eines einheitlichen Anlegerschutzniveaus unabhängig von An-
lageprodukt und Vertriebsweg nicht erreichen. Obwohl es im Jahr 2002 das
Ziel des Bundes war, mit der Gründung der BaFin eine Finanzaufsicht „aus
einem Guss“ zu schaffen, belässt die Bundesregierung die freien Finanzanla-
genvermittler weiterhin einer allein gewerberechtlichen Aufsicht durch die
zuständigen Landesbehörden. Das ist nicht sachgerecht, zumal bekannt ist,
dass die allgemeinen Gewerbeämter, die bisher mit der Überwachung des
Grauen Kapitalmarktes betraut waren, dazu in keiner Weise fähig waren.
Selbst grobe Verstöße der am Grauen Kapitalmarkt tätigen Anbieter und Ver-
mittler zogen keine Konsequenzen nach sich. Auch im Konsumentenkredit-
bereich führte die Zuständigkeit der kommunalen Gewerbeaufsichtsämter
dazu, dass faktisch keine Kontrolle stattfindet. Am Ende wird eine laufende,
effektive und einheitliche Kontrolle der Finanzanlagenvermittler über die
Ländergrenzen hinweg nur die BaFin leisten können. Nur sie kann die fach-
liche Expertise aufbauen und verfügt über die erforderlichen Eingriffs- und
Sanktionsbefugnisse. Deshalb sollten Finanzanlagenvermittler im Rahmen
des Kreditwesengesetzes (KWG) und des WpHG reguliert werden. Den wirt-
schaftlichen Spezifika der freien Finanzanlagenvermittler kann dabei durch
eine eingeschränkte und differenzierte Anwendung der KWG-Vorschriften
Rechnung getragen werden. Indem man die freien Finanzanlagenvermittler
im WpHG regulierte, ginge damit die notwendige unmittelbare Geltung der
Wohlverhaltenspflichten und auch der von der BaFin erlassenen Verhaltens-
richtlinien für sie einher. Gleichzeitig wäre damit das bei der BaFin einge-
richtete zentrale Register für Anlageberater auch für Finanzanlagenvermittler
anwendbar.
Sollte aber der vom BMWi verfolgte Ansatz der gewerberechtlichen Regu-
lierung der freien Finanzanlagenvermittlung trotz aller geäußerten Bedenken
dennoch Bestand haben, so müssen die gewerberechtlichen Regelungen zu-
mindest mit einer Zuständigkeit der BaFin für den Vollzug kombiniert wer-
den. In diesem Fall muss besonderes Augenmerk darauf gelegt werden, dass
die anlegerschützenden Vorschriften des WpHG trotz der Herausnahme der
Finanzanlagenvermittler aus dem Anwendungsbereich auch tatsächlich und
umfassend gelten. Der mittlerweile veröffentlichte Entwurf einer Finanz-
anlagenvermittlungsverordnung (FinVermV) offenbart nämlich, dass de-
ren Inhalt hinter den Anforderungen des WpHG zurückbleibt. Deutlich
wird das etwa beim Vergleich der Parallelvorschriften zur Offenlegung von
Zuwendungen. So wurde der Wortlaut von § 31d WpHG nicht in den § 17
FinVermV übernommen. Vielmehr legt der Wortlaut von den § 17 FinVermV
im Gegensatz zu § 31d WpHG die Auslegung nahe, dass die Finanzanlagen-
vermittler im Zusammenhang mit Zuwendungen lediglich einem Transpa-
renzgebot unterliegen. Darüber hinaus fällt auf, dass, während Zuwendungen
nach § 31d WpHG seitens Wertpapierdienstleistungsunternehmen „deutlich“
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offenzulegen sind, diese Klarstellung in § 17 FinVermV fehlt. Das kann zu ei-
ner unterschiedlichen Rechtsanwendung führen, die nicht im Interesse der
Anlegerinnen und Anleger liegt. Insgesamt wird also deutlich, dass die beab-
sichtigte gewerberechtliche Regulierung der freien Finanzanlagenvermitt-
lung und die nicht umfassende Geltung der Wohlverhaltenspflichten kaum
geeignet sind, um ein einheitliches Anlegerschutzniveau unabhängig vom
Vertriebsweg herzustellen.
