Vom 7. Juli 2010
Deutscher Bundestag Drucksache 17/2486
17. Wahlperiode 07. 07. 2010
Antrag
der Abgeordneten Volker Beck (Köln), Kai Gehring, Ingrid Hönlinger, Memet Kilic,
Ulrike Höfken, Jerzy Montag, Dr. Konstantin von Notz, Dr. Gerhard Schick, Wolfgang
Wieland, Josef Philip Winkler und der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN
Transparenz schaffen – Verbindliches Register für Lobbyistinnen und Lobbyisten
einführen
Der Bundestag wolle beschließen:
I. Der Deutsche Bundestag stellt fest:
Der Austausch von Politik und Interessenvertreterinnen und Interessenvertre-
tern ist wichtig für eine funktionierende Demokratie. Lobbyistinnen und Lobby-
isten bringen wichtige Erfahrungen aus ihrer Praxis in den Prozess der politi-
schen Meinungsbildung ein. Gleichwohl hat der Einfluss von organisierten Lob-
byistinnen und Lobbyisten auf politische Entscheidungsprozesse in den letzten
Jahren stark zugenommen. Daher muss Lobbyistentätigkeit im politischen
Bereich für die Öffentlichkeit transparent sein. Sie muss nach klar definierten
Regeln erfolgen. Allen Interessengruppen sind – unabhängig von der finanziel-
len Ausstattung – die gleichen Zugangsmöglichkeiten zu Abgeordneten und zur
Exekutive einzuräumen. Durch die Herstellung größtmöglicher Transparenz
werden unlautere Einflüsse neutralisiert, jeglicher böse Schein wird von vorn-
herein vermieden.
II. Der Deutsche Bundestag fordert die Bundesregierung daher auf,
1. einen Gesetzentwurf zur Errichtung eines verbindlichen öffentlichen Regis-
ters für Interessenvertreterinnen und Interessenvertreter (Lobbyistenregister)
vorzulegen. In dem Register wird die Tätigkeit von im Bereich von Bundes-
regierung und Deutschem Bundestag tätigen Lobbyistinnen und Lobbyisten
erfasst. Der Gesetzentwurf soll Regelungen zu folgenden Aspekten enthal-
ten:
a) Pflicht zur Registrierung – Definition des Begriffs Interessenvertreter/In-
teressenvertreterin
Lobbyistinnen und Lobbyisten, die die im Gesetz vorgesehenen Rechte in
Anspruch nehmen wollen, müssen sich im Register registrieren lassen.
Der Begriff der registrierungspflichtigen Interessenvertreterin bzw. des re-
gistrierungspflichtigen Interessenvertreters (Lobbyisten) ist zu definieren.
Dabei sollte die Absicht, Entscheidungen und Abläufe der Exekutive und
Legislative im Sinne der Auftraggeber zu beeinflussen, das entscheidende
Kriterium sein. Ausnahmen sollen vermieden werden. Es kann vorgese-
hen werden, dass Lobbyistinnen und Lobbyisten, deren Lobbytätigkeit
einen bestimmten zeitlichen und finanziellen Aufwand nicht übersteigt,
Drucksache 17/2486 – 2 – Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode
nicht registrierungspflichtig sind. Diesen ist die Möglichkeit einer freiwil-
ligen Registrierung einzuräumen.
