BUNDESVERFASSUNGSGERICHT

- 2 BvR 859/15 -

- 2 BvR 1651/15 -

- 2 BvR 2006/15 -

- 2 [X.]/16 -

IM NAMEN DES VOLKES

In den Verfahren
über
die Verfassungsbeschwerden

- 2 BvR 859/15 -,

- 2 BvR 2006/15 -,

- 2 [X.]/16 -

- 2 BvR 1651/15 -,

hat das [X.] - Zweiter Senat -

unter Mitwirkung der [X.]innen und [X.]

Präsident Voßkuhle,

[X.],

Hermanns,

Müller,

Kessal-Wulf,

König,

[X.],

Langenfeld

am 10. Oktober 2017 beschlossen:

1. Die Anträge auf Erlass einer einstweiligen Anordnung werden verworfen.

G r ü n d e :

A.

[X.]

[X.] des [X.]s hat mit Beschluss vom 18. Juli 2017 in den [X.] 2 BvR 859/15, 2 BvR 1651/15, 2 BvR 2006/15 und 2 [X.]/16 gemäß Art. 19 Abs. 3 Buchstabe b [X.]V und Art. 267 Abs. 1 Buchstabe a und Buchstabe b A[X.]V dem Gerichtshof der Europäischen Union ([X.]) mehrere Fragen zur Vereinbarkeit des Programms zum Ankauf von Wertpapieren des öffentlichen Sektors an den Sekundärmärkten ([X.] - [X.]) der Europäischen Zentralbank ([X.]) mit Art. 4 Abs. 2 [X.]V, Art. 119 A[X.]V, Art. 123 A[X.]V, Art. 125 A[X.]V, Art. 127 Abs. 1 und Abs. 2 A[X.]V sowie mit Art. 17 bis 24 des Protokolls über die Satzung des Europäischen Systems der Zentralbanken und der Europäischen Zentralbank ([X.]) zur Vorabentscheidung vorgelegt und die Verfahren gemäß § 33 Abs. 1 [X.] bis zur Entscheidung des [X.] ausgesetzt.

[X.]

Die Beschwerdeführer im Verfahren 2 [X.]/16 (Antragsteller zu I[X.]) haben mit Schriftsatz vom 24. Mai 2017 gemäß § 32 [X.] den Erlass einer einstweiligen Anordnung folgenden Inhalts beantragt:

1. Die [X.] wird vom weiteren Vollzug des [X.] (Beschlüsse der Europäischen Zentralbank vom 4. März 2015, vom 5. November 2015, vom 16. Dezember 2015, vom 18. April 2016 sowie vom 11. Januar 2017) und des [X.] (Beschlüsse der [X.] vom 1. Juni 2016 und vom 11. Januar 2017), durch Ankauf der in den vorgenannten Beschlüssen genannten Wertpapiere entpflichtet. Es steht indessen in ihrem Ermessen, den zeitlichen Rhythmus und das quantitative Volumen des sukzessiven Rückzugs aus den von der [X.] beschlossenen Programmen zu bestimmen.

2. Der Bundesregierung wird aufgegeben, gegen das [X.] und gegen das [X.] der Europäischen Zentralbank Klage vor dem [X.] zu erheben und - solange die Maßnahmen fortwirken - geeignete Vorkehrungen dafür zu treffen, dass deren innerstaatliche Auswirkungen so weit wie möglich begrenzt bleiben.

Zur Begründung führen die Antragsteller zu I[X.] im Wesentlichen aus, dass der Erlass einer einstweiligen Anordnung zur Abwehr schwerer Nachteile für die [X.] Partizipation, insbesondere für die Budgethoheit des [X.]es, sowie für die Funktionsfähigkeit der [X.] und somit zum gemeinen Wohl dringend geboten sei. Die Abwägung der Konsequenzen führe zu dem Ergebnis, dass etwaige Nachteile, die durch Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung entstünden, gegenüber den sicheren Nachteilen eines Unterbleibens der einstweiligen Anordnung zu vernachlässigen seien.

I[X.]

Der Beschwerdeführer im Verfahren 2 BvR 2006/15 (Antragsteller zu [X.]) hat mit Schriftsatz vom 26. September 2017 gemäß § 32 [X.] den Erlass einer einstweiligen Anordnung folgenden Inhalts beantragt:

1. Bis zur Entscheidung des [X.]s in der Hauptsache ist es der [X.] untersagt, im Rahmen des Secondary Markets Public Sector [X.] der Europäischen Zentralbank ([X.]) Staatsanleihen anzukaufen.

