Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 15.05.2019, Az. 7 C 27/17

Der Kläger, eine nach § 3 UmwRG anerkannte Umweltschutzvereinigung, wendet sich gegen einen der Beigeladenen erteilten Vorbescheid sowie gegen [X.] für den Neubau eines [X.] in [X.] auf einer ehemaligen Industriebrache am [X.]. Das Kraftwerk wurde zwischenzeitlich errichtet und läuft seit Januar 2014 im Regelbetrieb.

Im März 2007 beantragte die Beigeladene bei der [X.] die Erteilung eines Vorbescheids zur Feststellung der Genehmigungsfähigkeit eines [X.] mit einer Feuerungswärmeleistung von bis zu 1 705 Mega-Watt ([X.]) und einer elektrischen Leistung von 750 [X.] netto sowie mehrere [X.]. Mit Bescheid vom 6. Mai 2008 erteilte die [X.] den Vorbescheid und die 1. Teilgenehmigung. Die Beigeladene beantragte am 14. März 2011 die 7. Teilgenehmigung zum Betrieb des Kohlekraftwerks für den Einsatz von Steinkohle unterschiedlicher Qualitäten.

Den Vorbescheid und die 1. Teilgenehmigung hob das Oberverwaltungsgericht mit Urteil vom 1. Dezember 2011 auf, weil die Verträglichkeit des geplanten Kraftwerks mit den Schutzzwecken des im Einwirkungsbereich liegenden FFH-Gebiets "Wälder bei [X.]" nicht festgestellt werden könne. Das [X.] [X.] ([X.]) erstellte daraufhin neue Vorgaben für die Untersuchungsmethodik und die Kartierungen. Dabei schlug es als vorhabenbezogene Abschneidekriterien für die Stickstoffdeposition für eutrophierende Einträge einen Wert von 0,1 kg N/(ha*a) und für versauernde Einträge einen Wert von 30 eq (N+S)/(ha*a) vor.

Die Beigeladene beantragte am 9. Juli 2012 erneut einen Vorbescheid zur Feststellung der Genehmigungsfähigkeit des geplanten [X.] sowie am 15. Mai 2013 den erneuten Erlass einer 1. Teilgenehmigung und aktualisierte ihren Antrag auf Erteilung der 7. Teilgenehmigung am 5. Juli 2013.

Am 20. November 2013 erließ die [X.] den Vorbescheid, am 21. November 2013 die 1. Teilgenehmigung und am 22. November 2013 die 7. Teilgenehmigung.

Die am 30. Dezember 2013 erhobene Klage hat das Oberverwaltungsgericht mit Urteil vom 16. Juni 2016 abgewiesen. Das Vorhaben verstoße insbesondere nicht gegen die Vorschriften über den Schutz von [X.]. Für die Einbeziehung anderer Pläne und Projekte in die [X.] komme es darauf an, dass deren Auswirkungen und damit das Ausmaß der Summationswirkung "verlässlich absehbar" seien. Dies sei in der Regel schon mit Einreichung prüffähiger Unterlagen der Fall. Finde eine Öffentlichkeitsbeteiligung statt, könne spätestens mit Auslegung der Unterlagen davon ausgegangen werden, dass der Antrag prüffähig sei. Die mit Eingang der prüffähigen Unterlagen erreichte Vorrangstellung könne einem Antragsteller durch ein zeitlich nachfolgendes Projekt nicht wieder entzogen werden. Dies gelte auch dann, wenn eine Genehmigung für das vorrangige Projekt aufgrund einer Klage aufgehoben werde, es sei denn, aus dem Urteil ergebe sich, dass das Vorhaben an dem geplanten Standort endgültig nicht realisiert werden könne.

Das den Bescheiden zugrunde liegende Konzept der [X.] sei als Beurteilungsmaßstab der [X.] für den Wirkpfad "Stickstoffdeposition" nicht zu beanstanden. Der Bericht der [X.] "Untersuchung und Bewertung von straßenverkehrsbedingten Nährstoffeinträgen in empfindliche Biotope" aus dem [X.] enthalte im Grundsatz aktuell die besten wissenschaftlichen Erkenntnisse zu dem Konzept der [X.] und zu der Ermittlung der Belastungsgrenzen für geschützte Lebensraumtypen. Der Senat halte an der in der Rechtsprechung des [X.] anerkannten [X.] von 3 % der [X.] für [X.] fest. Darüber hinaus sei die Anwendung eines vorhabenbezogenen [X.] fachlich und rechtlich gerechtfertigt. Im Regelfall sei für [X.] ein [X.] in Höhe von nicht mehr als 0,5 % des [X.] für den jeweils in Betracht kommenden empfindlichen Lebensraumtyp zugrunde zu legen. Da der vorhabenbezogene [X.] lediglich die Auswirkungen des konkreten Projekts in den Blick nehme, jedoch nicht hinreichend die Konstellationen berücksichtige, in denen die Einträge mehrerer Vorhaben zusammen die [X.] überschritten, müsse er so weit unterhalb der [X.] liegen, dass diese nicht durch das in der [X.] vorangehende Abschneiden von Einträgen umgangen oder ausgehöhlt werde. Auch für die versauernden Stickstoff- und Schwefeleinträge sei ein lebensraumtypspezifisch zu bestimmender vorhabenbezogener [X.] von 0,5 % des jeweiligen [X.] maßgeblich.

Nach diesen Maßstäben sei das geplante Kraftwerk mit den Schutzzwecken der im Einwirkungsbereich betroffenen vier Natura-2000-Gebiete - dem Schutzgebiet "Wälder bei [X.]" und den drei Gebieten zum Schutz der Lippeauen - vereinbar. Zwar übersteige die Vorbelastung die [X.] an den meisten zu untersuchenden Beurteilungspunkten. Bei der [X.] seien nach dem [X.] aber nur das [X.] 4 sowie vier Tierhaltungsanlagen einzubeziehen, nicht jedoch die Erweiterung des Kupferrecyclingbetriebs der [X.] und das Biomassekraftwerk [X.]. Die eutrophierenden Stickstoffeinträge überschritten die [X.] von 3 % der [X.] an keinem Beurteilungspunkt. Die versauernden Stickstoff- und Schwefeleinträge lägen dagegen in dem FFH-Gebiet "Wälder bei [X.]" teilweise über der [X.]. Gleichwohl komme es nicht zu einer Beeinträchtigung dieses FFH-Gebiets. Die Sonderfallprüfung der Beigeladenen habe ergeben, dass die versauernden [X.] aufgrund der morphologischen und hydrologischen Besonderheiten nicht zu einer Beeinträchtigung der geschützten Lebensraumtypen führten.

Zur Begründung seiner vom Senat zugelassenen Revision trägt der Kläger vor: Das Oberverwaltungsgericht habe gegen § 34 BNatSchG verstoßen, indem es für die Einbeziehung anderer Projekte in die [X.] auf die Einreichung eines prüffähigen Antrags abgehoben habe. Bereits genehmigte Projekte seien unabhängig von dem Zeitpunkt der Einreichung von Anträgen in die [X.] einzubeziehen. Der Abzug der [X.] der [X.] 1 bis 3 von der Zusatzbelastung durch das [X.] 4 verstoße ebenfalls gegen § 34 BNatSchG; es sei allenfalls zulässig, die Schadstoffeinträge der [X.] 1 bis 3 von der Vorbelastung abzuziehen. Zudem hätten das vor der Unterschutzstellung der FFH-Gebiete genehmigte Biomassekraftwerk bei [X.] sowie verschiedene Tierhaltungs- und Biogasanlagen in die [X.] einbezogen werden müssen. Das Urteil leide auch unter Verfahrensfehlern.

Der Kläger beantragt,

Der Beklagte beantragt,

Er hält die Festlegung der [X.]e durch das Oberverwaltungsgericht für unzutreffend und verteidigt im Übrigen das angefochtene Urteil.

