Vom 12. November 2008
Deutscher Bundestag Drucksache 16/10880
16. Wahlperiode 12. 11. 2008
Antrag
der Abgeordneten Silke Stokar von Neuforn, Grietje Staffelt, Volker Beck (Köln),
Birgitt Bender, Kai Gehring, Markus Kurth, Monika Lazar, Christine Scheel,
Irmingard Schewe-Gerigk, Hans-Christian Ströbele, Dr. Harald Terpe, Wolfgang
Wieland, Josef Philip Winkler und der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN
Informationsfreiheitsgesetz konsequent weiterentwickeln
Der Bundestag wolle beschließen:
I. Der Deutsche Bundestag stellt fest:
Das seit dem 1. Januar 2006 geltende Recht auf freien Zugang zu den Informa-
tionen des Bundes ist ein bedeutender erster Schritt in Richtung mehr Transpa-
renz in Staat und Gesellschaft. Das Informationsfreiheitsgesetz (IFG) ist ein Er-
folg, begegnet aber nach wie vor vielen Widerständen.
Die Bundesregierung hat es bislang versäumt, Transparenz über das Gesetz
selbst und seine Möglichkeiten herzustellen. Die Internetseiten der Ministerien
weisen – wenn überhaupt – nur an kaum erkennbaren Stellen auf den Informa-
tionsanspruch hin.
Viele Behörden des Bundes verweigern sich noch immer den neuen gesetzlichen
Informationsansprüchen der Menschen. Oftmals werden Anträge noch immer
formelhaft abgelehnt oder ganze Akten als Verschlusssache-Nur für den Dienst-
gebrauch (VS-NfD) abgestempelt.
Erforderlich ist es, noch in der laufenden Wahlperiode diese Defizite des Geset-
zes selbst und seiner Handhabung zu beheben. Insbesondere die Regelung zu
den Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen hat sich als Hemmnis für die prakti-
sche Umsetzung des Gesetzes erwiesen.
Notwendig ist über die Änderung des Gesetzestextes hinaus auch eine verän-
derte Kultur im Umgang mit Transparenz und Informationsfreiheit innerhalb der
Exekutive. Transparenz und Informationsfreiheit müssen zu Leitzielen der staat-
lichen Verwaltung werden.
Der erste Tätigkeitsbericht des Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die
Informationsfreiheit für die Jahre 2005 und 2006 ist für die anstehenden parla-
mentarischen Beratungen ein wertvoller Anstoß, die Blockaden innerhalb der
öffentlichen Stellen zu überwinden. Er enthält zugleich wertvolle Anregungen
für die Reform des Gesetzes.
Drucksache 16/10880 – 2 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
II. Der Deutsche Bundestag fordert die Bundesregierung auf,
1. einen Gesetzentwurf zur Änderung des Informationsfreiheitsgesetzes und an-
derer Gesetze vorzulegen, der
a) einfachgesetzliche Spezialregelungen, die vom Vorrang der Transparenz
des IFG abweichen, nur noch in gesetzlich konkret bestimmten Fällen
weiter bestehen lässt. Weitergehende Auskunftsrechte als im IFG sollten
hingegen unberührt bleiben. Eine entsprechende gesetzliche Klarstellung
im Sinne des § 17 des Informationsfreiheitsgesetzes für das Land Schles-
wig-Holstein (IFG-SH) ist erforderlich;
b) zur Verbesserung der Rechtssystematik die Regelungen des Informations-
freiheitsgesetzes und des Umweltinformationsgesetzes (UIG) vereinheit-
licht;
c) die Regelung des § 9 Abs. 1 Nr. 3 UIG übernimmt, wonach die Betriebs-
und Geschäftsgeheimnisse mit dem Gemeinwohlinteresse an Information
abzuwägen sind;
e) im Rahmen einer Änderung des § 3 Nr. 4 IFG klarstellt, dass eine Einstu-
fung der Information beispielsweise als VS-NfD nur als Ausnahme zum
Schutz besonderer Amtsgeheimnisse zulässig sein kann. Der gesetzliche
Informationsanspruch darf nicht ins Leere laufen;
f) eine Aufhebung der Bereichsausnahme für die in § 3 Nr. 8 IFG genannten
Nachrichtendienste des Bundes vorsieht;
g) klarstellt, dass die Ablehnung eines Antrags auf Informationszugang nur
zum Schutz der Verfahren vor staatlichen Gerichten zulässig sein kann,
nicht aber für schiedsrichterliche Verfahren auf vertraglicher Grundlage
des § 1025 der Zivilprozessordnung;
h) die Vorschrift des § 7 Abs. 5 IFG, wonach Informationen spätestens bin-
nen eines Monats herausgegeben werden sollen, durch eine verpflichtende
Ist-Vorschrift nach dem Vorbild des § 3 Abs. 3 UIG ersetzt. Ferner ist die
Verpflichtung für die Behörde festzuschreiben, den Widerspruchsbe-
scheid im Rechtsbehelfsverfahren binnen vier Wochen zuzustellen;
2. gegenüber den Stellen des Bundes auf eine grundlegend veränderte Um-
gangsweise mit den Bürgerinnen und Bürgern hinzuwirken. Ziel dieser admi-
nistrativen Maßnahmen ist es,
a) die auskunftspflichtigen Stellen besser auf die Umsetzung des Gesetzes
vorzubereiten. Eine der erforderlichen Maßnahmen ist der Ausbau der
Aus- und Weiterbildung der Bediensteten des Bundes;
b) auf den Einstiegs-Websites der Bundesministerien und der nachgeordne-
ten Behörden in leicht verständlicher Form auf das neue Fragerecht hinzu-
weisen;
c) verstärkt öffentlich für das Gesetz zu werben, es bekannt zu machen und
die öffentliche Information über die neuen Rechte zu verbessern;
d) auf die Beendigung des Missbrauchs der Einstufung erfragter Informatio-
nen insbesondere als VS-NfD durch die Stellen des Bundes hinzuwirken.