2. Der Gesetzentwurf führt im Rahmen der freien Finanzanlagenvermittlung
Mindeststandards ein. Voraussetzungen für die Erlaubniserteilung sind ein
Sachkundenachweis und eine Berufshaftpflichtversicherung. Die Koalitions-
fraktionen der CDU/CSU und FDP beabsichtigen jedoch, dass von der Sach-
kundeprüfung all jene Anlagevermittler und Anlageberater ausgenommen
sein sollen, die seit dem 1. Januar 2006 ununterbrochen tätig sind. Berück-
sichtigt man, dass Artikel 5 des Gesetzentwurfs (Änderung der Gewerbeord-
nung) ein Jahr nach Verkündung des Gesetzes, also zu Beginn des Jahres
2013, in Kraft treten soll, müssten Finanzanlagenvermittler lediglich eine un-
unterbrochene Tätigkeit von sieben Jahren nachweisen. Geradezu absurd ist
es deshalb, in diesem Zusammenhang von einer sog. Alte-Hasen-Regelung
zu sprechen. Anlass für die Einführung von Qualifikationsmindeststandards
in der Finanzanlagenvermittlung war die Feststellung, dass Kundinnen und
Kunden in der Vergangenheit aufgrund von Beratungsfehlern empfindliche
Schäden erlitten haben. Als Grund dafür müssen auch mangelnde fachliche
Kenntnis der freien Anlagevermittler und Anlageberater gelten, denn für sie
galten bislang keinerlei Qualifikationsanforderungen. Aus diesem Grund ist
eine derart großzügig angelegte Bestandsschutzregelung kontraproduktiv, da
man Missstände in der Beratungsqualität der Vergangenheit über Jahrzehnte
hinweg fortschriebe. Beispielsweise könnte ein 35-jähriger Berater mit
sieben Jahren Berufserfahrung noch 30 Jahre lang auf dem Qualifikations-
niveau weiterarbeiten, das heute parteiübergreifend als unzureichend ange-
sehen wird. Sachgerecht ist es allein, angemessene Übergangszeiträume zu
schaffen, in denen die Qualifikation nachgeholt werden kann sowie Aus-
nahme- bzw. Härtefallregelungen vorzusehen für diejenigen, bei denen eine
Nachqualifikation nicht zumutbar ist.
3. Neben den Finanzanlagenvermittlern sollen darüber hinaus auch die unmit-
telbar bei der Beratung oder Vermittlung tätigen Beschäftigen eines Finanz-
anlagenvermittlers künftig eine Sachkundeprüfung ablegen müssen. An-
sonsten könnte nämlich ein qualifizierter Berater oder Vermittler Mitarbeiter
ohne nachgewiesene Qualifikation einstellen und diesen die Beratung über-
lassen. Das wäre aber so, als wenn ein Arzt Menschen ohne medizinische
Kenntnisse anstellen und in seiner Praxis operieren lassen dürfte. Die Neure-
gelung ist also sehr wichtig. Fraglich ist jedoch, warum die Bundesregierung
den Zeitpunkt dieser gewerberechtlichen Gesetzgebung nicht nutzt, um den
sinnvollen formalisierten Sachkundenachweis für Beschäftigte auch im Ver-
sicherungsbereich einzuführen. Nach § 34d Absatz 6 der Gewerbeordnung
(GewO) ist es dort nach wie vor ausreichend, dass der Gewerbetreibende
lediglich sicherstellt, dass die genannten Personen über eine für die Be-
ratung und Vermittlung angemessene Qualifikation verfügen. Dafür sollen
auch interne Schulungszeugnisse ausreichen. Hier ist eine Änderung an-
gezeigt, will man im Sinne eines konsistenten Finanzdienstleistungsrechts
erreichen, dass alle am „point of advice/sale“ mitwirkenden Vermittler von
Finanzprodukten ausreichend qualifiziert sind. Gerade bei den Strukturver-
trieben bestehen hier nach wie vor massive Qualifikationslücken.
4. Auch wenn geschlossene Fonds und sonstige Vermögensanlagen reguliert
werden und an das Regelungsniveau des WpHG herangeführt werden, ist es
falsch, dass der Gesetzentwurf die bisherigen Einschränkungen im Anwen-
dungsbereich des Verkaufsprospektgesetzes weitgehend übernimmt. Vermö-
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gensanlagen werden in Artikel 1 § 1 Absatz 2 VermAnlG-E abschließend
definiert. Damit sind aber all die Anlageformen, die nicht dem aufgeführten
Katalog zugeordnet werden können, vom Anwendungsbereich und damit
von der Aufsicht durch die BaFin ausgeschlossen. Zu nennen sind hier ins-
besondere kreditfinanzierte Immobilien (Angebote sog. Schrottimmobilien).
Werden solche Immobilien mit einem einheitlichen Plan und in organisierter
Form an eine Vielzahl von Anlegerinnen und Anleger vertrieben, muss diese
Anlageform jedoch auch vom Anwendungsbereich umfasst werden und der
Prospektpflicht unterliegen. Eine Anpassung an das allgemeine Regulie-
rungsniveau ist hier dringend erforderlich. Anderenfalls eröffnete man
Marktteilnehmern die Möglichkeit, auf die Bereiche auszuweichen, in den
keine Regulierungsanforderungen bestehen.
