Vom 15. Mai 2013
Deutscher Bundestag Drucksache 17/13489
17. Wahlperiode 15. 05. 2013
Antrag
der Abgeordneten Dr. Konstantin von Notz, Katja Keul, Volker Beck (Köln),
Agnes Brugger, Viola von Cramon-Taubadel, Ingrid Hönlinger, Memet Kilic,
Tom Koenigs, Jerzy Montag, Omid Nouripour, Claudia Roth (Augsburg),
Hans-Christian Ströbele, Wolfgang Wieland, Josef Philip Winkler und der
Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN
Export von Überwachungs- und Zensurtechnologie an autoritäre Staaten
verhindern – Demokratischen Protest unterstützen
Der Deutsche Bundestag wolle beschließen:
I. Der Deutsche Bundestag stellt fest:
Vor dem Hintergrund der politischen Umwälzungen in zahlreichen Ländern des
Nahen und Mittleren Ostens sowie Nordafrikas wurde die Debatte um die demo-
kratiefördernde Wirkung der neuen Medien intensiv geführt.
Neue Informations- und Kommunikationstechnologien sind mitnichten per se
ein Garant für Freiheit und Demokratie. Sie können jedoch helfen, da wo Mei-
nungs- und Informationsfreiheit staatlicherseits nicht gewährleistet sind, diese
zu unterstützen. Neue Informations- und Kommunikationstechnologien spielen
daher eine wichtige Rolle wenn es darum geht, alternative Informationskanäle
zu allein staatlich kontrollierten Medien zu eröffnen. Dies kann dabei helfen,
alternative Öffentlichkeiten zu schaffen, oppositionellen und demokratischen
Protest zu ermöglichen und zu vernetzen.
Für Regimekritikerinnen und Regimekritiker entstehen in autoritären Staaten
teils erhebliche Gefahren, wenn Telekommunikation von offizieller Seite behin-
dert, manipuliert oder überwacht und das Mobilitätsverhalten von Personen nach-
vollzogen werden. Hierzu werden oft speziell konzipierte Programme eingesetzt,
die Kommunikation flächendeckend filtern, einschränken und kontrollieren. Die
Erfahrungen der letzten Jahre haben gezeigt, dass auch nicht mehr davor zurück-
geschreckt wird, zentrale Teile der Telekommunikationsinfrastruktur auszu-
schalten, um damit Kommunikation über nationale Grenzen hinaus unmöglich
zu machen. Derartige Eingriffe sind mit den in den universellen Menschenrech-
ten verankerten Prinzipien der Presse- und Meinungsfreiheit unvereinbar.
Im Zuge der Debatte über die politischen Umbrüche in zahlreichen Ländern des
Nahen und Mittleren Ostens sowie Nordafrikas wurde auch die Rolle der west-
lichen Staatengemeinschaft kritisch diskutiert. Hierbei rückten in Deutschland
und weiteren EU-Mitgliedstaaten ansässige Unternehmen in den öffentlichen
Fokus, die Software herstellen, die in autoritären Staaten zur Zensur und Über-
wachung der Bevölkerung eingesetzt wird. Zum Teil wurden die entsprechenden
Unternehmen bei der Entwicklung ihrer Programme mit öffentlichen Geldern
unterstützt. Diese Programme sind ein Mittel, um Kommunikation via E-Mail, in
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sozialen Netzwerken, in Blogs oder per Mobiltelefon zu überwachen und zu be-
schränken.
Es wurden zahlreiche Fälle bekannt, bei denen nachgewiesen werden konnte,
dass die in Deutschland und anderen europäischen Mitgliedstaaten entwickel-
ten Programme in autoritären Staaten eingesetzt wurden, um Dissidentinnen
und Dissidenten zu identifizieren, sie aufzuspüren und um ihre Protestnetz-
werke zu analysieren.
Der Export entsprechender Software kann bislang häufig nicht verhindert
werden, da die Ausfuhr meistens nicht genehmigungspflichtig ist. Lediglich bei
Software, die auch militärisch genutzt werden kann oder die über kryptographi-
sche Anteile verfügt, wird die Ausfuhr aus der Europäischen Union kontrol-
liert.
