Vom 24. April 2008
Deutscher Bundestag Drucksache 16/8974
16. Wahlperiode 24. 04. 2008
Kleine Anfrage
der Abgeordneten Volker Beck (Köln), Josef Philip Winkler, Omid Nouripour,
Marieluise Beck (Bremen), Alexander Bonde, Dr. Uschi Eid, Thilo Hoppe, Ute
Koczy, Monika Lazar, Kerstin Müller (Köln), Winfried Nachtwei, Claudia Roth
(Augsburg), Irmingard Schewe-Gerigk, Rainder Steenblock, Silke Stokar von
Neuforn, Jürgen Trittin und der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN
Bindung der staatlichen Gewalt in internationalen Gewässern und an den
Außengrenzen der EU an den Schutz der Menschenwürde und die Grundrechte,
an die Genfer Flüchtlingskonvention und die Europäische
Menschenrechtskonvention
1. In Artikel 1 Grundgesetz heißt es: „Die Würde des Menschen ist unantast-
bar. Sie zu achten und zu schützen ist Verpflichtung aller staatlichen Ge-
walt“. Damit ist jedes bundesdeutsche Handeln grundsätzlich an die Men-
schenwürde und die Menschenrechte gebunden. Völkerrechtliche Verträge
(Genfer Flüchtlingskonvention, Europäische Menschenrechtskonvention,
Zivilpakt) gestalten diese Grundrechtspositionen aus. Wir gehen davon aus,
dass diese Verpflichtung das staatliche Handeln der übrigen Mitglieder der
EU bindet. An dieser Begründung hat die Bundesregierung in letzter Zeit
Zweifel geäußert (vgl. Bundestagsdrucksache 16/6282)
2. In einer Kleinen Anfrage hatte die Bundestagsfraktion von BÜNDNIS 90/
DIE GRÜNEN die Bundesregierung im Sommer 2006 u. a. Folgendes ge-
fragt: „Welcher Staat ist für die Durchführung eines Flüchtlingsanerken-
nungsverfahrens zuständig, wenn deutsche Grenzschützerinnen bzw. Grenz-
schützer bei Kontrollen in internationalen Gewässern bzw. in Hoheitsgewäs-
sern anderer Staaten Personen aufgreifen, die an Bord um Abschiebungs-
schutz nachsuchen?“
Diese Frage wollte die Bundesregierung „nicht abschließend beantworten“,
denn „die Äußerung eines Asylgesuchs gegenüber deutschen Hoheitsträgern
auf einem unter deutscher Fahne fahrenden Schiff, das sich auf Hoher See
oder in Hoheitsgewässern anderer Staaten befindet, begründet keine Zustän-
digkeit der Bundesrepublik Deutschland zur Aufnahme des Flüchtlings
zwecks Durchführung eines Asylverfahrens. Die Regelungen des deutschen
und europäischen Asyl- und Flüchtlingsrechts entfalten ihre Wirkung erst
bei territorialem Gebietskontakt, d. h. an der Grenze und im Landesinneren.
Gleiches gilt nach ganz überwiegender Staatenpraxis für die Anwendung
des Grundsatzes des Non-Refoulement der Genfer Flüchtlingskonvention“.
(Bundestagsdrucksache 16/2723, S. 6; vergleiche diesbezüglich auch den
auf diese Kleine Anfrage aufbauenden Antrag von BÜNDNIS 90/DIE
GRÜNEN „Für eine Initiative der Bundesregierung mit dem Ziel einer
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humanitären, kohärenten und nachhaltigen Ausrichtung der europäischen
Flüchtlingspolitik“, Bundestagsdrucksache 16/3541).