2. Bis zur Entscheidung des [X.]s in der Hauptsache ist es der Bundesregierung und im besonderen dem [X.] untersagt, die Europäische Zentralbank bei der Durchführung ihres [X.] - insbesondere durch öffentliche Äußerungen - zu unterstützen.

Der Antragsteller zu [X.] begründet seinen Antrag im Wesentlichen damit, dass sein Recht auf Teilhabe an der [X.] Legitimation der öffentlichen Gewalt aus Art. 38 Abs. 1 GG durch die andauernden Staatsanleihenankäufe im Rahmen des [X.] permanent verletzt werde. Sowohl die Kompetenzüberschreitungen der [X.] und des [X.] als auch die mit den Staatsanleihenankäufen verbundenen Eingriffe in die Budgethoheit des [X.]es und damit in die Verfassungsidentität seien mit dem Demokratieprinzip unvereinbar. Durch diese Verstöße werde er immer wieder neu in seinem Grundrecht aus Art. 38 Abs. 1 GG verletzt. Zugleich werde das Gemeinwohl auf schwerwiegende Weise beeinträchtigt. Durch die Ankäufe würden die Risiken für den [X.] Monat für Monat erhöht. Zugleich wachse das Gewicht des Mangels an [X.] Legitimation immer weiter an, je länger die Ausführung des als Ultra-vires-Akt zu qualifizierenden Ankaufprogramms andauere. Zu dem Antrag zu 2. trägt der Antragsteller zu [X.] vor, der [X.] habe in Kenntnis des [X.] das Staatsanleihenprogramm der Europäischen Zentralbank weiterhin öffentlich unterstützt. Er verletze damit den Grundsatz der Verfassungsorgantreue; dagegen sei ein sofortiges Einschreiten geboten.

[X.]

Die Beschwerdeführer im Verfahren 2 BvR 859/15 (Antragsteller zu [X.]) haben mit Schriftsatz vom 27. September 2017 gemäß § 32 [X.] den Erlass einer einstweiligen Anordnung folgenden Inhalts beantragt:

1. Der [X.] wird bis zum Ergehen einer Entscheidung in der Hauptsache im Verfahren 2 BvR 859/15 untersagt, an der Durchführung des Programms über den Ankauf von Anleihen des öffentlichen Sektors an den Sekundärmärkten ([X.]) mitzuwirken, insbesondere durch den Erwerb von Staatsanleihen.

2. Der Bundesregierung wird bis zum Ergehen einer Entscheidung in der Hauptsache im Verfahren 2 BvR 859/15 untersagt, die Durchführung des Programms über den Ankauf von Anleihen des öffentlichen Sektors an den Sekundärmärkten ([X.]) gegenüber der Europäischen Zentralbank zu unterstützen.

Zur Begründung tragen die Antragsteller zu [X.] im Wesentlichen vor, dass ihr Recht auf [X.] Selbstbestimmung aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG durch die nach ihrer Auffassung demokratisch nicht legitimierten Maßnahmen der [X.] kontinuierlich verletzt werde. Die andauernden Anleiheankäufe im Rahmen des [X.] stellten einen sich mit seiner zeitlichen Dauer quantitativ wie qualitativ intensivierenden Verfassungsverstoß dar, der einen schweren Nachteil im Sinne von § 32 Abs. 1 [X.] bedeute. Die Europäische Zentralbank trage den Bedenken des [X.]s in keiner Weise Rechnung. Sie dürfte sich in ihrer Haltung zudem gestärkt sehen durch Äußerungen des [X.], der zu dem Vorlagebeschluss öffentlich erklärt habe, er teile die Meinung nicht und glaube, dass das Mandat eingehalten sei.

V.

Die Beschwerdeführer im Verfahren 2 BvR 1651/15 (Antragsteller zu [X.]) haben mit Schriftsatz vom 6. Oktober 2017 gemäß § 32 [X.] den Erlass einer einstweiligen Anordnung folgenden Inhalts beantragt:

1. Bundesregierung und [X.] sind in Wahrnehmung ihrer Integrationsverantwortung dazu verpflichtet, sich aktiv mit der Frage auseinanderzusetzen, auf welche Weise bis zur Entscheidung des [X.]s in der Hauptsache der Fortsetzung des Programms zum Ankauf von Wertpapieren des öffentlichen Sektors ([X.] - [X.]) der Europäischen Zentralbank, insbesondere jeder Ausweitung des Programms, die im Hinblick auf Umfang und/oder Dauer über den derzeitigen Stand (September 2017) hinausgeht, entgegengetreten werden kann.

