Vom 16. Januar 2008
Deutscher Bundestag Drucksache 16/7752
16. Wahlperiode 16. 01. 2008
Antrag
der Abgeordneten Eva Bulling-Schröter, Dr. Gesine Lötzsch, Monika Knoche,
Hüseyin-Kenan Aydin, Dr. Dietmar Bartsch, Karin Binder, Heidrun Bluhm, Roland
Claus, Dr. Diether Dehm, Wolfgang Gehrcke, Heike Hänsel, Lutz Heilmann, Hans-
Kurt Hill, Inge Höger, Dr. Hakki Keskin, Katrin Kunert, Michael Leutert, Dorothee
Menzner, Dr. Norman Paech, Paul Schäfer (Köln), Dr. Ilja Seifert, Dr. Kirsten
Tackmann, Alexander Ulrich und der Fraktion DIE LINKE.
Unterlaufen von Klimaschutzzielen durch CDM-Projekte beenden
Der Bundestag wolle beschließen:
I. Der Deutsche Bundestag stellt fest:
Zu den flexiblen Instrumenten des Kyoto-Protokolls gehören der „Mechanis-
mus für umweltverträgliche Entwicklung“ (Clean Development Mechanism –
CDM) und die „Gemeinsame Umsetzung“ (Joint Implementation – JI). Sie
ermöglichen es privaten und staatlichen Investoren aus Industriestaaten, für
Klimaschutzinvestitionen in Entwicklungsländern (CDM) oder in anderen
Industriestaaten (JI) Emissionsgutschriften zu erhalten. Diese Emissionszerti-
fikate können mit eigenen Einsparverpflichtungen verrechnet oder verkauft
werden.
Durch Manipulationen von Projekten im Rahmen des CDM wird jedoch ein
erhebliches Volumen an „faulen“ Emissionsgutschriften aus Entwicklungs-
ländern in das Europäische Emissionshandelssystem transferiert. Diese Emis-
sionsrechte führen zu einem Mehrausstoß an Klimagasen in Europa, der nicht
durch einen entsprechenden Minderausstoß in den Entwicklungsländern ge-
deckt ist. In der Summe führt dies zu einem globalen Mehrausstoß von Treib-
hausgasen.
Durch die vielfältigen Manipulationsmöglichkeiten untergräbt der CDM gegen-
wärtig die Klimaschutzziele des Kyoto-Protokolls. Viele CDM-Projekte ver-
stoßen gleichzeitig gegen weitere Nachhaltigkeitskriterien.
II. Der Deutsche Bundestag fordert die Bundesregierung auf,
1. sich im Rahmen der Vertragsstaatenkonferenzen des Kyoto-Protokolls sowie
im CDM-Exekutivrat der Vereinten Nationen für ein Moratorium für die
Registrierung von CDM-Projekten einzusetzen. Auch die Ausgabe von
Emissionsgutschriften (CER) aus bereits registrierten CDM-Projekten sollte
vorübergehend gestoppt werden. Das Instrument sollte erst dann wieder ge-
nutzt werden, wenn die gravierenden Missbrauchspotentiale ausgeräumt
sind;
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2. sich im Rahmen der Vertragsstaatenkonferenzen des Kyoto-Protokolls sowie
im CDM-Exekutivrat der Vereinten Nationen dafür einzutreten, dass die
Nachhaltigkeit des CDM-Mechanismus hinsichtlich des Klimaschutzes, der
sozialen Verträglichkeit und des Umweltschutzes wiederhergestellt wird.
Dazu ist auf UN-Ebene Folgendes notwendig:
– all jene bereits registrierten CDM-Projekte, die im Verdacht stehen gegen
das Kriterium der Additionalität bzw. Sozial- und Umweltstandards zu
verstoßen, müssen vom CDM-Exekutivrat erneut einem Validierungs-
und Registrierungsverfahren unterzogen werden;
– der CDM-Exekutivrat und das Prüfverfahren zur Registrierung der
CDM-Vorhaben sind zu stärken. Insbesondere muss die Immunität der
einzelnen Mitglieder des CDM-Exekutivrates festgeschrieben werden,
um sie vor Klagen bzw. Klagedrohungen von Investoren zu schützen.