Die Beigeladene beantragt,

Den im Wege der [X.] angekündigten Antrag auf Feststellung, dass bei der Beurteilung der Verträglichkeit des Vorhabens [X.]e für [X.] in Höhe von 0,3 kg N/(ha*a) und für versauernde Stickstoff- und Schwefeleinträge in Höhe von 30 eq (N+S)/(ha*a) anzuwenden seien und hinsichtlich der Stickstoffeinträge die aktuell verfügbaren Hintergrunddaten des [X.] ohne die darin enthaltenen Einträge bereits realisierter Vorhaben herangezogen werden dürften, hat die Beigeladene in der mündlichen Verhandlung nicht gestellt.

Das Verfahren über die [X.] der [X.]eigeladenen war einzustellen, nachdem diese in der mündlichen Verhandlung den angekündigten Antrag nicht gestellt hat. Damit hat die [X.]eigeladene zwar nicht ausdrücklich, aber hinreichend eindeutig (vgl. [X.], in: [X.]/[X.]/[X.]ier, VwGO, Stand September 2018, § 140 Rn. 17) die [X.] zurückgenommen (§ 140 Abs. 1 Satz 1 VwGO) und die anderen [X.]eteiligten haben in gleicher Weise hierin eingewilligt (§ 140 Abs. 1 Satz 2 VwGO).

Die zulässige Revision des [X.] ist begründet. Das Urteil des [X.] beruht auf einem Verstoß gegen [X.]undesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Es erweist sich auch nicht aus anderen Gründen als richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO). Mangels hinreichender Tatsachenfeststellungen der Vorinstanz ist die Sache an das [X.] zurückzuverweisen (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO).

1. Die Ausführungen des [X.] zum Immissionsschutzrecht, [X.]aurecht, Artenschutzrecht, Wasserrecht sowie zur Umweltverträglichkeitsprüfung haben die [X.]eteiligten im Revisionsverfahren nicht beanstandet. Es besteht für den Senat daher insoweit kein Anlass zur Überprüfung.

2. Die Erwägungen des [X.] zur [X.] genügen indes nicht in jeder Hinsicht den bundesrechtlichen Anforderungen. Das gilt für die Frage, unter welchen Voraussetzungen die Verträglichkeitsprüfung auf solche [X.]eeinträchtigungen zu erstrecken ist, die sich "im Zusammenwirken mit anderen Plänen und Projekten" ergeben können (a), für die [X.]estimmung der im Rahmen dieser Prüfung anzuwendenden Abschneidekriterien (b) und für den zeitlichen [X.]ezugspunkt der [X.] (c).

a) (aa) Die Verträglichkeitsprüfung nach § 48d Abs. 3 Landschaftsgesetz ([X.]), § 34 Abs. 1 [X.]NatSchG und Art. 6 Abs. 3 der [X.] vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen ([X.] - A[X.]l. [X.] S. 7) darf sich nicht darauf beschränken, ob ein Plan oder Projekt wegen der von ihm selbst erzeugten Auswirkungen erhebliche [X.]eeinträchtigungen der Erhaltungsziele eines Gebiets von gemeinschaftlicher [X.]edeutung verursachen kann. Sie ist vielmehr auch auf solche [X.]eeinträchtigungen zu erstrecken, die sich "im Zusammenwirken mit anderen Plänen und Projekten" ergeben können. Die Kumulations- oder [X.] soll eine schleichende [X.]eeinträchtigung durch nacheinander genehmigte, jeweils für sich genommen das Gebiet nicht beeinträchtigende Pläne und Projekte verhindern, soweit deren Auswirkungen in der Summe zu einer erheblichen [X.]eeinträchtigung von Erhaltungszielen führen können ([X.], [X.]eschluss vom 5. September 2012 - 7 [X.] - [X.] 406.403 § 34 [X.]NatSchG 2010 Nr. 1 Rn. 12; vgl. auch [X.], Urteile vom 24. November 2011 - [X.]/09 [[X.]:[X.]:[X.]], [X.]/[X.] - Rn. 103 bis 107, 76 bis 78 und vom 26. April 2017 - [X.]/16 [[X.]:[X.]:[X.]], [X.] - Rn. 57 bis 61; vgl. auch [X.], [X.], 177 < 179>). Dazu müssen nach der ständigen Rechtsprechung des [X.] die Auswirkungen der anderen Pläne und Projekte auf die Erhaltungsziele des Gebiets von gemeinschaftlicher [X.]edeutung verlässlich absehbar sein. Die gebotene Gewissheit ist grundsätzlich erst dann gegeben, wenn die Zulassungsentscheidungen für die anderen Pläne und Projekte erteilt sind ([X.], Urteile vom 21. Mai 2008 - 9 A 68.07 - [X.] 406.400 § 34 [X.]NatSchG 2002 Nr. 1 Rn. 21, vom 14. Juni 2011 - 9 A 12.10 - [X.] 406.400 § 61 [X.]NatSchG 2002 Nr. 13 Rn. 81, vom 24. November 2011 - 9 A 23.10 - [X.]E 141, 171 Rn. 40, vom 15. Juli 2016 - 9 [X.] 3.16 - [X.] 406.403 § 34 [X.]NatSchG 2010 Nr. 14 Rn. 56 und vom 9. Februar 2017 - 7 A 2.15 - [X.]E 158, 1 Rn. 219).

Demgegenüber sind nach Auffassung des [X.] die Auswirkungen eines Vorhabens in der Regel schon mit der Einreichung eines prüffähigen Antrags hinreichend konkret vorhersehbar. Finde eine Öffentlichkeitsbeteiligung statt, könne spätestens mit Auslegung der Unterlagen davon ausgegangen werden, dass der Antrag prüffähig sei. Später beantragte, aber inzwischen genehmigte Vorhaben seien nicht zu berücksichtigen. Das gelte auch, wenn sie bereits in [X.]etrieb seien (juris Rn. 606). Zudem bleibe eine einmal erlangte Vorrangstellung selbst dann erhalten, wenn die entsprechende Genehmigung später aufgehoben werde, sofern nur der Vorhabenträger an seinem Projekt festhalte, es sei denn, aus dem aufhebenden Urteil ergebe sich, dass das Vorhaben an dem geplanten Standort endgültig nicht realisiert werden könne (juris Rn. 494 und 695).

(bb) Der Auffassung des [X.] kann nicht gefolgt werden. Sie steht mit den Anforderungen an die [X.], wie sie sich aus § 34 Abs. 1 [X.]NatSchG und Art. 6 Abs. 3 [X.] ergeben, nicht in Einklang. Im Rahmen der [X.] muss sich die Genehmigungsbehörde zum Zeitpunkt der Entscheidung, mit der das Projekt zugelassen wird, Gewissheit darüber verschaffen, dass aus wissenschaftlicher Sicht keine vernünftigen Zweifel daran bestehen, dass es sich auch im Zusammenwirken mit anderen Plänen und Projekten nicht nachteilig auf das Gebiet als solches auswirkt. Eine solche Prüfung darf nicht lückenhaft sein, sondern muss vollständige, präzise und endgültige Feststellungen enthalten ([X.], Urteile vom 24. November 2011 - [X.]-404/09 - Rn. 103 bis 106, vom 17. April 2018 - [X.]-441/17 [[X.]:[X.]:[X.]:2018:255], [X.]/[X.] - Rn. 114 und vom 8. November 2018 - [X.]-461/17 [[X.]:[X.]:[X.]:2018:883], [X.] u.a. - Rn. 33). Nur so wird dem Anliegen von Art. 6 Abs. 3 [X.], die Auswirkungen im Genehmigungszeitpunkt möglichst realitätsnah zu erfassen, genügt.

