[X.]

- 2 BvR 859/15 -

- 2 BvR 1651/15 -

- 2 BvR 2006/15 -

- 2 BvR 980/16 -

IM NAMEN [X.]

In den Verfahren
über
die [X.]

- 2 BvR 859/15 -,

- 2 BvR 1651/15 -,

- 2 BvR 2006/15 -,

- 2 BvR 980/16 -

hat das [X.] - Zweiter Senat -

unter Mitwirkung der [X.]innen und [X.]

Präsident Voßkuhle,

[X.],

Hermanns,

Müller,

Kessal-Wulf,

König,

Maidowski,

Langenfeld

am 18. Juli 2017 beschlossen:

1. [X.] Die Verfahren werden ausgesetzt.

2. I[X.] Gemäß Artikel 19 Absatz 3 Buchstabe b des Vertrages über die [X.]päische [X.] und Artikel 267 Absatz 1 Buchstabe a und Buchstabe b des Vertrages über die Arbeitsweise der [X.]päischen [X.] werden dem Gerichtshof der [X.]päischen [X.] folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:

3. 1. Verstößt der Beschluss ([X.]) 2015/774 der [X.]päischen Zentralbank vom 4. März 2015 über ein Programm zum Ankauf von Wertpapieren des öffentlichen Sektors an den Sekundärmärkten ([X.]/2015/10) in der Fassung des Beschlusses ([X.]) 2015/2101 der [X.]päischen Zentralbank vom 5. November 2015 zur Änderung des Beschlusses ([X.]) 2015/774 über ein Programm zum Ankauf von Wertpapieren des öffentlichen Sektors an den Sekundärmärkten ([X.]/2015/33), des Beschlusses ([X.]) 2016/702 der [X.]päischen Zentralbank vom 18. April 2016 zur Änderung des Beschlusses ([X.]) 2015/774 über ein Programm zum Ankauf von Wertpapieren des öffentlichen Sektors an den Sekundärmärkten ([X.]/2016/8) sowie des Beschlusses ([X.]) 2016/1041 der [X.]päischen Zentralbank vom 22. Juni 2016 über die Notenbankfähigkeit der von der [X.] begebenen oder in vollem Umfang garantierten marktfähigen Schuldtitel und zur Aufhebung des Beschlusses ([X.]) 2015/300 ([X.]/2016/18) beziehungsweise die Art und Weise seiner Ausführung gegen Artikel 123 Absatz 1 des Vertrages über die Arbeitsweise der [X.]päischen [X.]?

4. Verstößt es insbesondere gegen Artikel 123 Absatz 1 des Vertrages über die Arbeitsweise der [X.]päischen [X.], wenn im Rahmen des Programms zum Ankauf von Wertpapieren des öffentlichen Sektors an den Sekundärmärkten ([X.])

5. a) Einzelheiten der Ankäufe in einer Art und Weise mitgeteilt werden, die auf den Märkten die faktische Gewissheit begründet, dass das [X.]system von den Mitgliedstaaten zu emittierende Anleihen teilweise erwerben wird?

6. b) auch nachträglich keine Einzelheiten über die Einhaltung von Mindestfristen zwischen der Ausgabe eines Schuldtitels auf dem Primärmarkt und seinem Ankauf auf dem Sekundärmarkt bekannt gegeben werden, so dass insoweit eine gerichtliche Kontrolle nicht möglich ist?

7. c) sämtliche erworbenen Anleihen nicht wieder verkauft, sondern bis zur Endfälligkeit gehalten und damit dem Markt entzogen werden?

8. d) das [X.]system nominal marktfähige Schuldtitel mit negativer Endfälligkeitsrendite erwirbt?

9. 2. Verstößt der unter 1. genannte Beschluss jedenfalls dann gegen Artikel 123 A[X.]V, wenn seine weitere Durchführung angesichts veränderter Bedingungen an den Finanzmärkten, insbesondere infolge einer Verknappung ankaufbarer Schuldtitel eine stetige Lockerung der ursprünglich geltenden [X.] erfordert und die in der Rechtsprechung des Gerichtshofs festgelegten Beschränkungen für ein Anleihekaufprogramm, wie es das [X.] darstellt, ihre Wirkung verlieren?

10. 3. Verstößt der unter 1. genannte Beschluss ([X.]) 2015/774 der [X.]päischen Zentralbank vom 4. März 2015 in seiner aktuellen Fassung gegen Artikel 119 und Artikel 127 Absatz 1 und Absatz 2 des Vertrages über die Arbeitsweise der [X.]päischen [X.] sowie Artikel 17 bis 24 des Protokolls über die Satzung des [X.]päischen Systems der Zentralbanken und der [X.]päischen Zentralbank, weil er über das in diesen Vorschriften geregelte Mandat der [X.]päischen Zentralbank zur Währungspolitik hinausgeht und deshalb in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten übergreift?

11. Ergibt sich eine Überschreitung des Mandats der [X.]päischen Zentralbank insbesondere daraus, dass

12. a) der unter 1. genannte Beschluss aufgrund des Volumens des [X.], das am 12. Mai 2017 1.534,8 Milliarden [X.] betrug, die Refinanzierungsbedingungen der Mitgliedstaaten erheblich beeinflusst?

13. b) der unter 1. genannte Beschluss in Ansehung der unter a) genannten Verbesserung der Refinanzierungsbedingungen der Mitgliedstaaten und deren Auswirkungen auf die Geschäftsbanken nicht nur mittelbare wirtschaftspolitische Folgen hat, sondern seine objektiv feststellbaren Auswirkungen eine wirtschaftspolitische Zielsetzung des Programms zumindest als gleichrangig neben der währungspolitischen Zielsetzung nahe legen?

14. c) der unter 1. genannte Beschluss wegen seiner starken wirtschaftspolitischen Auswirkungen gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstößt?

15. d) der unter 1. genannte Beschluss mangels spezifischer Begründung während des mehr als zwei Jahre andauernden Vollzugs nicht auf seine fortdauernde Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit hin überprüft werden kann?

16. 4. Verstößt der unter 1. genannte Beschluss jedenfalls deswegen gegen Artikel 119 und Artikel 127 Absatz 1 und Absatz 2 A[X.]V sowie Artikel 17 bis 24 des Protokolls über die Satzung des [X.]päischen Systems der Zentralbanken und der [X.]päischen Zentralbank, weil sein Volumen und sein mehr als zwei Jahre dauernder Vollzug und die sich hieraus ergebenden wirtschaftspolitischen Auswirkungen zu einer veränderten Betrachtung der Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit des [X.] Anlass geben und er sich dadurch ab einem bestimmten [X.]punkt als eine Überschreitung des währungspolitischen Mandats der [X.]päischen Zentralbank darstellt?

17. 5. Verstößt die im unter 1. genannten Beschluss möglicherweise angelegte unbegrenzte Risikoverteilung bei Ausfällen von Anleihen der [X.] und ihnen gleich gestellter Emittenten zwischen den nationalen Zentralbanken des [X.] gegen Artikel 123 und Artikel 125 des Vertrages über die Arbeitsweise der [X.]päischen [X.] sowie gegen Artikel 4 Absatz 2 des Vertrages über die [X.]päische [X.], wenn dadurch eine Rekapitalisierung nationaler Zentralbanken mit Haushaltsmitteln erforderlich werden kann?

18. II[X.] Es wird mit Blick auf den Antrag auf einstweilige Anordnung der Beschwerdeführer zu [X.] gemäß Artikel 105 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs der [X.]päischen [X.] beantragt, die Rechtssache dem beschleunigten Verfahren zu unterwerfen..

G r ü n d e :

A. Sachbericht

Die Beschwerdeführer zu [X.] bis [X.] machen im Wege von [X.] gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a [X.], § 13 Nr. 8a, §§ 90 ff. BVerf[X.] unter anderem geltend, dass das [X.]päische System der Zentralbanken mit dem von ihm aufgelegten Programm zum Ankauf von Wertpapieren des öffentlichen Sektors ([X.] - [X.]), das ein Unterprogramm des Erweiterten Programms zum Ankauf von Vermögenswerten (Expanded [X.] - [X.]) ist, gegen das in Art. 123 A[X.]V verankerte Verbot monetärer Staatsfinanzierung und das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung gemäß Art. 5 Abs. 1 [X.]V in Verbindung mit Art. 119, Art. 127 ff. A[X.]V verstoße. Deshalb dürfe die [X.] an diesem Programm nicht mitwirken und seien der [X.] [X.] und die [X.]esregierung verpflichtet, geeignete Maßnahmen gegen das [X.] zu ergreifen. Die Beschwerdeführer zu [X.] rügen ferner, dass das [X.] in das Budgetrecht des [X.]n [X.]es eingreife.

Am 24. Mai 2017 haben die Beschwerdeführer zu [X.] darüber hinaus einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gestellt, mit der der [X.] eine weitere Teilnahme an dem [X.]-Programm untersagt und die [X.]esregierung verpflichtet werden soll, gegen das [X.] und das [X.] ([X.]) der [X.]päischen Zentralbank Klage vor dem Gerichtshof der [X.]päischen [X.] ([X.]) zu erheben.

[X.] Verfahrensgegenstand

1. Expanded [X.] ([X.])

Das [X.] ist ein Rahmenprogramm der [X.]päischen Zentralbank ([X.]), das sich aus vier Unterprogrammen zusammensetzt, dem [X.] zum Ankauf gedeckter Schuldverschreibungen ([X.] - [X.]), dem Programm zum Ankauf forderungsbesicherter Wertpapiere ([X.] - [X.]), dem Programm zum Ankauf von Wertpapieren des öffentlichen Sektors ([X.]) sowie dem [X.].

a) Zielsetzung des [X.]

Die Einführung des [X.] erfolgte durch einen Beschluss des Rates der [X.]päischen Zentralbank ([X.]-Rat), der jedoch nicht veröffentlicht wurde. Nach der Pressemitteilung vom 22. Januar 2015 erschöpft sich der Inhalt dieses Beschlusses in der Zusammenfassung der bereits zuvor begonnenen Programme [X.] und [X.], der Ankündigung des - später, im März 2015 beschlossenen - [X.] und der Festlegung bestimmter technischer Merkmale der drei Unterprogramme (vgl. [X.], Pressemitteilung vom 22. Januar 2015; vgl. auch dritter Erwägungsgrund des Beschlusses ([X.]) 2015/774 der [X.]päischen Zentralbank vom 4. März 2015 über ein Programm zum Ankauf von Wertpapieren des öffentlichen Sektors an den Sekundärmärkten [[X.]/2015/10], [X.] [[X.]] Nr. L 121 vom 14. Mai 2015, S. 20, im Folgenden: [X.]-Beschluss vom 4. März 2015). Das vierte Unterprogramm [X.] wurde erst im März 2016 beschlossen.

Weiter geht aus der Pressemitteilung vom 22. Januar 2015 hervor, dass das [X.] der Erfüllung des Mandats zur Gewährleistung der Preisstabilität dienen soll. Es bewirke eine Lockerung der monetären und finanziellen Bedingungen, sodass Unternehmen und private Haushalte günstiger Finanzmittel aufnehmen könnten. Dies befördere Investitionen und [X.], was die Inflation einem Niveau von 2 % annähern solle. Im Einzelnen hat die Pressemitteilung folgenden Wortlaut:

[X.] kündigt erweitertes Programm zum Ankauf von Vermögenswerten an

- Die [X.] dehnt ihre Ankäufe auf Anleihen aus, die von im [X.]raum ansässigen Zentralstaaten, Emittenten mit Förderauftrag und europäischen Institutionen begeben werden

- Insgesamt sind monatliche Ankäufe von Vermögenswerten in Höhe von 60 Mrd € geplant

- Die Ankäufe sollen mindestens bis September 2016 erfolgen

- Das Programm dient der Erfüllung des Mandats der [X.] zur Gewährleistung von Preisstabilität

Der [X.]-Rat hat heute ein erweitertes Programm zum Ankauf von Vermögenswerten angekündigt. Ziel des Programms ist es, dass die [X.] ihr Mandat zur Gewährleistung von Preisstabilität erfüllt. Es sieht vor, dass die [X.] zusätzlich zu ihren bestehenden Programmen zum Ankauf von Vermögenswerten des privaten Sektors Staatsanleihen ankauft, um den Risiken einer zu lang anhaltenden Phase niedriger Inflation zu begegnen.

Der [X.]-Rat hat diesen Beschluss in einer Situation gefasst, in der sich die meisten Indikatoren für die gegenwärtige und erwartete Inflation im [X.]raum historischen Tiefständen angenähert hatten. Da die Gefahr bestand, dass mögliche Zweitrundeneffekte auf die Lohn- und Preissetzung die mittelfristige Preisentwicklung negativ beeinflussen, erforderte diese Situation eine starke geldpolitische Reaktion.

In einem Umfeld, in dem die Leitzinsen der [X.] ihre Untergrenze erreicht haben, schaffen Ankäufe von Vermögenswerten monetäre Anreize für die Wirtschaft. Sie bewirken eine weitere Lockerung der monetären und finanziellen Bedingungen, sodass Unternehmen und private Haushalte günstiger Finanzmittel aufnehmen können. Dies stützt tendenziell die Investitionen und den [X.], was letztendlich dazu beiträgt, dass sich die Teuerungsraten wieder dem Niveau von 2 % annähern. (…)

Die [X.] wird von im [X.]raum ansässigen Zentralstaaten, Emittenten mit Förderauftrag und europäischen Institutionen begebene Anleihen im Sekundärmarkt gegen Zentralbankgeld erwerben. Diese Mittel können die Verkäufer der Wertpapiere zum Erwerb anderer Vermögenswerte und zur Kreditvergabe an die Realwirtschaft verwenden. In beiden Fällen trägt dies zu einer Lockerung der finanziellen Bedingungen bei.

Das Programm signalisiert die Entschlossenheit des [X.]-Rats, sein Ziel von Preisstabilität in einem beispiellosen wirtschaftlichen und finanziellen Umfeld zu erreichen. Die eingesetzten Instrumente sind in der derzeitigen Situation angemessen und stehen vollständig im Einklang mit den [X.]-Verträgen.

Was die zusätzlichen Ankäufe von Vermögenswerten betrifft, so behält der [X.]-Rat die Kontrolle über sämtliche Gestaltungsmerkmale des Programms. Die [X.] übernimmt die Koordination der Ankäufe und wahrt somit die Einheitlichkeit der Geldpolitik des [X.]. Bei der Umsetzung verfolgt das [X.]system einen dezentralen Ansatz, um seine Ressourcen zu mobilisieren (…).

Der Pressemitteilung vom 22. Januar 2015 ist ein Annex angefügt, der weitere technische Durchführungsbedingungen der (bis dahin: drei) Unterprogramme enthält.

Im zweiten Erwägungsgrund des Beschlusses vom 4. März 2015 hat die [X.] diese Zielsetzung des [X.] wie folgt zusammengefasst:

[Das [X.] soll] die Transmission der Geldpolitik weiter verbessern, die Kreditversorgung der Wirtschaft im [X.]-Währungsgebiet erleichtern, die Finanzierungsbedingungen für private Haushalte und Unternehmen lockern und dazu beitragen, dass sich die Inflationsraten, entsprechend dem vorrangigen Ziel der [X.], die Preisstabilität zu gewährleisten, wieder einem Niveau von 2 % annähern.

b) Bisherige Entwicklung des [X.]

Volumen und Dauer, die in der Pressemitteilung vom 22. Januar 2015 mit 60 Milliarden [X.] monatlich mindestens bis September 2016 angegeben waren, wurden später ausgeweitet. Unter dem 10. März 2016 beschloss der [X.]-Rat unter anderem, die Ankäufe des fortan [X.] ([X.]) genannten Programms auf insgesamt 80 Milliarden [X.] pro Monat zu erhöhen. Dieser Beschluss ist nicht veröffentlicht, sondern wurde in einer Pressemitteilung vom selben Tag bekanntgemacht ([X.]/pr/date/2016/html/ [X.]). Die in dem Beschluss getroffenen Entscheidungen wurden im Beschluss der [X.]päischen Zentralbank vom 18. April 2016 zur Änderung des Beschlusses ([X.]) 2015/774 über ein Programm zum Ankauf von Wertpapieren des öffentlichen Sektors an den Sekundärmärkten ([X.]/2016/8, [X.] ([X.]) Nr. L 121 vom 11. Mai 2016, S. 24, im Folgenden: Beschluss vom 18. April 2016) bestätigt, der im dritten Erwägungsgrund auch das Volumen von 80 Milliarden [X.] pro Monat wiedergibt. Lediglich mündlich bekannt gegeben wurde in der Pressekonferenz zur Sitzung des [X.]-Rats am 10. März 2016, dass die Ankäufe bis mindestens März 2017 fortgesetzt werden sollten (http://www.ecb.europa.eu /press/pressconf/2016/html/[X.]). Am 8. Dezember 2016 hat der [X.]-Rat beschlossen, das [X.] mindestens bis Ende 2017 fortzuführen. Das Gesamtvolumen sollte ab April 2017 wieder 60 Milliarden [X.] pro Monat betragen. Auch dieser Beschluss ist nicht veröffentlicht, sondern in seinen Grundzügen in der Pressekonferenz vom 8. Dezember 2016 bekanntgegeben worden (Pressemitteilung vom 8. Dezember 2016, [X.] /pr/date/2016/html/[X.]). Die Reduzierung des monatlichen Ankaufvolumens von 80 auf 60 Milliarden [X.] soll ausdrücklich nicht als Beginn eines schrittweisen Auslaufens („tapering“) des [X.] verstanden werden (vgl. [X.], Einleitende Bemerkungen zur Pressekonferenz vom 8. Dezember 2016, [X.]/pressconf/2016/html/is161208.en.html, Antworten auf Fragen sechs, sieben und zehn).

Das Programm ist nach Angaben der [X.] sowohl in der Höhe als auch in der Dauer flexibel. Es kann angepasst werden und soll in jedem Fall solange dauern, bis eine nachhaltige Korrektur der Inflationsentwicklung in Richtung der angestrebten Rate von unter, aber nahe bei 2 % zu erkennen ist (vgl. zuletzt [X.], Pressemitteilung vom 8. Dezember 2016; vgl. auch [X.], Monatsbericht Juni 2016, S. 32; [X.], Pressemitteilung vom 21. Juli 2016; siebter Erwägungsgrund des Beschlusses vom 4. März 2015). Der [X.]-Rat behält sich der Pressemitteilung vom 8. Dezember 2016 zufolge auch vor, das Programm im Hinblick auf Umfang und/oder Dauer auszuweiten.

Den weitaus größten Anteil des Gesamtvolumens des [X.] macht das [X.] aus. Zum 12. Mai 2017 erreichte das [X.] ein Gesamtvolumen von 1.862,1 Milliarden [X.]; hiervon entfielen 23,8 Milliarden [X.] auf das [X.], 218,6 Milliarden [X.] auf das [X.], 84,9 Milliarden [X.] auf das [X.] und 1.534,8 Milliarden [X.] auf das [X.] (vgl. [X.], Monatsbericht Mai 2017, S. 28). Das [X.] hat am Gesamtvolumen des [X.] damit zum Stichtag einen Anteil von etwa 82,4 %. Die Erweiterung der Geldmenge wird somit weit überwiegend durch den Ankauf von Wertpapieren des öffentlichen Sektors erreicht. Zum aktuell avisierten - vorläufigen - Ende des [X.] im Dezember 2017 wird das [X.]system Wertpapiere in Höhe von etwa 2.280 Milliarden [X.] erworben haben.

2. [X.] ([X.]) als Unterprogramm des [X.]

In der Pressemitteilung vom 22. Januar 2015, mit der das [X.] bekanntgegeben wurde (s.o. Rn. 4), kündigte die [X.] zugleich die Einführung eines (später so genannten) Programms zum Ankauf von Wertpapieren des öffentlichen Sektors ([X.]) an. Der Beschluss über die Ankündigung ist nicht veröffentlicht. Förmlich eingeführt wurde das [X.] durch den Beschluss vom 4. März 2015. Dieser hat folgenden Wortlaut:

BESCHLUSS ([X.]) 2015/774 DER [X.]ROPÄISCHEN ZENTRALBANK

vom 4. März 2015

über ein Programm zum Ankauf von Wertpapieren des öffentlichen Sektors an den Sekundärmärkten ([X.]/2015/10)

DER [X.]-RAT —

gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der [X.]päischen [X.], insbesondere auf Artikel 127 Absatz 2 erster Gedankenstrich,

gestützt auf die Satzung des [X.]päischen Systems der Zentralbanken und der [X.]päischen Zentralbank, insbesondere auf Artikel 12.1 zweiter Unterabsatz in Verbindung mit Artikel 3.1 erster Gedankenstrich und Artikel 18.1,

in Erwägung nachstehender Gründe:

(1) Gemäß Artikel 18.1 der Satzung des [X.]päischen Systems der Zentralbanken und der [X.]päischen Zentralbank (nachfolgend die „[X.]“) kann die [X.]päische Zentralbank ([X.]) zusammen mit den nationalen Zentralbanken der Mitgliedstaaten, deren Währung der [X.] ist (nachfolgend die „[X.]“), auf den Finanzmärkten tätig werden, indem sie unter anderem börsengängige Wertpapiere endgültig kauft und verkauft, um die Ziele des [X.] zu erreichen.

(2) Am 4. September 2014 hat der [X.]-Rat beschlossen, ein drittes Ankaufprogramm für gedeckte Schuldverschreibungen (nachfolgend das „[X.]“) und ein Ankaufprogramm für [X.] ([X.]) einzuführen. Neben den im September 2014 eingeführten gezielten längerfristigen Refinanzierungsgeschäften sollen diese Ankaufprogramme die Transmission der Geldpolitik weiter verbessern, die Kreditversorgung der Wirtschaft im [X.]-Währungsgebiet erleichtern, die Finanzierungsbedingungen für private Haushalte und Unternehmen lockern und dazu beitragen, dass sich die Inflationsraten, entsprechend dem vorrangigen Ziel der [X.], die Preisstabilität zu gewährleisten, wieder einem Niveau von 2 % annähern.