Ferner ist ein Verfahren zu entwickeln, dass die Qualität der Validierung
und die Unabhängigkeit der Validierer unter anderem dadurch gewähr-
leistet, dass die Validierer künftig nicht mehr von den Projektträgern,
sondern vom CDM-Exekutivrat bestellt und den Projektträgern zugelost
werden. Die Finanzierung des Validierungsverfahrens müsste entspre-
chend auf ein Gebührensystem umgestellt werden. Zudem sind vom
CDM-Exekutivrat klare und missbrauchsfeste Kriterien für den Nach-
weis der Additionalität der CDM-Vorhaben und zur Qualitätssicherung
der Genehmigungsprozesse zu entwickeln. Gegebenenfalls muss das ge-
samte Verfahren durch eine Positivliste ergänzt werden, die missbrauchs-
anfällige Projekttypen von vornherein aus dem CDM-Prozess aus-
schließt;
– unter Mitwirkung der Öffentlichkeit, insbesondere von Nichtregierungs-
organisationen aus dem Umwelt-, Entwicklungs- und Menschenrechts-
bereich, müssen auf UN-Ebene wirksame Verfahren entwickelt und
durchgeführt werden, um innerhalb der Genehmigungsverfahren von
CDM-Projekten fehlende Nachhaltigkeit zu einem Ausschlusskriterium
zu machen;
– so genannte HFC-23-Projekte sind künftig von der Anerkennung als
CDM-Projekt auszuschließen.
3. sich auf europäischer Ebene im Rahmen der Revision der EU-Emissions-
handelsrichtlinie sowie der CDM-JI-Verbindungsrichtlinie zum EU-Emis-
sionshandelsystem (Linking Direktive) dafür einzusetzen, dass
– ab 2013 die Anerkennung der Emissionsgutschriften aus den projekt-
bezogenen Mechanismen des Kyoto-Protokolls (CDM und JI) auf ein
Volumen begrenzt wird, welches maximal ein Drittel der Minderungs-
verpflichtung beträgt, die den emissionshandelspflichtigen Anlagen in
der dritten Emissionshandelsperiode auferlegt wird;
– weiterhin Kernenergie- und Senkenprojekte sowie große Wasserkraft-
werke vom Umtausch von CDM-Zertifikaten (CER) in Zertifikate des
europäischen Emissionshandelssystems (EUA) ausgeschlossen sind.
Berlin, den 15. Januar 2008
Dr. Gregor Gysi, Oskar Lafontaine und Fraktion
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Begründung
Der „Mechanismus für umweltverträgliche Entwicklung“ des Kyoto-Protokolls
(Clean Development Mechanism – CDM) ermöglicht es privaten und staat-
lichen Investoren aus Industriestaaten, für Klimaschutzinvestitionen in Ent-
wicklungsländern Emissionsgutschriften zu erhalten. Diese Emissionszerti-
fikate werden von den Vereinten Nationen ausgestellt und können zu Hause
mit Einsparverpflichtungen von Unternehmen oder Industrieländern verrechnet
werden.
Das weltweit erste CDM-Projekt – eine Deponiegasverwertung bei Rio de
Janeiro – wurde am 28. November 2004 beim CDM-Exekutivrat der Vereinten
Nationen registriert. Mit Stand vom 1. November 2007 sind bereits 827 CDM-
Vorhaben von der UN genehmigt. Bis zum Jahr 2012 werden dafür Zertifikate
in Höhe von rund 1 Mrd. Tonnen CO2-Äquivalent generiert. Weitere rund
1 900 CDM-Projekte befinden sich gegenwärtig in Vorbereitung. Insgesamt
wird bis 2012 für die bislang registrierten und in Vorbereitung befindlichen
CDM-Vorhaben ein Volumen von 2,3 Mrd. Tonnen CO2-Äquivalent erwartet.
Zurzeit kommen monatlich rund 100 neue CDM-Projekte hinzu – der Markt
wächst rasant.