Software, die zu Überwachungs- oder Zensurzwecken hergestellt worden ist,
wird jedoch meist nicht vom Militär, sondern von Polizei- oder nachrichten-
dienstlichen Behörden eingesetzt. Der Export dieser Software aus den Mit-
gliedstaaten der Europäischen Union ist daher frei. Um diesen Missstand abzu-
schwächen, werden einzelfallbezogen Länderembargos erlassen, die die Aus-
fuhr entsprechender Technologie und Software in Länder wie z. B. Syrien
unterbinden sollen. Auch wenn sich diese als in Teilen durchaus zielführend
erwiesen haben, ist ein solches rein reaktives Exportkontrollsystem jedoch ins-
gesamt zu hinterfragen.
Es bestehen somit erhebliche Defizite bezüglich der Kontrolle des Exports ent-
sprechender Technologie und Software auf deutscher, europäischer und inter-
nationaler Ebene. Trotz des Wissens, welche Firmen entsprechende Software an
welche Länder geliefert haben und der Gewissheit, dass die Technologien in
diesen Ländern zu Menschenrechtsverletzungen in erheblichem Ausmaß beige-
tragen haben und trotz mehrfacher Aufforderungen – auch aus der Zivilgesell-
schaft – die bestehenden Exportbestimmungen auf deutscher und internationaler
Ebene zu verschärfen, ist die Bundesregierung bis heute, trotz anderslautender
Absichtserklärungen, nicht tätig geworden, sondern verweist stattdessen ledig-
lich auf laufende internationale Verhandlungen.
Angesichts der heutigen Bedeutung von Internet und neuen Medien für moderne
Demokratiebewegungen und der Erkenntnis, dass entsprechende Programme
heute eine beinahe flächendeckende Überwachung ermöglichen, ist es dringend
geboten, die bestehenden Kontrollregime auf nationaler, europäischer und inter-
nationaler Ebene zu reformieren und eine effektive Kontrolle entsprechender
Programme zu forcieren.
II. Der Deutsche Bundestag fordert die Bundesregierung auf,
1. sofort alle Möglichkeiten zu nutzen, um den Export von entsprechender
Technologie und Software auf nationaler Ebene zu regulieren und in autori-
täre Staaten zu unterbinden sowie, sollte dies notwendig sein, dem Bundes-
tag hierzu entsprechende Gesetzesinitiativen vorzulegen;
2. auf europäischer Ebene dafür zu sorgen, dass entsprechende Technologien
und Software entweder in die Dual-Use-Liste aufgenommen wird oder dass
ein dem bisherigen Dual-Use-Regime entsprechender Kontrollmechanismus
eingerichtet wird und sich bis zur Umsetzung dieser Maßnahmen für mehr
Einzelembargos gegen Länder einzusetzen, die Defizite im Rechtsstaatlich-
keit- oder Menschrechtsbereich haben;
3. sich innerhalb des Wassenaar-Abkommens dafür einzusetzen, dass Techno-
logien und Software, die zur internen Überwachung und Zensur genutzt
werden können, künftig als „digitale Rüstungsgüter“ erfasst werden und der
Handel mit ihnen reguliert wird;
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4. die Entwicklung von Überwachungs- und Zensursoftware durch private
Unternehmen nicht länger mit öffentlichen Geldern zu fördern und zu ge-
währleisten, dass keine Hermesbürgschaften für Exporte von Überwachungs-
und Zensursoftware übernommen werden;
5. sich auf europäischer und internationaler Ebene verstärkt für den freien und
ungehinderten Zugang zum Internet einzusetzen, um das demokratische
Potential der neuen Medien für Demokratie und Rechtsstaatlichkeit bestmög-
lich nutzbar zu machen;
6. die Entwicklung und die Verbreitung von Techniken, die eine Umgehung
staatlicher Überwachungs- und Zensurbestrebungen zum Ziel haben und das
Potential bergen, Menschen, die demokratischen und oppositionellen Protest
zum Ausdruck bringen, vor staatlicher Verfolgung zu schützen, stärker als
bisher zu unterstützen;
7. dem Bundestag halbjährlich über ihre bisherigen Tätigkeiten einen Bericht
vorzulegen.