(3) Am 22. Januar 2015 hat der [X.]-Rat beschlossen, die Wertpapierankäufe um ein Programm zum Ankauf von Wertpapieren des öffentlichen Sektors an den Sekundärmärkten (nachfolgend das „[X.]“) zu erweitern. Im Rahmen des [X.] können die [X.] im Verhältnis zu ihren jeweiligen Anteilen am Kapitalschlüssel der [X.] und die [X.] notenbankfähige marktfähige Schuldtitel von zugelassenen Geschäftspartnern an den Sekundärmärkten endgültig kaufen. Dieser Beschluss wurde als Teil der einheitlichen Geldpolitik angesichts verschiedener Faktoren gefasst, welche das Abwärtsrisiko in Bezug auf die Aussichten für die mittelfristige Preisentwicklung wesentlich erhöht haben, wodurch das Erreichen des vorrangigen Ziels der [X.], die Preisstabilität zu gewährleisten, gefährdet ist. Zu diesen Faktoren zählen die hinter den Erwartungen zurückgebliebenen geldpolitischen Impulse der umgesetzten geldpolitischen Maßnahmen, ein Rückgang der meisten Indikatoren für die gegenwärtige und erwartete Inflation im [X.]-Währungsgebiet — [X.] und um die Auswirkungen volatiler Komponenten wie Energie und Nahrungsmittel bereinigte Kerninflationsindikatoren — auf historische Tiefstände und die verstärkte Möglichkeit von [X.] auf die Lohn- und Preissetzung aufgrund des starken Rückgangs der Ölpreise.

(4) Das [X.] ist ein verhältnismäßiges Instrument, um die in Bezug auf die Aussichten für die Preisentwicklung bestehenden Risiken aufzufangen, da es eine weitere Lockerung der monetären und finanziellen Bedingungen bewirkt, hierin eingeschlossen jene, die die Finanzierungsbedingungen für private Haushalte und nichtfinanzielle Kapitalgesellschaften im [X.]-Währungsgebiet betreffen. Es fördert damit insgesamt den [X.] und die Investitionsausgaben im [X.]-Währungsgebiet und trägt somit dazu bei, dass die Inflationsraten sich mittelfristig wieder einem Niveau von unter, aber nahe 2 % annähern. In einem Umfeld, in dem die Leitzinsen der [X.] ihre Untergrenze erreicht und die auf Vermögenswerte des privaten Sektors fokussierten Ankaufprogramme messbare, jedoch unzureichende Wirkung gezeigt haben, um den Risiken einer schwindenden Preisstabilität zu begegnen, ist es erforderlich, die geldpolitischen Maßnahmen des [X.] um das [X.] als ein Instrument mit hohem Transmissionspotenzial für die Realwirtschaft zu ergänzen. Dank der Portfolioumschichtungswirkung wird das erhebliche Ankaufvolumen des [X.] dazu beitragen, das zugrunde liegende geldpolitische Ziel zu erreichen, dass die Finanzintermediäre mehr Liquidität am Interbankenmarkt bereitstellen und die Kreditvergabe an die Realwirtschaft im [X.]-Währungsgebiet erhöhen.

(5) Das [X.] umfasst verschiedene Sicherungen, um zu gewährleisten, dass die geplanten Ankäufe in einem angemessenen Verhältnis zu den [X.] stehen und die verbundenen finanziellen Risiken bei der Programmgestaltung ordnungsgemäß berücksichtigt wurden und mittels Risikomanagement begrenzt werden. Um das reibungslose Funktionieren der Märkte für notenbankfähige marktfähige Schuldtitel zu gewährleisten und eine Behinderung geordneter Umschuldungen zu vermeiden, werden für den Ankauf dieser Wertpapiere durch die Zentralbanken des [X.] Schwellenwerte gelten.

(6) Das [X.] erfüllt die in den Verträgen festgeschriebenen Pflichten der Zentralbanken des [X.] vollumfänglich, hierin eingeschlossen das Verbot der monetären Finanzierung, und behindert nicht das Funktionieren des [X.] gemäß dem Grundsatz einer offenen Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb.

(7) Im Hinblick auf den Umfang des [X.], des [X.] und des [X.] und die hierdurch dem Markt bereitgestellte Liquidität sind monatliche Ankäufe in Höhe von insgesamt 60 Mrd. [X.]R geplant. Die Ankäufe sollen bis Ende September 2016 und in jedem Fall so lange erfolgen, bis der [X.]-Rat eine nachhaltige Korrektur der Inflationsentwicklung erkennt, die im Einklang steht mit seinem Ziel, mittelfristig Inflationsraten von unter, aber nahe 2 % zu erreichen.

(8) Zur Sicherung der Wirksamkeit des [X.] stellt das [X.]system hiermit klar, dass es im Hinblick auf die marktfähigen Schuldtitel, die das [X.]system gegebenenfalls im Rahmen des [X.] und gemäß den Bedingungen derartiger Titel ankauft, dieselbe Behandlung (pari passu) akzeptiert wie private Investoren.

(9) Der Ankauf notenbankfähiger marktfähiger Schuldtitel durch das [X.]system im Rahmen des [X.] soll dezentral erfolgen unter geeigneter Berücksichtigung von Marktpreisbildung und [X.]. Er wird von der [X.] koordiniert, die auf diese Weise die Einheitlichkeit der Geldpolitik des [X.] gewährleistet —

HAT FOLGENDEN BESCHLUSS [X.]:

Artikel 1

Einführung und Anwendungsbereich des [X.]

Das [X.]system führt hiermit das [X.] ein, in dessen Rahmen die Zentralbanken des [X.] notenbankfähige marktfähige Schuldtitel im Sinne von Artikel 3 an den Sekundärmarkten von zugelassenen Geschäftspartnern im Sinne von Artikel 7 unter bestimmten Bedingungen kaufen.

Artikel 2

Begriffsbestimmungen

Im Sinne dieses Beschlusses sind die nachfolgend aufgeführten Begriffe wie folgt zu verstehen:

1. „Zentralbank des [X.]“ bezeichnet die [X.] und die nationalen Zentralbanken der Mitgliedstaaten, deren Währung der [X.] ist (nachfolgend die „[X.]“);

2. „anerkanntes Organ“ bezeichnet ein Rechtssubjekt, welches das [X.]system zum Zwecke des [X.] als solches klassifiziert hat;

3. „internationale Organisation“ bezeichnet ein Rechtssubjekt im Sinne von Artikel 118 der Verordnung ([X.]) Nr. 575/2013 des [X.]päischen [X.]s und des Rates, welches das [X.]system zum Zwecke des [X.] als solche klassifiziert hat;

4. „multilaterale Entwicklungsbank“ bezeichnet ein Rechtssubjekt im Sinne von Artikel 117 Absatz 2 der Verordnung ([X.]) Nr. 575/2013, welches das [X.]system zum Zwecke des [X.] als solche klassifiziert hat;

5. „positives Überprüfungsergebnis“ bezeichnet den späteren der folgenden beiden Beschlüsse: Beschluss des Direktoriums des [X.]päischen Stabilitätsmechanismus und, sofern der Internationale Währungsfonds das Finanzhilfeprogramm kofinanziert, des [X.] des Internationalen Währungsfonds über die Genehmigung der nächsten Auszahlung im Rahmen dieses Programms, wobei festgehalten wird, dass beide Beschlüsse für die Wiederaufnahme von Ankäufen im Rahmen des [X.] erforderlich sind.

Eine Liste der in den Nummern 2 bis 4 genannten Rechtssubjekte wird auf der Website der [X.] veröffentlicht.

Artikel 3

Zulassungskriterien für marktfähige Schuldtitel

(1) Vorbehaltlich der in diesem Artikel beschriebenen Anforderungen sind auf [X.] lautende marktfähige Schuldtitel, die von der Zentralregierung eines Mitgliedstaats, dessen Währung der [X.] ist, anerkannten Organen mit Sitz im [X.]-Währungsgebiet, internationalen Organisationen mit Sitz im [X.]-Währungsgebiet und multilateralen Entwicklungsbanken mit Sitz im [X.]-Währungsgebiet für Ankäufe durch die Zentralbanken des [X.] begeben werden, im Rahmen des [X.] zulässig. Unter außergewöhnlichen Umständen, unter denen das vorgesehene Ankaufvolumen nicht erreicht werden kann, kann der [X.]-Rat den Ankauf marktfähiger Schuldtitel, die von anderen [X.] im [X.]-Währungsgebiet begeben werden, gemäß den in Absatz 4 festgelegten Bedingungen beschließen.

(2) Um für Ankäufe im Rahmen des [X.] notenbankfähig zu sein, müssen marktfähige Schuldtitel den Zulassungskriterien für marktfähige Sicherheiten für Kreditgeschäfte des [X.] im Sinne von [X.] der Leitlinie [X.]/2011/14 entsprechen und folgende Anforderungen erfüllen:

a) Der Emittent oder Garant der marktfähigen Schuldtitel hat mindestens eine Bonität der Kreditqualitätsstufe 3 in der harmonisierten [X.] des [X.], ausgedrückt in Form von mindestens einem öffentlichen Rating, das von einer innerhalb des Rahmenwerks für Bonitätsbeurteilungen im [X.]system zulässigen Externen Ratingagentur ([X.]) vergeben wurde;

b) liegen Bonitätsbeurteilungen mehrerer [X.]s für denselben Emittenten oder Garanten vor, so gilt die Regel, dass die beste [X.]-Bonitätsbeurteilung Anwendung findet. Wurde die Erfüllung der Bonitätsanforderungen auf der Grundlage einer [X.]-Bonitätsbeurteilung eines Garanten bestätigt, muss die Garantie die Eigenschaften einer zugelassenen Garantie gemäß Abschnitt 6.3.2 Buchstabe c, Ziffern i bis iv von [X.] der Leitlinie [X.]/2011/14 aufweisen;

c) entspricht die Bonitätsbeurteilung des Emittenten oder Garanten durch eine zulässige [X.] nicht mindestens einer Bonität der Kreditqualitätsstufe 3 in der harmonisierten [X.] des [X.], so sind dessen marktfähige Schuldtitel nur notenbankfähig, wenn sie im Rahmen eines Finanzhilfeprogramms von der Zentralregierung eines Mitgliedstaats des [X.]-Währungsgebiets begeben oder in vollem Umfang garantiert werden und für sie die Anwendung des Bonitätsschwellenwerts des [X.] durch den [X.]-Rat gemäß Artikel 8 der Leitlinie [X.]/2014/31 ausgesetzt wurde;

d) im Falle der Überprüfung eines laufenden Finanzhilfeprogramms wird die Zulassung für Ankäufe im Rahmen des [X.] ausgesetzt und erst dann wieder eingesetzt, wenn ein positives Überprüfungsergebnis vorliegt.

(3) Notenbankfähig für Ankäufe im Rahmen des [X.] im Sinne der Absätze 1 und 2 sind ausschließlich Schuldtitel, die zum [X.]punkt ihres Ankaufs durch eine Zentralbank des [X.] eine Restlaufzeit von mindestens 2 Jahren und höchstens 30 Jahren aufweisen. Um eine reibungslose Umsetzung zu gewährleisten, sind marktfähige Schuldtitel mit einer Restlaufzeit von 30 Jahren und 364 Tagen im Rahmen des [X.] notenbankfähig. Die nationalen Zentralbanken tätigen auch Ersatzankäufe marktfähiger Schuldtitel, die von internationalen Organisationen und multilateralen Entwicklungsbanken begeben werden, wenn die für den Ankauf marktfähiger Schuldtitel von [X.] und anerkannten Organen vorgesehenen Summen nicht erreicht werden können.

(4) Zentralbanken des [X.] sind unter außerordentlichen Umständen berechtigt, dem [X.]-Rat in ihrem Hoheitsgebiet ansässige öffentliche nichtfinanzielle Kapitalgesellschaften als Emittenten marktfähiger Schuldtitel vorzuschlagen, die als Ersatz angekauft werden können, wenn die vorgesehenen Summen für den Ankauf marktfähiger Schuldtitel von in ihrem Hoheitsgebiet ansässigen [X.] und anerkannten Organen nicht erreicht werden können. Die vorgeschlagenen öffentlichen nichtfinanziellen Kapitalgesellschaften müssen mindestens folgende Kriterien erfüllen:

— Sie müssen eine „nichtfinanzielle Kapitalgesellschaft“ im Sinne der Verordnung ([X.]) Nr. 549/2013 des [X.]päischen [X.]s und des Rates sein;

— sie müssen dem „öffentlichen Sektor“ angehören, also ein Rechtssubjekt im Sinne von Artikel 3 der Verordnung ([X.]) Nr. 3603/93 des Rates sein.

Nach der Zulassung durch den [X.]-Rat sind auf [X.] lautende marktfähige Schuldtitel, die von solchen öffentlichen nichtfinanziellen Kapitalgesellschaften mit Sitz im [X.]-Währungsgebiet begeben werden, i) die Kriterien für die Notenbankfähigkeit marktfähiger Wertpapiere als Sicherheiten für Kreditgeschäfte des [X.] gemäß Abschnitt 6.2.1 von [X.] der Leitlinie [X.]/2011/14 und ii) die Anforderungen aus den Absätzen 2 und 3 erfüllen, für den Ersatzankauf im Rahmen des [X.] notenbankfähig.

(5) Grundsätzlich ist der Ankauf nominaler marktfähiger Schuldtitel mit negativer Endfälligkeitsrendite (oder mit einer Rendite im schlechtesten Fall) über dem Zinssatz für die Einlagefazilität zulässig.

Artikel 4

Einschränkungen für die Durchführung von Ankäufen

(1) Um die Bildung eines Marktpreises für notenbankfähige Wertpapiere zu ermöglichen, sind Ankäufe von Neuemissionen und [X.] und von marktfähigen Schuldtiteln mit einer Restlaufzeit, die kurz vor oder nach der Fälligkeit des zu begebenden marktfähigen Schuldtitels endet, erst nach Ablauf eines vom [X.]-Rat festzulegenden [X.]raums („Sperrfrist“) zulässig. Für [X.] muss die fragliche Sperrfrist nach bestem Bemühen vor der Emission eingehalten werden.

(2) Für Schuldtitel, die von den [X.] der Mitgliedstaaten des [X.]-Währungsgebiets im Rahmen eines Finanzhilfeprogramms begeben werden oder in vollem Umfang garantiert sind, ist die [X.] im Rahmen des [X.] nach einem positiven Überprüfungsergebnis grundsätzlich auf zwei Monate begrenzt, sofern keine außerordentlichen Umstände vorliegen, die ein Aussetzen der Ankäufe vor oder eine Wiederaufnahme der Ankäufe nach diesem [X.]raum und bis zum Beginn der nächsten Überprüfung rechtfertigen.

Artikel 5

Ankaufobergrenzen

(1) Vorbehaltlich der Bestimmungen aus Artikel 3 gilt im Rahmen des [X.] eine Ankaufobergrenze pro Internationale Wertpapier-Identifikationsnummer für marktfähige Schuldtitel, die die in Artikel 3 definierten Kriterien nach Konsolidierung der Anlagen in allen Portfolios der Zentralbanken des [X.] erfüllen. Diese Obergrenze wird zunächst auf 25 % für die ersten sechs [X.] festgelegt und danach vom [X.]-Rat überprüft.

(2) Für Schuldtitel gemäß Artikel 3 Absatz 2 Buchstabe c gilt eine andere Ankaufobergrenze.

(3) Im Rahmen des [X.] gilt eine Gesamt-Ankaufobergrenze von 33 % der ausstehenden Wertpapiere eines Emittenten für alle notenbankfähigen marktfähigen Schuldtitel hinsichtlich der in Artikel 3 festgelegten Laufzeiten nach Konsolidierung der Anlagen in allen Portfolios der Zentralbanken des [X.].

Artikel 6

Portfolioallokation

(1) Vom Gesamtwert der im Rahmen des [X.] notenbankfähigen angekauften marktfähigen Schuldtitel werden 12 % in von zugelassenen internationalen Organisationen und multilateralen Entwicklungsbanken begebene Wertpapiere investiert und 88 % in Wertpapiere, die von zugelassenen [X.] und anerkannten Organen begeben wurden. Diese Allokation erfolgt vorbehaltlich einer Überprüfung durch den [X.]-Rat. Der Ankauf von von zugelassenen internationalen Organisationen und multilateralen Entwicklungsbanken begebenen Schuldtiteln ist [X.] vorbehalten.

(2) Der Anteil der [X.] am Gesamtmarktwert der im Rahmen des [X.] notenbankfähigen angekauften marktfähigen Schuldtitel beträgt 92 %; die verbleibenden 8 % werden von der [X.] angekauft. Die Verteilung der Ankäufe auf die verschiedenen Hoheitsgebiete erfolgt anhand des Schlüssels für die Kapitalzeichnung der [X.] gemäß Artikel 29 der [X.].

(3) Die Zentralbanken des [X.] wenden für die Allokation marktfähiger Schuldtitel, die im Rahmen des [X.] gekauft werden, ein Spezialprogramm an. Der [X.]-Rat erlaubt ad hoc-Abweichungen von diesem Spezialprogramm, sofern objektive Sachverhalte das Erreichen der Ziele dieses Programms behindern oder Abweichungen anderweitig zum Erreichen der übergeordneten geldpolitischen Ziele des [X.] erforderlich sind. Insbesondere kauft jede [X.] notenbankfähige Wertpapiere von Emittenten des eigenen Hoheitsgebiets. Wertpapiere, die von zugelassenen internationalen Organisationen und multilateralen Entwicklungsbanken begeben werden, können von allen [X.] angekauft werden. Die [X.] kauft Wertpapiere an, die von [X.] und anerkannten Organen aller Hoheitsgebiete begeben werden.

Artikel 7

Zugelassene Geschäftspartner

Die folgenden Geschäftspartner sind für das [X.] zugelassen:

a) Rechtssubjekte, die die Zulassungskriterien für die Teilnahme an geldpolitischen Geschäften des [X.] gemäß Abschnitt 2.1 von [X.] der Leitlinie [X.]/2011/14 erfüllen; und

b) alle anderen Geschäftspartner, die von Zentralbanken des [X.] für die Anlage ihres auf [X.] lautenden Anlageportfolios verwendet werden.

Artikel 8

Transparenz

(1) Das [X.]system veröffentlicht wöchentlich den Gesamtbuchwert der im Rahmen des [X.] gehaltenen Wertpapiere im Kommentar zum konsolidierten [X.].

(2) Das [X.]system veröffentlicht monatlich die gewichtete durchschnittliche Restlaufzeit ihrer [X.]-Anlagen nach Sitz des Emittenten, wobei zwischen internationalen Organisationen und multilateralen Entwicklungsbanken einerseits und anderen Emittenten andererseits zu trennen ist.

(3) Der Buchwert der im Rahmen des [X.] gehaltenen Wertpapiere wird wöchentlich auf der Website der [X.] unter „Offenmarktgeschäfte“ veröffentlicht.

Artikel 9

Wertpapierleihe

Zur Sicherstellung der Wirksamkeit des [X.] macht das [X.]system die im Rahmen des [X.] gekauften Wertpapiere für die Wertpapierleihe einschließlich Repogeschäfte verfügbar.

Artikel 10

Schlussbestimmung

Dieser Beschluss tritt am Tag nach seiner Veröffentlichung auf der Website der [X.] in [X.]. Er ist ab 9. März 2015 gültig.

Der [X.]-Beschluss wurde mehrfach geändert: Durch Beschluss ([X.]) 2015/2101 der [X.]päischen Zentralbank vom 5. November 2015 zur Änderung des Beschlusses ([X.]) 2015/774 über ein Programm zum Ankauf von Wertpapieren des öffentlichen Sektors an den Sekundärmärkten ([X.]/2015/33), [X.] ([X.]) Nr. L 303 vom 20. November 2015, [X.] (im Folgenden: Beschluss vom 5. November 2015), wurde die Obergrenze, bis zu der ein bestimmtes Wertpapier erworben wird, von 25 % auf 33 % angehoben, und durch den Beschluss vom 18. April 2016 wurden weitere Konditionen geändert, die insbesondere Anleihen internationaler Institutionen betreffen. Mit Beschluss ([X.]) 2016/1041 der [X.]päischen Zentralbank vom 22. Juni 2016 über die Notenbankfähigkeit der von der [X.] begebenen oder in vollem Umfang garantierten marktfähigen Schuldtitel und zur Aufhebung des Beschlusses ([X.]) 2015/300 ([X.]/2016/18, im Folgenden: Beschluss vom 22. Juni 2016) wurden besondere Regelungen über den Ankauf von Schuldtiteln der [X.] getroffen. Änderungen hinsichtlich der Programmfähigkeit der Anleihen wurden schließlich am 8. Dezember 2016 beschlossen (vgl. [X.], Pressemitteilung vom 8. Dezember 2016).

a) Zielsetzung des [X.]

Das [X.] dient nach Angaben der [X.] dem übergeordneten Ziel, die Inflation auf knapp 2 % anzuheben. Es bewirke eine weitere Lockerung der monetären und finanziellen Bedingungen (einschließlich der Finanzierungsbedingungen für die Wirtschaft und Privathaushalte). Dadurch fördere es [X.] und Investitionen. Die beabsichtigte Transmission der geldpolitischen Effekte des Programms auf die Realwirtschaft wird dabei wie folgt beschrieben (vierter Erwägungsgrund des Beschlusses vom 4. März 2015):

Dank der Portfolioumschichtungswirkung wird das erhebliche Ankaufvolumen des [X.] dazu beitragen, das zugrunde liegende geldpolitische Ziel zu erreichen, dass die Finanzintermediäre mehr Liquidität am Interbankenmarkt bereitstellen und die Kreditvergabe an die Realwirtschaft im [X.]-Währungsgebiet erhöhen.

b) Bedingungen für Wertpapierkäufe im Rahmen des [X.]