Bei der Prüfung von Informationsanfragen sind alle Einstufungen von
einer Stelle außerhalb der Behörde daraufhin zu überprüfen, ob sie weiter-
hin erforderlich sind oder nicht. Die Entscheidung über die Einstufung
muss zudem gerichtlich uneingeschränkt überprüfbar sein;
e) dafür Sorge zu tragen, dass die Praxis öffentlicher Stellen des Bundes
beendet wird, mit Hilfe von „Vertraulichkeitsabreden“ mit Dritten eine
über die Regelung des § 3 Nr. 7 IFG hinausgehende Informationssperre zu
begründen. In den entsprechenden Verwaltungsvorschriften ist klarzu-
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 3 – Drucksache 16/10880
stellen, dass derartige Abreden als Verstöße gegen ein gesetzliches Verbot
unzulässig sind. Die Belange Dritter sind durch die §§ 5 und 6 IFG hinrei-
chend geschützt;
f) die Praxis von Finanzverwaltungen zu beenden, die gesetzlichen Ausnah-
meregelungen des Gesetzes in faktische Bereichsausnahmen umzudeuten
und die Regelung des § 3 Nr. 6 IFG zum Schutz fiskalischer Interessen des
Bundes zum Vorwand zu nehmen, den Informationsantrag pauschal abzu-
lehnen;
3. die Verordnung über Gebühren und Auslagen nach dem Informationsfrei-
heitsgesetz vom 2. Januar 2006 zurückzuziehen und durch eine Neufassung
zu ersetzen. Die Kosten für die Bürgerinnen und Bürger sind zu senken. Die
Behörden sollen zudem dazu angehalten werden, von den vorhandenen Mög-
lichkeiten der Umlage der Kosten maßvoller Gebrauch zu machen;
4. die Voraussetzungen dafür zu schaffen, die personelle Ausstattung des Bun-
desbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit zu verbes-
sern. Die Behörde muss verstärkt in die Lage versetzt werden, von sich aus
auf die Stellen des Bundes zuzugehen und sie im Rahmen von Schulungen
mit dem Informationsfreiheitsgesetz vertraut zu machen.
Berlin, den 12. November 2008
Renate Künast, Fritz Kuhn und Fraktion
Begründung
Vereinheitlichung der bundesgesetzlichen Transparenzregelungen
Ziel einer notwendigen Neufassung des § 1 Abs. 3 IFG ist es, das Verhältnis des
Informationsanspruchs nach dem IFG zu anderen Informationsansprüchen nor-
menklarer zu regeln. Das IFG soll künftig noch deutlicher als nach der gelten-
den Gesetzesfassung Mindeststandard für Informationszugänge sein. Die Zahl
der vom Informationsfreiheitsgesetz abweichenden einzelgesetzlichen Rege-
lungen zu den Informations- und Verschwiegenheitspflichten in zahlreichen
bundesgesetzlichen Regelungen ist daher auf das sachlich erforderliche Maß zu
beschränken.
Derartige einschränkende Spezialregelungen bedürften einer besonderen gesetz-
geberischen Prüfung, ob sie weiterhin erforderlich sind oder ob sie dem IFG an-
zupassen sind. Nach dem Vorbild der Regelung in § 17 IFG-SH ist es demgegen-
über geboten, die Geltungskraft der Rechtsvorschriften unberührt zu lassen, die
einen weitergehenden Informationsanspruch begründen, also über das IFG hin-
ausgehen.