b) Inhalt des Registers
In das Register werden insbesondere aufgenommen:
aa) Daten zu den Arbeitgeberinnen/Arbeitgebern bzw. Auftraggeberin-
nen/Auftraggeber von Lobbyistinnen und Lobbyisten (Unternehmen,
Verbände, Vereinigungen etc.), hierzu zählen der Name und dienst-
liche Daten zu Sitz, Adresse(n), Telefon- und Telefaxnummer(n),
E- Mail- und Internetadresse(n), Geschäftsführung/Vorstand, Mitglie-
derzahl, angeschlossene Organisationen, Handelsregister- und Steuer-
nummer, Anzahl der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter und die Namen
derer, die mit Interessenvertretung unmittelbar beauftragt sind;
bb) Daten zu den handelnden Akteurinnen bzw. Akteuren (Lobbyistin-
nen/Lobbyisten), hierzu zählen der Name und dienstliche Daten zu
Adresse(n), Arbeitgeberin bzw. Arbeitgeber (siehe Doppelbuch-
stabe aa), Tätigkeitsbereichen u. Ä.;
cc) Daten zu den finanziellen Aufwendungen, die Lobbyistinnen und
Lobbyisten bzw. hinter ihnen stehende Unternehmen, Vereinigungen
und sonstige Institutionen in die Interessenvertretung investieren;
dd) Daten zur mitgliedschaftlichen Struktur, zum Gesamtbudget und zu
den Hauptfinanzierungsquellen bei Institutionen, deren Haupttätigkeit
in der Einflussnahme auf politische Entscheidungen besteht.
c) Konkretisierung durch Verhaltenskodex
Die gesetzlichen Regelungen sollten durch einen verbindlichen Verhal-
tenskodex für Lobbyistinnen und Lobbyisten konkretisiert werden. Alter-
nativ stünde eine Implementierung der entsprechenden Regelungen in den
Gesetzestext zur Auswahl.
d) Öffentlicher Zugang
Das Lobbyistenregister ist öffentlich. Jede Bürgerin und jeder Bürger hat
das Recht auf kostenlose Einsichtnahme in das Register.
e) Führung, Pflege und Veröffentlichung des Registers
Das Register wird vom Präsidenten des Deutschen Bundestages geführt,
gepflegt, alle drei Monate aktualisiert und – zumindest – im Internet ver-
öffentlicht. Es muss verständlich aufgebaut sein und intelligente Recher-
che- und Filterfunktionen aufweisen.
f) Auswirkungen der Registrierung – Zugang zu den Institutionen
Jedweder Zugang von Lobbyistinnen und Lobbyisten zu Bundesministe-
rien und nachgeordneten Bundesbehörden und jede Kontaktaufnahme zu
deren Personal ist, sofern eine Lobbytätigkeit beabsichtigt ist, nur nach
einer Registrierung möglich.
Die Ausgabe von Hausausweisen für den Deutschen Bundestag an Lobby-
istinnen und Lobbyisten ist nur nach einer Registrierung möglich. Einzel-
heiten regelt der Deutsche Bundestag in seiner Geschäfts- bzw. Hausord-
nung.
An Anhörungen und vergleichbaren Veranstaltungen, die der Deutsche
Bundestag oder seine Organe und Hilfsorgane (z. B. Ausschüsse) durch-
führen, dürfen nur registrierte Lobbyistinnen und Lobbyisten teilnehmen,
sofern sie in ihrer Eigenschaft als Lobbyistinnen und Lobbyisten auftre-
ten. Einzelheiten regelt der Deutsche Bundestag in seiner Geschäftsord-
nung.
Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode – 3 – Drucksache 17/2486
g) Kennzeichnung der Mitwirkung von Lobbyistinnen und Lobbyisten in
den für das Parlament bestimmten Vorlagen der Exekutive
Die unmittelbare oder mittelbare Beeinflussung von Vorlagen der Exe-
kutive durch Lobbyistinnen und Lobbyisten, die für den Deutschen Bun-
destag bestimmt sind (Gesetzentwürfe, Unterrichtungen u. Ä.), ist zu
dokumentieren und für den weiteren Beratungsprozess transparent zu ma-
chen (Einführung eines sogenannten Footprint-Prinzips).
h) Sanktionen bei Verstößen gegen die Registerregeln und den Verhaltens-
kodex
Verstöße gegen die Registerregelungen und den Verhaltenskodex sind
sanktionsbewehrt. Sie führen über Verwarnungen und einen befristeten
Ausschluss bis hin zur vollständigen Streichung aus dem Register und da-
mit zum Verlust der Zugangs- und der Einflussmöglichkeiten.
i) Testphase
Um die Praktikabilität des Registers in einer ersten Phase auszutesten,
kann vorgesehen werden, dass die Angaben zu Buchstabe b Doppelbuch-
stabe cc und dd erst ab einer bestimmten Grenze der Erheblichkeit ge-
macht werden müssen.