3. Zwei wissenschaftliche Untersuchungen aus dem Jahr 2007
● das Gutachten des Deutschen Instituts für Menschenrechte „Grenzschutz
und Menschenrechte. Eine europarechtliche und seerechtliche Studie“ so-
wie
● die von Amnesty International, dem Forum Menschenrechte und PRO
ASYL vorgelegte Studie „Menschen- und flüchtlingsrechtliche Anforde-
rungen an Maßnahmen der Grenzkontrolle auf See“
kommen nun übereinstimmend zu dem Ergebnis, dass bei Maßnahmen der
Migrationskontrolle auf Hoher See bzw. bei entsprechenden Seenotrettungs-
aktionen vielfach staatliche Hoheitsgewalt ausgeübt wird und damit eine
Bindung an die Menschenrechte besteht – einschließlich des Grundsatzes
des Non-Refoulements, der nicht nur in der Genfer Flüchtlingskonvention,
sondern auch in der Europäischen Menschenrechtskonvention, den EU-
Grundrechten bzw. in den Menschenrechtsabkommen der Vereinten Natio-
nen (VN), wie dem Internationalen Pakt über bürgerliche und politische
Rechte oder der Anti-Folter-Konvention, verankert ist. Denn auf den kon-
trollierten Schiffen befinden sich anerkanntermaßen regelmäßig auch
Flüchtlinge und andere Menschen, die des internationalen Schutzes bedür-
fen. Ihnen müsse grundsätzlich Zugang zu einem Verfahren in einem EU-
Staat gewährt werden, in dem ihre Schutzbedürftigkeit bzw. ihr Antrag auf
internationalen Schutz geprüft wird. Die Praxis des Abfangens auf Hoher
See, des unterschiedslosen Zurückweisens von Schutzsuchenden bzw. des
Zurückbegleitens dieser Schiffe in ihre Ausgangshäfen außerhalb der EU
wäre in diesen Fällen demnach menschenrechtswidrig.
4. In einem an die Vorsitzende des Bundestagsausschusses für Menschenrechte
und humanitäre Hilfe, Dr. Herta Däubler-Gmelin, gerichteten Schreiben
vom 12. November 2007 nimmt das Bundesministerium des Innern (BMI)
zu der im Gutachten des Deutschen Instituts für Menschenrechte behaupte-
ten Geltung der Menschenrechte – einschließlich des Grundsatzes des Non-
Refoulements – nicht abschließend Stellung.
Das BMI widerspricht darin z. B. nicht der „Bindungswirkung bestimmter
Gewährleistungen des internationalen Rechts auch jenseits der Hoheitsge-
biete der EU-Mitgliedstaaten“. Es hält diese Bindungswirkung lediglich für
„umstritten“, „nicht gesichert“ bzw. „nicht durch eine entsprechende Staaten-
praxis gestützt“. In diesem Zusammenhang hält das BMI es für „nicht ausrei-
chend begründet“, dass aus Seenot aufgenommene Personen „in jedem Fall“
in einen Mitgliedstaat gebracht werden müssten bzw. dass Migrantenschiffe
„in keinem Fall“ gegen den Willen der Insassen in Drittstaaten geleitet wer-
den dürften.
In dieser undifferenzierten Absolutheit stellt sich das Problem aber gar nicht:
● Zwar gibt es eine ganze Reihe von Fallkonstellationen, in denen eine
schutzsuchende Person aufgrund des Refoulement-Verbots zur Prüfung
ihres Schutzbegehrens eindeutig in einen Mitgliedstaat verbracht werden
muss bzw. in denen es menschrechtswidrig wäre, ein Schiff zwangsweise
in seinen Ausgangshafen zurück zu begleiten.
● Es gibt aber auch weniger eindeutige Fälle.
Das Gutachten des Deutschen Instituts für Menschenrechte hat präzise un-
tersucht, inwiefern bei verschiedenen Abfang-, Such- und Rettungsmaßnah-
men Hoheitsgewalt ausgeübt wird und sich damit für die Einsatzkräfte vor
Ort eine Bindung an die Menschenrechte ergibt. Die 4-seitige Stellung-
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nahme des BMI wird diesem differenzierten Ansatz des Gutachtens in kei-
ner Weise gerecht. Das BMI versteckt sich vielmehr hinter einer pauschalen
Zurückweisung – so, als gäbe es für die Schutzsuchenden deswegen gar
keine Ansprüche auf Prüfung ihrer Ersuchen in einem Mitgliedstaat, weil
ein solcher Rechtsanspruch nicht in jeder theoretisch denkbaren Fallgestal-
tung zu bejahen sei.