Auch in Zukunft wird es aber im Rahmen allgemeiner Informationszugangs-
rechte Spezialvorschriften geben müssen. Ein Beispiel für die Erforderlichkeit
entsprechender besonderer Bestimmungen ist das Stasi-Unterlagen-Gesetz, dass
nach § 3 Abs. 2 StUG jedermann einen unbedingten Rechtsanspruch auf Aus-
kunft und gegebenenfalls Einsicht in die Unterlagen des Staatssicherheitsdiens-
tes der DDR gibt. Diese Regelungen dürfen auch in Zukunft nicht durch das IFG
verdrängt werden.
Drucksache 16/10880 – 4 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
Abwägung des Informationsinteresses mit Betriebs- und Geschäfts-
geheimnissen
Wie schon im Zuge der Gesetzesberatungen erwartet, sind die Betriebs- und Ge-
schäftsgeheimnisse zum größten Hindernis für mehr Transparenz geworden.
Viele Behörden blockieren den Informationsanspruch mit der Begründung,
Interessen Dritter seien gefährdet. Dabei handelt es sich jedoch nicht selten um
reine Mutmaßungen. Die Dritten wurden nicht einmal gefragt. Hier zeigt sich,
dass die Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse als Vorwand genutzt werden, sich
der gesetzlichen Verpflichtung zur Herausgabe von Informationen an die Bürge-
rinnen und Bürger zu entziehen.
Die rechtlich privilegierte Sonderstellung der Betriebs- und Geschäftsgeheim-
nisse im IFG ist auch deshalb problematisch, weil das Gesetz gerade beim
Schutz personenbezogener Daten nach § 5 Abs. 1 IFG eine Abwägung zwischen
Informationsinteresse und dem Persönlichkeitsschutz vorsieht. Demgegenüber
stehen die Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse absolut da und können jederzeit
ohne Abwägung dem Informationsanspruch entgegengehalten werden.
Beendigung des Missbrauchs bei der Geheimhaltung von Informationen
Es ist es völlig inakzeptabel, dass beispielsweise von Seiten des Bundesamtes für
Migration und Flüchtlinge (BAMF) die dort geführten sog. Herkunftsländer-
Leitsätze als VS-NfD gestempelt und nicht herausgegeben werden. Dieses Bei-
spiel zeigt eine weit verbreitete Praxis, wie Informationsverpflichtungen durch
die Einstufung von Unterlagen unterlaufen werden. Hier ist eine gesetzliche
Klarstellung in § 3 Nr. 3 IFG notwendig. Darüber hinaus ist die Bundesregierung
gehalten, endlich mit dem erforderlichen Nachdruck gegen diese restriktive Pra-
xis vieler Stellen des Bundes vorzugehen. Neben der notwendigen gesetzlichen
Klarstellung muss sich auch die Vollzugspraxis ändern.
Aufhebung der Bereichsausnahme für die Geheimdienste
Die zahlreichen Ausnahmeregelungen im Gesetz machen bei seiner praktischen
Umsetzung erhebliche Schwierigkeiten, die seine Wirksamkeit in nicht uner-
heblichem Umfang herabsetzen. So unterliegt die Transparenz der Arbeit der
Sicherheitsapparate völlig unverhältnismäßigen Beschränkungen, die aus der
Sache heraus nicht begründbar sind. Die Geheimdienste sind praktisch in Gänze
ausgenommen. Diese Beschränkungen wurden im Laufe der damaligen Geset-
zesberatungen von der Ministerialbürokratie fast aller Bundesministerien durch-
gesetzt. Es ist jetzt notwendig, im Rahmen einer Reform des Gesetzes diese De-
fizite zu beheben. Es darf keine gesetzlichen Bereichsausnahmen mehr geben.
Auch bei den Nachrichtendiensten hat der Grundsatz zu gelten, dass jede Be-
schränkung der Herausgabe im Einzelnen sorgfältig und sachlich abgewogen zu
begründen ist.
Gesetzliche Befristung für die Bearbeitung der Anfrage
Im Bericht des Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die Informations-
freiheit wird darüber hinaus bemängelt, dass die Sollvorschrift des § 7 Abs. 5
IFG, die beantragten Informationen unverzüglich, spätestens binnen eines Mo-
nats, herauszugeben, in vielen Fällen nicht erfüllt wird. Es zeigt sich an dieser
Stelle, dass eine Soll-Vorschrift nicht in der Lage ist, die zügige Bearbeitung der
Anträge sicherzustellen. Verwaltungen setzen Bürgern üblicherweise Fristen bei
der Erstellung von Anträgen oder beim Erheben von Rechtsbehelfen. Umge-
kehrt müssen es sich auch die Behörden gefallen lassen, zügig zu arbeiten und
den Antragstellern in einem festen Zeitrahmen die Informationen zukommen zu
lassen. Die bisherige Soll-Vorschrift des IFG muss daher endlich nach dem Vor-
bild des UIG und des IFG-SH in eine Ist-Vorschrift umgewandelt werden.