2. Der [X.] ist es untersagt, bis zur Entscheidung des [X.]s in der Hauptsache an jeder Ausweitung des Programms zum Ankauf von Wertpapieren des öffentlichen Sektors ([X.] - [X.]) der Europäischen Zentralbank, die im Hinblick auf Umfang und/oder Dauer über den derzeitigen Stand (September 2017) hinausgeht, mitzuwirken.

Zur Begründung führen die Antragsteller zu [X.] im Wesentlichen aus, dass ihr Anspruch auf [X.] Selbstbestimmung aus Art. 38 Abs. 1 GG (i.V.m. Art. 1 und 79 Abs. 3 GG) durch die Untätigkeit der Verfassungsorgane Bundesregierung und [X.], dem [X.] entgegenzutreten, und die Mitwirkung der [X.] an der Vollziehung dieses Programms kontinuierlich verletzt werde. Jede Fortführung, insbesondere jede Ausweitung des [X.] steigere den Mangel an [X.] Legitimation und erhöhe die Risiken für den [X.]. Das stelle für die Antragsteller beziehungsweise ihre [X.] Teilhaberechte einen schweren Nachteil dar.

B.

Die Anträge sind unzulässig.

[X.]

Durch eine einstweilige Anordnung darf die Hauptsache nicht vorweggenommen werden ([X.] 34, 160 <162>; 46, 160 <163 f.>; 67, 149 <151>; stRspr). Über die in der Hauptsache aufgeworfenen Fragen kann im Verfahren nach § 32 [X.] grundsätzlich nicht entschieden werden (vgl. [X.] 12, 276 <279>; 15, 77 <78>); durch den Erlass einer einstweiligen Anordnung soll lediglich ein Zustand vorläufig geregelt, nicht aber die Hauptsache präjudiziert werden (vgl. [X.] 8, 42 <46>; 15, 219 <221>). Eine Vorwegnahme der Hauptsache steht der Zulässigkeit eines Antrags auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nur dann nicht entgegen, wenn eine Entscheidung in der Hauptsache möglicherweise zu spät käme und dem Antragsteller in anderer Weise ausreichender Rechtsschutz nicht mehr gewährt werden könnte (vgl. [X.] 34, 160 <162 f.>; 67, 149 <151>; 108, 34 <40>; 130, 367 <369>). Unzulässig ist ein Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung regelmäßig dann, wenn es dem Antragsteller nur um eine eilige Entscheidung über die im Hauptsacheverfahren angegriffene Maßnahme geht (vgl. Graßhof, in: [X.]/Schmidt-Bleibtreu/[X.]/[X.], [X.], [X.]. 21, Juli 2002, § 32 Rn. 48).

Eine unzulässige Vorwegnahme der Hauptsache ist anzunehmen, wenn der beantragte Inhalt der einstweiligen Anordnung und das Rechtsschutzziel in der Hauptsache, wenn nicht deckungsgleich, so doch zumindest vergleichbar sind, wenn also die stattgebende einstweilige Anordnung mit dem Zeitpunkt ihres Erlasses einen Zustand in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht zu verwirklichen erlaubt, der erst durch die zeitlich spätere Entscheidung in der Hauptsache hergestellt werden soll.

[X.]

Danach können die Anträge keinen Erfolg haben, weil eine einstweilige Anordnung des von den Antragstellern begehrten Inhalts die Entscheidung in der Hauptsache vorwegnähme.