(1) Hiermit ist es nicht vereinbar, wenn das [X.] meint, bei der [X.] des "vorrangigen Vorhabens" dürften die Auswirkungen von "nachrangigen Vorhaben" allein deswegen unberücksichtigt bleiben, weil diese Projekte später beantragt worden sind, als das zur Genehmigung anstehende Vorhaben. Mit dieser vom [X.] aus dem [X.] abgeleiteten Privilegierung des zeitlich zuerst beantragten Vorhabens wird im maßgeblichen Zeitpunkt der Genehmigungsentscheidung für das "vorrangige Vorhaben" ein Teil der aufgrund der inzwischen erteilten Genehmigungen für "nachrangige Vorhaben" feststehenden bzw. hinreichend sicher voraussehbaren Auswirkungen, die zu [X.]eeinträchtigungen der Erhaltungsziele führen können, bewusst ausgeblendet. Damit wird eine lückenhafte und unvollständige [X.] für das zuletzt genehmigte Projekt in Kauf genommen. Dies gilt in besonderer Weise, wenn - wie durch das [X.] geschehen - dem früher beantragten Vorhaben zeitlich unbegrenzt Vorrang eingeräumt wird. Dem kann nicht dadurch begegnet werden, dass nach dem Ansatz des [X.] die absehbaren [X.]elastungen des zuerst beantragten und damit vorrangigen Vorhabens in den Genehmigungsverfahren der nachrangigen Vorhaben zu berücksichtigen sind. Ein solcher "Konflikttransfer" in ein später [X.], aber zeitlich früher abgeschlossenes Genehmigungsverfahren kann nicht mit der erforderlichen Verlässlichkeit verhindern, dass nicht nur in Ausnahmefällen Lücken bei der Erfassung und [X.]ewertung kumulativer Wirkungen auftreten können.

Mit der Vorlage prüffähiger Unterlagen sind zwar alle zur Prüfung der Vereinbarkeit mit der [X.] und zur Prüfung der Umweltverträglichkeit erforderlichen Unterlagen einzureichen und durch die Genehmigungsbehörde auf Ihre Vollständigkeit zu prüfen (vgl. §§ 4 und 4e [X.] über das Genehmigungsverfahren - 9. [X.]ImSchV). Damit steht aber noch nicht fest, ob die Unterlagen den inhaltlichen Anforderungen der [X.] in allen Punkten entsprechen und die darin vorgenommene Prüfung vollständige, präzise und endgültige Feststellungen enthält, die den besten einschlägigen wissenschaftlichen Erkenntnissen entsprechen (vgl. [X.], [X.], 149 <151>). Im Zeitpunkt der Einreichung der prüffähigen Unterlagen bildet die Verträglichkeitsuntersuchung des vorrangigen Vorhabens mithin noch keine ausreichende Grundlage, um die Auswirkungen dieses Projekt in die [X.] eines anderen Projekts einzustellen.

Nichts anderes gilt bis zum Abschluss des Genehmigungsverfahrens des vorrangigen Vorhabens. Nach Einreichung der Unterlagen ist das Verfahren der [X.]ehörden- und Öffentlichkeitsbeteiligung (§ 10 Abs. 3 und 5 [X.]ImSchG) durchzuführen. Die Stellungnahmen der [X.]ehörden und die Einwendungen der Öffentlichkeit einschließlich der Verbände werden häufig Anlass zu neuen und vertieften naturschutzfachlichen Untersuchungen geben. Nicht auszuschließen ist auch, dass sich - dies gilt insbesondere für Großvorhaben wie das vorliegende - im [X.]fe des sich über einen längeren Zeitraum hinziehenden Genehmigungsverfahrens aus wirtschaftlichen Gründen oder wegen technischer Weiterentwicklungen ein Änderungsbedarf an der zur Genehmigung gestellten Anlage selbst oder an Anlagenteilen ergibt. Modifikationen der Anlage, insbesondere Änderungen der [X.] beeinflussen wiederum regelmäßig Art und Ausmaß der von der Anlage ausgehenden Emissionen und der Immissionen. Speziell in [X.]ezug auf die [X.] wird dies häufig Änderungen bei dem Schutzkonzept und etwaigen Kohärenzmaßnahmen nach sich ziehen. Soweit das [X.] dem durch [X.] zu den Auswirkungen des zeitlich vorrangigen Vorhabens begegnen will, überzeugt dies nicht. Zum einen besteht die Gefahr, dass durch wiederholte und weitgehende [X.] sowohl die Auswirkungen eines Projekts als auch die tatsächlichen [X.]eeinträchtigungen eines FFH-Gebiets überschätzt werden und damit für alle späteren Vorhaben die Erfüllung der [X.] erschwert wird (vgl. [X.], [X.], 177 <181>). Zum anderen ist es nicht gerechtfertigt, die zu bewältigenden Probleme, die sich aus der noch nicht hinreichend verfestigten Planung des vorrangigen Vorhabens ergeben, einseitig dem nachrangigen, aber früher genehmigungsreifen Projekt aufzubürden. Dies gilt insbesondere für Vermeidungs-, Schutz- und Kohärenzmaßnahmen, die zur Kompensation der summierten Auswirkungen erforderlich werden.

(2) Diese Überlegungen gelten auch für den Fall, dass die früher beantragten - also nach Auffassung des [X.] in die [X.] einzustellenden - Projekte erst nach dem später beantragten Projekt genehmigt werden. Auch in dieser Konstellation fußt die [X.] für das später beantragte, aber früher genehmigungsreife Projekt zwangsläufig auf vorläufigen Erkenntnissen bezogen auf die früher beantragten Vorhaben. Dieser Umstand kann ebenfalls zu [X.] nötigen, die möglicherweise Abweichungsprüfungen und Kohärenzmaßnahmen nach sich ziehen, obwohl die Genehmigungsfähigkeit der früher beantragten Vorhaben nicht feststeht.

(3) Der Ansatz des [X.], der in erster Linie nicht auf die Erfordernisse des Gebietsschutzes, sondern auf Vertrauensschutz für die Vorhabenträger zielt, entspricht folglich nicht den Vorgaben des Art. 6 Abs. 3 [X.]. Daher vermögen auch die vom [X.] angestellten Praktikabilitätserwägungen an der Maßgeblichkeit des Abschlusses des Genehmigungsverfahrens für die Einbeziehung eines Projekts in die [X.] nichts zu ändern. Ungeachtet dessen kann der "[X.]" auch in der Sache nicht auf die Annahme größerer Praktikabilität gestützt werden. Das [X.] geht zutreffend davon aus, dass für die [X.]eurteilung der [X.] die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten [X.]ehördenentscheidung maßgeblich ist und deshalb die nach Einreichen eines prüffähigen Antrags erfolgten Änderungen, Modifikationen etc. der früher beantragten Projekte ebenso zu berücksichtigen sind wie die aktuelle [X.]eschaffenheit und Entwicklung des FFH-Gebiets. Den mit diesen rechtlichen Vorgaben verbundenen praktischen Schwierigkeiten ist - unabhängig vom jeweiligen Ansatz - jede [X.] ausgesetzt. Namentlich das Problem der Vergleichbarkeit und Verwertbarkeit älterer Verträglichkeitsuntersuchungen stellt sich losgelöst davon, ob eine Genehmigung bereits erteilt worden ist oder das Genehmigungsverfahren noch andauert. Zwar ist es nach der Rechtsprechung des [X.] nicht Aufgabe der Genehmigungsbehörde, im Rahmen der [X.] die [X.] für andere Vorhaben inzident auf ihre Rechtmäßigkeit im Zeitpunkt der [X.] zu überprüfen ([X.], Urteil vom 9. Februar 2017 - 7 A 2.15 - [X.]E 158, 1 Rn. 223). Grundsätzlich können die darin festgestellten Auswirkungen des Vorhabens der [X.] daher zugrunde gelegt werden. Haben sich zwischenzeitlich neue wissenschaftliche oder naturschutzfachliche Erkenntnisse und/oder Methoden insbesondere hinsichtlich der einzelnen Wirkfaktoren und Wirkzusammenhänge ergeben, sind diese aber bei der [X.], die auf der Grundlage einer aktuellen [X.]estandserfassung die Auswirkungen aller zu berücksichtigenden Vorhaben nach einheitlichen Maßstäben beurteilen muss, zu beachten. Gleiches gilt für die erzielten Fortschritte bei der Standardsetzung etwa durch Forschungsvorhaben, die in [X.] und sonstige Arbeitshilfen gemündet sind. Die [X.] für das zuletzt genehmigte Vorhaben muss die besten wissenschaftlichen Erkenntnisse zugrunde legen. Dabei sind Friktionen mit [X.]lick darauf, dass die [X.] bis zur Vorhabenzulassung nicht "tagesaktuell" nachgehalten werden kann, nicht zu vermeiden. Ihnen kann aber bis zu einem gewissen Grad durch vorausschauende Planung begegnet werden. Erfahrungsgemäß sind zeitlich konkurrierende Projekte, die für die [X.] relevant sind oder künftig werden können, in der Regel schon frühzeitig bekannt oder auf Nachfrage bei den zuständigen [X.]ehörden ermittelbar.