Berlin, den 14. Mai 2013
Renate Künast, Jürgen Trittin und Fraktion
Begründung
Vertreterinnen und Vertreter der Bundesregierung haben mit Hinweis auf ent-
sprechende Formulierungen des Koalitionsvertrags, nach dem das Internet „das
freiheitlichste und effizienteste Informations- und Kommunikationsforum der
Welt“ ist und „maßgeblich zur Entwicklung einer globalen Gemeinschaft“
beiträgt, in der Vergangenheit wiederholt das demokratische Potential der
neuen Medien im Allgemeinen und des Internets im Speziellen gelobt. So
wurde die Bundeskanzlerin Dr. Angela Merkel im Zuge der Münchner Sicher-
heitskonferenz 2011 mit folgenden Worten zitiert: „Und dass man Facebook
und Twitter überall auf der Welt hat, dass es zunehmend schwer wird, das zu
sperren, ob es in China ist, in Ägypten, in Tunesien oder sonstwo auf der Welt,
das ist auch ein kleines bisschen unser Verdienst.“
In der Vergangenheit sprachen sich Vertreter der Bundesregierung wiederholt
gegen eine Effektivierung entsprechender Exportbestimmungen aus, so in etwa
anlässlich der Diskussion auf europäischer Ebene über die Einführung von Vor-
abkontrollen von Dual-Use-Gütern. Im Vorfeld der Plenarabstimmung am
25. März 2011 wandte sich der damalige Bundeswirtschaftsminister Rainer
Brüderle in einem Brief an die deutschen Abgeordneten und machte deutlich,
dass es lediglich um den Export von Gütern für „unkritische Zwecke“ gehe und
man durch die Einführung einer Vorabkontrolle außerdem das „Ziel der Verfah-
renserleichterung“ verfehlen würde, da sie für „Exporteure und die Verwaltung
mit erheblichen bürokratischen Belastungen“ verbunden sei. Die Annahme ent-
sprechender Änderungsanträge zur Exportkontrolle würde daher laut Bundes-
minister Rainer Brüderle die deutsche Exportwirtschaft schwächen und das all-
gemeine Ziel der Europäischen Union, Verwaltungslasten und Bürokratiekos-
ten zu minimieren, in Frage stellen (siehe Antwort der Bundesregierung zu
Frage 21 der Kleinen Anfrage vom 2. Dezember 2011 auf Bundestagsdruck-
sache 17/8052).
In ihren Antworten auf eine Kleine Anfrage vom 2. Dezember 2011 (Bundes-
tagsdrucksache 17/8052) gab die Bundesregierung an, „bislang keine Schluss-
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folgerungen zu Fragen der Internetzensur sowie zur Nutzung westlicher Tech-
nologien für die Zwecke der Internetzensur in anderen Staaten gezogen“ zu
haben.
Im Dezember 2011 antwortete die Bundesregierung auf entsprechende parla-
mentarische Nachfragen noch, dass sich die bestehenden Regelungen der Kon-
trolle „bewährt“ hätten und man vor diesem Hintergrund „keine grundlegende
Überarbeitung“ der geltenden Ausfuhrbestimmungen beabsichtige.