2. Vorkehrungen zu treffen, dass die Regelungen des Gesetzes zur Errichtung
eines verbindlichen öffentlichen Registers für Interessenvertreterinnen und
Interessenvertreter ein Jahr nach dessen Inkrafttreten effektiv evaluiert und
anschließend angepasst und erweitert werden können und
3. die Regelungen der „Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zum Einsatz von
außerhalb des öffentlichen Dienstes Beschäftigten (externen Personen) in der
Bundesverwaltung vom 17. Juli 2008“ (Bundesanzeiger 2008, S. 2722 f.)
entsprechend anzupassen bzw. in den vorzulegenden Gesetzentwurf zu inte-
grieren.
III. Der Deutsche Bundestag regt die Einführung von verpflichtenden Lobbyis-
tenregistern auf Landesebene durch die Landesgesetzgeber an.
IV. Der Deutsche Bundestag bekräftigt,
1. unmittelbar nach Beschlussfassung des Gesetzes die geschäfts- und hausord-
nungsrechtlichen Regelungen, insbesondere die bisherigen Regelungen zur
„Öffentlichen Liste der registrierten Verbände und deren Vertreter“ an die
neuen gesetzlichen Vorgaben anzupassen;
2. dafür Sorge zu tragen, dass der Kontakt von Interessenvertreterinnen und In-
teressenvertretern zu Abgeordneten und Fraktionen uneingeschränkt möglich
bleibt.
Berlin, den 6. Juli 2010
Renate Künast, Jürgen Trittin und Fraktion
Drucksache 17/2486 – 4 – Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode
Begründung
1. Allgemein
Die Organisation von Interessen gehört zur Demokratie. Der Austausch von
Meinungen ist Kernbestandteil einer pluralistischen Gesellschaft. Daher sind
auch der Lobbyismus und sein Ansinnen, Interessen in der Gesellschaft in orga-
nisierter Form zu kanalisieren und bei den politischen Entscheidungsträgern und
in der Öffentlichkeit für deren Umsetzung zu werben, legitimer Bestandteil einer
demokratischen Zivilgesellschaft und nicht per se anrüchig. Wenn aber die
Durchsetzung von Interessen gegenüber der Legislative und Exekutive mit ille-
gitimen Vorteilen oder Geldzahlungen einhergeht, werden die Regeln einer fai-
ren Wahrnehmung von Interessen verletzt. Korruption, Klüngelwirtschaft und
undurchsichtige Mauscheleien beschädigen die demokratischen Institutionen
und zerstören das Vertrauen in die Politik. Hinzu kommt, dass die zunehmende
Professionalisierung der Lobbytätigkeit besonders solche Einzelinteressen be-
günstigt, die finanzkräftig genug sind, um sich hoch bezahlte Spitzenkräfte leis-
ten zu können.
Die EU-Kommission hat im Juni 2008 ein – allerdings freiwilliges – Lobbyis-
tenregister eingeführt (Register der Interessenvertreter). Das Europäische Parla-
ment hat sich zwischenzeitlich für die Einrichtung eines verbindlichen Registers
ausgesprochen, welches für verschiedene EU-Institutionen gemeinsam gelten
soll (vgl. Entschließung des Europäischen Parlaments vom 8. Mai 2008 zu dem
Aufbau des Regelungsrahmens für die Tätigkeit von Interessenvertretern (Lob-
byisten) bei den Organen der Europäischen Union – 2007/2115(INI)).
Mit der Einführung eines verbindlichen Lobbyistenregisters auf nationaler
Ebene soll der organisierte Einfluss auf die staatliche Willensbildung durch
Kontakte zu Regierung und Parlament nachvollziehbar und öffentlich gemacht
werden.