CDM-Emissionsgutschriften werden in Europa entweder zur Abrechnung eige-
ner Minderungsverpflichtungen innerhalb des Europäischen Emissionshandel-
systems verwendet oder auf dem Zertifikatsmarkt verkauft. In beiden Fällen
wird durch die CDM-Emissionsgutschriften das Emissionsbudget des EU-
Emissionshandelssystems exakt um den Betrag erweitert, der in den Entwick-
lungsländern als CO2-Äquivalent vermindert wurde. So zumindest die Theorie.
Aus Sicht des Klimaschutzes wäre dies ein Nullsummenspiel. Der eigentliche
Nutzen von CDM-Vorhaben liegt im Modell vielmehr darin, dass der Mecha-
nismus die Kosten von Klimaschutzmaßnahmen verringern, einen Technolo-
gietransfer in den Süden organisieren sowie die nachhaltige Entwicklung in den
Gastländern befördern kann.
Die zentrale Bedingung für die ökologische Integrität des geschilderten Null-
summenspiels besteht darin, dass die Vorhaben in den Gastländern tatsächlich
zusätzlichen Klimaschutz zum Status quo garantieren müssen. Denn „faule Zer-
tifikate“, die aus Vorhaben resultieren, welche auch ohne CDM durchgeführt
worden wären, führen in der EU zu einem Mehrausstoß an Klimagasen, der
nicht durch eine entsprechende Emissionsminderung in den CDM-Gastländern
gedeckt ist. Die Folge wäre global ein Mehrausstoß von Treibhausgasen. Somit
würden die Klimaschutzvorgaben im Rahmen des Kyoto-Protokolls und des
europäischen Emissionshandelssystems unterlaufen.
In der zweiten Emissionshandelsphase (2008 bis 2012) können sich in Deutsch-
land die beteiligten Unternehmen Emissionsgutschriften aus CDM-Projekten
bis zu einer Höhe von 22 Prozent oder insgesamt 90 Mio. Tonnen zusätzlich auf
ihr Emissionsbudget anrechnen lassen. In der fünfjährigen Handelsperiode
macht das ein ganzes Jahresbudget an Emissionsrechten aus. In diesem Zeit-
raum haben die emissionshandelspflichtigen Anlagen aber nur Einsparver-
pflichtungen von rund 30 Mio. Tonnen CO2. Wären also nur ein Drittel der
künftig eingeführten CDM-Zertifikate „faul“, also aus nicht zusätzlichen Pro-
jekten stammend, so wäre der Beitrag des deutschen Emissionshandelssektors
zum globalen Klimaschutz gleich Null.
Aktuelle Studien zeigen nun, dass ein erheblicher Teil der bislang registrierten
oder in Validierung befindlichen CDM-Projekte keine Zusätzlichkeit nach-
weisen kann. So verfehlen nach einer im Auftrag der Umweltstiftung WWF
erstellten Studie des Öko-Instituts gegenwärtig 40 Prozent der registrierten
CDM-Vorhaben das Kriterium der so genannten Additionalität. Unter anderem
deshalb, weil häufig bei der Erstellung der für den Validierungs- und Registrie-
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rungsprozess vorzuweisenden Projektdokumentationen manipuliert wird. Ziel
solchen Betrugs ist es, nachzuweisen, dass die jeweilige Klimaschutzinvesti-
tion ohne die erwarteten Einnahmen aus den CDM-Zertifikaten (CER) nicht
rentabel wäre bzw. es ohne die Emissionsgutschriften unmöglich wäre, andere
Investitionsbarrieren zu überwinden. Die Bandbreite reicht hier von Manipula-
tionen bei prognostizierten Lastwerten und internen Zinsfüssen bis hin zur
plumpen Fälschung von Dokumenten.