Im Januar 2012 wollte EU-Handelskommissar Karel De Gucht ursprünglich
konkrete Vorschläge zur Zukunft der EU-Exportkontrolle unterbreiten. Ange-
dacht war hier u. a. ein integriertes EU-System, das eine gemeinsame Risikobe-
wertung, eine dezentrale Organisation der Ausfuhrkontrolle, ein Informations-
austauschsystem sowie europaweite Instrumente zur Identifizierung verdächti-
ger Vorgänge umfassen sollte. Alle vier Elemente lagen bisher aus Gründen der
nationalen Sicherheit unter der Kontrolle der Mitgliedstaaten. In einer Stellung-
nahme machte die Bundesregierung Ende Oktober 2011 abermals deutlich,
dass sie einer Übertragung von Kompetenzen an die europäische Ebene kritisch
gegenüber steht. Einer zukünftigen Harmonisierung der EU-Exportkontrollen
erteilte sie damit bereits im Vorfeld eine Absage.
Mittlerweile scheint sich die Position der Bundesregierung, was eine Effektivie-
rung entsprechender Kontrollen angeht, gewandelt zu haben. Eine effektivere
Regulierung der Ausfuhr von Überwachungs- und Zensursoftware wurde mehr-
fach von Vertreterinnen und Vertretern der Bundesregierung in Aussicht gestellt.
So lobte der Bundesminister des Auswärtigen Dr. Guido Westerwelle im Rahmen
der am 14. September 2012 in Berlin stattgefundenden Konferenz „The Internet
and Human Rights: Building a free, open and secure Internet“ nicht nur die auf-
klärende Kraft des Internets. Weiter erinnerte er daran, dass er sich in Tunesien
mit protestierenden Bloggern traf, die heute das Land regierten, und sprach in
diesem Zusammenhang von der Chance, dass dank der Netztechnologien eine
globalisierte Aufklärung möglich werde. Insbesondere könne das Internet dort
die Menschenrechte propagieren, wo traditionelle Medien von diktatorischen
Regimes gegängelt und kontrolliert werden. Hierzu führte der Bundesaußen-
minister aus: „Man darf diesen Regimes nicht die technischen Mittel geben, ihre
Bevölkerung zu überwachen.“ Bereits im November 2011 forderte Bundes-
außenminister Dr. Guido Westerwelle in einer Rede über die Ereignisse des
„arabischen Frühlings“ im Rahmen einer Veranstaltung der Stiftung Wissen-
schaft und Politik, Programme zur Kontrolle des Internets in die bestehenden
Exportkontrollregime aufzunehmen: „At the EU level, countries like Germany
and Finland – with our strong telecommunications industries – should push for
technology for controlling the internet to be included in sanctions regimes. If
technological development changes the form of repression, sanctions cannot
stop at small arms and water cannons.“
Obwohl die Bundesregierung eine verbesserte Regulierung der Exporte von
Überwachungs- und Zensursoftware mehrfach in Aussicht stellte, entsprechende
Aufforderungen auch von zivilgesellschaftlichen Akteuren wie „Reporter ohne
Grenzen“ wiederholt an sie gerichtet werden und Regierungen einzelner EU-
Mitgliedstaaten erste Schritte zur Effektivierung der Kontrolle vorgenommen
haben, ist die Bundesregierung bisher untätig geblieben und verweist stattdessen
noch immer auf laufende internationale Verhandlungen.
Bezugnehmend auf die derzeit bestehenden Defizite wurde in der jüngsten
Vergangenheit immer diskutiert, in welcher Form eine effektivere Regulierung
der Ausfuhr entsprechender Techniken auf deutscher, europäischer und interna-
tionaler Ebene realisiert werden kann.
Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode – 5 – Drucksache 17/13489
Der Waren-, Dienstleistungs-, Kapital-, Zahlungs- und sonstige Wirtschaftsver-
kehr ist grundsätzlich frei. Dies ergibt sich aus europäischem und nationalem
Recht. Zum Schutze der Sicherheit und der auswärtigen Interessen können
Rechtsgeschäfte mit und Handlungen im Außenwirtschaftsverkehr, vor allem
solche, die im Zusammenhang mit der Entwicklung bzw. Ein- oder Ausfuhr
von Kriegsmaterialien stehen, beschränkt werden. Der Export von Kriegs-
waffen, sonstigen Rüstungs- sowie Dual-Use-Gütern wird in Deutschland
durch das Kriegswaffenkontrollgesetz, das Außenwirtschaftsgesetzt, die Politi-
schen Grundsätze der Bundesregierung für den Export von Kriegswaffen und
sonstigen Rüstungsgütern, die Dual-Use-Verordnung und den Gemeinsamen
Standpunkt der EU für die Ausfuhrkontrolle von Militärgütern und Militärtech-
nologie reglementiert. Die Gesetzgebungskompetenz für den Dual-Use-Bereich
liegt bei der Europäischen Union.