Art. 3 Abs. 1 des Beschlusses vom 4. März 2015 enthält Zulassungskriterien für marktfähige Schuldtitel zum Ankauf im Rahmen des [X.]. Zulässig sind danach auf [X.] lautende marktfähige Schuldtitel, die von der Zentralregierung eines Mitgliedstaats, dessen Währung der [X.] ist, anerkannten Organen, internationalen Organisationen und multilateralen Entwicklungsbanken jeweils mit Sitz im [X.]-Währungsgebiet begeben werden. Seit April 2016 können außerdem Papiere von regionalen und lokalen Gebietskörperschaften erworben werden. Unter bestimmten Voraussetzungen können nach Art. 3 Abs. 4 des Beschlusses vom 4. März 2015 auch öffentliche nichtfinanzielle Kapitalgesellschaften berücksichtigt werden. Die Begriffe „anerkanntes Organ“, „internationale Organisation“ und „multilaterale Entwicklungsbank“ bezeichnen nach Art. 2 Nr. 2 bis 4 des Beschlusses vom 4. März 2015 Rechtssubjekte, welche das [X.]system zum Zwecke des [X.] als solche klassifiziert hat. Dabei handelt es sich um folgende, auf der Internetseite der [X.] veröffentlichte internationale und supranationale Institutionen: Die [X.]päische [X.] selbst, die [X.]päische Atomgemeinschaft, den [X.]päischen Stabilitätsmechanismus ([X.]), die [X.]päische Finanzstabilisierungsfazilität ([X.]), die [X.]päische Investitionsbank, die Entwicklungsbank des [X.]parates und die [X.]. Ferner zählen zu den „anerkannten Organen“ auch nationale Institutionen, die zwar, soweit ersichtlich, im Eigentum des Staates stehen beziehungsweise an denen der Staat beteiligt ist, deren Rechtsstrukturen aber heterogen sind (z.B. Kreditanstalt für Wiederaufbau, Landeskreditbank Baden-Württemberg - Förderbank [„L-Bank“], [X.] [X.], [X.], ÖBB-Infrastruktur AG, [X.], [X.]A.).

Neben den allgemeinen für geldpolitische Operationen geltenden Anforderungen gemäß der Leitlinie [X.]/2011/14 müssen die Emittenten mindestens über eine Bonität der Kreditqualitätsstufe 3 (d.h. BBB- bzw. [X.]) verfügen (Art. 3 Abs. 2 des Beschlusses vom 4. März 2015). In ihrer Pressekonferenz vom 8. Dezember 2016 kündigte die [X.] an (vgl. [X.], Einleitende Bemerkungen zur Pressekonferenz vom 8. Dezember 2016, [X.]/pressconf/2016/html/is161208.en.html), dass zum 1. Januar 2017 die Mindestrestlaufzeit von zwei Jahren auf ein Jahr abgesenkt werde, um den Kreis der ankauffähigen Wertpapiere zu vergrößern. Außerdem würden, soweit erforderlich, ab diesem [X.]punkt abweichend von Art. 3 Abs. 5 des Beschlusses vom 4. März 2015 auch Ankäufe von Wertpapieren mit einer Endfälligkeitsrendite unterhalb des Zinssatzes für die Einlagefazilität der [X.] (seit dem 16. März 2016 -0,4 %, vgl. [X.]) zugelassen. Dies sei eine bloße Option, die eine problemlose Durchführung des Programms gewährleisten solle; der [X.]-Rat handle insofern pragmatisch und flexibel.

Anleihen von [X.], die einem Finanzhilfeprogramm unterliegen, können auch dann erworben werden, wenn die Papiere mit einer geringeren als der sonst erforderlichen Kreditqualitätsstufe 3 bewertet werden, soweit für sie die Anwendung des Bonitätsschwellenwerts des [X.] durch den [X.]-Rat gemäß Art.  8 der Leitlinie [X.]/2014/31 ausgesetzt wurde (Art. 3 Abs. 2 Buchstabe c des Beschlusses vom 4. März 2015). Dies ist durch Art. 1 Abs. 2 des Beschlusses ([X.]) 2016/1041 der [X.] vom 22. Juni 2016 geschehen, nachdem der [X.] die Auszahlung weiterer Finanzhilfen beschlossen hatte. Die Entscheidung darüber, ob [X.] Staatsanleihen im Rahmen des [X.] erworben werden, behält sich der [X.]-Rat noch vor (vgl. Art. 3 des Beschlusses vom 22. Juni 2016).

Ankäufe von Neu- und von [X.] sowie von Schuldtiteln mit einer Restlaufzeit, die kurz vor oder nach deren Fälligkeit endet, sind erst nach Ablauf eines vom [X.]-Rat festzulegenden [X.]raums („Sperrfrist“) zulässig. Dies soll die Bildung eines Marktpreises ermöglichen (Art. 4 Abs. 1 des Beschlusses vom 4. März 2015). Die Sperrfrist wird nicht veröffentlicht, da eine Veröffentlichung ihren Zweck gefährde. Das [X.]system akzeptiert dieselbe Behandlung (pari passu) wie private Investoren (achter Erwägungsgrund des Beschlusses vom 4. März 2015).

c) Durchführung des [X.]

Die Ankäufe begannen am 9. März 2015. Sie fanden und finden nur auf dem Sekundärmarkt statt (Art. 1 des Beschlusses vom 4. März 2015) und wurden und werden durch die [X.] und die nationalen Zentralbanken durchgeführt. Vom Gesamtwert aller im Rahmen des [X.] erworbenen Schuldtitel erwarb die [X.] bis April 2016 8 %, die nationalen Zentralbanken erwarben 92 %; seit April 2016 erwirbt die [X.] 10 %, die restlichen 90 % erwerben die nationalen Zentralbanken (vgl. Art. 6 Abs. 2 Satz 1 des Beschlusses vom 4. März 2015, Änderungen der prozentualen Anteile eingeführt durch Art. 1 Nr. 4 des Beschlusses vom 18. April 2016). Der auf die nationalen Zentralbanken entfallende Anteil von 90 % wird auf die einzelnen nationalen Zentralbanken nach dem Schlüssel für die Kapitalzeichnung gemäß Art. 29 der Satzung des Systems der [X.]päischen Zentralbanken und der [X.]päischen Zentralbank ([X.]) aufgeteilt (Art. 6 Abs. 2 Satz 2 des Beschlusses vom 4. März 2015).

Jede nationale Zentralbank kauft Wertpapiere von Emittenten des eigenen Hoheitsgebiets (Art. 6 Abs. 3 Satz 3 des Beschlusses vom 4. März 2015). Dies wird bislang, soweit ersichtlich, allgemein im Sinne von „ausschließlich“ von Emittenten des eigenen Hoheitsgebiets verstanden. Damit übereinstimmend teilte die [X.] für das [X.] mit, sie habe im Rahmen des [X.] ausschließlich Anleihen [X.] Emittenten (des Staates und staatlicher Einrichtungen, d.h. „anerkannte Organe“, s.o.) erworben. Ob und wie Anleihen internationaler Emittenten auf einzelne Mitgliedstaaten aufgeteilt sind, ist nicht bekannt.

Innerhalb des [X.] sollen insgesamt 10 % (vor April 2016: 12 %) der Schuldtitel von internationalen Organisationen und multilateralen Entwicklungsbanken und 90 % (zuvor: 88 %) von [X.] und „anerkannten Organen“ erworben werden.

Die [X.] erwirbt Schuldtitel von [X.] und anerkannten Organen aller Hoheitsgebiete (nicht also von internationalen Organisationen und multilateralen Entwicklungsbanken, vgl. Art. 6 Abs. 3 Satz 5 des Beschlusses vom 4. März 2015). Die nationalen Zentralbanken erwerben nur Staatsanleihen von ihren eigenen [X.] (s.o.) und Emissionen „anerkannter Organe“ (also insbesondere von Investitionsbanken in öffentlicher Hand) des eigenen Hoheitsgebiets (vgl. Art. 6 Abs. 3 Satz 3 des Beschlusses vom 4. März 2015), sowie, ohne Einschränkungen, Wertpapiere von internationalen Organisationen und multilateralen Entwicklungsbanken (vgl. Art. 6 Abs. 2 und Abs. 3 Satz 4 des Beschlusses vom 4. März 2015).

Pro Internationaler Wertpapierkennnummer (International Securities Identification Number - [X.]) galt zunächst eine Ankaufobergrenze von 25 % (vgl. Art. 5 Abs. 1 des Beschlusses vom 4. März 2015). Durch Art. 1 des Beschlusses vom 5. November 2015 wurde diese Grenze für alle ankaufsfähigen Schuldtitel ab dem 10. November 2015 auf 33 % angehoben, sofern dies nicht dazu führt, dass die nationalen Zentralbanken Sperrminoritäten im geordneten Umschuldungsverfahren erlangen. Aufgrund des Beschlusses vom 18. April 2016 gilt für Wertpapiere von internationalen Organisationen nunmehr eine Ankaufobergrenze von 50 % (damit zusammenhängend wurde der Gesamtanteil solcher Wertpapiere von 12 % auf 10 % reduziert und der Anteil der [X.] am [X.] von 8 % auf 10 % erhöht, s.o. Rn. 18).

Aus der Aufteilung der Käufe auf die [X.] einerseits und die nationalen Zentralbanken andererseits folge nach Angaben der [X.] ein „Prinzip der Risikoteilung“ (vgl. [X.], Pressemitteilung vom 10. März 2016) für hypothetische Verluste aus dem [X.]. Dieser Risikoteilung unterlägen 20 % der im Rahmen des [X.] getätigten Ankäufe, bei denen Verluste folglich gemeinsam zu tragen wären (vgl. [X.], Pressemitteilung vom 22. Januar 2015). Die dargestellte Verlusttragung ist allerdings in keinem veröffentlichen Beschluss geregelt, insbesondere nicht im Beschluss vom 4. März 2015 zur Einführung des [X.]. Auf der Grundlage der Pressemitteilungen über unveröffentlichte Beschlüsse ergibt sich jedoch, dass sich die Ankäufe, für die eine gemeinsame Verlusttragung besteht, zusammensetzen aus den 10 %, die die [X.] kauft, und den 10 %, die alle nationalen Zentralbanken von europäischen und internationalen Institutionen erwerben (vgl. [X.], Monatsbericht Juni 2016, [X.], [X.]. 4). Dagegen trägt jede nationale Zentralbank das Ausfallrisiko für die Staatsanleihen, die sie von der eigenen Zentralregierung und ihr gleichgestellten Emittenten erwirbt oder erworben hat.

I[X.] Prozessgeschichte

1. Beschwerdevorbringen

Die Beschwerdeführer sind - mit unterschiedlichen Akzenten - der Auffassung, das [X.] verstoße gegen das Verbot monetärer Haushaltsfinanzierung aus Art. 123 Abs. 1 A[X.]V (a), die in den Art. 119 ff. A[X.]V niedergelegte Zuständigkeitsverteilung zwischen der [X.]päischen [X.] und den Mitgliedstaaten (b) und gegen die durch Art. 4 Abs. 2 [X.]V und Art. 79 Abs. 3 [X.] geschützte Verfassungsidentität des Grundgesetzes (c).

a) Das [X.] umgehe das Verbot des Art. 123 Abs. 1 A[X.]V, indem die nationalen Zentralbanken Staatsanleihen von Geschäftsbanken kauften, die diese ihrerseits von den Mitgliedstaaten gekauft hätten. Es könne keinen Unterschied machen, ob Zentralbanken die Anleihen auf dem Primärmarkt erwürben oder über Geschäftsbanken des eigenen Mitgliedstaats auf dem Sekundärmarkt. Damit stelle sich der Ankauf von Wertpapieren im Rahmen des [X.] nicht nur aus ökonomischer Sicht als unmittelbarer Erwerb dar. Auch rechtlich liege ein verbotener unmittelbarer Erwerb vor. Der Begriff des unmittelbaren Erwerbs sei durch Art. 2 der Verordnung ([X.]) Nr. 3603/93 verbindlich legaldefiniert. Danach gälten nur die dort genannten Fälle des Erwerbs von Staatsanleihen nicht als verbotener unmittelbarer Erwerb. Darunter fielen die vorliegenden Ankäufe nicht.

Die vom [X.] aufgestellten Kriterien, unter denen ein Anleihekauf auf dem Sekundärmarkt keine Umgehung des Verbots des unmittelbaren Erwerbs darstelle (vgl. [X.], Urteil vom 16. Juni 2015, [X.], [X.]/14, [X.]:C:2015:400), seien nicht erfüllt. So dürften die Entscheidung, Ankäufe durchzuführen, und das Volumen der geplanten Ankäufe nicht vorher angekündigt werden. Genau dies sei durch die detaillierten Verlautbarungen der [X.] aber geschehen. Die [X.] könnten anhand des Umfangs des [X.] und des Kapitalschlüssels der jeweiligen nationalen Zentralbank im Voraus berechnen, wie viele Anleihen erworben würden. Aufgrund des erheblichen quantitativen Umfangs des Programms könnten insbesondere überschuldete [X.] damit rechnen, dass von ihnen begebene Anleihen von den Geschäftsbanken aufgekauft würden. Im Markt bestehe Gewissheit darüber, in welchem konkreten Umfang, in welchem [X.]plan und nach welchem Verteilungsschlüssel das [X.]system jeden Monat Staatsanleihen erwerbe. Ein wirklicher Marktpreis könne sich so nicht bilden.

Daran ändere auch die [X.] nichts, die nach der Emission einer Anleihe eingehalten werde. Die Einhaltung einer Mindestfrist folge bereits aus dem Begriff des Sekundärmarktkaufs und garantiere noch nicht, dass bei Durchführung des [X.] eine reale Marktpreisbildung stattfinde. Da das [X.] primär auf Staatsanleihen ziele, beeinflusse das [X.]system mit deren Ankauf weniger das allgemeine Zinsniveau, also den Preis für eine Kreditaufnahme beliebiger Marktteilnehmer, als das Zinsniveau für Staatsanleihen, deren Zinssatz auf diese Weise sinke. Dadurch würden die [X.] der [X.]zone finanziert. Diese Intervention habe dieselbe Wirkung wie ein Ankauf auf dem Primärmarkt und umgehe trotz Zwischenschaltung der Ersterwerber das Verbot des unmittelbaren Erwerbs. Indem das [X.]system dazu ermuntere, dass die Mitgliedstaaten der [X.]zone neue Anleihen begeben, habe das [X.] denselben Effekt wie ein Kredit der Notenbanken. Ökonomisch sei es unter diesen Bedingungen gleichgültig, ob das [X.]system die Staatsanleihen am Primär- oder am Sekundärmarkt kaufe.

Weitere wichtige Indizien - wie etwa die Gegenläufigkeit zum Hilfsprogramm des [X.], die Umverteilung und die Neutralisierung der Risikoaufschläge am Kapitalmarkt, der Ankauf von Staatsanleihen geringer Bonität und die damit verbundene Übernahme von Ausfallrisiken, die „Endlagerung“ von Schuldtiteln in den Bilanzen des [X.], die Inkaufnahme von negativen Erlösen und der Verzicht auf eine bevorrechtigte Gläubigerstellung - sprächen ebenfalls dafür, dass das [X.] gegen das Verbot monetärer Haushaltsfinanzierung verstoße. Indiz für eine Staatsfinanzierung sei insbesondere, dass Anleihen bis zur Endfälligkeit gehalten würden. Dies nehme die in Rede stehenden Staatsanleihen mindestens solange vom Markt, wie das Programm laufe. Damit beeinflusse das Programm zugleich die Kursentwicklung anderer Anleihen dieser Emittenten und erleichtere die Finanzierung ihrer Staatshaushalte. Die Verknappung des Angebots halte das Zinsniveau niedrig und sichere den [X.] auch bei hoher Verschuldung günstigere Finanzierungsbedingungen, als sie ihnen der Markt sonst böte. Dadurch werde gerade jene Anreizwirkung geschaffen, die auch der [X.] als Umgehung des Verbots monetärer Haushaltsfinanzierung ansehe. Dass dies der Fall sei, werde durch die tatsächliche Zinsentwicklung für bestimmte Staatsanleihen belegt.

Ein Verstoß gegen das Verbot monetärer Haushaltsfinanzierung liege ferner darin, dass im Rahmen des [X.] auch Schuldtitel europäischer und internationaler Institutionen erworben würden. Dadurch erhielten die [X.]päische [X.], der [X.] und die [X.] über den Umweg des Sekundärmarkts Zugang zu Zentralbankgeld. Dies widerspreche dem Zweck des Art. 123 Abs. 1 A[X.]V, den Mitgliedstaaten die Kontrolle über die Finanzmittel der [X.]päischen [X.] vorzubehalten. Das [X.] habe bereits festgestellt, dass die Hinterlegung von Staatsanleihen durch den [X.] bei der [X.] als Sicherheit für Kredite gegen das Verbot des unmittelbaren Erwerbs von Staatsanleihen verstoße (unter Verweis auf [X.] 132, 195 <268 Rn. 174>). Dies müsse erst recht für den Ankauf und das Halten von Anleihen des [X.] durch das [X.]system gelten. In beiden Fällen diene das Zentralbankgeld der Finanzierung von Stabilisierungshilfen an die dem Hilfsprogramm unterworfenen [X.]. Erwürben [X.], [X.] oder die [X.]päische Investitionsbank Staatsanleihen von Mitgliedstaaten der [X.]zone auf dem Primärmarkt, die sie nach einer Stillhaltefrist an die [X.] weiterreichten, werde das Verbot des Erwerbs von Staatsanleihen auf dem Primärmarkt umgangen.

b) Das [X.] sei nicht vom Mandat des [X.] erfasst und stelle eine offensichtliche und strukturell bedeutsame Kompetenzübertretung dar. Zwar gehörten Ankäufe von Staatsanleihen zum geldpolitischen Repertoire des [X.]. In der vorliegenden Form seien solche Ankäufe jedoch unzulässig. Abgesehen davon, dass eine Inflation von knapp 2 % keine Preisstabilität bedeute, sei das [X.] auch unverhältnismäßig. Es sei weder geeignet noch erforderlich zur Erreichung dieses Ziels und im Übrigen auch unangemessen. Angesichts seines Volumens stehe der potentielle Nutzen außer Verhältnis zu den Risiken, Nachteilen und Kosten (überwältigende Geldmenge; keine Erfahrungen mit Beendigung; Aufnahme enormer Ausfallrisiken in die Bilanzen der Zentralbanken; Abhängigkeit des [X.] von der Politik; starker Anreiz für überschuldete [X.], von Strukturreformen abzusehen; Umverteilungswirkungen; Entwertung von Sparguthaben und Alterssicherung; Gefahr von Preisblasen). Das [X.] sei nach seinen objektiven Auswirkungen ein Instrument zur Bankenrettung und Bankenförderung. Diese könnten „toxische“ Papiere beim [X.]system abladen und so ihre Bilanzen bereinigen. Damit würden Banken vor Verlust- und Insolvenzrisiken bewahrt. Das sei Wirtschaftspolitik, die nicht in die Zuständigkeit der [X.] falle.

c) Das [X.] verletze auch das zur Verfassungsidentität gehörende Demokratieprinzip. Es begründe einen Solidarmechanismus der Risiko- und Haftungsverteilung zwischen den Mitgliedstaaten des [X.]. Für daraus resultierende Gewinneinbußen und Verluste müssten die Haushalte der Mitgliedstaaten einstehen. Auf diese Weise entstünden künftige Belastungen der Haushalte, die die nationalen [X.]e weder einschätzen noch beeinflussen könnten, weshalb sie nicht mehr Herr ihrer Entschlüsse seien. Dies gelte schon für die bisherige Ausgestaltung des Programms, bei der nach den Angaben der [X.] lediglich bezogen auf 20 % des Ankaufvolumens eine Risikoteilung erfolge. Es bestehe jedoch darüber hinaus die Gefahr, dass der [X.]-Rat die gemeinschaftliche Haftung auf der Grundlage von Art. 32.4 [X.] bis hin zu einer vollen Risikoteilung erweitere. Der nationale Haushaltsgesetzgeber habe diesbezüglich weder ein Mitbestimmungs- noch ein Vetorecht.

2. Stellungnahmen der [X.] und der [X.]

a) Stellungnahme der [X.]

Nach Ansicht der [X.] ist das [X.] im Allgemeinen und das [X.] im Besonderen von ihrem Mandat gedeckt und verstößt nicht gegen das Verbot monetärer Haushaltsfinanzierung.

Die [X.] habe sich nicht dahingehend geäußert, dass sie beabsichtige, erworbene Vermögenswerte bis zur Endfälligkeit zu halten. Verkäufe erworbener Vermögenswerte seien jederzeit möglich. Auch aus der Tatsache, dass einige im Rahmen des [X.] erworbene Vermögenswerte ihr Fälligkeitsdatum bereits erreicht hätten, lasse sich keine rechtliche Verpflichtung ableiten, alle verbleibenden und in der Zukunft noch zu erwerbenden Vermögenswerte ebenfalls bis zum jeweiligen Fälligkeitsdatum zu halten.

Unter Hinweis auf Art. 4 Abs. 1 des Beschlusses vom 4. März 2015 führt sie weiter aus, dass im Rahmen des [X.] Ankäufe von Neu- und [X.] sowie von marktfähigen Schuldtiteln mit einer Restlaufzeit, die kurz vor oder nach der Fälligkeit des zu begebenden marktfähigen Schuldtitels endet, erst nach Ablauf einer vom [X.]-Rat festzulegenden Frist („Sperrfrist“) zulässig seien. Die genaue Dauer der Sperrfrist sei in nichtöffentlichen Leitlinien der [X.] festgelegt. Ihre Veröffentlichung würde dem Zweck der Sperrfrist, die Bildung eines Marktpreises zu ermöglichen, zuwiderlaufen.

Das [X.]system gewährleiste Marktneutralität, indem das [X.] Obergrenzen für Ankäufe von Wertpapieren des öffentlichen Sektors je Emission und Emittent vorsehe. Da keine rechtliche Verpflichtung der Zentralbanken des [X.] bestehe, Staatsanleihen mit einer bestimmten [X.] zu kaufen, gebe es keine Gewissheit, dass die zu erwerbenden Vermögenswerte nach ihrer Ausgabe tatsächlich erworben würden. Der Marktpreis von [X.]-fähigen Wertpapieren des öffentlichen Sektors werde sowohl am Primärmarkt als auch an den Sekundärmärkten für jede Laufzeit durch mehrere Faktoren bestimmt, unter anderem durch makroökonomische Entwicklungen, eine sich verändernde Nachfrage unterschiedlicher Investorengruppen, derzeitige und erwartete [X.]-Leitzinssätze sowie derzeitige und erwartete Ankäufe durch die Zentralbanken des [X.]. Beim Kauf von [X.]-fähigen Wertpapieren ziele die [X.] nicht auf ein bestimmtes Kreditrisiko ab. Sie sei kein Preissetzer, sondern ein Preisnehmer.