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 5 – Drucksache 16/10880
Schaffung einer Verwaltungskultur der Transparenz
Die vorhandenen Hemmnisse bei der Anwendung des Gesetzes sind keineswegs
immer auf das Gesetz selbst zurückzuführen. Die große Koalition hat nichts un-
ternommen, den Bürgerinnen und Bürgern aktiv das neue Gesetz nahezubringen
und auf die neuen Rechte hinzuweisen. So weist kein einziges Bundesministe-
rium auf seiner Einstiegs-Website auf das Informationsrecht hin. Von 15 Bun-
desministerien, inklusive des Bundeskanzleramtes, verfügen nur das Bundes-
ministerium des Innern und das Auswärtige Amt über allgemeine Hinweise, die
man aber auch nur mit Hilfe der Suchmaschine ermitteln kann. Zwei weitere
haben einen Aktenplan ins Internet gestellt, aber ohne einen Hinweis auf das
Fragerecht der Bürgerinnen und Bürger.
Veränderter Umgang der öffentlichen Stellen mit dem Gesetz
Die Praxis vieler Behörden beim Umgang mit dem Gesetz ist unbefriedigend.
Untragbar ist beispielsweise die Anwendung der Ausnahmeregelung des § 3
Nr. 4 IFG. Vielfach wird bereits die Einstufung einer Information als VS-NfD
zum Aus für die Transparenz. Es unterbleibt dabei die Prüfung der Erforderlich-
keit der Einstufung selbst, die im Lichte des IFG selbst zu erfolgen hat. Notwen-
dig ist es, schon bei der Bearbeitung des Erstantrags die Einstufungen von einer
Stelle außerhalb der Behörde überprüfen zu lassen. Eine rechtsstaatliche Selbst-
verständlichkeit sollte es sein, dass jede Entscheidung über die Einstufung ge-
richtlich uneingeschränkt überprüfbar zu sein hat.
Bürgerfreundlichere Gebührenordnung
Die insgesamt durchaus erfreuliche Entwicklung in der Praxis bei der Erhebung
der Gebühren soll durch eine Änderung der Gebührenordnung weiter verstärkt
werden. Maßvollere Kosten erhöhen die Bereitschaft der Menschen, von den
Neuregelungen Gebrauch zu machen, ohne nicht vertretbare wirtschaftliche
Risiken einzugehen. Transparenz darf nicht vom Privatvermögen abhängen.
Eine Senkung der Gebühren ist auch fiskalisch vertretbar, weil sich die Befürch-
tungen, der Verwaltungsaufwand werde durch das Gesetz unverhältnismäßig
erhöht, in keiner Weise bewahrheitet haben.
Stärkung der Stellung des Bundesbeauftragten für den Datenschutz
und die Informationsfreiheit
Bei der Umsetzung des Informationsfreiheitsgesetzes spielt der Bundesbeauf-
tragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit eine wichtige Rolle. Er
muss über den Umgang mit Fragen und Beschwerden der Bürgerinnen und
Bürger hinaus auch die Behörden selbst ansprechen, mit dem Gesetz bürger-
freundlich umzugehen.
Darüber hinaus gibt der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Infor-
mationsfreiheit nach § 26 Abs. 1 des Bundesdatenschutzgesetzes regelmäßig
einen Tätigkeitsbericht heraus. Der erste Bericht für die Jahre 2006 und 2007
zeigt, dass durch seine Intervention doch immer wieder die Bereitschaft von Be-
hörden geweckt wurde, mit den Bürgerinnen und Bürgern zu kooperieren. Der
Weg des Widerspruchs gegen negative Bescheide oder gar eine Klage vor den
Verwaltungsgerichten ist demgegenüber mit nicht unerheblichen Kosten ver-
bunden, die viele nicht tragen können. Die Ausstattung des Bundesbeauftragten
für den Datenschutz und die Informationsfreiheit zur Wahrnehmung der neuen
Aufgaben bleibt indes weit hinter den praktischen Erfordernissen zurück. So ist
er nicht in der Lage, in den Stellen des Bundes beispielsweise im Rahmen von
Lehrgängen die Bediensteten mit den Neuregelungen vertraut zu machen.