(4) Angesichts dieses [X.]efundes kommt es auf die Überlegungen des [X.] zum Vertrauensschutz nicht entscheidend an. [X.]eides kann es nur im Rahmen des rechtlich Erlaubten geben. Im Übrigen ist die Überlegung des [X.], durch die Anknüpfung an die Einreichung prüffähiger Unterlagen bei der [X.] werde verhindert, dass größere Projekte durch andere ("kleinere") emissionsintensive Projekte im [X.]fe des aufwendigen Genehmigungsverfahrens "ausgebremst" werden könnten, nicht tragfähig.

Zwar hat der Vorhabenträger zunächst das Notwendige getan, um die erstrebte Genehmigung zu erhalten. Er hat aber keinen Anspruch darauf, dass sein Projekt vor anderen genehmigt wird. Die Genehmigungsbehörde hat jedes Verwaltungsverfahren zügig durchzuführen (§ 10 Satz 2 VwVfG) und darf gleichliegende Verfahren nicht ohne sachlichen Grund unterschiedlich behandeln (Art. 3 Abs. 1 GG), so dass sie einen früher eingegangenen Antrag grundsätzlich auch früher zu bearbeiten hat (vgl. auch [X.], NVwZ 2006, 516 <522>). Der Zeitpunkt der Genehmigung eines Vorhabens richtet sich allerdings nach der Genehmigungsreife des Antrags, so dass ein später gestellter Antrag früher entscheidungsreif sein kann, weil er weniger Fragen aufwirft oder weniger [X.]eteiligungen erforderlich sind (vgl. [X.], DV[X.]l. 2009, 274 <277>; Riese/[X.], [X.], 371 <372 f.>). In einem solchen Fall muss die Zulassungsentscheidung hinsichtlich des früheren Antrags das "überholende" Projekt berücksichtigen.

Anderes folgt auch nicht aus der von der [X.]eigeladenen gezogenen Parallele zu § 12 Abs. 2 UVPG. Danach hat der Träger des früheren Vorhabens, der schon vollständige Unterlagen eingereicht hat, ohne dass die Genehmigung bereits erteilt worden ist, nicht nachträglich eine Umweltverträglichkeitsprüfung durchzuführen, wenn sein Vorhaben erst mit einem späteren zusammen [X.] wird. Der Träger des früheren Vorhabens soll in diesem fortgeschrittenen Verfahrensstadium davor geschützt werden, durch später hinzutretende kumulierende Vorhaben nachträglich noch mit einer [X.] überzogen zu werden (vgl. Gesetzentwurf der [X.]undesregierung zur Modernisierung des Rechts der Umweltverträglichkeitsprüfung, [X.]. 18/11499 [X.]). Der Schutz des früheren Vorhabens in verfahrensrechtlicher Hinsicht ist aber nicht auf die materiell-rechtliche Frage übertragbar, ob eine notwendige FFH-Prüfung die [X.] anderer Vorhaben berücksichtigen muss.

b) Das Urteil verstößt auch gegen [X.]undesrecht, soweit das [X.] einen eigenen, deutlich unter dem von der Genehmigungsbehörde angenommenen [X.] liegenden Wert für eutrophierende und versauernde [X.] festgelegt hat.

aa) Das [X.] hat bundesrechtswidrig den [X.] für vorhabenbedingte [X.] durch eutrophierende [X.] in Höhe von 0,3 kg N/(ha*a) bei [X.]en als zu hoch angesehen und einen projektbezogenen [X.] von 0,05 kg N/(ha*a) zugrunde gelegt.

Es geht davon aus, dass das Konzept der [X.]ritical Loads bei der [X.] für eutrophierende [X.] einen tauglichen Maßstab darstellt und rechtlich nicht zu beanstanden ist. Weiterhin hält es die Anwendung eines vorhabenbezogenen [X.] für fachlich und rechtlich gerechtfertigt. Diese [X.]ewertung der Stickstoffbelastung mit Hilfe von [X.]ritical Loads und eines [X.] in Höhe von 0,3 kg N/(ha*a) Stickstoff hat in der Rechtsprechung des [X.] ([X.], Urteil vom 23. April 2014 - 9 A 25.12 - [X.]E 149, 289 Rn. 34 [X.]), das allerdings in der Vergangenheit keinen Anlass hatte, zwischen [X.] und [X.] zu unterscheiden, [X.]illigung gefunden. Die [X.]e wie sie sowohl im [X.]ASt-[X.]ericht 2013 ([X.] et al., "Untersuchung und [X.]ewertung von straßenverkehrsbedingten Nährstoffeinträgen in empfindliche [X.]iotope", [X.]ericht zum FE-Vorhaben 84.0102/2009 der [X.], Forschung Straßenbau und Straßenverkehrstechnik [X.]d. 1099, November 2013 - [X.] Stickstoff -) als auch im aktuellen Stickstoffleitfaden 2019 (Hinweise zur Prüfung von [X.]n in der [X.] für Straßen 2019 [H PSE] S. IX, 74), aufgeführt sind, spiegeln die besten wissenschaftlichen Erkenntnisse zur Ermittlung der [X.]elastung durch [X.] in geschützte Lebensräume wider (vgl. zum [X.]ASt-[X.]ericht 2013 [X.], Urteile vom 23. April 2014 - 9 A 25.12 - [X.]E 149, 289 Rn. 37 und vom 27. November 2018 - 9 A 8.17 - juris Rn. 79). Nicht gefolgt werden kann dem [X.], soweit es den [X.] von 0,3 kg N/(ha*a) mit [X.]lick auf die notwendige [X.] für zu hoch erachtet und von einem projektbezogenen [X.] von 0,05 kg N/(ha*a) ausgeht sowie zusätzlich für Ausnahmefälle einen schutzgutbezogenen [X.] von 0,5 % des [X.]ritical Loads des jeweiligen (konkret) in [X.]etracht kommenden Lebensraumtyps annimmt (juris Rn. 605 bis 611).

(1) Das [X.] dient der [X.]estimmung des Einwirkungsbereichs einer geplanten Anlage und damit des [X.] und -umfangs der [X.]. Zugleich werden hierdurch die in die [X.] einzubeziehenden Vorhaben bestimmt (vgl. [X.], Urteil vom 8. Juni 2018 - 2 L 11.16 - juris Rn. 140). Es ist systematisch der Prüfung von [X.]n vorgelagert und unabhängig von diesen zu ermitteln. Liegt der [X.] bei sehr niedrigen [X.]ritical Loads oberhalb der 3 % - [X.], ist nach dem Abschlussbericht des Forschungs- und Entwicklungsvorhabens des [X.], [X.]au und Stadtentwicklung ([X.]ASt-[X.]ericht), der sich selbst als [X.] begreift, dem [X.] der Vorrang einzuräumen, weil [X.] und Nachweisgrenze lediglich theoretischer Natur sind.

(2) Entgegen der Auffassung des [X.] ist der [X.] von 0,3 kg N/(ha*a) auch in den Fällen kumulativer [X.] durch mehrere Vorhaben zugrunde zu legen (offen gelassen in [X.], Urteil vom 27. November 2018 - 9 A 8.17 - juris).