Das [X.] beabsichtige keine Harmonisierung von Renditen verschiedener Emittenten, sondern habe die Renditen über ein breites Spektrum von [X.] hinweg deutlich gesenkt. Es gebe keine Hinweise darauf, dass Emissionsrenditen relativ zu Sekundärmarktrenditen im Vergleich zu ihrem normalen Muster gesunken wären. Das [X.] habe insoweit nicht zu Verzerrungen geführt. Die Spreads, das heißt die Abstände der Renditen von Wertpapieren verschiedener Emittenten zueinander, reagierten weiterhin auf makroökonomische und andere relevante Entwicklungen. Gleichwohl habe das [X.] zur Kompression der Spreads beigetragen.

Das [X.] erfülle die Anforderungen, die der [X.] mit Blick auf das in Art. 123 Abs. 1 A[X.]V enthaltene [X.] formuliert habe, um sicherzustellen, dass Ankäufe am Sekundärmarkt nicht die gleiche Wirkung hätten wie der Erwerb am Primärmarkt. Vorliegend fänden Ankäufe ausschließlich am Sekundärmarkt statt, der [X.]-Rat sei zuständig, über Umfang, Beginn, Fortsetzung und Aussetzung der Ankäufe zu entscheiden. Es gelte eine Sperrfrist, Dauer und Umfang des Programms seien begrenzt und erfolgten solange, bis das Inflationsziel erreicht sei; auch bestünden Ankaufobergrenzen. Daneben existierten nichtöffentliche Sicherungen.

Emittenten hätten ohnehin keine Gewissheit, dass Neuemissionen bis zur Ankaufobergrenze durch das [X.]system erworben würden, weil dieses nicht direkt bei den Emittenten kaufe. Aber auch für Marktteilnehmer sei nicht vorherzusagen, ob ein bestimmter Schuldtitel im Rahmen des [X.] erworben werde. Dem [X.]system stehe es frei, Neuemissionen oder länger am Markt befindliche Papiere zu kaufen. In vielen [X.] erfüllten ferner mehrere Emittenten die Zulässigkeitskriterien. Das [X.]system veröffentliche den [X.]-Bestand nur auf aggregierter Basis, nicht aber auf Ebene einzelner Emittenten oder Schuldtitel. Auch der Ausnutzungsgrad der Obergrenzen werde nicht veröffentlicht. Schätzungen von Marktteilnehmern seien in hohem Maße ungenau; nur wenige Geschäftspartner erlangten überhaupt Kenntnis vom Kaufinteresse des [X.].

Eine Verlängerung der Laufzeiten von Staatsanleihen sei bereits seit einigen Jahren und nicht erst seit der Ankündigung des [X.] zu beobachten gewesen. Das Emissionsvolumen sei seit der Ankündigung geringfügig gesunken. Diese Entwicklung sei nicht auf die [X.]zone beschränkt, sondern lasse sich auch in anderen großen Volkswirtschaften beobachten. Es sei allerdings nicht auszuschließen, dass das niedrige Zinsniveau als Chance zu besonders vorteilhafter Finanzierung angesehen werden könne.

b) Stellungnahme der [X.]

Die [X.] führt in ihrer Stellungnahme aus, dass das Ziel des [X.] ein zusätzlicher breiter geldpolitischer Impuls sei, nachdem der Spielraum der traditionellen geldpolitischen Instrumente bereits sehr weitgehend genutzt worden sei. Dieser Impuls solle nach den Beschlüssen des [X.]-Rats durch die monatlichen Ankäufe in jedem Fall so lange gesetzt werden, bis der [X.]-Rat eine Entwicklung erkenne, die im Einklang mit dem Ziel stehe, mittelfristige Inflationsraten von unter, aber nahe 2 % zu erreichen. Durch die Käufe von Anleihen längerer Laufzeit sollten dabei in der gesamten [X.]zone auch die längerfristigen Marktzinsen weiter gesenkt und damit unter anderem die Kreditvergabe und die wirtschaftliche Aktivität allgemein stimuliert werden, um letztlich einen zügigeren Preisanstieg im Einklang mit dem Stabilitätsziel zu erreichen. Das Programm bezwecke hingegen nicht, Aufschläge zu beeinflussen, die das mit einem Schuldtitel oder einem Emittenten verbundene Risiko widerspiegelten.

Es sei besonders wichtig, die Programme so auszugestalten, dass die Gefahr einer monetären Staatsfinanzierung und der Umverteilung staatlicher Solvenzrisiken zwischen den Mitgliedstaaten so weit wie möglich vermieden werde. Die Maßnahmen sollen nicht vornehmlich wirtschafts- und finanzpolitische Wirkungen haben, sondern die geldpolitische Wirkung sollte klar dominieren. Schließlich sollten sie das möglichst reibungslose Funktionieren der betreffenden Finanzmärkte nicht wesentlich einschränken. Im Hinblick darauf hebt die [X.] zunächst die Mindestanforderungen hervor, die an die Bonität der zu erwerbenden Schuldtitel gestellt werden, und weist auf die [X.] und emittentenbezogenen Obergrenzen für die Anleihekäufe sowie auf die Möglichkeit hin, Staatsanleihen gegebenenfalls auch vor Endfälligkeit wieder verkaufen zu können. Darüber hinaus gälten beim [X.] zusätzliche Einschränkungen, die in ihrer Gesamtheit der besonderen Problematik des Erwerbs von Staatsanleihen durch die Notenbank einer Währungsunion Rechnung tragen sollten, wie etwa der Erwerb ganz überwiegend durch die Notenbank des jeweiligen Mitgliedstaates auf deren eigenes Risiko sowie der Verzicht auf gezielte Ankäufe von Anleihen einzelner Mitgliedstaaten zugunsten eines breiten, nachvollziehbaren und in einem gewissen Sinn repräsentativen Korbs.

Auch mit diesen Ausgestaltungsmerkmalen dürften umfangreiche und langanhaltende Anleihekäufe jedoch eine Reihe unerwünschter Nebenwirkungen haben, die mit der [X.] und dem Volumen zunähmen. Hierzu gehörten unter anderem das stärkere Verwischen der Grenzen von Geld- und Fiskalpolitik, erhöhte Risiken für die Finanzmarktstabilität und negative Auswirkungen auf die Kapitalmärkte. Dies sei ein wichtiger Grund, warum breit angelegte Anleihekäufe wie durch das [X.] nur in geldpolitischen Ausnahmesituationen eingesetzt und auch dann so rasch wie möglich wieder beendet werden sollten.

II[X.] Maßgebliche Rechtsvorschriften und Rechtsprechung

1. Rechtsvorschriften

Die maßgeblichen Artikel des Grundgesetzes für die [X.] vom 23. Mai 1949 in der im [X.], Gliederungsnummer 100-1, veröffentlichten bereinigten Fassung, das zuletzt durch Art. 1 des Gesetzes vom 23. Dezember 2014 (BGBl I S. 2438) geändert worden ist, lauten:

Art. 20

(1) Die [X.] ist ein [X.] und [X.] [X.]esstaat.

(2) Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus. Sie wird vom Volke in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt.

(3) Die Gesetzgebung ist an die verfassungsmäßige Ordnung, die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung sind an Gesetz und Recht gebunden.

(4) (…)

Art. 23

(1) Zur Verwirklichung eines vereinten [X.]pas wirkt die [X.] bei der Entwicklung der [X.]päischen [X.] mit, die [X.], rechtsstaatlichen, [X.] und föderativen Grundsätzen und dem Grundsatz der Subsidiarität verpflichtet ist und einen diesem Grundgesetz im wesentlichen vergleichbaren Grundrechtsschutz gewährleistet. Der [X.] kann hierzu durch Gesetz mit Zustimmung des [X.]esrates Hoheitsrechte übertragen. Für die Begründung der [X.]päischen [X.] sowie für Änderungen ihrer vertraglichen Grundlagen und vergleichbare Regelungen, durch die dieses Grundgesetz seinem Inhalt nach geändert oder ergänzt wird oder solche Änderungen oder Ergänzungen ermöglicht werden, gilt Artikel 79 Abs. 2 und 3.

(1a) bis (7) (…)

Art. 38

(1) Die Abgeordneten des [X.]n [X.]es werden in allgemeiner, unmittelbarer, freier, gleicher und geheimer Wahl gewählt. (…)

(2) und (3) (…)

Art. 79

(1) Das Grundgesetz kann nur durch ein Gesetz geändert werden, das den Wortlaut des Grundgesetzes ausdrücklich ändert oder ergänzt. (…).

(2) Ein solches Gesetz bedarf der Zustimmung von zwei Dritteln der Mitglieder des [X.]es und zwei Dritteln der Stimmen des [X.]esrates.

(3) Eine Änderung dieses Grundgesetzes, durch welche die Gliederung des [X.]es in Länder, die grundsätzliche Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung oder die in den Artikeln 1 und 20 niedergelegten Grundsätze berührt werden, ist unzulässig.

Art. 88

Der [X.] errichtet eine Währungs- und Notenbank als [X.]esbank. Ihre Aufgaben und Befugnisse können im Rahmen der [X.]päischen [X.] der [X.]päischen Zentralbank übertragen werden, die unabhängig ist und dem vorrangigen Ziel der Sicherung der Preisstabilität verpflichtet.

2. Rechtsprechung des [X.]s

Art. 38 Abs. 1 Satz 1 [X.] verbürgt [X.] Staatsbürgern in dem durch Art. 79 Abs. 3 [X.] geschützten Umfang ein mit der Verfassungsbeschwerde [X.] Recht auf [X.] Selbstbestimmung (a). Die [X.] Verfassungsorgane trifft auf Grund der ihnen obliegenden Integrationsverantwortung die Pflicht, im Rahmen ihrer Zuständigkeiten auf die Einhaltung des [X.] hinzuwirken (b). Das [X.] sichert die Wahrnehmung dieser Verantwortung mit der Ultra-vires- und der Identitätskontrolle (c). Mit Blick auf Aufgaben und Befugnisse der [X.] können beide Kontrollvorbehalte bedeutsam werden (d).

a) Das [X.] legt die genannten Vorschriften in ständiger Rechtsprechung so aus, dass sie der Mitwirkung der [X.] Schranken setzen, deren Einhaltung - auch auf die Beschwerden einzelner Bürger hin - vom [X.] zu kontrollieren sind. Nach der mit dem [X.] im Jahr 1993 begründeten Rechtsprechung umfasst das Wahlrecht des Einzelnen aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 [X.] neben der formalen Legitimation der ([X.]es-)Staatsgewalt auch dessen grundlegenden [X.] Gehalt, der insbesondere das Recht der Bürger gewährleistet, an der [X.] Willensbildung durch die Mitwirkung an den Wahlen des [X.]es teilzunehmen, und zugleich eine Entleerung dieses Rechts verbietet (vgl. [X.] 89, 155 <171 f.>; 123, 267 <330 ff., 340 ff.>; 129, 124 <167 ff.>; 132, 195 <238 Rn. 104>; 134, 366 <396 Rn. 51>; 135, 317 <386 Rn. 125>; 142, 123 <189 Rn. 123>).

Der in Art. 38 Abs. 1 Satz 1 [X.] verankerte Anspruch des Bürgers auf [X.] Selbstbestimmung (vgl. [X.] 89, 155 <187>; 123, 267 <340 f.>; 129, 124 <169, 177>; 132, 195 <238 Rn. 104>; 135, 317 <386 Rn. 125>; 142, 123 <190 Rn. 126>) ist allerdings strikt auf den in der Würde des Menschen wurzelnden Kern des Demokratieprinzips begrenzt (Art. 1 i.V.m. Art. 79 Abs. 3 [X.]). Art. 38 Abs. 1 Satz 1 [X.] gewährt keinen Anspruch auf eine über dessen Sicherung hinausgehende Rechtmäßigkeitskontrolle [X.] Mehrheitsentscheidungen. Er dient nicht der inhaltlichen Kontrolle [X.] Prozesse, sondern ist auf deren Ermöglichung gerichtet (vgl. [X.] 129, 124 <168>; 134, 366 <396 f. Rn. 52>; 142, 123 <190 Rn. 126>). Als grundrechtsgleiches Recht auf Mitwirkung an der [X.] Selbstherrschaft des Volkes verleiht Art. 38 Abs. 1 Satz 1 [X.] daher grundsätzlich keine Beschwerdebefugnis gegen [X.]sbeschlüsse, insbesondere Gesetzesbeschlüsse (vgl. [X.] 129, 124 <168>). Sein Gewährleistungsbereich beschränkt sich auf Strukturveränderungen im staatsorganisationsrechtlichen Gefüge, wie sie etwa bei der Übertragung von Hoheitsrechten auf die [X.]päische [X.] oder andere supranationale Einrichtungen eintreten können (vgl. [X.] 129, 124 <169>; 142, 123 <190 Rn. 126>).

b) Die Mitgliedstaaten und ihre Verfassungsorgane tragen - neben den Organen der [X.]päischen [X.] - Verantwortung für die Einhaltung des [X.] (Integrationsverantwortung, vgl. [X.] 123, 267 <352 ff., 389 ff., 413 ff.>; 126, 286 <307>; 129, 124 <181>; 132, 195 <238 f. Rn. 105>).

aa) Der Wahrung der Integrationsverantwortung dient unter anderem der besondere Gesetzesvorbehalt des Art. 23 Abs. 1 Satz 2 [X.], wonach Hoheitsrechte nur durch Gesetz und mit Zustimmung des [X.]esrates übertragen werden können (vgl. [X.] 123, 267 <355>). Das Grundgesetz ermächtigt die [X.] Staatsorgane auch nicht, Hoheitsrechte derart zu übertragen, dass aus ihrer Ausübung heraus eigenständig weitere Zuständigkeiten für die [X.]päische [X.] begründet werden können. Es untersagt die Übertragung der Kompetenz-Kompetenz (vgl. [X.] 123, 267 <349>; 132, 195 <238 f. Rn. 105>). Das [X.] darf deshalb die Befugnis zur Entscheidung darüber, ob und in welchem Umfang Hoheitsrechte übertragen werden sollen, nicht aufgeben oder Organen der [X.]päischen [X.] zur Ausübung überlassen. Es ist vielmehr verpflichtet, selbst und in einem förmlichen Verfahren über die Übertragung von Kompetenzen im Rahmen der europäischen Integration zu entscheiden, damit das verfassungsrechtlich gebotene Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung nicht unterlaufen werden kann ([X.] 134, 366 <395 Rn. 48>).

[X.]) Aus der Integrationsverantwortung erwächst für den [X.]n [X.] und die [X.]esregierung die Pflicht, über die Einhaltung des [X.] zu wachen und aktiv auf diese hinzuwirken. Dabei sind sie grundsätzlich verpflichtet, sich im Rahmen ihrer jeweiligen Kompetenzen mit rechtlichen oder politischen Mitteln für die Aufhebung von Maßnahmen einzusetzen, die vom Integrationsprogramm nicht gedeckt sind, sowie - solange die Maßnahmen fortwirken - geeignete Vorkehrungen dafür zu treffen, dass die innerstaatlichen Auswirkungen der Maßnahmen so weit wie möglich begrenzt bleiben (vgl. [X.] 134, 366 <395 f. Rn. 49>).

[X.]) Ein Verstoß gegen diese aus der Integrationsverantwortung resultierenden Pflichten von [X.]m [X.] und [X.]esregierung verletzt subjektive, mit der Verfassungsbeschwerde rügefähige Rechte der Wahlberechtigten. Der wahlberechtigte Bürger hat zur Sicherung seiner [X.] Einflussmöglichkeit im Prozess der europäischen Integration grundsätzlich einen aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 [X.] folgenden Anspruch darauf, dass eine Verlagerung von Hoheitsrechten nur in den dafür vorgesehenen Formen gemäß Art. 23 Abs. 1 Sätze 2 und 3, Art. 79 Abs. 2 [X.] geschieht. Der [X.] Entscheidungsprozess, den diese Regelungen neben der gebotenen Bestimmtheit der Übertragung von Hoheitsrechten gewährleisten, wird bei einer Kompetenzanmaßung von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der [X.]päischen [X.] unterlaufen. Der Bürger kann deshalb verlangen, dass [X.] und [X.]esregierung sich aktiv mit der Frage auseinandersetzen, wie die Kompetenzordnung wiederhergestellt werden kann, und eine positive Entscheidung darüber herbeiführen, welche Wege dafür beschritten werden sollen (vgl. [X.] 142, 123 <207 ff. Rn. 163 ff.>; früher schon [X.] 134, 366 <397 Rn. 53>).

c) Es ist Aufgabe des [X.]s zu prüfen, ob Maßnahmen von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der [X.]päischen [X.] auf ersichtlichen Kompetenzüberschreitungen beruhen (aa) oder den nicht übertragbaren Bereich der Verfassungsidentität berühren ([X.]) mit der Folge, dass [X.] Staatsorgane weder an ihrem Zustandekommen noch an ihrer Umsetzung mitwirken dürfen ([X.]).

aa) Maßnahmen von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der [X.]päischen [X.], die [X.] ergehen, verletzen das im Zustimmungsgesetz gemäß Art. 23 Abs. 1 Satz 2 [X.] niedergelegte Integrationsprogramm. Der Abwendung derartiger Rechtsverletzungen dient das Institut der [X.]. Mit ihr überprüft das [X.], ob eine Maßnahme von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der [X.]päischen [X.] das Integrationsprogramm in hinreichend qualifizierter Weise überschreitet und ihr deshalb in [X.] die [X.] Legitimation fehlt. Das dient zugleich der Gewährleistung des Rechtsstaatsprinzips ([X.] 142, 123 <198 f. Rn. 152>).

Die Voraussetzungen für eine [X.] wurden in der [X.] aus 2010 ([X.] 126, 286 <303 f.>) und im [X.] vom 21. Juni 2016 näher konturiert. Dort heißt es:

[X.]) Eine solche Prüfung kommt - wegen der engen inhaltlichen Begrenzung des in Art. 38 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 und Art. 79 Abs. 3 [X.] niedergelegten „Rechts auf Demokratie“ - allerdings nur bei hinreichend qualifizierten Kompetenzüberschreitungen in Betracht. (…).

(1) Die Annahme eines Ultra-vires-Akts setzt - ohne Rücksicht auf den betroffenen Sachbereich - voraus, dass eine Maßnahme von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der [X.]päischen [X.] offensichtlich außerhalb der übertragenen Kompetenzen liegt (…).

Das ist der Fall, wenn sich die Kompetenz - bei Anwendung allgemeiner methodischer Standards (…) - unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt begründen lässt (…). Dieses Verständnis von Offensichtlichkeit folgt aus dem Gebot, die [X.] zurückhaltend auszuüben (…). Bezogen auf den Gerichtshof der [X.]päischen [X.] folgt es zudem aus der Unterschiedlichkeit der Aufgaben und Maßstäbe, die das [X.] einerseits und der Gerichtshof der [X.]päischen [X.] andererseits zu erfüllen oder anzuwenden haben. (…). Eine Grenze findet dieser mit der Aufgabenzuweisung des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 [X.]V notwendig verbundene Spielraum erst bei einer offensichtlich schlechterdings nicht mehr nachvollziehbaren und daher objektiv willkürlichen Auslegung der Verträge. Erst wenn der Gerichtshof diese Grenze überschritte, wäre auch sein Handeln nicht mehr durch Art. 19 Abs. 1 Satz 2 [X.]V gedeckt, fehlte seiner Entscheidung für [X.] das gemäß Art. 23 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 und Art. 79 Abs. 3 [X.] erforderliche Mindestmaß an [X.] Legitimation.

Die Annahme einer offensichtlichen Kompetenzüberschreitung setzt allerdings nicht voraus, dass keine unterschiedlichen Rechtsauffassungen zu dieser Frage vertreten werden. (…).

(2) Eine strukturell bedeutsame Verschiebung zulasten mitgliedstaatlicher Kompetenzen (…) kann nur vorliegen, wenn die Kompetenzüberschreitung ein für das Demokratieprinzip und die Volkssouveränität erhebliches Gewicht besitzt. Das ist etwa der Fall, wenn sie geeignet ist, die [X.]en Grundlagen der [X.]päischen [X.] zu verschieben (…) und so das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung zu unterlaufen. Davon ist auszugehen, wenn die Inanspruchnahme der Kompetenz durch das Organ, die Einrichtung oder sonstige Stelle der [X.]päischen [X.] eine Vertragsänderung nach Art. 48 [X.]V oder die Inanspruchnahme einer [X.] erforderte (…), für [X.] also ein Tätigwerden des Gesetzgebers, sei es nach Art. 23 Abs. 1 Satz 2 [X.], sei es nach Maßgabe des Integrationsverantwortungsgesetzes ([X.] 142, 123 <199 f. Rn. 144 ff.>).

[X.]) Im Rahmen der Identitätskontrolle prüft das [X.], ob die durch Art. 79 Abs. 3 [X.] für unantastbar erklärten Grundsätze bei der Übertragung von Hoheitsrechten durch den [X.] Gesetzgeber oder durch eine Maßnahme von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der [X.]päischen [X.] berührt werden (vgl. [X.] 123, 267 <344, 353 f.>; 126, 286 <302>; 129, 78 <100>; 134, 366 <384 f. Rn. 27>). Soweit hier von Bedeutung, kann sich eine Identitätskontrolle insbesondere auf die Wahrung der haushaltspolitischen Gesamtverantwortung des [X.]n [X.]es beziehen (vgl. [X.] 123, 267 <359>; 129, 124 <177>; 132, 195 <239 Rn. 106>; 135, 317 <399 f. Rn. 161>).

Im [X.] vom 21. Juni 2016 heißt es dazu weiter:

Die Identitätskontrolle verhindert nicht nur, dass der [X.]päischen [X.] Hoheitsrechte jenseits des für eine Übertragung offen stehenden Bereichs eingeräumt werden, sondern auch, dass Maßnahmen von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der [X.]päischen [X.] umgesetzt werden, die eine entsprechende Wirkung entfalten und jedenfalls faktisch einer mit dem Grundgesetz unvereinbaren Kompetenzübertragung gleichkämen (…).