Das solche Manipulationen stattfinden können, liegt nach verschiedenen Ana-
lysen unter anderem daran, dass beim CDM-Mechanismus alle Beteiligten
(Investoren, Validierer, Gast- und Investorländer) ein gleichgelagertes Interesse
haben: Sie wollen aus den Projekten möglichst viele Zertifikate zu möglichst
geringen Kosten generieren. Für ein angebliches Marktinstrument ist eine sol-
che Konstellation eine denkbar ungünstige Ausgangslage – und für den Klima-
schutz ein großes Problem.
Eine besondere Rolle beim Missbrauch des CDM-Mechanismus spielt offen-
sichtlich die fehlende Unabhängigkeit der Validierer, welche die Projekte und
Projektdokumentationen unter anderem auf die Einhaltung des Zusätzlichkeits-
kriteriums überprüfen sollen. Die Validierungs-Unternehmen werden zwar vom
CDM-Exekutivrat der Vereinten Nationen akkreditiert. Bestellt werden sie je-
doch jeweils von den Projektträgern. Da letztere oft nacheinander mehrere
CDM-Projekte entwickeln, lastet auf die Validierer, die auf Anschlussaufträge
hoffen, ein enormer Druck. Der Zusammenhang zwischen „gutwilliger“ Über-
prüfung und der Chance, in einem Folgeprojekt erneut als Validierer bestellt zu
werden, liegt auf der Hand. Aus diesem Grunde sollten die Validierer künftig
vom CDM-Exekutivrat bestellt und den Projektträgern zugelost werden.
Die Mitglieder des CDM-Exekutivrates wiederum sind bislang persönlich von
teuren Schadensersatzklagen der Investoren bedroht, sollten sie ein zur Regis-
trierung beantragtes CDM-Projekt ablehnen. Dieser Zustand ist unhaltbar, da
dadurch das unabhängige Agieren des wichtigsten Entscheidungs- und Kon-
trollgremiums der Vereinten Nationen im operativen CDM-Geschäft leidet. Da-
rum ist es notwendig, den Mitgliedern dieses Rates durch die Vereinten Natio-
nen künftig persönliche Immunität für Entscheidungen einzuräumen, die ihre
Tätigkeit im CDM-Exekutivrat betreffen.
Darüber hinaus sollen CDM-Projekte nach Artikel 12 des Kyoto-Protokolls
nicht nur einen Beitrag zum Klimaschutz, sondern auch zur nachhaltigen Ent-
wicklung des Gastlandes leisten. Zahlreiche große Wasserkraft- sowie einige
Aufforstungs- und Methangasprojekte unter dem CDM-Mechanismus zeigen
jedoch, dass dieser Aspekt kaum eine Rolle spielt. So berichtet beispielsweise
der südafrikanische Autor Zakes Mda in der Neuen Züricher Zeitung vom
24. Mai 2007, dass sich die Bewohner eines Armenviertels in Durban infolge
eines CDM-Projektes mit einer Giftmülldeponie arrangieren müssen, welche
die Bewohner seit Jahren krank macht. „Aber nein, sie darf nicht geschlossen
werden, denn nun soll daraus Methangas abgeleitet und in ,saubere‘ Energie
konvertiert werden – was sich wiederum als Emissionsgutschrift verkaufen
lässt“, so Zakes Mda. Anderswo in Afrika liefen Aufforstungsprojekte im
großen Stil mit schnell wachsenden, ortsfremden Baumsorten. Sie gingen auf
Kosten des Ackerlandes, so dass die Nahrungsversorgung in den betreffenden
Regionen ernsthaft bedroht ist.
Um solche menschenrechtsfeindlichen Fehlentwicklungen künftig zu ver-
hindern, ist die Bundesregierung aufgefordert, sich in den zuständigen UN-
Gremien für eine deutlich stärkere Beachtung der Nachhaltigkeitsaspekte im
Rahmen der CDM-Registrierungsverfahren einzusetzen.