5. In ihrer Mitteilung „Ausbau von Grenzschutz und -verwaltung an den süd-
lichen Seegrenzen der Europäischen Union“ (KOM (2006) 733 endgültig,
S. 11f) hatte die EU-Kommission Ende November 2006 Folgendes ange-
kündigt:
a) Vorlage einer Studie zum internationalen Seerecht, in dem „Rechtslücken
auf[ge]zeigt“ werden sollten im Hinblick auf die Situation und den Um-
gang mit Bootsflüchtlingen (diese liegt seit dem 16. Mai 2007 vor (SEC
(2007) 691) ist aber leider wenig ergiebig, weil dieses Dokument lediglich
eine vorrangig see-, und eben kaum flüchtlings- und menschrechtliche
Zusammenstellung der Kommissionsdienstellen ist);
b) Erarbeitung „praktischer Leitlinien“, in denen Folgendes festgelegt wer-
den sollte:
● Rechtsfragen beim Abfangen von Schiffen, auf denen sich nachweis-
lich oder mutmaßlich illegale Einwanderer auf dem Weg in die Euro-
päische Union befinden;
● Umfang der Pflicht zur Nichtzurückweisung/Schutzgewährung für die
Mitgliedstaaten aus dem völkerrechtlichen Refoulment-Verbot, wenn
unter ihrer Flagge fahrende Schiffe derartige Abfang- , Such- und
Rettungsmaßnahmen durchführen;
● Festlegung, welcher Hafen nach einer Rettung auf See oder dem Ab-
fangen eines Schiffs als der für die Landung am besten geeignet anzu-
sehen ist sowie
● Teilung der Verantwortung zur Gewährung von internationalem
Schutz zwischen den Mitgliedstaaten, die an dem Abfangen, der
Suche und Rettung der um diesen Schutz nachsuchenden Menschen
mitgewirkt haben.
Diese Leitlinien sollten – so die EU-Kommission weiter – nicht nur zu-
sammen mit den Mitgliedstaaten, sondern auch „in enger Zusammen-
arbeit“ mit der Internationalen Seeschifffahrtsorganisation (IMO) und
dem Flüchtlingshilfswerk der Vereinten Nationen (UNHCR), sowie unter
Mitwirkung eines breiten Spektrums an Fachleuten ausgearbeitet werden.
Wir fragen die Bundesregierung:
1. Ist die Bundesregierung der Ansicht, dass die bundesdeutsche staatliche
Gewalt auch auf Schiffen unter deutscher Hoheitsflagge an Artikel 1 Grund-
gesetz, sowie an die menschenrechtlichen Verpflichtungen aus der Genfer
Flüchtlingskonvention (GFK), der Europäischen Menschenrechtskonven-
tion (EMRK), den EU-Grundrechten bzw. den VN-Menschenrechtsabkom-
men (wie dem Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte
oder der VN-Anti-Folter-Konvention) gebunden ist, und wenn nein, warum
nicht?
a) Welches Recht gilt an Bord von so genannten staatlichen Schiffen, die
zum Grenzschutz oder zur Seenotrettung eingesetzt werden?
b) Inwiefern wird auf diesen Schiffen staatliche Gewalt ausgeübt?