(…) Die Identitätskontrolle verstößt, wie der Senat in seinem Beschluss vom 15. Dezember 2015 im Einzelnen dargelegt hat ([X.] 140, 317 <337 f. Rn. 44>), nicht gegen den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit im Sinne von Art. 4 Abs. 3 [X.]V. Sie ist vielmehr in Art. 4 Abs. 2 Satz 1 [X.]V der Sache nach angelegt (vgl. zur Berücksichtigung der nationalen Identität auch [X.], Urteil vom 2. Juli 1996, [X.][X.], [X.]/93, [X.]. 1996, [X.], Rn. 35; Urteil vom 14. Oktober 2004, [X.], [X.]/02, [X.]. 2004, [X.], Rn. 31 ff.; Urteil vom 12. Juni 2014, [X.] und [X.], [X.]/13, [X.]:[X.], Rn. 34) und entspricht insoweit auch den institutionellen Gegebenheiten der [X.]päischen [X.]. Die [X.]päische [X.] ist ein [X.]-, Verfassungs-, Verwaltungs- und Rechtsprechungsverbund, der seine Grundlagen in völkerrechtlichen Verträgen der Mitgliedstaaten findet. Als Herren der Verträge entscheiden diese durch nationale Geltungsanordnungen darüber, ob und inwieweit das [X.]srecht im jeweiligen Mitgliedstaat Geltung und Vorrang beanspruchen kann (…) ([X.] 142, 123 <195 f. Rn. 139 f.>).

Die Identitätskontrolle zur Wahrung der haushaltspolitischen Gesamtverantwortung des [X.]n [X.]es hat der Senat insbesondere in seiner Rechtsprechung zum [X.] näher konturiert:

Art. 38 Abs. 1 [X.] wird namentlich verletzt, wenn sich der [X.] [X.] seiner [X.] dadurch entäußert, dass er oder zukünftige [X.]e das Budgetrecht nicht mehr in eigener Verantwortung ausüben können (…). Die Entscheidung über Einnahmen und Ausgaben der öffentlichen Hand ist grundlegender Teil der [X.] Selbstgestaltungsfähigkeit im Verfassungsstaat (…). Der [X.] [X.] muss deshalb dem Volk gegenüber verantwortlich über Einnahmen und Ausgaben entscheiden. Insofern stellt das Budgetrecht ein zentrales Element der [X.] Willensbildung dar (…).

Eine notwendige Bedingung für die Sicherung politischer Freiräume im Sinne des Identitätskerns der Verfassung (Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2, Art. 79 Abs. 3 [X.]) besteht darin, dass der Haushaltsgesetzgeber seine Entscheidungen über Einnahmen und Ausgaben frei von Fremdbestimmung seitens der Organe und anderer Mitgliedstaaten der [X.]päischen [X.] trifft und dauerhaft „Herr seiner Entschlüsse“ bleibt (…). Aus der [X.] Verankerung der Haushaltsautonomie folgt (…), dass der [X.] einem [X.] oder supranational vereinbarten, nicht an strikte Vorgaben gebundenen und in seinen Auswirkungen nicht begrenzten Bürgschafts- oder Leistungsautomatismus nicht zustimmen darf, der - einmal in Gang gesetzt - seiner Kontrolle und Einwirkung entzogen ist (…).

Es dürfen zudem keine dauerhaften völkervertragsrechtlichen Mechanismen begründet werden, die auf eine Haftungsübernahme für Willensentscheidungen anderer [X.] hinauslaufen, vor allem wenn sie mit schwer kalkulierbaren Folgewirkungen verbunden sind. Jede ausgabenwirksame solidarische Hilfsmaßnahme des [X.]es größeren Umfangs im internationalen oder unionalen Bereich muss vom [X.] im Einzelnen bewilligt werden ([X.] 132, 195 <239 ff. Rn. 106 ff.>; vgl. auch [X.] 129, 124 <177 ff.>).

[X.]) Ultra-vires-Akte und Beeinträchtigungen der von Art. 79 Abs. 3 [X.] geschützten Verfassungsidentität haben am Anwendungsvorrang des [X.]srechts nicht teil. Da sie in [X.] unanwendbar sind, entfalten sie für [X.] Staatsorgane keine Rechtswirkungen. [X.] Verfassungsorgane, Behörden und Gerichte dürfen weder an ihrem Zustandekommen noch an ihrer Umsetzung, Vollziehung oder Operationalisierung mitwirken (vgl. [X.] 89, 155 <188>; 126, 286 <302 ff.>; 134, 366 <387 f. Rn. 30>; 142, 123 <207 Rn. 162>).

Es bedeutet keinen Widerspruch zur [X.]parechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes (Präambel, Art. 23 Abs. 1 Satz 1 [X.]), wenn das [X.] unter eng begrenzten Voraussetzungen Maßnahmen von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der [X.]päischen [X.] für in [X.] ausnahmsweise nicht anwendbar erklärt (vgl. [X.] 37, 271 <280 ff.>; 73, 339 <374 ff.>; 75, 223 <235, 242>; 89, 155 <174 f.>; 102, 147 <162 ff.>; 123, 267 <354, 401>; 140, 317 <338 Rn. 45>). Eine substantielle Gefahr für die einheitliche Anwendung des [X.]srechts ergibt sich daraus nicht, zumal die dem [X.] vorbehaltenen Kontrollbefugnisse zurückhaltend und europarechtsfreundlich auszuüben sind (vgl. [X.] 126, 286 <303>; 140, 317 <339 Rn. 46>). Soweit erforderlich, legt es seiner Prüfung dabei die Maßnahme in der Auslegung zugrunde, die ihr in einem Vorabentscheidungsverfahren gemäß Art. 267 Abs. 3 A[X.]V durch den [X.] gegeben wurde (vgl. [X.] 140, 317 <339 Rn. 46>; 142, 123 <203 Rn. 154>) und gibt zugleich dem [X.] die Möglichkeit zu prüfen, ob ein Sekundärrechtsakt auf einer ausreichenden unionsrechtlichen Kompetenzgrundlage beruht oder sonst gegen höherrangiges [X.]-Recht verstößt. Die Pflicht zur vorherigen Vorlage gilt nicht nur im Rahmen der [X.], sondern auch vor der Feststellung der Unanwendbarkeit einer Maßnahme von Organen, Einrichtungen oder sonstigen Stellen der [X.]päischen [X.] in [X.] wegen einer Berührung der durch Art. 79 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 1 und Art. 20 [X.] geschützten Verfassungsidentität (vgl. [X.] 123, 267 <353>; 134, 366 <384 f. Rn. 27>; 140, 317 <339 Rn. 46>).

d) Die Einflussmöglichkeiten des [X.]es und damit der Wähler auf die Wahrnehmung von Hoheitsrechten durch europäische Organe sind allerdings nahezu vollständig zurückgenommen, soweit die [X.] mit Unabhängigkeit gegenüber der [X.]päischen [X.] und den Mitgliedstaaten ausgestattet wird (Art. 130 A[X.]V). Diese Einschränkung der von den Wählern in den Mitgliedstaaten ausgehenden [X.] Legitimation berührt das Demokratieprinzip, ist jedoch als eine in Art. 88 Satz 2 [X.] vorgesehene Modifikation dieses Prinzips mit Art. 79 Abs. 3 [X.] vereinbar. Die im Blick auf die [X.]päische [X.] vorgenommene Ergänzung des Art. 88 [X.] gestattet eine Übertragung von Befugnissen der [X.] auf die [X.], wenn diese den strengen Kriterien des [X.] und der [X.] hinsichtlich der Unabhängigkeit der Zentralbank und der Priorität der Geldwertstabilität entspricht. Diese [X.] im Dienste der Sicherung des in eine Währung gesetzten Einlösungsvertrauens sind vertretbar, weil es der - in der [X.] Rechtsordnung erprobten und, auch aus wissenschaftlicher Sicht, bewährten - Besonderheit Rechnung trägt, dass eine unabhängige Zentralbank den Geldwert und damit die allgemeine ökonomische Grundlage für die staatliche Haushaltspolitik und für private Planungen und Dispositionen bei der Wahrnehmung wirtschaftlicher Freiheitsrechte eher sichert als [X.], die ihrerseits in ihren Handlungsmöglichkeiten und Handlungsmitteln wesentlich von Geldmenge und Geldwert abhängen und auf die kurzfristige Zustimmung politischer Kräfte angewiesen sind. Insofern genügt die Verselbständigung der Währungspolitik in der Hoheitskompetenz der unabhängigen [X.], die sich nicht auf andere Politikbereiche übertragen lässt, den verfassungsrechtlichen Anforderungen (vgl. [X.] 89, 155 <207 ff.>).

Im [X.] vom 14. Januar 2014 hat der Senat im Hinblick auf die verfassungsrechtlichen Grundlagen der Mitgliedschaft [X.]s in der Währungsunion und die Übertragung von Kompetenzen auf die [X.] eine enge Auslegung der Art. 119 und Art. 127 ff. A[X.]V für erforderlich gehalten und dies wie folgt begründet:

Die Zuständigkeitsverteilung zwischen der [X.]päischen [X.] und den Mitgliedstaaten folgt dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung (Art. 5 Abs. 1 und Abs. 2 [X.]V). Das gilt auch für Aufgaben und Befugnisse, die die Verträge dem [X.]päischen System der Zentralbanken zuweisen, das aus der [X.]päischen Zentralbank und den nationalen Zentralbanken besteht (Art. 282 Abs. 1 Satz 1 A[X.]V). Dieses Mandat muss, um [X.] Anforderungen zu genügen, eng begrenzt sein (…). Die Beachtung seiner Grenzen unterliegt in vollem Umfang gerichtlicher Kontrolle; diese obliegt zuvörderst dem Gerichtshof der [X.]päischen [X.], dessen Aufgabe es ist, die Wahrung des Rechts bei der Auslegung und Anwendung der Verträge zu sichern (Art. 19 Abs. 1 [X.]V) (…).

(…) Die Unabhängigkeit, die die [X.]päische Zentralbank und die nationalen Notenbanken bei der Ausübung der ihnen übertragenen Befugnisse genießen (Art. 130, Art. 282 Abs. 3 Sätze 3 und 4 A[X.]V), stellt eine Durchbrechung der vom Grundgesetz formulierten Anforderungen an die [X.] Legitimation politischer Entscheidungen dar. Für [X.] hat das [X.] ausdrücklich festgestellt, dass die mit der Übertragung währungspolitischer Kompetenzen auf eine unabhängige [X.]päische Zentralbank einhergehende Einschränkung der von den Wählern in den Mitgliedstaaten ausgehenden [X.] Legitimation das Demokratieprinzip berührt. Sie ist jedoch mit [X.] Grundsätzen noch vereinbar, weil sie der erprobten und wissenschaftlich belegten Besonderheit der Währungspolitik Rechnung trägt, dass eine unabhängige Zentralbank den Geldwert und damit die allgemeine ökonomische Grundlage für die staatliche Haushaltspolitik eher sichert als [X.], die in ihrem Handeln von Geldmenge und Geldwert abhängen und auf die kurzfristige Zustimmung politischer Kräfte angewiesen sind. Die so begründete verfassungsrechtliche Billigung der Unabhängigkeit einer [X.]päischen Zentralbank ist jedoch auf den Bereich einer vorrangig stabilitätsorientierten Geldpolitik beschränkt und lässt sich auf andere Politikbereiche nicht übertragen ([X.] 134, 366 <399 f. Rn. 58 f.>; vgl. auch [X.] 142, 123 <220 f. Rn. 188 f.>).

Da der [X.] in seinem Urteil vom 16. Juni 2015 auf dieses Problem nicht eingegangen ist, hat der Senat in seinem [X.] vom 21. Juni 2016 noch einmal deutlich gemacht:

Die Unabhängigkeit der [X.]päischen Zentralbank wie auch der nationalen Notenbanken löst die von ihnen ausgeübte Hoheitsgewalt aus der unmittelbaren staatlichen oder supranationalen parlamentarischen Verantwortlichkeit. Ihre durch Art. 130 und Art. 282 Abs. 3 Sätze 3 und 4 A[X.]V garantierte Unabhängigkeit bei der Wahrnehmung der unionsrechtlichen Befugnisse steht daher in einem deutlichen Spannungsverhältnis zum Demokratieprinzip und zum Grundsatz der Volkssouveränität. Ein wesentlicher Politikbereich, der mit dem Geldwert die individuelle Freiheit stützt und mit der Geldmenge auch das öffentliche Finanzwesen und die davon abhängigen Politikbereiche bestimmt, wird damit der Weisungsbefugnis der unmittelbar demokratisch legitimierten Repräsentanten und zugleich der gesetzgeberischen Kontrolle von Aufgabenbereichen und Handlungsmitteln entzogen.

Diese Einschränkung der von den Wählern ausgehenden [X.] Legitimation ist als solche zwar als eine in Art. 88 Satz 2 [X.] vorgesehene Modifikation des Demokratieprinzips durch spezifische Rahmenbedingungen der Währungspolitik gerechtfertigt (…). Kompensatorisch gebieten Demokratieprinzip und Volkssouveränität jedoch eine restriktive Auslegung des währungspolitischen Mandates der [X.]päischen Zentralbank und eine strenge gerichtliche Kontrolle seiner Einhaltung, um das abgesenkte [X.] [X.] ihres Handelns zumindest auf das unbedingt Erforderliche zu beschränken ([X.] 142, 123 <220 f. Rn. 187 ff.>).

B. Zur Gültigkeit des Beschlusses ([X.]) 2015/774 der [X.]päischen Zentralbank vom 4. März 2015 über ein Programm zum Ankauf von Wertpapieren des öffentlichen Sektors an den Sekundärmärkten ([X.]/2015/10) in seiner aktuellen Fassung (im Folgenden: [X.]-Beschluss)

[X.] Entscheidungserheblichkeit

Die Vorlagefragen 1 bis 4 sind entscheidungserheblich. Für den Fall, dass der [X.]-Beschluss eine hinreichend qualifizierte Überschreitung des Mandats der [X.] darstellte und in die Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten für die Wirtschaftspolitik eingriffe und/oder gegen das Verbot monetärer Haushaltsfinanzierung verstieße, hätten die Anträge Erfolg. Der [X.]-Beschluss wäre dann nach [X.]m Verfassungsrecht als Ultra-vires-Akt zu qualifizieren (1.). In diesem Fall hätten [X.]esregierung und [X.] durch ihre Untätigkeit die verfassungsmäßigen Rechte der Beschwerdeführer verletzt (2.).

1. Ultra-vires-Akt

a) Ein hinreichend qualifizierter Verstoß setzt voraus, dass das kompetenzwidrige Handeln der [X.]sgewalt offensichtlich ist und der angegriffene Akt im Kompetenzgefüge zu einer strukturell bedeutsamen Verschiebung zulasten der Mitgliedstaaten führt (vgl. [X.] 126, 286 <304 ff., 309>; 142, 123 <200 ff. Rn. 147 ff.>). Eine strukturell bedeutsame Verschiebung zulasten mitgliedstaatlicher Kompetenzen (vgl. [X.] 126, 286 <309>) liegt nur vor, wenn die Kompetenzüberschreitung ein für das Demokratieprinzip und die Volkssouveränität erhebliches Gewicht besitzt. Das ist etwa der Fall, wenn sie geeignet ist, die [X.]en Grundlagen der [X.]päischen [X.] zu verschieben und so das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung zu unterlaufen (vgl. [X.] 142, 123 <201 f. Rn. 151> m.w.N.). Davon ist auszugehen, wenn die Inanspruchnahme der Kompetenz durch das Organ, die Einrichtung oder sonstige Stelle der [X.]päischen [X.] eine Vertragsänderung nach Art. 48 [X.]V oder die Inanspruchnahme einer [X.] erforderte (vgl. [X.], Gutachten 2/94 vom 28. März 1996, [X.], [X.]. 1996, [X.], Rn. 30), so dass in [X.] der Gesetzgeber tätig werden müsste (vgl. [X.] 142, 123 <201 f. Rn. 151>).

b) Ein Handeln der [X.] außerhalb ihres geld- und währungspolitischen Mandats (aa) oder ein Verstoß gegen das Verbot monetärer Haushaltsfinanzierung durch das [X.] ([X.]) wäre eine offensichtliche und strukturell bedeutsame Kompetenzüberschreitung.

aa) Überschritte die [X.] mit dem [X.]-Beschluss ihr geld- und währungspolitisches Mandat, griffe sie damit in die wirtschaftspolitische Kompetenz der Mitgliedstaaten ein. Die Wirtschaftspolitik im Sinne des Titels [X.] über die Arbeitsweise der [X.]päischen [X.] ist, soweit sie über der [X.] ausdrücklich zugewiesene Sonderzuständigkeiten (z.B. Art. 121, Art. 122, Art. 126 A[X.]V) hinausgeht, dem Kompetenzbereich der Mitgliedstaaten zugeordnet. Die [X.]päische [X.] ist - abgesehen von einzelnen insbesondere im [X.] über die Arbeitsweise der [X.]päischen [X.] geregelten Ausnahmen - im Bereich der Wirtschaftspolitik im Wesentlichen auf eine Koordinierung der Maßnahmen der Mitgliedstaaten beschränkt (Art. 119 Abs. 1 A[X.]V). Die [X.] soll die allgemeine Wirtschaftspolitik in der [X.] lediglich unterstützen (Art. 119 Abs. 2, Art. 127 Abs. 1 Satz 2 A[X.]V; Art. 2 Satz 2 [X.]). Zu einer eigenständigen Wirtschaftspolitik ist sie nicht ermächtigt. Geht man - vorbehaltlich der Auslegung durch den [X.] - davon aus, dass der [X.]-Beschluss als wirtschaftspolitische Maßnahme zu qualifizieren ist, verstößt er offensichtlich gegen diese Kompetenzverteilung.

Eine solche Kompetenzüberschreitung wäre wohl strukturell bedeutsam. Das erhebliche Volumen des [X.] beeinflusst die Refinanzierungsbedingungen der Mitgliedstaaten in erheblicher Weise und berührt damit den Regelungsgehalt von Art. 126 A[X.]V sowie des Vertrags über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion ([X.]) und der zu ihrer Konkretisierung ergangenen Normen des Sekundärrechts. Insbesondere kann es Finanzhilfen nach Art. 12 ff. [X.]V überflüssig machen. Da das [X.] den Mitgliedstaaten die Möglichkeit eröffnet, ihre Refinanzierung auf den Finanzmärkten ohne nennenswerte Hürden sicherzustellen, kann die Direktionskraft der genannten Normen, die ein wesentliches Element in der Ausgestaltung der Währungsunion bilden, dadurch verändert werden. Als sichere Folge des [X.] war bereits bei dessen Beginn vorhersehbar, dass - wie dies seit Ende 2015 in mehreren Mitgliedstaaten der [X.]zone auch geschehen ist - die Mitgliedstaaten ihre Neuverschuldung erhöhen würden, um durch Investitionsprogramme die Wirtschaft in Schwung zu bringen (vgl. zur Entwicklung der Defizite und Schuldenständen der Mitgliedstaaten im [X.]raum [X.]pean Commission, [X.], [X.], [X.], [X.], [X.]: [X.], [X.], p. 158).

[X.]) Sollte der [X.]-Beschluss und sein konkreter Vollzug gegen das Verbot monetärer Haushaltsfinanzierung verstoßen, läge auch darin eine offensichtliche und strukturell bedeutsame Kompetenzüberschreitung.

Der Verstoß wäre offensichtlich, weil im Vertrag über die Arbeitsweise der [X.]päischen [X.] ein ausdrückliches Verbot monetärer Haushaltsfinanzierung normiert ist und der [X.] der [X.] insoweit zweifelsfrei ausschließt (vgl. Art. 123 Abs. 1 A[X.]V; [X.], Urteil vom 16. Juni 2015, [X.], [X.]/14, [X.]:C:2015:400, Rn. 93 ff.; Urteil vom 27. November 2012, [X.], [X.]/12, [X.]:C:2012:756, Rn. 123 ff.). Er wäre zudem strukturell bedeutsam. Das geltende Integrationsprogramm gestaltet die Währungsunion als Stabilitätsgemeinschaft aus und ist eine wesentliche Grundlage für die Beteiligung der [X.] an der Währungsunion. Das sichert nicht zuletzt die haushaltspolitische Gesamtverantwortung des [X.]n [X.]es ab (näher vgl. [X.] 129, 124 <181>; 132, 195 <243 f. Rn. 115 f.>; 134, 366 <394 Rn. 43>).

2. Handlungs- und Unterlassungspflichten [X.] Verfassungs- und Staatsorgane

Ein Ultra-vires-Akt löst Unterlassungs- und Handlungspflichten [X.] Staatsorgane aus (a und b). Diese sind vor dem [X.] jedenfalls insoweit einklagbar, als sie aus der Integrationsverantwortung von [X.] und [X.]esregierung herrühren (c).

a) [X.] Verfassungsorgane, Behörden und Gerichte dürfen weder am Zustandekommen noch an Umsetzung, Vollziehung oder Operationalisierung von [X.] mitwirken (vgl. [X.] 89, 155 <188>; 126, 286 <302 ff.>; 134, 366 <387 f. Rn. 30>; 142, 123 <207 Rn. 162>). Das gilt auch für die [X.].

b) Der [X.] [X.] und die [X.]esregierung dürfen Ultra-vires-Akte von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der [X.]päischen [X.] darüber hinaus nicht einfach hinnehmen.