Schließlich gebiert der CDM-Mechanismus weitere skurrile Blüten: Bei man-
chen Projekttypen (so genannte HFC-23- sowie N2O-Vorhaben) werden meh-
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rere Millionen wertvoller Zertifikate generiert, obwohl die jeweiligen CO2-Ver-
meidungskosten bei einigen Euro/Cent pro Tonne liegen. Solche Vorhaben
gelten als Gelddruckmaschinen, die aufgrund der Projektlaufzeiten noch zirka
20 Jahre laufen werden. Etwa ein Drittel des bisherigen CDM-Volumens (in
Tonnen CO2-Äquivalent bis 2012) fällt unter diese Kategorie. Einige Neben-
wirkungen solcher Projekte werden in der Fachwelt unter dem Namen „per-
verse Anreize“ kritisch diskutiert. Erstens gibt es insbesondere bei HFC-23-
Projekten aufgrund der extrem hohen Gewinnmargen Anreize, neue – nicht be-
nötigte – Fabriken zu bauen, nur um die anfallenden klimaschädlichen Neben-
produkte über den CDM-Vorhaben klimaunschädlich machen und infolgedes-
sen Unmengen geltwerte CDM-Zertifikaten generieren zu können. Bislang hat
der CDM-Exekutivrat sich noch nicht endgültig dazu durchringen können,
CDM-Vorhaben zur HFC-23-Zerlegung bei neuen Fabriken nicht mehr zu ge-
nehmigen. Zweitens gibt es bei solchen Projekttypen für die Anlagenbetreiber
in den Gastländern nur wenig oder keine Anreize, auf andere Produktionsver-
fahren umzusteigen. Auch die Regierungen der Gastländer dürften wenig An-
reize haben, die Umweltgesetzgebung entsprechend weiter zu entwickeln.
Schließlich bedeutet jedes CDM-Projekt – selbst wenn es unsinnig oder sogar
ökologisch kontraproduktiv ist – Investitionen und Steuereinahmen.
Um zu verhindern, dass infolge des CDM-Mechanismus neue Produktions-
anlagen gebaut werden, die lediglich das Ziel haben, extrem profitabel HFC-23
zu zerlegen, sollte die Bundesregierung bei den UN-Klimaverhandlungen
darauf drängen, dass diese Vorhaben nicht mehr als CDM-Projekt anerkannt
werden.
Nach dem Geist des Kyoto-Protokolls soll der Hauptteil der Emissionsminde-
rung bei Treibhausgasen in den Industriestaaten selbst stattfinden. Flexible
Instrumente, wie CDM und JI, haben demnach als Auslandsprojekte nur er-
gänzende Funktionen. Schließlich ist der Pro-Kopf-Ausstoß von Klimagasen in
den Industrieländern mit Abstand am höchsten. Darum ist es nicht akzeptabel,
dass beispielsweise in der Bundesrepublik Deutschland die Höchstmenge an
Zertifikaten innerhalb der nächsten Zuteilungsperiode 2008 bis 2012, für die
Betreiber zur Deckung ihrer Abgabepflicht Gutschriften aus Klimaschutzpro-
jekten im Ausland verwenden können, bis zu 90 Mio. Tonnen oder 22 Prozent
betragen darf. Schließlich ist dieses Volumen insgesamt rund dreimal größer,
als die eigentliche Einsparverpflichtung. Auch aufgrund des hohen Miss-
brauchspotentials des CDM-Mechanismus ist es notwendig, diesen Anteil deut-
lich zu senken. Die im Antrag für den Beginn der dritten Handelsperiode ab
2013 vorgeschlagene Obergrenze für die Anrechnung von CDM/JI-Gutschrif-
ten würde dazu führen, dass der überwiegende Teil der Emissionsminderungen
im Emissionshandelsbereich tatsächlich im EU-Gebiet stattfinden muss.
Mit der Regelung, Kernenergie- und Senkenprojekte sowie große Wasserkraft-
werke vom Umtausch von CDM-Zertifikaten (CER) in Zertifikate des euro-
päischen Emissionshandelssystems (EUA) auszuschließen, hatte die Euro-
päische Union bislang für ihre Mitgliedstaaten strengere Kriterien an die Nach-
haltigkeit der CDM- und JI-Projekte gelegt, als im Rahmen des Kyoto-Proto-
kolls vorgesehen. Dieser Weg sollte weiter beschritten werden.