Drucksache 16/8974 – 4 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
c) Ist diese staatliche Gewalt, insofern es sich um Schiffe der Bundesrepu-
blik Deutschland handelt, an das Grundgesetz gebunden?
d) Ist diese staatliche Gewalt, insofern es sich um Schiffe der Bundesrepu-
blik Deutschland handelt, an die menschenrechtlichen Verpflichtungen
der Bundesrepublik gebunden (insbesondere an die GFK, die EMRK, die
EU-Grundrechte bzw. an die genannten VN-Menschenrechtsabkom-
men)?
e) Falls die Fragen c oder d verneint werden, aus welchen Gründen?
f) Ist diese staatliche Gewalt, insofern es sich um Schiffe der anderen EU-
Mitgliedstaaten handelt, völkerrechtlich an die menschenrechtlichen Ver-
pflichtungen dieser Staaten gebunden (insbesondere an die GFK, die
EMRK, die EU-Grundrechte bzw. an die genannten VN-Menschen-
rechtsabkommen), und wenn nein, warum nicht?
2. Teilt die Bundesregierung die Argumentation des oben genannten Briefes
des Bundesministeriums des Innern vom 12. November 2007 an die Vorsit-
zende des Bundestagsausschusses für Menschenrechte und humanitäre
Hilfe, dass die EMRK nur in Ausnahmefällen extraterritoriale Geltung hat?
a) Inwiefern hält die Bundesregierung die Rechtssache Bankovic u. a. gegen
Belgien für einschlägig für die Bewertung von staatlichem Handeln auf in-
ternationalen Gewässern oder an den Außengrenzen der EU?
b) Hält die Bundesregierung die Rechtsfrage für ungeklärt, warum entschei-
det sie sich dann nicht für eine menschenrechtsfreundliche Auslegung?
3. Ist die Bundesregierung in die Verhandlungen der EU-Kommission bezüg-
lich der in der Vorbemerkung erwähnten „praktischen Leitlinien“ einbezo-
gen, und wenn ja, seit wann sind welche Ressorts damit befasst?
4. Ist es zutreffend, dass die EU-Kommission im Hinblick auf diese „prak-
tischen Leitlinien“ keinen Rechtsakt zur Änderung des europäischen Sekun-
därrechts anstrebt (in dessen Beratungs- und Entscheidungsprozess dann das
Europäische Parlament zwingend hätte formell beteiligt werden müssen)?
a) Ist das Europäische Parlament in die derzeitigen Verhandlungen – nach
Kenntnis der Bundesregierung – überhaupt in irgendeiner Weise einge-
bunden?
b) Wie bewertet die Bundesregierung diesen Umstand?
5. Hat sich die Bundesregierung dafür ausgesprochen bzw. dafür eingesetzt,
dass diese „praktischen Leitlinien“ als formeller Rechtsakt eingebracht wer-
den sollten?
a) Wenn ja, wer hat die Bundesregierung hierbei unterstützt?
b) Wenn nein, warum nicht?
6. Liegt den Verhandlungen der EU-Kommission ein schriftlicher Vorschlag
zugrunde; und wenn ja, ist dieser öffentlich bzw. dem Europäische Parla-
ment bzw. den Parlamenten der Mitgliedstaaten zugänglich gemacht wor-
den; und wenn nein, wie bewertet die Bundesregeierung diesen Umstand?
7. Unterstützt die Bundesregierung das Anliegen der EU-Kommission, in die-
sen Leitlinien klare humanitäre Standards zu verankern?
8. Was sollten diese praktischen Leitlinien – nach Auffassung der Bundesre-
gierung – vorsehen, wie sich Einsatzkräfte der EU bzw. der Mitgliedstaaten
in den unterschiedlichen Situationen verhalten sollen, wenn im Zuge von
Maßnahmen der Migrationskontrolle bzw. bei Seenotrettungsaktionen auf
hoher See ein Ersuchen auf Schutzgewährung gestellt wird?
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 5 – Drucksache 16/8974
9. Was sollten diese praktischen Leitlinien – nach Auffassung der Bundes-
regierung – vorsehen, im Hinblick auf die Möglichkeiten (aber auch die
Grenzen) für die auf hoher See eingesetzten Einsatzkräfte, Schiffe mit
Migrantinnen und Migranten und Flüchtlingen abzufangen bzw. diese in
ihre in Drittstaaten befindlichen Ausgangshäfen zurück zu begleiten?