Sie können Kompetenzüberschreitungen gegebenenfalls zwar nachträglich legitimieren, indem sie eine - die Grenzen von Art. 79 Abs. 3 [X.] wahrende - Änderung des Primärrechts anstoßen (vgl. [X.] 134, 366 <395 Rn. 49>) und die [X.] in Anspruch genommenen Hoheitsrechte im Verfahren nach Art. 23 Abs. 1 Sätze 2 und 3 [X.] förmlich übertragen. Soweit dies jedoch nicht möglich oder nicht gewollt ist, sind sie verpflichtet, im Rahmen ihrer Kompetenzen mit rechtlichen oder politischen Mitteln auf die Aufhebung der vom Integrationsprogramm nicht gedeckten Maßnahmen hinzuwirken sowie - solange die Maßnahmen fortwirken - geeignete Vorkehrungen dafür zu treffen, dass die innerstaatlichen Auswirkungen der Maßnahmen so weit wie möglich begrenzt bleiben (vgl. [X.] 134, 366 <395 f. Rn. 49>). Insoweit sind geeignete Möglichkeiten zu ergreifen, um die Wahrung des [X.] sicherzustellen (vgl. [X.] 123, 267 <353, 364 f., 389 f., 391 f., 413 f., 419 f.>; 134, 366 <395 f. Rn. 49, 397 Rn. 53>; 142, 123 <211 Rn. 170>). Bei der Erfüllung dieser Pflichten kommt der [X.]esregierung und dem [X.] - grundrechtlichen Schutzpflichten vergleichbar - ein weiter politischer Gestaltungsspielraum zu, der sich unter bestimmten tatsächlichen und rechtlichen Voraussetzungen zu einer konkreten Handlungspflicht verdichten kann.

Zu diesen Möglichkeiten zählen mit Blick auf die [X.]esregierung insbesondere eine Klage vor dem [X.] (Art. 263 Abs. 1 A[X.]V), die Beanstandung der fraglichen Maßnahme gegenüber den handelnden und den sie kontrollierenden Stellen, das Stimmverhalten in den Entscheidungsgremien der [X.]päischen [X.] einschließlich der Ausübung von Vetorechten, Vorstöße zu Vertragsänderungen (vgl. Art. 48 Abs. 2, Art. 50 [X.]V) sowie Weisungen an nachgeordnete Stellen, die in Rede stehende Maßnahme nicht anzuwenden. Der [X.] [X.] kann sich insbesondere seines Frage-, Debatten- und Entschließungsrechts bedienen, das ihm zur Kontrolle des Handelns der [X.]esregierung in Angelegenheiten der [X.]päischen [X.] zusteht (vgl. Art. 23 Abs. 2 [X.], [X.] 131, 152 <196>), sowie - je nach Angelegenheit - auch der Subsidiaritätsklage (Art. 23 Abs. 1a [X.] i.V.m. Art. 12 Buchstabe b [X.]V und Art. 8 Subsidiaritätsprotokoll), des Enquêterechts (Art. 44 [X.]) oder des Misstrauensvotums (Art. 67 [X.]; vgl. [X.] 142, 123 <211 f. Rn. 171>).

[X.]esregierung und [X.] sind aufgrund der ihnen obliegenden Integrationsverantwortung ferner verpflichtet, die Durchführung des [X.] dauerhaft zu beobachten. Diese Beobachtungspflicht ist darauf gerichtet festzustellen, ob insbesondere aus dem Volumen und der Risikostruktur der erworbenen Anleihen, die sich auch nach ihrem Erwerb ändern kann, ein konkretes Risiko für den [X.]eshaushalt erwächst. Gegebenenfalls ist die [X.]esregierung gehalten, sich Informationen, über die sie nicht selbst verfügt, zu beschaffen. Ein insoweit geeignetes Mittel kann etwa die gegenüber der [X.]esregierung bestehende Beratungs- und Auskunftspflicht der [X.] (§ 13 Abs. 1 BBankG) sein (vgl. [X.] 142, 123 <233 f. Rn. 220>).

c) Der objektivrechtlich begründeten Reaktionspflicht von [X.]esregierung und [X.], sich als Ausfluss der ihnen obliegenden Integrationsverantwortung aktiv mit der Frage auseinanderzusetzen, wie im Falle eines Ultra-vires-Handelns von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der [X.]päischen [X.] die Kompetenzordnung wiederhergestellt werden kann, entspricht insoweit auch ein in Art. 38 Abs. 1 Satz 1 [X.] verankertes subjektives Recht des Bürgers (vgl. [X.] 142, 123 <174 Rn. 83 und 209 f. Rn. 166 f.>), das er mit der Verfassungsbeschwerde geltend machen kann.

I[X.] Auslegung des [X.]srechts

Es bestehen Zweifel, ob der [X.]-Beschluss mit dem in Art. 123 A[X.]V verankerten Verbot monetärer Haushaltsfinanzierung vereinbar ist (1.). Er könnte darüber hinaus gegen Art. 119 und Art. 127 Abs. 1 und Abs. 2 A[X.]V und Art. 17 ff. [X.] verstoßen, weil das [X.] trotz der erklärten währungspolitischen Zielsetzung aufgrund seiner ökonomischen Wirkungen einen zumindest gleichwertigen wirtschaftspolitischen Gehalt aufweist (2.).

1. Verstoß gegen das Verbot der monetären Haushaltsfinanzierung

Das in Art. 123 A[X.]V verankerte Verbot monetärer Haushaltsfinanzierung beinhaltet auch ein [X.] (a). Hiergegen könnte der [X.]-Beschluss verstoßen (b).

a) Verbot monetärer Haushaltsfinanzierung

Art. 123 Abs. 1 A[X.]V verbietet es der [X.] und den Zentralbanken der Mitgliedstaaten, öffentlich-rechtlichen Körperschaften und Einrichtungen der [X.]päischen [X.] und der Mitgliedstaaten Überziehungs- oder andere Kreditfazilitäten zu gewähren oder unmittelbar von ihnen Schuldtitel zu erwerben ([X.], Urteil vom 16. Juni 2015, [X.], [X.]/14, [X.]:C:2015:400, Rn. 94). Zwar ist es dem [X.]system nicht generell verwehrt, von Gläubigern eines Mitgliedstaates Schuldtitel zu erwerben, die dieser Staat zuvor ausgegeben hat (vgl. [X.], a.a.[X.], Rn. 95). So gestattet Art. 18 Abs. 1 [X.]-Protokoll dem [X.], zur Erreichung seiner Ziele und zur Erfüllung seiner Aufgaben auf den Finanzmärkten tätig zu werden, indem es unter anderem börsengängige Wertpapiere, zu denen Staatsanleihen gehören, endgültig kauft und verkauft, ohne dass diese Ermächtigung an besondere Bedingungen geknüpft ist, sofern nicht der Charakter von Offenmarktgeschäften als solcher missachtet wird (vgl. [X.], a.a.[X.], Rn. 96). Das [X.] darf allerdings auch auf den Sekundärmärkten keine Staatsanleihen unter Voraussetzungen erwerben, die in der Praxis die gleiche Wirkung wie ein unmittelbarer Erwerb von Staatsanleihen von den öffentlich-rechtlichen Körperschaften und Einrichtungen der Mitgliedstaaten selbst hätten und auf diese Weise die Wirksamkeit des in Art. 123 Abs. 1 A[X.]V festgelegten Verbots in Frage stellten (vgl. [X.], a.a.[X.], Rn. 97). Ziel des Art. 123 A[X.]V ist es, die Mitgliedstaaten dazu anzuhalten, eine gesunde Haushaltspolitik zu befolgen, indem vermieden wird, dass eine monetäre Finanzierung öffentlicher Defizite oder Privilegien der öffentlichen Hand auf den Finanzmärkten zu einer übermäßigen Verschuldung oder überhöhten Defiziten der Mitgliedstaaten führen (vgl. [X.], a.a.[X.], Rn. 100). Ankäufe am Sekundärmarkt dürfen nicht eingesetzt werden, um das mit Art. 123 A[X.]V verfolgte Ziel zu umgehen (vgl. [X.], a.a.[X.], Rn. 101). Ein Programm, das den Ankauf von Staatsanleihen auf dem Sekundärmarkt zum Gegenstand hat, muss daher mit hinreichenden Garantien versehen sein, um eine Beachtung des Verbots monetärer Staatsfinanzierung wirksam zu gewährleisten (vgl. [X.], a.a.[X.], Rn. 102 ff.). So dürfen Wirtschaftsteilnehmer, die möglicherweise Staatsanleihen auf dem Primärmarkt erwerben, nicht die Gewissheit haben, dass das [X.] diese Anleihen binnen eines [X.]raums und unter Bedingungen ankaufen würde, die es diesen Wirtschaftsteilnehmern ermöglichten, faktisch als Mittelspersonen des [X.] für den unmittelbaren Erwerb der Anleihen zu agieren (vgl. [X.], a.a.[X.], Rn. 104). Dementsprechend dürfen sich die Mitgliedstaaten bei der Festlegung ihrer Haushaltspolitik nicht auf die Gewissheit stützen können, dass ihre Staatsanleihen künftig vom [X.] an den Sekundärmärkten angekauft werden (vgl. [X.], a.a.[X.], Rn. 113). Zudem muss eine Mindestfrist zwischen der Ausgabe eines Schuldtitels auf dem Primärmarkt und seinem Ankauf an den Sekundärmärkten eingehalten werden; eine vorherige Ankündigung des [X.], solche Ankäufe vorzunehmen, muss ebenso ausgeschlossen sein wie eine Ankündigung des Volumens der geplanten Ankäufe (vgl. [X.], a.a.[X.], Rn. 106). Erworbene Schuldtitel dürfen außerdem nur ausnahmsweise bis zur Endfälligkeit gehalten werden (vgl. [X.], a.a.[X.], Rn. 117 f.). Schließlich müssen Ankäufe begrenzt oder eingestellt und erworbene Schuldtitel wieder dem Markt zugeführt werden, wenn eine Fortsetzung der Intervention oder ein weiteres Halten der Schuldtitel zur Verwirklichung der geldpolitischen Ziele nicht (mehr) erforderlich ist (vgl. [X.], a.a.[X.], Rn. 112 ff., 117 ff.).

Der Senat geht davon aus, dass der [X.] die von ihm herausgestellten, den Grundsatzbeschluss über das [X.] vom 6. September 2012 in seiner Reichweite einschränkenden Konditionen als rechtsverbindliche Kriterien ansieht, deren Missachtung auch in Bezug auf andere Programme, die den Ankauf von Staatsanleihen zum Gegenstand haben, einen Kompetenzverstoß - aus Sicht des [X.] einen Verstoß gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 2, Abs. 4 [X.]V - darstellte (vgl. [X.] 142, 123 <222 Rn. 192>).

b) Subsumtion

Das [X.] betrifft Anleihen von [X.], staatlichen Unternehmen und anderen staatlichen Einrichtungen sowie von europäischen Institutionen. Diese Anleihen werden zwar ausschließlich auf dem Sekundärmarkt erworben. Für einen Verstoß des [X.]-Beschlusses gegen Art. 123 A[X.]V spricht jedoch, dass Einzelheiten der Ankäufe in einer Art und Weise angekündigt werden, die auf den Märkten die faktische Gewissheit begründen könnten, dass das [X.]system emittierte Staatsanleihen auch erwerben wird (aa), dass die Einhaltung bestimmter Mindestfristen zwischen der Ausgabe eines Schuldtitels auf dem Primärmarkt und seinem Ankauf auf dem Sekundärmarkt nicht nachprüfbar ist ([X.]), erworbene Anleihen bislang durchweg bis zur Endfälligkeit gehalten werden ([X.]) und darüber hinaus Anleihen erworben werden, die von vornherein eine negative Rendite aufweisen ([X.]).

aa) Faktische Gewissheit hinsichtlich des Erwerbs durch das [X.]system

Es trifft zwar zu, dass die Marktteilnehmer keine rechtliche Gewissheit haben, dass eine bestimmte nach einer [X.] identifizierbare Emission von Anleihen eines Mitgliedstaates der [X.]zone durch das [X.]system aufgekauft wird. Aus den ausdrücklich angekündigten Modalitäten des [X.] (1) und den Modalitäten, die sich aus der Praxis der Anleihekäufe ableiten lassen (2), könnte für die Marktteilnehmer jedoch eine hinreichende faktische Gewissheit bestehen, dass emittierte Staatsanleihen vom [X.]system auch erworben werden (3).

(1) Angekündigte Modalitäten

Nach Art. 3 Abs. 1 des Beschlusses vom 4. März 2015 sind zulässige Schuldtitel grundsätzlich alle auf [X.] lautenden marktfähigen Schuldtitel, die von der Zentralregierung eines Mitgliedstaats, dessen Währung der [X.] ist, anerkannten Organen mit Sitz im [X.]-Währungsgebiet, internationalen Organisationen mit Sitz im [X.]-Währungsgebiet und multilateralen Entwicklungsbanken mit Sitz im [X.]-Währungsgebiet für Ankäufe durch die Zentralbanken des [X.] begeben werden. Angekündigt wurde im Rahmen des [X.] zunächst ein monatliches Ankaufvolumen von 60 Milliarden [X.] ab März 2015, das ab April 2016 auf 80 Milliarden [X.] erhöht wurde (vgl. siebter Erwägungsgrund des Beschlusses vom 4. März 2015 sowie dritter Erwägungsgrund des Beschlusses vom 18. April 2016). Hieraus resultierte ein Ankauf von Schuldtiteln in Höhe von zunächst 780 Milliarden [X.] bis einschließlich März 2016, sodann weiteren 960 Milliarden [X.] bis einschließlich März 2017 und schließlich weiteren 120 Milliarden [X.] von April bis Mai 2017, nachdem das monatliche Ankaufvolumen des [X.] ab April 2017 wieder auf 60 Milliarden [X.] reduziert worden war (vgl. [X.], Pressemitteilung vom 8. Dezember 2016). Daraus ergibt sich ein Gesamtvolumen des [X.] von 1.860 Milliarden [X.] bis Ende Mai 2017. Der größte Teil entfiel dabei auf Ankäufe im Rahmen des [X.]: Am 12. Mai 2017 hielt das [X.]system im Rahmen des [X.] Aktiva in Höhe von 1.534,8 Milliarden [X.] (vgl. [X.], Monatsbericht Mai 2017, [X.]).

Nach Art. 6 Abs. 1 des Beschlusses vom 4. März 2015 in Verbindung mit Art. 1 Nr. 3 des Beschlusses vom 18. April 2016 über die im Rahmen des [X.] vorzunehmende Portfolioallokation steht fest, dass Staatsanleihen und Anleihen nationaler anerkannter Organe derzeit 90 % des [X.] ausmachen: Hiervon werden nach Art. 6 Abs. 2 Satz 1 des Beschlusses vom 4. März 2015 in Verbindung mit Art. 1 Nr. 4 des Beschlusses vom 18. April 2016 10 % durch die [X.] erworben, so dass 80 % des Gesamtvolumens des [X.] auf den Erwerb von Staatsanleihen und Anleihen nationaler anerkannter Organe durch die nationalen Zentralbanken entfallen. Die Verteilung der Ankäufe auf die verschiedenen Hoheitsgebiete erfolgt nach Art. 6 Abs. 2 Satz 2 des Beschlusses vom 4. März 2015 in Verbindung mit Art. 1 Nr. 4 des Beschlusses vom 18. April 2016 anhand des Schlüssels für die Kapitalzeichnung der [X.] gemäß Art. 29 [X.]. Nach Art. 5 des Beschlusses vom 4. März 2015 in Verbindung mit Art. 1 Nr. 2 des Beschlusses vom 18. April 2016 gilt zudem eine Ankaufobergrenze pro [X.] für marktfähige Schuldtitel sowie eine Gesamt-Ankaufobergrenze der ausstehenden Wertpapiere eines Emittenten für alle notenbankfähigen Schuldtitel.

Allein mit diesen Informationen steht fest, dass 90 % des [X.] mit Anleihen nationaler Emittenten erfüllt werden. Ferner steht fest, dass innerhalb dieser 90 % Anleihen aus den verschiedenen Hoheitsgebieten der Emittenten entsprechend dem [X.]-Kapitalschlüssel erworben werden. Diese Ankäufe werden überwiegend durch die jeweiligen nationalen Zentralbanken durchgeführt und, bezogen auf das Gesamtvolumen des [X.], zu 10 % durch die [X.].

Aus den ausdrücklich angekündigten Modalitäten lässt sich etwa ableiten, dass monatlich Anleihen [X.] Emittenten in einem Wert erworben werden, der 23,7 % des monatlichen Ankaufvolumens des [X.] entspricht: Die [X.] hält mit derzeit 1.948 208 997,34 [X.] 17,9973 % des eingezahlten Kapitals der [X.] (vgl. [X.]). Dieser Anteil muss allerdings gewichtet werden: Denn zum einen haben auch Mitgliedstaaten, deren Währung nicht der [X.] ist, den auf sie entfallenden Kapitalanteil (teilweise) eingezahlt, ohne dass sich die nationalen Zentralbanken dieser Mitgliedstaaten am [X.] beteiligten, weshalb sich die Anteile der nationalen Zentralbanken des [X.] an den - nur - vom [X.]system eingezahlten [X.] als 100 %-Bezugsgröße orientieren müssen. Zum anderen werden - da [X.] Anleihen jedenfalls bis zum 28. Juli 2016 nicht programmfähig waren und bislang nicht gekauft werden - von den 19 Mitgliedstaaten, deren Währung der [X.] ist, Anleihen nur aus 18 Mitgliedstaaten erworben. Daher entsprechen die Kapitalanteile dieser 18 Mitgliedstaaten - insgesamt 68,3583 % am eingezahlten Kapital der [X.] - den 100 % des maßgeblichen Volumens, nach dem die Beteiligung der nationalen Notenbanken an der Durchführung des [X.] zu bestimmen ist. Für Anleihen [X.] Emittenten ergibt sich hieraus rechnerisch ein Anteil von 23,6951 %.

(2) Aus der Ankaufpraxis ableitbare Modalitäten

Bereits einige Monate nach Beginn des [X.] im März 2015 konnten Marktteilnehmer zudem aus der Praxis der Anleihekäufe den Anteil des [X.] am [X.] sowie das Verhältnis von Staatsanleihen und Anleihen öffentlicher Institutionen innerhalb der Mitgliedstaaten erkennen und so das monatliche Ankaufvolumen des [X.] und den Anteil nationaler Anleihen hieran beziffern.

Die monatlichen Gesamtankäufe im Rahmen des [X.], die zunächst auf 60 Milliarden [X.] festgelegt waren, unterlagen zwar saisonalen Schwankungen. So wurden in den Urlaubszeiten im August und Dezember 2015 die Ankäufe verringert, um sie danach wieder zu erhöhen. Die besagten saisonalen Schwankungen wurden zudem von der [X.] angekündigt. Im Durchschnitt hielten sich die Ankäufe aber im avisierten Rahmen. In der [X.] zwischen März 2015 und März 2016 wurden monatlich durchschnittlich Anleihen in einem Umfang von 60,475 Milliarden [X.] erworben. Der Anteil des [X.] am [X.] betrug von Beginn an stets etwa 80 %. Aus diesen Informationen lässt sich der [X.]-Betrag der Ankäufe durch die nationalen Zentralbanken ermitteln: 80 % des monatlichen Volumens von 60 Milliarden [X.] sind 48 Milliarden [X.]. Für [X.] Anleihen, deren Anteil rechnerisch 23,6951 % betragen muss, ergibt sich aus den angekündigten Informationen ein monatliches Volumen von 11,37 Milliarden [X.]. In der [X.] zwischen März 2015 und März 2016 entsprach der tatsächliche Ankauf im Durchschnitt diesem Volumen.

Der Anteil des [X.] ist im Wesentlichen auch stabil geblieben, nachdem das Ankaufvolumen des [X.] im April 2016 auf 80 Milliarden [X.] monatlich erhöht wurde: Das monatliche Gesamtankaufvolumen des [X.] betrug zwischen 85,1 Milliarden [X.] und 85,4 Milliarden [X.] mit Ausschlägen im Juli 2016 (80,5 Milliarden [X.]) und August 2016 (60,5 Milliarden [X.]). Der Anteil des [X.] am [X.] betrug zunächst 93,3 %, sank dann auf 82 - 85 % und hat sich bei etwa 80 % des [X.] eingependelt.

Es lassen sich sogar detaillierte Rückschlüsse darauf ziehen, welche konkrete Anleihe, die die [X.]-Kriterien erfüllt, innerhalb des zur Verfügung stehenden Volumens und innerhalb der Ankaufobergrenze - 33 % je Emittent - erworben wird. Hinsichtlich der Kriterien, die die Anleihen aufweisen - insbesondere Laufzeit und Rendite - verfügt der Markt über weitreichende Informationen, da Analysten die Renditen der verschiedenen Anleihen der staatlichen Emittenten mit unterschiedlichen Laufzeiten sowie das Marktvolumen dieser Anleihen untersuchen. Es kann daher davon ausgegangen werden, dass die Gesamtvolumina der sich auf dem Markt befindlichen Anleihen und deren Charakteristika bekannt sind. Entscheidend ist indes, dass das Angebot an [X.]-fähigen Anleihen knapp ist, da diese eine Laufzeit von zwei bis unter 31 Jahren und eine Mindestrendite von -0,4 % aufweisen müssen (ab Januar 2017 wurde das Spektrum auf Anleihen mit einer Laufzeit zwischen einem und 31 Jahren erweitert). Analysten- und Presseberichten zufolge waren im Juli 2016 62 % der [X.]esanleihen mit der relevanten Laufzeit nicht mehr ankaufbar (vgl. [X.] /newsseite/1/). Im Oktober 2016 soll etwa die Hälfte aller Staatsanleihen auf dem Markt negativ rentiert haben, knapp 30 % mit einer Rendite von weniger als -0,4 %, die daher nicht [X.]-fähig gewesen seien (vgl. [X.], [X.], 7. Oktober 2016, [X.]). Für [X.] soll der erwer[X.]are Umfang im Februar 2017 erschöpft gewesen sein (vgl. [X.] FITS No. 40 vom 7. Oktober 2016, S. 21; Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, Jahresgutachten 2016/17, Rn. 382; siehe auch Frankfurter Allgemeine [X.]ung vom 6. Dezember 2016, S. 18: [X.] Anleihen seien nach den derzeitigen Kriterien im [X.] 2017 erschöpft). Es wird erwartet, dass außerdem im Laufe des Jahres 2017 das Angebot für [X.] (vgl. [X.], [X.], 7. Oktober 2016, S. 14) sowie für niederländische, österreichische, [X.], [X.] und [X.] Anleihen erschöpft sein wird (vgl. [X.] FITS No. 40 vom 7. Oktober 2016, [X.]). Auch die [X.] berichtet von „[X.][n] am Markt für Staatsanleihen“, die nicht nur [X.]eswertpapiere beträfen, sondern auch solche der Französischen Republik (vgl. [X.], Monatsbericht November 2016, [X.]7 f.).