1. Der Erlass einer einstweiligen Anordnung hätte, soweit dadurch der Ankauf von Staatsanleihen durch die [X.] im Rahmen des [X.] untersagt würde, nicht nur vorläufigen Charakter. Mit der Unterbrechung der Anleihekäufe durch die [X.] würde die Zielsetzung des [X.], durch eine weitere Lockerung der monetären und finanziellen Bedingungen eine Transmission der geldpolitischen Effekte des Programms auf die Realwirtschaft und dadurch eine Anhebung der Inflation auf knapp 2% zu bewirken (vgl. [X.], Beschluss des [X.] vom 18. Juli 2017 - 2 BvR 859/15, 2 BvR 1651/15, 2 BvR 2006/15, 2 [X.]/16 -, juris, Rn. 13), aufgrund des hohen prozentualen Anteils der von der [X.] getätigten Ankäufe (vgl. [X.], a.a.[X.], Rn. 5 f.) jedenfalls stark eingeschränkt oder womöglich sogar verhindert werden. Ob der Ausfall dieses Anteils ohne Weiteres von den übrigen Mitgliedern des [X.] kompensiert werden könnte und würde, wie die Antragsteller meinen, ist ungewiss. Es ist auch unwahrscheinlich, dass nach einer im Wege der einstweiligen Anordnung erwirkten Aussetzung der von der [X.] getätigten Ankäufe die damit verbundenen Folgen im Fall des Scheiterns der Beschwerdeführer im Hauptsacheverfahren ohne Weiteres wieder beseitigt werden könnten, ohne dass Zielsetzung und Durchführung der von der [X.] beabsichtigten Impulse dauerhaft beeinträchtigt würden. Das folgt schon aus dem zu erwartenden Zeitablauf. Eine antragsgemäße einstweilige Anordnung ginge daher über die bloße Sicherung des Status quo hinaus und wäre weitgehend identisch mit einer stattgebenden Entscheidung in der Hauptsache.

2. Dies gilt auch für die Antragsteller zu [X.], soweit sie beantragen, Bundesregierung und [X.] in Wahrnehmung ihrer Integrationsverantwortung dazu zu verpflichten, sich aktiv mit der Frage auseinanderzusetzen, auf welche Weise bis zur Entscheidung des [X.]s in der Hauptsache der Fortsetzung des [X.] der [X.], insbesondere jeder Ausweitung des Programms, entgegengetreten werden kann.

3. Die Vorwegnahme der Hauptsache ist auch nicht ausnahmsweise zulässig, weil den Antragstellern sonst ein schwerer, nicht wieder gutzumachender Nachteil entstünde. Der Senat hat durch seinen Beschluss, zur Beurteilung der Primärrechtskonformität der von den Beschwerdeführern in der Hauptsache angegriffenen Maßnahmen den [X.] im Wege des Verfahrens nach Art. 267 A[X.]V um eine Vorabentscheidung zu ersuchen, die notwendigen Verfahrensschritte eingeleitet, die erforderlich sind, um Akte [X.] Hoheitsgewalt, die auf einer sekundärrechtlichen Verpflichtung beruhen, abschließend verfassungsrechtlich beurteilen zu können. Nach einer Entscheidung des [X.] bleibt eine stattgebende Entscheidung des [X.]s in der Hauptsache möglich, so dass die Antragsteller als Beschwerdeführer im Hauptsacheverfahren ihr Rechtsschutzziel erreichen können. Dem steht auch nicht entgegen, dass der [X.] den Antrag des Senats auf Durchführung des beschleunigten Verfahrens gemäß Art. 105 der Verfahrensordnung des [X.] abgelehnt hat; denn er hat mit seinem Schreiben vom 8. September 2017 zugleich mitgeteilt, die Rechtssache gemäß Art. 53 Abs. 3 der Verfahrensordnung des [X.] mit Vorrang zu entscheiden.

I[X.]

1. Soweit die Antragsteller zu I[X.] beantragen, die Bundesregierung im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, gegen das [X.] und gegen das [X.] ([X.]) der [X.] Klage vor dem [X.] zu erheben, fehlt dem Antrag bereits das Rechtsschutzbedürfnis, weil das [X.] den [X.] mit dem Vorlagebeschluss vom 18. Juli 2017 ohnehin mit den aufgeworfenen Rechtsfragen befasst hat.

2. Das Rechtsschutzbedürfnis ist auch insoweit zu verneinen, als die Antragsteller zu [X.] und der Antragsteller zu [X.] beantragen, der Bundesregierung und insbesondere dem [X.] bis zur Entscheidung in der Hauptsache zu untersagen, die [X.] bei der Durchführung des [X.] - insbesondere durch öffentliche Äußerungen - zu unterstützen. Die Bundesregierung ist aus Gründen der [X.] nicht verpflichtet, sich vom [X.] in einem Vorabentscheidungsverfahren nach Art. 267 A[X.]V formulierte Zweifel an der Vertragskonformität einer Maßnahme von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der [X.] vor Abschluss des Verfahrens zu eigen zu machen.