(2.1) Der [X.] von 0,3 kg N/(ha*a) ist nach den Feststellungen des [X.] an der Messunsicherheit orientiert (juris Rn. 593). Unterhalb dieser Grenze ist die zusätzliche von einem Vorhaben ausgehende [X.]elastung nicht mehr mit vertretbarer Genauigkeit bestimmbar bzw. nicht mehr eindeutig von der [X.] abgrenzbar. [X.] unterhalb des [X.] können nicht mehr mit Messungen belegt und die modellierten Werte damit nicht validiert werden. Es geht dabei um so geringe Größenordnungen, dass konkrete Effekte in [X.] nicht beobachtet worden sind. Der [X.]ASt-[X.]ericht spricht von theoretischen [X.], die auch unter konservativen Annahmen einem Vorhaben nicht zugeordnet werden können. Unter Zugrundelegung der niedrigsten Nachweisgrenze liegt der [X.] für [X.] umgerechnet bei einer Größenordnung von 0,5 kg N/(ha*a) (juris Rn. 563). Um auf der sicheren Seite zu sein, ist der [X.] in der Größenordnung der (gerundet) halben Nachweisgrenze von 0,3 kg N/(ha*a) festgelegt worden (juris Rn. 563).

(2.2) Ausgehend von dieser Ableitung ist es nicht gerechtfertigt, den [X.] von 0,3 kg N/(ha*a) für eutrophierende [X.] im Hinblick auf [X.] mehrerer Vorhaben abweichend von dem [X.]ASt-[X.]ericht niedriger festzusetzen und zusätzlich in Einzelfällen schutzgutbezogene Sonderprüfungen vorzunehmen. Die Verträglichkeitsprüfung nach § 48d Abs. 3 [X.], § 34 Abs. 1 [X.]NatSchG und Art. 6 Abs. 3 [X.] knüpft an die Eignung eines Projekts oder Planes an, das [X.] Gebiet zu beeinträchtigen. Es bedarf insoweit nicht des Nachweises eines ursächlichen Zusammenhangs zwischen dem Projekt oder Plan und der erheblichen [X.]eeinträchtigung der Erhaltungsziele. Eine gewisse Wahrscheinlichkeit einer solchen Störung muss aber gegeben ("nachweisbar") sein ([X.], Urteile 14. Januar 2016 - [X.]-141/14 [[X.]:[X.]:[X.]:2016:8], [X.]/[X.] - Rn. 58 und vom 24. November 2011 - [X.]-404/09 - Rn. 142; [X.], Urteil vom 23. April 2014 - 9 A 25.12 - [X.]E 149, 289 Rn. 45). Rein theoretische [X.]esorgnisse sind daher nicht zu berücksichtigen. Das unionsrechtliche Vorsorgeprinzip, das in Art. 6 Abs. 3 [X.] seinen Niederschlag gefunden hat (Art. 191 Abs. 2 Satz 2 A[X.]V, vgl. [X.], Urteil vom 7. September 2004 - [X.]-127/02 [[X.]:[X.]:[X.]:2004:482], [X.]/[X.] - Rn. 58), verlangt auch nicht, die Verträglichkeitsprüfung auf ein Nullrisiko auszurichten, weil hierfür ein wissenschaftlicher Nachweis nie geführt werden könnte. Ein Projekt ist vielmehr dann zulässig, wenn nach Abschluss der Verträglichkeitsprüfung aus wissenschaftlicher Sicht kein vernünftiger Zweifel verbleibt, dass erhebliche [X.]eeinträchtigungen vermieden werden. Um zu einer verlässlichen [X.]eurteilung zu gelangen, muss die Verträglichkeitsprüfung die "besten einschlägigen wissenschaftlichen Erkenntnisse" berücksichtigen und setzt somit die "Ausschöpfung aller wissenschaftlichen Mittel und Quellen" voraus ([X.], Urteil vom 28. März 2013 - 9 A 22.11 - [X.]E 146, 145 Rn. 41; [X.], Urteil vom 26. Oktober 2006 - [X.]-239/04 [[X.]:[X.]:[X.]:2006:6653], [X.]/[X.] - Rn. 20). Hieran gemessen kann es für die Festlegung des Untersuchungsgebietes einer [X.] und damit der in der [X.] zu berücksichtigenden Projekte nicht auf einen messtechnisch nicht erfassbaren Stickstoffeintrag ankommen.

(2.3) Ein aufgrund von Rechenmodellen ermittelter, empirisch aber weder nachweisbarer noch wirkseitig zuordenbarer Eintragswert, stellt eine rein theoretische [X.]esorgnis dar. Entgegen der Auffassung des [X.] ist dieser dem [X.]ASt-[X.]ericht zugrunde liegende Ansatz nicht nur plausibel, soweit er sich auf ein Vorhaben bezieht. Auch eine Vielzahl nicht mess- und validierbarer [X.]esorgnisse führt nicht auf einen wirkseitig einem Projekt anzulastenden [X.]etrag. Messunsicherheiten kumulierender Projekte lassen sich daher entgegen der Annahme des [X.] nicht addieren. Eine Addition unterhalb der Nachweisgrenze liegender modellierter und damit hypothetischer Einträge änderte an dem mangelnden Wirknachweis in [X.]ezug auf ein Projekt nichts. Solange sich nicht klären lässt, ob, und wenn ja, in welcher Höhe, Einträge überhaupt existieren und welchen Quellen sie entstammen, lässt sich auch keine hinreichende Wahrscheinlichkeit einer erheblichen [X.]eeinträchtigung feststellen. Solche "Einträge" wirken vielmehr diffus und sind allenfalls als Teil der [X.] abbildbar (vgl. [X.], [X.], [X.], [X.], [X.], [X.], [X.], [X.], [X.], [X.] in der [X.]: [X.]ritical Loads, [X.] und [X.], Waldökologie, Landschaftsforschung und Naturschutz, 2014 S. 43 <51>). Es ist aber nicht Gegenstand der Verträglichkeitsprüfung, vorhabenbezogen Maßnahmen zur Verbesserung der [X.] durch Stickstoff zu prüfen und festzusetzen. Dies ist vielmehr Aufgabe des Gebietsmanagements (vgl. auch [X.], ZUR 2017, 215).

(2.4) Dass unterhalb der Nachweisgrenze von 0,3 kg N/(ha*a) liegende Flächen bei der [X.] auch dann unberücksichtigt bleiben, wenn in einem räumlichen Zusammenhang mehrere Projekte verwirklicht werden sollen, ist vor dem Hintergrund des unionsrechtlichen Vorsorgeprinzips nicht zu beanstanden. Das [X.] trägt diesem dadurch Rechnung, dass es einen deutlich unterhalb der Nachweisgrenze liegenden Wert verwendet und hierdurch bereits selbst die [X.]etrachtung der Auswirkungen des Projekts in einen hypothetischen [X.]ereich vorverlagert und damit den einzubeziehenden Untersuchungsraum vorsorglich wesentlich vergrößert. Dass der verwendete [X.] von 0,3 kg N/(ha*a) weit unterhalb einer sicheren Ursache-Wirkung-Relation liegt, verdeutlicht auch der Umstand, dass die meisten experimentellen wissenschaftlichen Studien zu den Einflüssen zusätzlicher [X.] auf die Vegetation mit [X.] in Stufen von mindestens 5 bis 10 kg N/ (ha*a) arbeiten (OVG, juris Rn. 558).

(2.5) Dem [X.] kann auch nicht darin gefolgt werden, dass es eine Reduzierung des [X.] mit [X.]lick auf die Sonderfälle für geboten erachtet, in denen der [X.] von 0,3 kg N/(ha*a) der 3 % - [X.] entspricht oder sogar darüber liegt. Auch für Lebensraumtypen mit sehr niedrigen [X.]ritical Loads genügen rein theoretische [X.]esorgnisse nicht, um einer Vorhabenzulassung entgegengehalten werden zu können. An der fehlenden Validierbarkeit modellhaft ermittelter Einträge und der fehlenden Unterscheidbarkeit von zufälligen Variationen der [X.] ändert sich auch in diesen Fällen nichts.