5. Während der Diskussionsentwurf zur Novellierung des Finanzanlagenver-
mittler- und Vermögensanlagenrechts in § 16 VermAnlG-E noch die Pflicht
des Emittenten zur Mitteilung des Wertes der Vermögensanlage vorsah,
wurde diese Vorschrift im Gesetzentwurf wieder gestrichen. Da es im Gegen-
satz zu Wertpapieren etwa bei geschlossenen Fonds aber keine Kurs-
stellungen gibt, die Anlegerinnen und Anleger erfragen können, erlangt die
Möglichkeit, einmal im Jahr einen Überblick über den Wert ihrer Kapital-
anlage zu erhalten, eine besondere Bedeutung. In diesem Sinne sollte die
Streichung revidiert werden. Jedenfalls kann dagegen nicht eingewendet
werden, man müsse erst die derzeit zu der Richtlinie über die Verwalter alter-
nativer Investmentfonds (sog. AIFM-Richtlinie) anstehenden Entwicklungen
auf europäischer Ebene abwarten. Denn bereits im Februar 2011 wurde im
Vorgriff auf die AIFM-Richtlinienumsetzung im Rahmen des Anlegerschutz-
und Funktionsverbesserungsgesetzes im Bereich der offenen Immobilien-
fonds auch die quartalsweise Bewertung beschlossen.
6. Anbietern von Vermögensanlagen sollten keine Spielräume bei der Erstel-
lung der Vermögensanlageninformationsblätter gewährt werden, die am
Ende die Vergleichbarkeit einschränken. Daher sollen die wesentlichen Vor-
gaben für ein jederzeit und allgemein zugängliches Vermögensanlagen-infor-
mationsblatt zu Inhalt (insbesondere zu Verlustrisiken, Kostenkennzahlen
sowie ethischen, sozialen und ökologischen Daten der Vermögensanlage)
und Struktur (feste Reihenfolge und leserfreundlicher Aufbau) vorgeschrieben
werden.
7. Will die Bundesregierung den Anlegerschutz ernsthaft stärken, muss sie die
prozessuale Durchsetzbarkeit berechtigter Schadenersatzansprüche von An-
legerinnen und Anlegern verbessern. Dazu gehört die Abschaffung der kur-
zen Sonderverjährungsfristen im Kapitalmarktrecht. Fraglich ist, warum die
Bundesregierung die Sonderverjährungsfristen für Schadenersatzansprüche
in § 37b Absatz 4 und § 37c Absatz 4 WpHG aufrecht hält. Im Hinblick auf
das mit dem Schuldrechtsmodernisierungsgesetz verfolgte Ziel der Verein-
heitlichung der zivilrechtlichen Verjährungsfristen sind diese aufzuheben.
Darüber hinaus ist der Ausschluss von Prospekthaftungsausschlüssen, wenn
ein Anleger einen Fondsanteil mehr als zwei Jahre nach Veröffentlichung des
Prospektes erwirbt, zu streichen. Zwar stellt die mit dem Gesetzentwurf
einzuführende Zweijahresfrist eine Verbesserung gegenüber der vorherigen
Regelung (sechs Monate) dar. Da sich Schadenersatzansprüche von Anle-
gern am Grauen Kapitalmarkt jedoch meist auf unrichtige bzw. fehlende An-
gaben in Prospekten stützen, ist der Prospektausschluss aufgrund der immen-
sen Anlegerbenachteiligung ersatzlos zu streichen.
8. Nachdem die ursprünglich geplante Regelung der Honorarberatung doch
kein Bestandteil des Gesetzentwurfs war, muss die Bundesregierung jetzt
endlich tätig werden und einen konkreten Gesetzesvorschlag zur Regelung
der Honorarberatung als Alternative zur provisionsorientierten Finanzver-
Drucksache 17/7477 – 6 – Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode
mittlung vorlegen. Absichtserklärungen wie das Eckpunktepapier des Bun-
desministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz brin-
gen den Anlegerinnen und Anlegern jedenfalls nichts. Die Regulierung
muss in der Weise erfolgen, dass die Honorarberater zu Geldanlagen die
Möglichkeit haben, zu sämtlichen Finanzinstrumenten zu beraten. Eine
Regulierung in der Gewerbeordnung wäre daher mit einem ganzheitlichen
Beratungsansatz nicht zu vereinbaren, weil dadurch nur Empfehlungen zu
Investmentfonds und Vermögensanlagen vorgenommen werden dürften. Sie
sollen von der BaFin beaufsichtigt werden.