Laut der Dual-Use-Verordnung sollen Güter mit doppeltem (zivilem und militä-
rischem) Verwendungszweck (dies schließt Software und Technologien explizit
ein) bei ihrer Ausfuhr aus der Gemeinschaft wirksam kontrolliert werden. Güter
mit doppeltem Verwendungszweck sind solche, die sowohl für zivile als auch
für militärische Zwecke verwendet werden können. Artikel 2 Nummer 1 der
Dual-Use-Verordnung stellt klar, dass hierunter grundsätzlich auch Überwa-
chungs- und Zensursoftware fällt. Welche Produkte konkret einer Ausfuhrbe-
schränkung bzw. Genehmigungspflicht unterliegen, regeln vornehmlich die An-
hänge zur Verordnung. Danach fällt Überwachungs- und Zensursoftware nur
dann unter Kategorie 5 (Telekommunikation und Informationssicherheit) des
Anhangs I zur Verordnung (EU) Nr. 388/2012, wenn sie eine „kontrollierte
Kryptographie“ einsetzt, also bestimmte Verschlüsselungskomponenten enthält.
Dies ist aber regelmäßig nicht der Fall, da die entsprechenden Programme oft-
mals bewusst so konstruiert werden, dass sie nicht unter die Bestimmung fallen
und somit auch keiner Genehmigungspflicht unterliegen.
Überwachungs- und Zensurtechnologie ist häufig zum Einsatz durch polizei-
oder nachrichtendienstliche Behörden und nicht zur militärischen Verwendung
bestimmt. Es handelt sich nach bisherigem Verständnis nicht um Dual-Use-
Güter im Sinne der Dual-Use-Verordnung. Der Handel mit diesen Gütern ist
daher weitgehend frei. Eine Genehmigungspflicht ergibt sich nur, wenn die
Software kryptographische Elemente enthält.
Zum Petitum:
Zu Nummer 1
Überwachungs- und Zensurtechnologie könnte etwa als eigene Kategorie in der
Anlage AL zur Außenwirtschaftsverordnung, die ohnehin regelmäßig aktuali-
siert wird, explizit aufgenommen werden. Das Merkmal „kryptographisch“
sollte künftig (wie bereits in Großbritannien) möglichst weit ausgelegt werden
und sich grundsätzlich auf Überwachungs- und Zensurtechnologie erstrecken.
Zu Nummer 2
Entsprechende Technologien sollten künftig vollumfänglich vom bestehenden
Dual-Use-Regime erfasst werden. Hierzu ist es notwendig, die Dual-Use-
Listen entsprechend zu erweitern und künftig auch die Ausfuhr von Güter zu
regulieren, die nicht direkt militärisch, sondern typischerweise von Nachrich-
tendiensten genutzt werden können, d. h. auch die Ausfuhr von Software ge-
nehmigungspflichtig zu machen, die keine kryptographischen Elemente ent-
hält.
Drucksache 17/13489 – 6 – Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode
Zu Nummer 3
Die Einführung einer neuen Kategorie „digitale Rüstungsgüter“ im Wassenaar-
Rahmen wäre die umfassendste Lösung, die sich mittelbar auch auf die euro-
päische und die nationale Ebene auswirken würde, da die einzelnen Staaten ihre
Exportkontrolllisten in der Regel nach den Absprachen im Wassenaar-Rahmen
richten. Da eine Einigung auf dieser Ebene allerdings auf sich warten lässt,
müssen bereits jetzt Maßnahmen auf europäischer und nationaler Ebene ergrif-
fen werden.