(3) Aus dem Urteil des [X.] vom 7. November 2018 - [X.]-293/17 [[X.]:[X.]:[X.]:2018:882], [X.] - zum [X.] "[X.]" bei der Stickstoffprüfung in [X.] ergibt sich nicht, dass das [X.] von 0,3 kg N/(ha*a) mit den unionsrechtlichen Anforderungen aus Art. 6 Abs. 3 [X.] unvereinbar ist. Das Verfahren betraf ein anderes Konzept (vgl. [X.], Urteil vom 27. November 2018 - 9 A 8.17 - juris Rn. 81). Dem Urteil des [X.] lag ein nationales Programm der [X.] zur [X.]ekämpfung von übermäßigen [X.] in [X.] zugrunde, das gleichzeitig die Fortführung oder Entwicklung neuer wirtschaftlicher Tätigkeiten ermöglichen soll, indem bei Rückgang von [X.] die Hälfte dieses prognostizierten Rückgangs als "Puffer" für neue wirtschaftliche Tätigkeiten angesehen wird. In diesem Zusammenhang wird eine Zusatzbelastung mit Stickstoff von 1 mol/ha*a als Schwellenwert für eine Ausnahme von der Einzelgenehmigungspflicht normiert.

Dieser im Vergleich zu dem [X.] des [X.]ASt-[X.]erichts, aber auch im Vergleich zu dem vom [X.] angenommenen [X.] noch einmal deutlich niedrigere Wert ist eine rechnerische Größe, die sich aus der Konzeption des Programms erklärt. Sie beruht auf der Prämisse, die [X.] gingen zukünftig aufgrund bestimmter Maßnahmen in einem bestimmten, rechnerisch ermittelten Umfang zurück. Das [X.] Modell stellt ein [X.]ewirtschaftungsprogramm dar, das im Rahmen einer programmatischen Globalprüfung [X.] "koordiniert", indem es auf der Grundlage einer im Voraus durchgeführten Prüfung eine bestimmte Menge an Stickstoff festlegt, die in dem betreffenden Schutzgebiet abgelagert werden kann. Im Rahmen dieses Modells wird der [X.]eitrag der Emissionsquellen, die der Nutzer in das System eingibt, zu den [X.] errechnet und so festgestellt, ob das Projekt eine erhebliche [X.]eeinträchtigung eines FFH-Gebiets verursacht ([X.], Urteil vom 7. November 2018 - [X.]-293/17 - Rn. 30 bis 39 sowie 104, 112). [X.]ei einem solchen rein rechnerischen Modellansatz, der zudem noch eine Reduktion der [X.] durch Maßnahmen des Gebietsmanagements unterstellt, ist es [X.], auch lediglich rechnerisch ermittelbare Kleinstbeiträge einzubeziehen. Mit den [X.]en, wie sie als beste wissenschaftliche Erkenntnisse in der Rechtsprechung des [X.] anerkannt sind, sind diese Werte nicht vergleichbar.

bb) Der vom [X.] angenommene [X.] für die [X.] durch versauernde Einträge im Rahmen der [X.] von 0,05 % des jeweiligen [X.]ritical Loads oder umgerechnet 4 [X.] begegnet den gleichen - oben dargestellten - grundsätzlichen bundesrechtlichen [X.]edenken. Auch insoweit ist keine Veränderung des [X.]es mit [X.]lick auf andere Pläne oder Projekte vorzunehmen. Es kann daher dahingestellt bleiben, ob das [X.] - wie die [X.]eigeladene im Rahmen ihrer Gegenrüge (zur Zulässigkeit vgl. Eichberger/[X.], in: [X.]/[X.]/[X.]ier (Hrsg.), VwGO, Stand April 2013, § 137 Rn. 239 [X.]) geltend macht - verfahrensfehlerhaft, weil unter Außerachtlassung des vom [X.] angesetzten Wertes für versauernde Einträge von 30 [X.], zu dem Ergebnis gekommen ist, der "isolierte" [X.] sei mit dem [X.]ASt-[X.]ericht lediglich auf 24 [X.] festzusetzen und enthalte auch einen Anteil für versauernde [X.] (juris Rn. 614 f.)

c) Dem [X.] kann auch nicht darin gefolgt werden, dass als weitere Zusatzbelastung alle Vorhaben seit der Unterschutzstellung eines Gebiets zu berücksichtigen sind.

Nach der Rechtsprechung des [X.] sind die Auswirkungen bereits umgesetzter Vorhaben oder bisheriger Nutzungen, die in den Ist-Zustand eingegangen sind, nicht in die [X.] einzustellen, sondern der Vorbelastung zuzuordnen (vgl. [X.], Urteile vom 15. Juli 2016 - 9 [X.] 3.16 - [X.] 406.403 § 34 [X.]NatSchG 2010 Nr. 14 Rn. 55 und vom 9. Februar 2017 - 7 A 2.15 - [X.]E 158, 1 Rn. 220).

Die Einbeziehung bereits realisierter Vorhaben in die Vorbelastung bewirkt in der Regel keine unzulässige Reduzierung des Schutzniveaus. Vorbelastungen können den Erhaltungszustand so verschlechtern, dass nur noch geringe [X.] toleriert werden können ([X.], Urteil vom 9. Februar 2017 - 7 A 2.15 - [X.]E 158, 1 Rn. 220). Allerdings kann allein durch die [X.]etrachtung der Vorbelastung nicht stets eine schleichende Verschlechterung eines FFH-Gebiets und der darin vorkommenden Lebensraumtypen und geschützten Arten insbesondere durch wiederholte Inanspruchnahmen von [X.]n erkannt und verhindert werden ("Tod durch 1 000 Schnitte", vgl. Schlussanträge der Generalanwältin [X.] vom 22. November 2012 - [X.]-258/11 [[X.]:[X.]:[X.]:2012:743] - Rn. 67 und Schlussanträge der Generalanwältin [X.] vom 25. Juli 2018 - [X.]-293/17 und [X.]-294/17 [[X.]:[X.]U:[X.]:2018:622] - Rn. 107).

Eine solche ergänzende Prüfung kann insbesondere dann erforderlich sein, wenn - wie beim Stickstoff - die vorhabenbedingten Auswirkungen erst zeitverzögert im Erhaltungszustand der Lebensraumtypen und geschützten Arten ihren Niederschlag finden (siehe [X.], [X.], 149 <151>) und zwischen der [X.]ewertung des Zustandes eines Gebiets im Rahmen des Gebietsmanagements und der [X.]eurteilung der [X.]eeinträchtigung im Rahmen der Vorhabenzulassung kein direkter Zusammenhang besteht (siehe [X.], [X.], 177 <182>). Dem [X.] ist aber nicht zu folgen, soweit es eine Rückbeziehung der Prüfung auf den Zeitpunkt der Unterschutzstellung der FFH-Gebiete im Dezember 2004 (vgl. Entscheidung der [X.] vom 7. Dezember 2004 - 2004/813/[X.] - A[X.]l. [X.]) für erforderlich erachtet. Zwar kann sich dieser Ansatz auf das unionsrechtliche Vorsorgeprinzip stützen; er berücksichtigt aber nicht genügend den ebenfalls unionsrechtlich begründeten Verhältnismäßigkeitsgrundsatz.

aa) Dem Ansatz des [X.] liegt, soweit es um eutrophierende und versauernde [X.] geht, der Gedanke einer "Kontingentierung" zugrunde, wonach die [X.] - unabhängig vom jeweiligen Erhaltungszustand und der Entwicklung der [X.] - ab der Unterschutzstellung des FFH-Gebiets nur einmal ausgeschöpft werden kann. Hierfür kann zwar angeführt werden, dass eine mehrfache Ausnutzung der [X.] zu einer insgesamt nicht mehr bagatellhaften und damit erheblichen [X.]eeinträchtigung führen kann. Insoweit trägt der Ansatz dem Vorsorgeprinzip im Rahmen des [X.]. Allerdings sind auch bei mehrfacher Inanspruchnahme der [X.] erhebliche [X.]eeinträchtigungen nicht zwangsläufig die Folge. Maßgeblich für die [X.]eurteilung der Frage, ob ein Projekt einzeln oder im Zusammenwirken mit anderen Projekten ein FFH-Gebiet erheblich beeinträchtigen kann, sind die festgelegten Erhaltungsziele des Schutzgebiets. Ein Plan oder Projekt kann nach § 34 Abs. 2 [X.]NatSchG, Art. 6 Abs. 3 Satz 2 [X.] nur zugelassen werden, wenn die zuständigen nationalen [X.]ehörden unter [X.]erücksichtigung der besten einschlägigen wissenschaftlichen Erkenntnisse Gewissheit darüber erlangt haben, dass sich der Plan oder das Projekt auch im Zusammenwirken mit anderen Plänen oder Projekten nicht nachteilig auf das Gebiet als solches auswirkt. Das ist - wie bereits ausgeführt - dann der Fall, wenn aus wissenschaftlicher Sicht kein vernünftiger Zweifel daran besteht, dass es keine solchen Auswirkungen gibt ([X.], Urteile vom 7. September 2004 - [X.]-127/02 - Rn. 54 [X.] und vom 26. April 2017 - [X.]/16 - Rn. 33; [X.], Urteil vom 17. Januar 2007 - 9 A 20.05 - [X.]E 128, 1 Rn. 62).