2. Im Einzelnen
Zu II.1
Eingeführt werden soll ein einheitliches, das heißt für die Bundesregierung und
den Deutschen Bundestag gleichermaßen gültiges Register. Dieses Vorgehen ist
effizient und vermeidet doppelte Regelungen für die einzelnen Verfassungsor-
gane. Auf eine Ausdehnung des Regelungsinhalts des Gesetzes auf den Bundes-
rat soll vorerst verzichtet werden. Die maßgebliche Lobbyarbeit findet im
Bereich von Bundesregierung und Deutschem Bundestag statt, der Bundesrat
spielt hier nur eine untergeordnete Rolle. Sollte in der Evaluierung des Gesetzes
(vgl. II.2) festgestellt werden, dass eine Ausdehnung auf den Bundesrat erfor-
derlich ist, kann dies durch eine entsprechende Gesetzesänderung später erfolgen.
Das Register ist verbindlich. Lobbytätigkeiten im Bereich von Bundesregierung
und Deutschem Bundestag sind grundsätzlich nur nach einer vorherigen Regis-
trierung möglich. An diese werden bestimmte Rechte, aber auch Pflichten ge-
knüpft (vgl. insbesondere II.1 Buchstabe f und h).
Zu II.1.a
Mit dem Gesetz wird eine verpflichtende Registrierung eingeführt, sofern eine
Lobbytätigkeit im Bereich von Bundesregierung oder Deutschem Bundestages
beabsichtigt ist.
Aus diesem Grund muss der Gesetzentwurf den Begriff der registrierungs-
pflichtigen Lobbyistin bzw. des Lobbyisten klären. Das entscheidende Krite-
rium sollte die Absicht sein, Entscheidungen und Abläufe der Exekutive und der
Legislative zu beeinflussen. Von der Definition umfasst werden sollen neben
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Beratern, Agenturen, Unternehmen und Verbänden auch die Sozialpartner,
Nichtregierungsorganisationen und Kirchen. Die Materialien der Europäischen
Kommission bzw. des Europäischen Parlaments bieten zur Begriffklärung gute
Anhaltspunkte.
Zu II.1.b
Eintragungen in das Register erfolgen unabhängig von der Organisationsform
der Lobbyistin bzw. des Lobbyisten bzw. der dahinter stehenden Institution.
Erfasst wird beides: Sowohl der handelnde Lobbyist bzw. die handelnde Lobby-
istin als auch die Institution, für die die Lobbyistin bzw. der Lobbyist tätig wird.
Es kann vorgesehen werden, dass die Angaben zu Daten betreffend die Doppel-
buchstaben cc und dd erst ab einer bestimmten Schwelle gemacht werden müs-
sen (vgl. II.1 Buchstabe i).
Zu II.1.c
Mit der Registrierung soll die verbindliche Anerkennung der Regelungen eines
Verhaltenskodex erfolgen.
Im Verhaltenskodex sollte insbesondere vorgesehen und im Einzelnen ausge-
führt werden, dass Angaben stets wahrheitsgemäß zu machen und unlautere In-
formationsbeschaffungen und Einflussnahmen zu unterlassen sind. Anhalts-
punkte für die weitere inhaltliche Ausgestaltung des Kodex bietet der Verhal-
tenskodex für Interessenvertreter der EU-Kommission. Allerdings gilt es, die
dort oftmals sehr unbestimmt formulierten Verpflichtungen bestimmter zu fas-
sen.
Zu II.1.d und II.1.e
Hauptziel des Gesetzes ist die Veröffentlichung der Registerdaten. Jeder Bürge-
rin und jedem Bürger muss daher ein uneingeschränkter Zugriff auf die Regis-
terdaten möglich sein. Doch dies allein reicht nicht aus: Notwendig für eine
effektive Informationsbeschaffung ist die Bereitstellung von intelligenten Re-
cherchefunktionen. Hierzu gehören unter anderem umfangreiche Filter- und
Kombinationsfunktionen bei der Suche nach bestimmten Daten. Die Bereitstel-
lung entsprechender Funktionen sollte vor dem Hintergrund des aktuellen
Stands der (Internet-)Technik kein Problem darstellen. Nur unter den genannten
Voraussetzungen kann das Register seiner Funktion, einen Beitrag zur Herstel-
lung größtmöglicher Transparenz zu leisten, hinreichend gerecht werden.