10. Welche menschen- und flüchtlingsrechtlichen Aspekte sollten diese Leit-
linien – nach Auffassung der Bundesregierung – vorsehen, im Hinblick auf
die Kooperation von Einsatzkräften aus den Mitgliedstaaten und solchen
aus Drittstaaten auf Hoher See bzw. in Küstengewässern des jeweiligen
Drittstaats?
11. Was sollten diese Leitlinien – nach Auffassung der Bundesregierung – vor-
sehen, bezüglich der Festlegung, welcher Hafen nach einer Rettung auf See
oder dem Abfangen eines Schiffs als der für die Landung am besten geeig-
net anzusehen ist?
12. Was sollten diese Leitlinien – nach Auffassung der Bundesregierung – vor-
sehen, wenn Schiffbrüchige auf hoher See auf ein Grenzschutzschiff oder
einen Grenzschutzhubschrauber aufgenommen werden sollen oder wie
z. B. Unfälle mit Grenzschutzschiffen vermieden werden können?
13. Welche inhaltliche Position vertritt die Bundesregierung im Rahmen der
Verhandlungen der EU-Kommission bezüglich der von der EU-Kommis-
sion, dem Europaparlament und dem UNHCR seit langem geforderten
Teilung der Verantwortung zur Gewährung von internationalem Schutz
zwischen den Mitgliedstaaten, die an dem Abfangen, der Suche und Ret-
tung der um diesen Schutz nachsuchenden Menschen mitgewirkt haben?
14. Ist die Europäische Agentur für die operative Zusammenarbeit an den
Außengrenzen (FRONTEX) in die Verhandlungen der EU-Kommission
eingebunden; und wenn ja, in welcher Form?
15. Wie bewertet die Bundesregierung die Möglichkeiten der parlamenta-
rischen Kontrolle von FRONTEX?
16. Sind in die Verhandlungen der EU-Kommission der UNHCR bzw. die
Internationale Seeschifffahrtsorganisation (IMO) – nach Kenntnis der Bun-
desregierung – angemessen eingebunden worden?
17. Wie setzt sich – nach Kenntnis der Bundesregierung – das „breite Spektrum
an Fachleuten“ zusammen, die die EU-Kommission in ihren diesbezüg-
lichen Konsultationen beteiligen wollte?
18. Hat die Bundesregierung die zuständigen Ausschüsse des Deutschen Bun-
destages über ihr Vorgehen im Rahmen der Konsultationen der EU-Kom-
mission über die oben genannten „praktischen Leitlinien“ unterrichtet;
a) Wenn ja, wann wurde welcher Ausschuss in welcher Form unterrichtet?
b) Wenn nein, warum nicht?
19. Hat die Bundesregierung den UNHCR, das Deutsche Institut für Men-
schenrechte, Amnesty International, das Forum Menschenrechte bzw. PRO
ASYL eingeladen, ihr rechtliches – im Kern durch das BMI bislang
unwidersprochenes – Fachwissen in den Meinungsbildungsprozess der
Bundesregierung einzubringen?
a) Wenn ja, wann wurde welche dieser Organisationen eingeladen?
b) Wenn nein, warum nicht?
20. Wie bewertet die Bundesregierung die Verbindlichkeit der rechtlichen
Grundsätze, die in der europäischen Grundrechtecharta verankert sind, für
das Handeln der europäischen Union und das staatliche Handeln ihrer Mit-
gliedstaaten?
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21. Wie bewertet die Bundesregierung die Rechtsverbindlichkeit der Euro-
päischen Grundrechtecharta vor und nach ihrer Ratifizierung bei Einsetzen
von Ordnungskräften an den EU-Außengrenzen gegenüber Angehörigen
der Europäischen Union als auch gegenüber Staatsangehörigen von Dritt-
staaten?
22. Welche Rechtswirkung hat die Europäische Grundrechtecharta bei der
Rückführung von Menschen in Drittstaaten?
Berlin, den 24. April 2008
Renate Künast, Fritz Kuhn und Fraktion