Mit der Knappheit an programmfähigen Anleihen könnte sich die Wahrscheinlichkeit des Erwerbs bis zur faktischen Gewissheit verdichten, zumal sich die Ankaufobergrenze - 33 % je Emission - nicht nach dem auf dem Sekundärmarkt befindlichen Teil einer Emission, sondern nach dem Gesamtvolumen einer Emission, identifiziert nach [X.] (vgl. Art. 5 Abs. 1 Satz 1 des Beschlusses vom 4. März 2015 in der durch den Beschluss vom 5. November 2015 geänderten Fassung) richtet.

(3) Weitgehende Gewissheit bei den Marktteilnehmern

Angesichts dieser Rahmenbedingungen könnte bei Emittenten und den übrigen Marktteilnehmern die sichere Erwartung bestehen, dass eine Anleihe bis zur Ankaufobergrenze erworben wird. Es stellt sich die Frage, ob hierin eine Verfälschung der Marktbedingungen liegt, die den Anreiz für [X.] mindert, eine gesunde Haushaltspolitik zu verfolgen. Dies könnte möglicherweise nicht nur dann angenommen werden, wenn absolut sicher ist, dass eine bestimmte Anleihe durch das [X.]system erworben wird, sondern bereits dann, wenn dies hinreichend wahrscheinlich ist. Insofern dürfte es auch nicht darauf ankommen, ob die erforderliche Sicherheit für alle Anleihen besteht. Es dürfte vielmehr genügen, dass sich ein Mitgliedstaat hinreichend sicher sein kann, dass von ihm begebene Anleihen zu einem bestimmten Teil erworben werden. Art. 123 Abs. 1 A[X.]V verbietet nicht nur die Finanzierung aller Staatshaushalte, sondern bereits diejenige eines einzigen Staates.

Ob dem der Hinweis der [X.] in ihrer Stellungnahme vom 15. November 2016 entgegen steht, wonach keine rechtliche Verpflichtung der Zentralbanken des [X.] besteht, Anleihen einer bestimmten [X.] zu kaufen, ist demgegenüber zumindest zweifelhaft. Entscheidend für eine Verletzung des Verbots der monetären Staatsfinanzierung ist bereits nach dem Wortlaut von Art. 123 Abs. 1 A[X.]V nicht die rechtliche Verpflichtung sondern der tatsächliche Erwerb von Schuldtiteln. Es stellt sich daher die Frage, ob sich eine faktische Gewissheit trotz des Fehlens einer rechtlichen Verpflichtung zum Ankauf von Anleihen aus den oben dargelegten Rahmenbedingungen ergibt mit der Folge, dass das Tätigwerden des [X.] im Rahmen des [X.] praktisch die gleiche Wirkung wie der unmittelbare Erwerb von Staatsanleihen von den öffentlich-rechtlichen Körperschaften und Einrichtungen der Mitgliedstaaten selbst hat. Insoweit kommt es darauf an, ob Marktteilnehmer, die Staatsanleihen auf dem Primärmarkt erwerben, letztlich die Gewissheit haben, dass das [X.]system diese Anleihen binnen eines überschaubaren [X.]raums und unter Bedingungen ankauft, die es ihnen ermöglicht, gleich Mittelspersonen des [X.] für den unmittelbaren Erwerb dieser Anleihen zu agieren.

[X.]) Mangelnde Nachprüfbarkeit der Einhaltung bestimmter Mindestfristen

Zu den Garantien, die verhindern sollen, dass der Ankauf von Staatsanleihen gegen das Verbot monetärer Staatsfinanzierung nach Art. 123 Abs. 1 A[X.]V verstößt, gehört auch die Einhaltung von Mindestfristen zwischen der Ausgabe eines Schuldtitels auf dem Primärmarkt und seinem Ankauf auf dem Sekundärmarkt (vgl. [X.], Urteil vom 16. Juni 2015, [X.], [X.]/14, [X.]:C:2015:400, Rn. 106 f.). Dem Grunde nach ist im [X.] eine solche Mindestfrist vorgesehen. Nach Art. 4 Abs. 1 des Beschlusses vom 4. März 2015 sind Ankäufe von Neu- und [X.] und marktfähigen Schuldtiteln mit einer Restlaufzeit, die kurz vor oder nach der Fälligkeit des zu begebenden marktfähigen Schuldtitels endet, erst nach Ablauf eines vom [X.]-Rat festzulegenden [X.]raums („Sperrfrist“) zulässig, um die Bildung eines Marktpreises für notenbankfähige Wertpapiere zu ermöglichen.

Näheres über die Ausgestaltung dieser Fristen ist jedoch nicht bekannt. In ihren Stellungnahmen gegenüber dem [X.] haben die [X.] und die [X.] ausgeführt, dass Einzelheiten nicht veröffentlicht würden, um die Bildung eines Marktpreises nicht zu beeinträchtigen. Demgegenüber hat der [X.] betont, dass gerade in Fällen wie dem vorliegenden, in denen ein [X.]-Organ über ein weites Ermessen verfügt, der gerichtlichen Kontrolle besondere Bedeutung zukommt, weswegen die nach Art. 296 Abs. 2 A[X.]V vorgeschriebene Begründung so abgefasst werden muss, dass die Betroffenen die Gründe für die getroffene Maßnahme erkennen können und der [X.] seine Kontrolle ausüben kann (vgl. [X.], a.a.[X.], Rn. 70).

Vor diesem Hintergrund leuchtet es zwar ein, dass Veröffentlichungen von Einzelheiten der einzuhaltenden Mindestfristen nicht deren Zweck einer Marktpreisbildung zuwiderlaufen dürfen. Das schließt jedoch nicht aus, dass die nach Art. 296 Abs. 2 A[X.]V geschuldete Begründung zumindest ex post gegeben wird, um eine gerichtliche Überprüfung derjenigen Garantien zu ermöglichen, deren Außerachtlassung zu einer Umgehung des Verbots monetärer Staatsfinanzierung führte. Da das [X.] mittlerweile seit mehr als zwei Jahren läuft und sein Ende nicht abzusehen ist, ohne dass die [X.] ihrer Begründungspflicht insoweit nachgekommen wäre, erscheint es zweifelhaft, ob die gegenwärtige Praxis, nach der mangels bereitgestellter Informationen eine gerichtliche Kontrolle der Einhaltung der Mindestfristen nicht möglich ist, den Konditionen genügt, die der [X.] zur Vermeidung einer Verletzung des Verbots monetärer Staatsfinanzierung entwickelt hat.

[X.]) Halten von Anleihen bis zur Endfälligkeit

In seinem Urteil vom 16. Juni 2015 ([X.], [X.]/14, [X.]:C:2015:400, Rn. 117) ist der [X.] davon ausgegangen, dass die Auswirkungen eines Anleihekaufprogramms auf den Anreiz zur Verfolgung einer gesunden Haushaltspolitik durch die Möglichkeit beschränkt würden, die erworbenen Anleihen jederzeit wieder zu verkaufen. Hieraus hat er geschlossen, dass die Folgen, die daraus entstünden, dass diese Anleihen vom Markt genommen würden, potenziell vorübergehender Natur seien. Hieran anknüpfend hat der Senat in seinem [X.] vom 21. Juni 2016 festgestellt, dass das in Art. 123 Abs. 1 A[X.]V enthaltene [X.] dann nicht verletzt werde, wenn unter anderem erworbene Schuldtitel nur ausnahmsweise bis zur Endfälligkeit gehalten würden (vgl. [X.] 142, 123 <227 f. Rn. 202>).

Im Rahmen des [X.] sind angekaufte Staatsanleihen - die Stellungnahmen der [X.] und der [X.] zugrunde gelegt - bislang nicht wieder verkauft worden. Aus Art. 1 des Beschlusses vom 4. März 2015 ergibt sich lediglich, dass das [X.] ein Programm darstellt, in dessen Rahmen die Zentralbanken des [X.] notenbankfähige marktfähige Schuldtitel an den Sekundärmärkten unter bestimmten Bedingungen kaufen. Verkäufe sind jedenfalls nicht ausdrücklich vorgesehen. Die [X.] und die [X.] gehen in ihren Stellungnahmen gegenüber dem [X.] zwar davon aus, dass Verkäufe jederzeit rechtlich möglich seien. Der geldpolitische Zweck des Programms könnte jedoch dafür sprechen, dass - jedenfalls während der Laufzeit des Programms - keine Verkäufe stattfinden, da jeder Verkauf die Geldmenge reduzieren würde, deren Erweiterung Ziel des [X.] im Allgemeinen und des [X.] im Besonderen ist. Dementsprechend gehen [X.] und [X.] davon aus, dass in absehbarer [X.] keine Verkäufe von im Rahmen des [X.] erworbenen Vermögenswerten zu erwarten sind (Stellungnahme der [X.] gegenüber dem [X.] vom 15. November 2016, Antwort auf Frage 2 sowie Stellungnahme der [X.] gegenüber dem [X.] vom 15. November 2016, Antwort auf Frage 2). Die [X.] hat bislang keine im Rahmen des [X.] erworbenen Vermögenswerte wieder verkauft. Die [X.] hat nach eigenem Bekunden bislang lediglich in Ausnahmefällen einzelne Vermögenswerte aus technischen Gründen, zum Beispiel zur Einhaltung einer Obergrenze, veräußert. Entscheidungen, ob Vermögenswerte auch nach Beendigung des Programms verkauft würden, hingen von geldpolitischen Erwägungen ab. Der Senat entnimmt diesen Einlassungen, dass Verkäufe innerhalb des [X.] einschließlich seiner Unterprogramme zwar als rechtlich zulässig erachtet, aber bisher nicht praktiziert werden.

Vor diesem Hintergrund stellt sich - die Übertragbarkeit der Aussagen im Urteil vom 16. Juni 2015 ([X.], [X.]/14, [X.]:C:2015:400) angenommen - zum einen die Frage, ob die [X.] berechtigt ist, die Laufzeit eines Programms beliebig in die Länge zu ziehen und die Verpflichtung aus Art. 18 Abs. 1 [X.] für diese Dauer faktisch zu suspendieren. Zum anderen erhebt sich die Frage, wie nach einem Ende des Programms zu verfahren ist. Es erscheint naheliegend, dass in diesem Fall nicht alle Staatsanleihen sofort verkauft werden können, da infolge einer solchen Angebotsschwemme der Markt zusammenbrechen dürfte. Begänne das [X.]system allerdings auch nach diesem [X.]punkt nicht damit, die Bestände abzubauen, bedeutete dies, dass die in den Anleihen verkörperten Staatsschulden dauerhaft dem Markt entzogen blieben. Die Staatsschulden wären dann im [X.]system gebunden und spielten für die Märkte - insbesondere für die Bonitätsbewertung der emittierenden Mitgliedstaaten und damit auch für deren Finanzierungsbedingungen - kaum noch eine Rolle. Sie wären dauerhaft neutralisiert. Auch wenn davon auszugehen ist, dass das Instrument der quantitativen Lockerung dem [X.]system grundsätzlich zur Verfügung stehen muss und das Halten einer Anleihe bis zur Endfälligkeit durch Art. 18 Abs. 1 [X.] nicht kategorisch ausgeschlossen wird, wäre das Regel-Ausnahme-Verhältnis von Verkauf und Halten bis zur Endfälligkeit in sein Gegenteil verkehrt. Es liegt nahe, dass in diesem Fall den [X.] der Anreiz genommen wäre, eine gesunde Haushaltspolitik zu verfolgen.

[X.]) Erwerb von Anleihen mit negativer Rendite

Nach Art. 3 Abs. 5 des [X.]-Beschlusses vom 4. März 2015 ist der Ankauf nominaler marktfähiger Schuldtitel mit negativer Endfälligkeitsrendite über dem Zinssatz für die Einlagefazilität (derzeit -0,4 %) grundsätzlich zulässig; seit dem 1. Januar 2017 sind sogar Ankäufe von Wertpapieren mit einer Endfälligkeitsrendite unterhalb dieses Zinssatzes grundsätzlich zugelassen. Durch die Zulassung negativer Endfälligkeitsrenditen und deren Kopplung an den Zinssatz der Einlagefazilität werden aktuell Staatsanleihen, die mindestens mit -0,4 % und damit deutlich im negativen Bereich rentieren, im Rahmen des [X.] angekauft. Dies hat zur Folge, dass sich Mitgliedstaaten, die negativ rentierliche Anleihen platzieren, über die Anleihen nicht nur rückzahlbares Geld am Kapitalmarkt leihen, sondern aufgrund der [X.] auch nominell Gewinne erzielen. Da aufgrund der Rahmenbedingungen des [X.] bei Emittenten und übrigen Marktteilnehmern möglicherweise die gesicherte Erwartung besteht, dass Staatsanleihen bis zur Ankaufobergrenze erworben werden, kann man davon auszugehen, dass die negativen Zinssätze an die auf dem Sekundärmarkt ankaufenden nationalen Zentralbanken weitergereicht werden, der von den Mitgliedstaaten durch Ausgabe negativ rentierlicher Anleihen erzielte Gewinn mithin von den nationalen Zentralbanken finanziert wird. Das Ziel von Art. 123 A[X.]V würde dadurch konterkariert, weil dieses Vorgehen aufgrund der Negativverzinsung die nationalen Haushalte entlastet und erhebliche Anreize zur Aufnahme von Krediten setzt. Demgegenüber kann auch nicht darauf verwiesen werden, dass jedem Anleihekauf auf dem Sekundärmarkt ein Verlustrisiko innewohnt, da die hierauf bezogenen Erwägungen des [X.] (vgl. [X.], Urteil vom 16. Juni 2015, [X.], [X.]/14, [X.]:C:2015:400, Rn. 126) kursbedingte Verlustrisiken betreffen, während vorliegend aufgrund der Negativverzinsung Verlusteintritte und entsprechende Entlastungseffekte für die Haushalte der Emittenten von vorneherein feststehen.

2. Überschreitung des Mandats der [X.]

Art. 119 und Art. 127 ff. A[X.]V sowie Art. 17 ff. [X.] enthalten grundsätzlich ein auf die Währungspolitik beschränktes Mandat für das [X.] im Allgemeinen und die [X.] im Besonderen (vgl. [X.] 89, 155 <208 f.>) (a). Daneben ist es dem [X.] lediglich erlaubt, die allgemeine Wirtschaftspolitik in der [X.] zu unterstützen (b). Nach diesen Grundsätzen ist zweifelhaft, ob der [X.]-Beschluss wegen seines Volumens und wegen des mehr als zwei Jahre andauernden Vollzuges und der dadurch bewirkten Auswirkungen noch als vom Mandat der [X.] gedeckt angesehen werden kann (c).

a) Beschränktes Mandat für die Währungspolitik

Für die Zuständigkeiten des [X.] gilt das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung (aa). Nach dem Vertrag über die [X.]päische [X.] und dem Vertrag über die Arbeitsweise der [X.]päischen [X.] ist die [X.] für die Währungspolitik zuständig ([X.]). Die Zuständigkeit für die Wirtschaftspolitik liegt bis auf einzelne Fälle hingegen bei den Mitgliedstaaten ([X.]).

aa) Unabhängigkeit der [X.] und Demokratieprinzip

Die Zuständigkeitsverteilung zwischen der [X.]päischen [X.] und den Mitgliedstaaten folgt dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung (Art. 5 Abs. 1 und Abs. 2 [X.]V). Dies gilt auch für Aufgaben und Befugnisse, die die Verträge dem [X.] zuweisen, das aus der [X.] und den nationalen Zentralbanken besteht (Art. 282 Abs. 1 Satz 1 A[X.]V). Dieses Mandat muss, um [X.] Anforderungen zu genügen, eng begrenzt sein (1). Die Beachtung seiner Grenzen unterliegt in vollem Umfang gerichtlicher Kontrolle; diese obliegt zuvörderst dem [X.], dessen Aufgabe es ist, die Wahrung des Rechts bei der Auslegung und Anwendung der Verträge zu sichern (Art. 19 Abs. 1 [X.]V) (2).

(1) Die Unabhängigkeit, die die [X.] und die nationalen Notenbanken bei der Ausübung der ihnen übertragenen Befugnisse genießen (Art. 130, Art. 282 Abs. 3 Sätze 3 und 4 A[X.]V sowie Art. 88 Satz 2 [X.]), stellt eine Durchbrechung der Anforderungen an die [X.] Legitimation politischer Entscheidungen dar. Das [X.] hat wiederholt festgestellt, dass die mit der Übertragung währungspolitischer Kompetenzen auf eine unabhängige [X.]päische Zentralbank einhergehenden [X.] mit [X.] Grundsätzen noch vereinbar sind, weil sie der erprobten und wissenschaftlich belegten Besonderheit der Währungspolitik Rechnung trägt, dass eine unabhängige Zentralbank den Geldwert und damit die allgemeine ökonomische Grundlage für die staatliche Haushaltspolitik eher sichert als Organe, die in ihrem Handeln von Geldmenge und Geldwert abhängen und auf die kurzfristige Zustimmung politischer Kräfte angewiesen sind. Diese verfassungsrechtliche Billigung der Unabhängigkeit der [X.] begründet jedoch die Notwendigkeit restriktiver Auslegung ihres Mandats. Dieses ist auf den Bereich einer vorrangig stabilitätsorientierten Geldpolitik beschränkt und lässt sich nicht auf andere Politikbereiche übertragen (vgl. dazu für die [X.] Verfassung Art. 88 Satz 2 [X.]; [X.] 89, 155 <208 f.>; 97, 350 <368 f.>; 142, 123 <220 f. Rn. 188 f.>).

(2) Die Unabhängigkeit der [X.] steht einer gerichtlichen Kontrolle bei der Abgrenzung ihrer Zuständigkeiten nicht entgegen (vgl. [X.], Urteil vom 10. Juli 2003, [X.]/00, [X.]:[X.], Rn. 135 ff.). Vielmehr kommt in Fällen, in denen ein [X.]sorgan über ein weites Ermessen verfügt, der Kontrolle der Einhaltung bestimmter verfahrensrechtlicher Garantien wesentliche Bedeutung zu (vgl. [X.], Urteil vom 16. Juni 2015, [X.], [X.]/14, [X.]:C:2015:400, Rn. 69).

Die von Art. 130, Art. 282 Abs. 3 Sätze 3 und 4 A[X.]V gewährleistete Unabhängigkeit bezieht sich nur auf die der [X.] durch die Verträge eingeräumten Befugnisse und deren inhaltliche Ausgestaltung, nicht aber auf die Bestimmung von Umfang und Reichweite ihres Mandats. Gemäß dem in Art. 5 Abs. 1 und Abs. 2 [X.]V niedergelegten Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung hat das [X.] innerhalb der Grenzen der Befugnisse zu handeln, die ihm das Primärrecht verleiht, und es kann daher nicht in gültiger Weise ein Programm beschließen und durchführen, das über den Bereich hinausgeht, der der Währungspolitik durch das Primärrecht zugewiesen wird (vgl. [X.], a.a.[X.], Rn. 41).

[X.]) Beschränkung auf die Währungspolitik

Nach Art. 3 Abs. 1 Buchstabe c A[X.]V besitzt die [X.]päische [X.] für die Mitgliedstaaten der [X.]zone die ausschließliche Zuständigkeit im Bereich der Währungspolitik. Zwar definieren die Verträge weder den Begriff der Währungspolitik noch den Begriff der Geldpolitik (vgl. Art. 119 Abs. 2 A[X.]V; [X.], Urteil vom 27. November 2012, [X.], [X.]/12, [X.]:C:2012:756, Rn. 48, 53). Diese Zuständigkeit wird jedoch durch den Vertrag über die Arbeitsweise der [X.]päischen [X.] und die [X.] konkretisiert.

Vorrangiges Ziel des [X.] ist es, die Preisstabilität zu gewährleisten (Art. 127 Abs. 1 Satz 1, Art. 282 Abs. 2 Satz 2 A[X.]V). Grundlegende Aufgaben des Systems sind nach Art. 127 Abs. 2 A[X.]V die Festlegung und Ausführung der Geldpolitik (1. Spiegelstrich), die Durchführung von Devisengeschäften (2. Spiegelstrich), das Halten und Verwalten der offiziellen Währungsreserven der Mitgliedstaaten (3. Spiegelstrich) sowie die Förderung des reibungslosen Funktionierens der Zahlungssysteme (4. Spiegelstrich). Die [X.] konkretisiert in ihrem Kapitel [X.] die währungspolitischen Aufgaben und Operationen des [X.] und ermächtigt dieses zur Eröffnung von Konten (Art. 17 [X.]), zu Offenmarkt- und Kreditgeschäften (Art. 18 [X.]), zur Festlegung von Mindestreserven (Art. 19 [X.]) und zur Anwendung anderer Instrumente der Geldpolitik (Art. 20 [X.]). Nach Art. 22 [X.] können die [X.] und die nationalen Zentralbanken ferner Einrichtungen zur Verfügung stellen beziehungsweise kann die [X.] Verordnungen erlassen, um effiziente und zuverlässige [X.] und Zahlungssysteme innerhalb der [X.] und im Verkehr mit dritten Ländern zu gewährleisten. Art. 23 [X.] ermächtigt sie zu Geschäften mit Drittstaaten und internationalen Organisationen, Art. 24 [X.] zu sonstigen fiskalischen Hilfsgeschäften.