Ob über die Internetveröffentlichung hinaus eine weitere Veröffentlichung in
Papierform möglich und erforderlich ist und wie diese unter den genannten
Anforderungen gestaltet werden könnte, sollte im Rahmen der Erarbeitung des
Gesetzentwurfs sorgfältig geprüft werden.
Zu II.1.f
Lobbying findet nicht nur bei Abgeordneten statt, sondern insbesondere in der
Ministerialbürokratie. Die Referentinnen und Referenten der Bundesministerien
gelten als wichtigste Gesprächspartnerinnen und Gesprächspartner der Lobbyis-
tinnen und Lobbyisten. Oftmals tragen Referentenentwürfe maßgeblich die
Handschrift einflussreichster Interessengruppen. Wie stark der Einfluss von
Lobbyistinnen und Lobbyisten in Bundesbehörden ist, machte ein Bericht des
Bundesrechnungshofes aus dem Jahr 2008 zu sogenannten externen Mitarbeite-
rinnen und Mitarbeitern deutlich. Danach waren zwischen 2004 und 2006 etwa
300 Beschäftigte aus Wirtschaft und Verbänden in Bundesministerien und nach-
geordneten Behörden beschäftigt. Sie haben die Bundesregierung nach außen
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vertreten, Leitungsvorlagen erstellt, an Vergabeverfahren mitgewirkt und an
Gesetzen und Verordnungen mitgeschrieben, die teilweise unmittelbar die
Unternehmen betrafen, bei denen sie beschäftigt waren. Aus diesen Gründen ist
sicherzustellen, dass Lobbyarbeit in Bundesbehörden nur nach einer entspre-
chenden Registrierung stattfinden kann. Der Zugang von Lobbyistinnen und
Lobbyisten zu Bundesbehörden wird erst nach einer Registrierung im Lobbyis-
tenregister ermöglicht.
Die Ausgabe von Hausausweisen, die den selbstständigen, ungehinderten Zu-
gang zu den Räumlichkeiten des Deutschen Bundestages ermöglichen, ist von
einer vorherigen Registrierung abhängig. Gleiches gilt für die Teilnahme von
Lobbyistinnen und Lobbyisten an Anhörungen und ähnlichen Veranstaltungen,
die der Deutsche Bundestag, insbesondere dessen Ausschüsse durchführen. Nicht
von der Regelung betroffen sind Zusammenkünfte von Abgeordneten und Frak-
tionen mit Interessenvertreterinnen und Interessenvertretern (vgl. auch IV.2).
Zu II.1.g
Die Einführung des Footprint-Prinzips dient der Transparenz. Jede Abgeordnete
und jeder Abgeordneter soll bei Vorlagen der Bundesregierung, die für das Par-
lament bestimmt sind, leicht erkennen können, ob sich die Bundesregierung bei
der Erstellung der Vorlage externen Sachverstands bedient hat und wer die ent-
sprechend handelnden Personen waren.
Zu II.2
Da mit den Regelungen über die Errichtung eines verbindlichen öffentlichen
Lobbyistenregisters Neuland betreten wird, ist eine Evaluierung ein Jahr nach
Inkrafttreten des Gesetzes unbedingt notwendig. Es gilt, die entsprechenden
Vorkehrungen bereits im Vorfeld zu treffen, um die spätere Evaluierung effizient
vorbereiten, durchführen und nachbereiten zu können.
Zu IV.1
Der Deutsche Bundestag wird seine geschäfts- und hausordnungsrechtlichen
Regelungen über den Umgang von Interessenvertreterinnen und Interessenver-
tretern unverzüglich nach Inkrafttreten des Gesetzes an die neuen Regelungen
anpassen.