Dieses Prüfprogramm erfordert weder zwingend eine starre Kontingentierung der 3 % - [X.] noch eine Rückbeziehung der [X.] auf den Zeitpunkt der Unterschutzstellung. § 34 Abs. 1 [X.]NatSchG und Art. 6 Abs. 3 Satz 1 [X.] fordern - wie oben dargelegt - einen Zusammenhang zwischen dem Stickstoffeintrag eines Vorhabens und einer erheblichen [X.]eeinträchtigung der Erhaltungsziele eines FFH-Gebiets. Hiervon ausgehend ist es unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit nicht gerechtfertigt, eine [X.] nach ihrer Ausnutzung zeitlich unbegrenzt als "verbraucht" anzusehen. Eine solche Sichtweise würde zu unverhältnismäßigen Einschränkungen bei der Vorhabenzulassung führen und dem Grundsatz, dass realisierte Projekte in die Vorbelastung ([X.]) eingehen und hierdurch bei der Verträglichkeitsprüfung hinreichend abgebildet werden, widersprechen. Hohe Vorbelastungen eines Gebiets durch Stickstoff, die die [X.]ritical Loads teilweise um ein Mehrfaches überschreiten, können nicht mit Mitteln des Habitatschutzes, sondern nur durch eine effektive Luftreinhaltepolitik reduziert werden (vgl. [X.], Urteil vom 14. April 2010 - 9 A 5.08 - [X.]E 136, 291 Rn. 93). Lokal wirkende Maßnahmen, wie z.[X.]. die Entnahme von stark stickstoffbindenden Pflanzen im Rahmen des Gebietsmanagements, können ebenfalls zu einer Verbesserung der Stickstoffbelastung führen (vgl. [X.], Urteil vom 6. November 2012 - 9 A 17.11 - [X.] 451.91 Europ. [X.] Nr. 52 Rn. 93; weitere Maßnahmenbeispiele in den Schlussanträgen der Generalanwältin [X.] im Verfahren [X.]-293/17 und [X.]-294/17, Rn. 65). Auch nach Ausnutzen der [X.] von 3 % des [X.]ritical Load durch ein oder mehrere nach dem Dezember 2004 genehmigte und realisierte Vorhaben muss sich die [X.]elastungssituation nicht verstetigen oder gar verschlechtern, sondern sie kann sich aufgrund bestimmter globaler und regional wirkender Maßnahmen verbessern. Ist dies der Fall und zeigt die Stickstoffbelastung einen (eindeutig) rückläufigen Trend, wäre es mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz nicht vereinbar, wenn ein nach besten einschlägigen wissenschaftlichen Erkenntnissen nicht ins Gewicht fallender erneuter Eintrag bis zu 3 % des [X.]ritical Loads von vornherein als unzulässig anzusehen wäre. Dies gilt umso mehr, je länger die erstmalige Ausnutzung der [X.] zeitlich zurückliegt und je deutlicher sich die Vorbelastung verringert hat.

Gegen eine wiederholte Anwendung der [X.] bestehen keine unionsrechtlichen [X.]edenken. Aus dem Urteil des [X.] vom 7. November 2018 - [X.]-293/17 - (Rn. 104, 112) zum [X.] "[X.]" bei der Stickstoffprüfung in FFH-Gebieten ergibt sich, dass Art. 6 Abs. 3 [X.] einer [X.]erücksichtigung des Rückgangs übermäßiger [X.] in FFH-Gebieten zur Ermöglichung der Fortführung oder Entwicklung neuer wirtschaftlicher Tätigkeiten nicht entgegensteht, soweit sich die zuständigen [X.]ehörden Gewissheit verschafft haben, dass aus wissenschaftlicher Sicht kein vernünftiger Zweifel daran besteht, dass keines der erlaubten Projekte schädliche Auswirkungen auf das betreffende Gebiet hat (vgl. [X.], Urteil vom 27. November 2018 - 9 A 8.17 - juris Rn. 81; vgl. auch Schlussanträge Generalanwältin [X.] vom 25. Juli 2018 - [X.]-293/17 und [X.]-294/17 - Rn. 79 f.).

bb) Unabhängig davon, dass eine auf das [X.] bezogene starre Kontingentierung von [X.]agatelleinträgen nicht gerechtfertigt ist, begegnet der Ansatz des [X.] auch deshalb [X.]edenken, weil bei einer bis auf das [X.] zurückreichenden Prüfung der [X.]estandsentwicklung der betroffenen Arten und Lebensraumtypen, der jeweiligen [X.] und insbesondere der Inanspruchnahme der [X.] schon die Ermittlung der heranzuziehenden Projekte mit zunehmendem zeitlichen Abstand mit wachsenden Schwierigkeiten und Unsicherheiten verbunden sein wird. Die in älteren Genehmigungen enthaltenen [X.]estandsaufnahmen sowie Emissions- und [X.] werden zudem immer weniger eine belastbare und aussagekräftige Grundlage für eine Rückbetrachtung der Entwicklung des Gebiets und der geschützten Arten und Lebensraumtypen darstellen. Es liegt auf der Hand, dass die den älteren Genehmigungen zugrunde liegenden Untersuchungen auf einem Gebietszustand beruhen, der mit dem aktuellen Zustand nur noch eingeschränkt vergleichbar ist ([X.], ZUR 2017, 215 <221>). [X.]ereits die Ermittlung des [X.] der FFH-Gebiete wird wegen der im Zeitpunkt der Unterschutzstellung vielfach fehlenden oder lückenhaften Datenbasis und der primär nicht auf den Erhaltungszustand, sondern die Meldewürdigkeit des Gebiets gerichteten Angaben in den [X.] (vgl. hierzu [X.], [X.], 177 <181>) erheblichen Schwierigkeiten begegnen. Hinzu kommt, dass [X.]estandsaufnahmen vor Ort nur Momentaufnahmen von Fauna und [X.] darstellen ([X.], Urteil vom 9. Juli 2008 - 9 A 14.07 - [X.]E 131, 274 Rn. 62) und die Vergleichbarkeit der älteren Genehmigungsunterlagen mit den aktuellen Erkenntnissen durch wissenschaftliche und naturschutzfachliche Erkenntnisfortschritte sowie die seit der Unterschutzstellung erzielten Fortschritte bei der Standardsetzung erschwert wird. So wird bei einem starren Rückbezug auf das [X.] in der Praxis u.a. ein fast beliebiger Methodenmix beklagt, der die Ergebnisse unvergleichbar mache ([X.], [X.], 177 <180>).

cc) Dem Anliegen, [X.]eeinträchtigungen von FFH-Gebieten durch die wiederholte Inanspruchnahme der 3 % - [X.] auszuschließen, könnte gegebenenfalls durch einen Rückgriff auf die [X.] Rechnung getragen werden. Nach dem aktuellen [X.] (Hinweise zur Prüfung von [X.]n in der [X.] für Straßen 2019 [H PSE] S. 35) erfassen die Datensätze seit einigen Jahren deutschlandweit und flächendeckend die [X.] mit [X.]. Die hierfür verwendeten Eingangsdaten beziehen sich jeweils auf ein Jahr und werden zu [X.] zusammengefasst, um meteorologische Schwankungen über einen längeren Zeitraum zu glätten. In den Datensätzen mit einer räumlichen Auflösung von 1 x 1 km sind alle für die Ermittlung der [X.] relevanten Emissionsquellen und [X.] berücksichtigt. Sie stellen nach Auffassung des Leitfadens für [X.] die besten einschlägigen wissenschaftlichen Kenntnisse zur [X.]estimmung der Vorbelastung ([X.]) dar. Gegen die Verwendung der [X.] kann nicht mit Erfolg eingewandt werden, dass sie zwangsläufig zu einer Verfestigung und Verschlechterung der Stickstoffbelastung führe. Wie dargelegt, kommt eine wiederholte Anwendung des 3 % - Wertes nur dann in [X.]etracht, wenn sich - beispielsweise aus den [X.]n - eine (eindeutige) positive Entwicklung der Vorbelastung ableiten lässt. Dabei wird auch zu prüfen sein, ob sich schleichende Verschlechterungen aufgrund von Projektauswirkungen ergeben können, die noch keinen Niederschlag in diesen Datensätzen gefunden haben (sog. korrigierte Vorbelastung). Ob die [X.] insoweit eine hinreichende Entscheidungsgrundlage darstellen und dies gleichermaßen für eutrophierende und versauernde [X.] gilt, ist zuvörderst eine naturschutzfachliche Frage und hier nicht abschließend zu entscheiden.

3. Mangels Feststellungen des [X.] zu den Immissionsbeiträgen durch die Erweiterung des Kupferrecyclingbetriebs der [X.] sowie sonstige nach Einreichung der vollständigen prüffähigen Antragsunterlagen am 31. März 2007 und vor Erteilung der Genehmigung für das Vorhaben der [X.]eigeladenen am 20. November 2013 genehmigte Vorhaben zur Vor- oder Zusatzbelastung, kommt weder eine Zurückweisung der Revision nach § 144 Abs. 4 VwGO noch eine Sachentscheidung des Senats (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwGO) in [X.]etracht, so dass die Sache an das [X.] zurückzuverweisen ist (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO). Dabei ist das Vorhaben [X.] 4 jedenfalls nicht zu berücksichtigen. Zum maßgeblichen Zeitpunkt der Genehmigungsentscheidung für das streitgegenständliche Vorhaben am 20. November 2013 war das Kraftwerk [X.] 4 noch nicht genehmigt. Auf den vom [X.] für zulässig erachteten Abzug der Schadstoffeinträge der abgeschalteten Kraftwerksblöcke [X.] 1 bis 3 von den Einträgen des geplanten Kraftwerks [X.] 4 als Schadensminderungsmaßnahmen im Rahmen der [X.] kommt es daher nicht an.

Ebenfalls nicht in die [X.] einzustellen ist das [X.]iomassekraftwerk Lünen, das nach den Feststellungen des [X.] mit [X.]escheiden vom 12. März und 17. Juni 2004 genehmigt wurde, während die Unterschutzstellung der FFH-Gebiete zum 7. Dezember 2004 erfolgte. Es ist als Altvorhaben der Vorbelastung zuzuordnen, weil davon auszugehen ist, dass sich seine Auswirkungen bereits in den aktuellen [X.] der betroffenen Arten und Lebensraumtypen widerspiegeln. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus dem Urteil des [X.] vom 26. April 2017 - [X.]/16 -. Ungeachtet der in dieser Entscheidung allgemein gehaltenen Formulierungen (Rn. 62), ging es in diesem Verfahren konkret um die Prüfung, ob ein lange vor 2004 genehmigtes Pumpspeicherkraftwerk die positiven Wirkungen einer nur wenige Kilometer stromab geplanten Fischaufstiegsanlage in einem Ausmaß mindert, das deren Eignung als Schadensminderungsmaßnahme infrage stellt (vgl. [X.], Urteil vom 29. Mai 2018 - 7 [X.] 18.17 - NVwZ 2018, 1734 Rn. 47). Hinweise darauf, dass bereits seit langem genehmigte und in [X.]etrieb befindliche Anlagen, nicht mehr der Vorbelastung zugeordnet werden können, ergeben sich aus dieser Entscheidung nicht.

4. Zwar kommt es aufgrund der Zurückverweisung der Sache an das [X.] auf die geltend gemachten Verfahrensfehler nicht mehr an. Gleichwohl weist der Senat darauf hin, dass die Sonderfallprüfung hinsichtlich des FFH-Gebiets "Wälder bei [X.]appenberg" nicht an Verfahrensfehlern leidet.

Soweit der Kläger einen Verstoß gegen die Amtsermittlungspflicht aus § 86 Abs. 1 VwGO durch eine unterbliebene [X.]eweiserhebung geltend macht, bleibt die Rüge bereits deshalb ohne Erfolg, weil er eine [X.]eweiserhebung vor dem [X.] nicht beantragt hat. Der Kläger legt auch nicht substantiiert dar, dass eine weitere Sachverhaltsaufklärung sich dem [X.] hätte aufdrängen müssen. Wie sich aus dem Protokoll des [X.] am 16. Juni 2016 ([X.]. 5635 [X.]) sowie den Urteilsgründen (juris Rn. 728 [X.]) ergibt, hat sich das [X.] mit den vorliegenden Gutachten eingehend auseinandergesetzt und die Gutachter in der mündlichen Verhandlung hierzu intensiv befragt. Anhaltspunkte für die Notwendigkeit einer weitergehenden Aufklärung zeigt die Revision nicht auf und sind nicht erkennbar.

Die rechtliche Würdigung der Sonderfallprüfung für das FFH-Gebiet "Wälder bei [X.]appenberg" leidet auch nicht an einem Verstoß gegen den Überzeugungsgrundsatz nach § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Nach ständiger Rechtsprechung des [X.] hat das Gericht seiner Überzeugungsbildung das Gesamtergebnis des Verfahrens zugrunde zu legen. Es darf zur Überzeugungsbildung die ihm vorliegenden Tatsachen und [X.]eweise frei würdigen. Die Einhaltung der verfahrensrechtlichen Grenzen zulässiger Sachverhalts- und [X.]eweiswürdigung ist nicht schon infrage gestellt, wenn ein [X.]eteiligter das vorliegende Tatsachenmaterial anders würdigt oder aus ihm andere Schlüsse ziehen will als das Gericht. Diese Grenzen sind erst dann überschritten, wenn das Gericht nach seiner Rechtsauffassung entscheidungserheblichen Akteninhalt übergeht oder aktenwidrige Tatsachen annimmt, oder wenn die von ihm gezogenen tatsächlichen Schlussfolgerungen gegen die Denkgesetze verstoßen (etwa [X.], [X.]eschluss vom 20. August 2018 - 1 [X.] 23.18 - juris Rn. 23 m.w.N.). Hieran gemessen ist insbesondere kein Verstoß gegen die Denkgesetze erkennbar.

Dass die Mechanismen zur Kompensation von [X.] in dem FFH-Gebiet nicht in gleicher Weise quantifizierbar sind wie die [X.]ritical Loads und deren Überschreitung, stellt keinen logisch unmöglichen Schluss dar. Das [X.] geht in seinem Urteil ausdrücklich darauf ein, dass der Umfang des durch die [X.] bereitgestellten Puffervermögens nach den Angaben des Gutachters der [X.]eigeladenen nur schwer quantifizierbar ist (juris Rn. 737), die zusätzlichen Säuredepositionen aber keinen erheblichen Versäuerungsschub verursachen (juris Rn. 765). Aus welchen Gründen das [X.] angenommen hat, dass die Modellannahmen im vorliegenden Fall die realen [X.]edingungen nicht zutreffend widerspiegeln, hat es in seinem Urteil ausführlich und in revisionsrechtlich nicht zu beanstandender Weise ausgeführt.