[X.]) Abgrenzung von Währungs- und Wirtschaftspolitik

Die Währungspolitik ist nach Wortlaut, Systematik und Zielsetzung der Verträge insbesondere von der primär den Mitgliedstaaten zustehenden Wirtschaftspolitik abzugrenzen. Dabei kommt es auf die objektiv zu bestimmende Zielsetzung einer Maßnahme, die zur Erreichung dieses Ziels gewählten Mittel sowie ihre Verbindung zu anderen Regelungen an. Für die [X.]e Einordnung ist demnach zum einen entscheidend, ob die Maßnahme unmittelbar wirtschaftspolitische Ziele verfolgt. In der Rechtssache [X.] hat der [X.] dies für den [X.] bejaht, weil dieser die Stabilisierung des [X.]-Währungsgebietes insgesamt zum Ziel habe. Eine solche Maßnahme könne nicht allein deshalb einer währungspolitischen Maßnahme gleichgestellt werden, weil sie mittelbare Auswirkungen auf die Stabilität des [X.] haben könne (vgl. [X.], Urteil vom 27. November 2012, [X.], [X.]/12, [X.]:C:2012:756, Rn. 56, 97). In der Rechtssache [X.] hat der [X.] seine diesbezügliche Rechtsauffassung wiederholt, aber darauf hingewiesen, dass ein Programm, das in gewissem Maße wirtschaftspolitische Ziele begünstigen könne, nicht bereits deswegen als wirtschaftspolitische Maßnahme einzustufen sei, da sich aus Art. 119 Abs. 2, Art. 127 Abs. 1 und Art. 282 Abs. 2 A[X.]V ergebe, dass das [X.] ohne Beeinträchtigung des Ziels der Preisstabilität die allgemeine Wirtschaftspolitik in der [X.] unterstützen dürfe (vgl. [X.], Urteil vom 16. Juni 2015, [X.], [X.]/14, [X.]:C:2015:400, Rn. 58 f.).

Für die Kompetenzabgrenzung kommt es jedoch nicht nur auf die Zielsetzung, sondern auch auf die zur Zielerreichung gewählten Mittel und ihre Effekte an. Nach der Rechtsprechung des [X.] sind Maßnahmen der Währungspolitik etwa die Festsetzung der Leitzinssätze für das [X.]-Währungsgebiet und die Ausgabe von [X.]-Münzen oder -Banknoten (vgl. [X.], Urteil vom 27. November 2012, [X.], [X.]/12, [X.]:C:2012:756, Rn. 95 f.). Dagegen gehört die Gewährung von Finanzhilfen „offenkundig“ nicht zur Währungspolitik (vgl. [X.], a.a.[X.], Rn. 57). Wenn und soweit das [X.] Finanzhilfen gewährt, betreibt es daher eine der [X.]päischen [X.] untersagte Wirtschaftspolitik.

Schließlich kommt es auf die Verbindung der einzuordnenden Maßnahme zu sonstigen Regelungen an. Insbesondere können Bezugnahmen einer Maßnahme auf andere Regelungen und die Einbettung der Maßnahme in eine aus mehreren Einzelmaßnahmen bestehende Gesamtregelung die Zugehörigkeit zur Wirtschafts- beziehungsweise Währungspolitik indizieren. So hat der [X.] mit Blick auf den [X.] darauf abgestellt, dass der auf den Abschluss des [X.]-Vertrages gerichtete Beschluss 2011/199 des [X.]päischen Rates vom 25. März 2011 wegen seiner Bezugnahme auf die wirtschaftspolitischen Bestimmungen des Vertrages über die Arbeitsweise der [X.]päischen [X.] sowie die Sekundärrechtsakte des sogenannten [X.] als ein ergänzender Teil des neuen Regelungsrahmens für die Verstärkung der wirtschaftspolitischen Steuerung der [X.] anzusehen sei und für eine Zugehörigkeit des [X.] zum Bereich der Wirtschaftspolitik spreche (vgl. [X.], a.a.[X.], Rn. 58 - 60).

In der Rechtssache [X.] hat der [X.] betont, dass gemäß Art. 119 Abs. 2 A[X.]V und Art. 127 Abs. 1 A[X.]V in Verbindung mit Art. 5 Abs. 4 [X.]V ein zur Währungspolitik gehörendes Programm für den Ankauf von Anleihen nur in gültiger Weise beschlossen und durchgeführt werden könne, wenn die von ihm umfassten Maßnahmen in Anbetracht der Ziele dieser Politik verhältnismäßig seien (vgl. [X.], Urteil vom 16. Juni 2015, [X.], [X.]/14, [X.]:C:2015:400, Rn. 66). Zwar räumte der [X.] dem [X.] im Hinblick auf das [X.] einen weiten Ermessensspielraum ein, da es insoweit Entscheidungen technischer Natur betreffe und komplexe Prognosen und Beurteilungen vornehmen müsse (vgl. [X.], a.a.[X.], Rn. 68). Zugleich betonte der [X.] aber, dass in Fällen, in denen ein [X.]-Organ über ein weites Ermessen verfüge, der Kontrolle der Einhaltung bestimmter verfahrensrechtlicher Garantien wesentliche Bedeutung zukomme. Zu diesen Garantien gehöre die Verpflichtung des [X.], sorgfältig und unparteiisch alle relevanten Gesichtspunkte des Einzelfalls zu untersuchen und seine Entscheidungen hinreichend zu begründen (vgl. [X.], a.a.[X.], Rn. 69).

Die Kontrolle der Haushaltspolitik ist jedenfalls nicht Bestandteil der Währungspolitik. Die Verträge sehen eine Einbindung des [X.] in die Wirtschafts- und Haushaltspolitik nur in sehr begrenztem Umfang vor, nämlich bei der Anhörung im Defizitverfahren (Art. 126 Abs. 14 Unterabsatz 2 A[X.]V). [X.] gilt, soweit im Zuge der Finanz- und Staatsschuldenkrise auf sekundärrechtlicher Ebene (vgl. Art. 11 Abs. 3 VO [[X.]] Nr. 1175/2011 des [X.]päischen [X.]s und des Rates vom 16. November 2011 zur Änderung der Verordnung [[X.]] Nr. 1466/97 des Rates über den Ausbau der haushaltspolitischen Überwachung und der Überwachung und Koordinierung der Wirtschaftspolitiken, [X.] [X.] Nr. L 306 vom 23. November 2011, S. 12 <23>; Art. 13 Abs. 3 VO [[X.]] Nr. 1176/2011 des [X.]päischen [X.]s und des Rates vom 16. November 2011 über die Vermeidung und Korrektur makroökonomischer Ungleichgewichte, [X.] [X.] Nr. L 306 vom 23. November 2011, S. 25 <31>; Art. 10a Abs. 3 VO [[X.]] Nr. 1177/2011 des Rates vom 8. November 2011 zur Änderung der Verordnung [[X.]] Nr. 1467/97 über die Beschleunigung und Klärung des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit, [X.] [X.] Nr. L 306 vom 23. November 2011, S. 33 <39>) sowie außerhalb des [X.]srechts (vgl. Art. 12 Abs. 1 Satz 2 [X.]) Möglichkeiten geschaffen worden sind, einen Vertreter der [X.] an Überwachungsmissionen der sogenannten [X.] zu beteiligen (vgl. hierzu die Schlussanträge des Generalanwalts Pedro Cruz Villalón vom 14. Januar 2015 in der [X.]. [X.]/14, [X.], [X.]:C:2015:400, Rn. 150, wo empfohlen wird, dass sich die [X.] bei Aktivierung des [X.]s von jeder unmittelbaren Beteiligung an der Durchführung des für den betroffenen Staat geltenden Finanzhilfeprogramms loslöst). Auf die primärrechtliche Zuständigkeitsverteilung zwischen der [X.] und den Mitgliedstaaten hat dies jedoch offenkundig keine Auswirkungen.

b) Bloße Unterstützung der Wirtschaftspolitik

Die Zuständigkeit für die Wirtschaftspolitik im Sinne des Titels [X.] über die Arbeitsweise der [X.]päischen [X.] liegt - soweit sie über der [X.] ausdrücklich zugewiesene Sonderzuständigkeiten (z.B. Art. 121, Art. 122, Art. 126 A[X.]V) hinausgeht - bei den Mitgliedstaaten. Sie sind namentlich für die Festlegung der Ziele und die Wahl der Instrumente der Wirtschaftspolitik zuständig (Art. 5 Abs. 1, Art. 120 ff. A[X.]V). Die Rolle der [X.] ist insoweit gemäß Art. 2 Abs. 3 und Art. 5 Abs. 1 A[X.]V auf den Erlass von Koordinierungsmaßnahmen beschränkt (vgl. [X.], Urteil vom 27. November 2012, [X.], [X.]/12, [X.]:C:2012:756, Rn. 64). Das [X.] ist lediglich befugt, die allgemeine Wirtschaftspolitik in der [X.] zu unterstützen, soweit dies ohne Beeinträchtigung des Ziels der Preisstabilität möglich ist (Art. 119 Abs. 2, Art. 127 Abs. 1 Satz 2, Art. 282 Abs. 2 Satz 3 A[X.]V; vgl. [X.], Urteil vom 16. Juni 2015, [X.], [X.]/14, [X.]:C:2015:400, Rn. 59). Die Befugnis zur Unterstützung der allgemeinen Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten auf [X.] (Art. 127 Abs. 1 Satz 2 A[X.]V) rechtfertigt eine Wirtschaftslenkung durch das [X.]system nicht.

c) Subsumtion

Nach diesen Grundsätzen gibt es gewichtige Anhaltspunkte dafür, dass der [X.]-Beschluss aufgrund seines Volumens und wegen seines mehr als zwei Jahre dauernden Vollzugs vom Mandat der [X.] nicht gedeckt ist. Aus Sicht des Senats könnte er sich auf der Grundlage einer Gesamtschau der maßgeblichen Abgrenzungskriterien nicht mehr als währungspolitische, sondern als überwiegend wirtschaftspolitische Maßnahme darstellen. Zwar hat das [X.] eine erklärte währungspolitische Zielsetzung und bedient sich zur Verfolgung dieses Ziels geldpolitischer Mittel (aa); jedoch sind die wirtschaftspolitischen Auswirkungen aufgrund des Volumens des [X.] und der damit verbundenen Voraussehbarkeit des Ankaufs von Staatsanleihen bereits unmittelbar im Programm selbst angelegt ([X.]). Damit könnte sich das [X.] in Bezug auf die ihm zugrundeliegende währungspolitische Zielsetzung als unverhältnismäßig erweisen ([X.]). Zudem lassen die Beschlüsse, die die Grundlage des Programms bilden, eine nachvollziehbare Begründung vermissen, die es erlauben würde, während des mehrere Jahre umfassenden Vollzugs der Beschlüsse die fortdauernde Erforderlichkeit des Programms laufend zu überprüfen ([X.]).

aa) Zielsetzung und Mittel

Der [X.]-Beschluss ist als Teil einer einheitlichen Geldpolitik konzipiert, die nach Angaben der [X.] Deflationstendenzen in der [X.]zone begegnen und die Inflation auf einen Wert von unter, aber nahe 2 % anheben soll. Nach Einschätzung der [X.] sind die bis zur Beschlussfassung umgesetzten geldpolitischen Maßnahmen hinter den Erwartungen zurückgeblieben. Die meisten Indikatoren sprächen zu diesem [X.]punkt für eine vorhandene und erwartete Inflation im [X.]-Währungsgebiet ([X.] und um die Auswirkungen volatiler Komponenten wie Energie und Nahrungsmittel bereinigte Kerninflationsindikatoren) auf historischem Tiefststand und für die verstärkte Möglichkeit von [X.] auf die Lohn- und Preissetzung aufgrund des starken Rückgangs der Ölpreise (vgl. dritter Erwägungsgrund des Beschlusses vom 4. März 2015).

Angesichts dieser Risiken besteht das erklärte Ziel des [X.] darin, die in Bezug auf die Preisentwicklung bestehenden Risiken durch eine weitere Lockerung der monetären und finanziellen Bedingungen aufzufangen, hierin eingeschlossen jene, die die Finanzierungsbedingungen für private Haushalte und nichtfinanzielle Kapitalgesellschaften im [X.]-Währungsgebiet betreffen. Die [X.] verbindet dies mit der Erwartung, dass das [X.] den [X.] und die Investitionsausgaben im [X.]-Währungsgebiet insgesamt fördern und somit dazu beitragen werde, die Inflationsraten mittelfristig wieder einem Niveau von unter, aber nahe 2 % anzunähern. Das [X.] sei ein Instrument mit hohem Transmissionspotenzial für die Realwirtschaft in einem Umfeld, in dem die Leitzinsen der [X.] ihre Untergrenze erreicht und die auf Vermögenswerte des privaten Sektors fokussierten Ankaufprogramme zwar messbare, jedoch unzureichende Wirkung gezeigt hätten, um den Risiken einer schwindenden Preisstabilität zu begegnen. Dank der Portfolioumschichtungswirkung werde das erhebliche Ankaufvolumen des [X.] dazu beitragen, das zugrundeliegende geldpolitische Ziel zu erreichen, mehr Liquidität am Interbankenmarkt bereitzustellen und die Kreditvergabe an die Realwirtschaft im [X.]-Währungsgebiet zu erhöhen (vgl. Rn. 11 und den dort zitierten vierten Erwägungsgrund des Beschlusses vom 4. März 2015).

Das Ziel des [X.], die Inflationsrate auf knapp 2 % steigern zu wollen, stellt nach Auffassung des Senats eine grundsätzlich zulässige Konkretisierung der Aufgabe dar, die Preisstabilität zu sichern. Auch die Gewährleistung des geldpolitischen Transmissionsmechanismus gehört zur Geldpolitik (vgl. [X.], Urteil vom 16. Juni 2015, [X.], [X.]/14, [X.]:C:2015:400, Rn. 47 ff.). Da die Inflationsrate maßgeblich von dem Ausgabeverhalten privater Haushalte und der Realwirtschaft abhängt, kommt die Erhöhung der Liquidität der Geschäftsbanken und ihrer Kunden als taugliches Zwischenziel auf dem Weg zur Beeinflussung der Preissteigerung in Betracht.

Gleiches gilt für die eingesetzten Mittel: Anleiheankäufe sind dem [X.] gemäß Art. 18.1 [X.] ausdrücklich erlaubt. Daher gehören auch Anleihekaufprogramme im Grundsatz zu den kompetenzgemäßen Mitteln der Geldpolitik (vgl. [X.], a.a.[X.], Rn. 54).

[X.]) Berücksichtigung der wirtschaftspolitischen Auswirkungen erforderlich

Zweifelhaft ist indes nach Auffassung des Senats, ob mit der Berücksichtigung der Zielsetzung einer Maßnahme und der gewählten Mittel allein allerdings eine Abgrenzung zwischen der Währungs- und Wirtschaftspolitik und eine Bestimmung der Grenzen des Mandats des [X.] möglich ist. Zwar sind nur mittelbare wirtschaftspolitische Auswirkungen währungspolitischer Maßnahmen nicht per se geeignet, die in Rede stehende Maßnahme insgesamt dem Bereich der Wirtschaftspolitik zuzuordnen (vgl. [X.], a.a.[X.], Rn. 52, 59). Vom Vorliegen „mittelbarer Auswirkungen“ kann indes nur dann gesprochen werden, wenn diese lediglich eine durch weitere Zwischenschritte verbundene, nicht sicher vorhersehbare Konsequenz der angegriffenen Maßnahme sind. Von einer „mittelbaren“ wirtschaftspolitischen Wirkung kann jedoch möglicherweise dann nicht mehr gesprochen werden, wenn wirtschaftspolitische Effekte einer Maßnahme intendiert oder zumindest bewusst in Kauf genommen werden und ihnen ein mit der währungspolitischen Zielsetzung jedenfalls vergleichbares Gewicht zukommt. Die Akzeptanz der von den zuständigen [X.]-Organen oder -Einrichtungen angegebenen Zielsetzungen, verbunden mit der Anerkennung weiter Beurteilungsspielräume dieser Stellen und einer Zurücknahme der gerichtlichen Kontrolldichte erscheint geeignet, den Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der [X.]päischen [X.] eine eigenständige Disposition über die Reichweite der ihnen von den Mitgliedstaaten zur Ausübung überlassenen Kompetenzen zu ermöglichen (vgl. [X.] 123, 267 <349 ff.>). Ein solches Kompetenzverständnis trägt dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung und der Notwendigkeit restriktiver Auslegung des Mandats der [X.] nicht hinreichend Rechnung. Es bedarf vielmehr einer wertenden Gesamtbetrachtung, die auch gegen die erklärte Zielsetzung sprechende Gesichtspunkte einbezieht (vgl. [X.] 142, 123 <218 f. Rn. 183 f.>).

Das [X.] hat über die erklärte währungspolitische Zielsetzung hinaus und unabhängig vom Grad seiner Zielerreichung erhebliche wirtschaftspolitische Auswirkungen. Allein aufgrund seines Volumens erscheinen seine wirtschaftslenkenden Effekte als zwangsläufige Folgen einer geldpolitischen Zielsetzung. Das [X.] greift in die Bilanzstrukturen der Geschäftsbanken ein, indem es auch risikobehaftete Anleihen von Mitgliedstaaten in großem Umfang aus deren Bilanzen in die Bilanzen von [X.] und nationalen Zentralbanken überträgt. Dies verbessert die wirtschaftliche Situation der Banken erheblich und erhöht ihre Bonität. Die Banken können auf diese Weise riskante Papiere an das [X.]system verkaufen, die sie ansonsten nicht oder nur unter Verlusten hätten abstoßen können. Die dadurch induzierte faktische wirtschaftspolitische Präponderanz führt im Ergebnis möglicherweise dazu, dass die [X.] wirtschaftslenkend tätig wird und so die Kompetenzverteilung des Titels [X.] über die Arbeitsweise der [X.]päischen [X.] unterläuft.

Das [X.] verbessert zudem die Refinanzierungsbedingungen der Mitgliedstaaten. Diese können sich zu deutlich günstigeren Konditionen Kredite am Kapitalmarkt verschaffen, als dies ohne das Programm der Fall wäre. Zwar wirkt die Geldpolitik regelmäßig auf Zinssätze und Refinanzierungsbedingungen der Banken ein, was immer auch Konsequenzen für die Finanzierungsbedingungen der Haushalte der Mitgliedstaaten hat (vgl. [X.], Urteil vom 16. Juni 2015, [X.], [X.]/14, [X.]:C:2015:400, Rn. 110); auch sieht Art. 18 [X.] den Ankauf von Staatsanleihen als zulässiges Mittel der Geldpolitik ausdrücklich vor (vgl. [X.], a.a.[X.], Rn. 54). Es stellt sich die Frage, inwieweit das besonders hohe Volumen des [X.] und die damit verbundenen ganz erheblichen wirtschaftspolitischen Effekte im soeben beschriebenen Sinne dazu führen können, dass dieses Programm qualitativ als vorrangig wirtschaftspolitisch einzuordnen ist. Bei einem Volumen von durchschnittlich zunächst 48 Milliarden [X.] pro Monat ab März 2015 und 64 Milliarden [X.] pro Monat ab April 2016 erscheint die Einwirkung auf die Refinanzierungsbedingungen der einzelnen Mitgliedstaaten als eine bewusst in Kauf genommene Konsequenz des [X.], die auch so gewichtig ist, dass die geldpolitischen Zielsetzungen daneben in den Hintergrund treten dürften. Dies gilt umso mehr, als über den Ankauf der Staatsanleihen - wie dargelegt (vgl. Rn. 80) - tatsächlich weitgehende Gewissheit herrscht und sich die Mitgliedstaaten der [X.]zone über die durch die Anleihekäufe bewirkte Verbesserung ihrer Refinanzierungsbedingungen im Klaren sind. Für die [X.] dürfte darüber hinaus vorhersehbar sein, dass die [X.] ihre Neuverschuldung erhöhen werden, um durch Investitionsprogramme die Wirtschaft in Schwung zu bringen; das ist, wie bereits ausgeführt, auch überwiegend geschehen (vgl. Rn. 66). Die wirtschaftspolitischen Auswirkungen des [X.] könnten damit nicht nur als mittelbare Folge währungspolitischer Zielsetzungen erscheinen, sondern als zumindest gleichgewichtiger Zweck des Programms.

[X.]) Verhältnismäßigkeit

Die tatsächlichen Auswirkungen des Ankaufs von Staatsanleihen im Rahmen des [X.] auf die Entwicklung der Inflationsrate in der [X.]zone ist nicht quantifiziert. Demgegenüber hat das [X.] jedenfalls bewirkt, dass, wie dargelegt, die Mitgliedstaaten der [X.]zone die Emission niedrig verzinster Staatsanleihen gezielt als Mittel ihrer Haushaltspolitik einsetzen können und der Betrieb der Geschäftsbanken faktisch subventioniert wird. Vor dem Hintergrund dieser erheblichen wirtschaftspolitischen Effekte ist fraglich, ob die gewählten Maßnahmen zur Erreichung der angegebenen währungspolitischen Zielsetzung noch verhältnismäßig sind (vgl. Rn. 110). Verhältnismäßig wären diese Effekte wohl nur, wenn die [X.] sie erkennbar mit den wirtschaftspolitischen Auswirkungen des [X.] abgewogen hätte. Deshalb spricht viel dafür, dass die Hinnahme [X.] problematischer wirtschaftspolitischer Wirkungen des [X.] sich im Hinblick auf den damit verfolgten legitimen währungspolitischen Zweck als unverhältnismäßig darstellen könnte.

[X.]) Begründungserfordernis

Im Übrigen fehlt es auch an einer spezifischen Begründung in den Beschlüssen, die die Grundlage des Programms und seines Vollzugs bilden (vgl. Rn. 110 a.E.). Zwar hat die [X.] fortlaufend die Relevanz des [X.] für die Erreichung des von ihr angestrebten [X.] betont. Eine nähere Begründung für Erforderlichkeit, Ausmaß und Dauer der wirtschaftspolitischen Effekte des Programms hat sie jedoch nicht gegeben; insbesondere fehlt es an einer Abwägung der beabsichtigten währungspolitischen Wirkungen des [X.] mit den zu erwartenden zusätzlichen wirtschaftspolitischen Effekten. Dies hat auch zur Folge, dass die Bestimmung des [X.]punkts, zu dem eine Beendigung des Programms zu erwarten ist, zumindest erschwert, wenn nicht unmöglich gemacht wird.

[X.] Gesamtverantwortung des [X.]es

[X.] Entscheidungserheblichkeit

Die Vorlagefrage 5 ist entscheidungserheblich insoweit, als die Beschwerdeführer die Untätigkeit von [X.] und [X.]esregierung mit Blick auf eine mögliche Verletzung der Verfassungsidentität im Sinne von Art. 79 Abs. 3 [X.] rügen, weil das [X.] zu erheblichen Risiken für den [X.]eshaushalt führe und die haushaltspolitische Gesamtverantwortung des [X.]n [X.]es berühre.

1. Innerstaatliche Rechtslage

Der Ankauf von Staatsanleihen durch das [X.]system ist grundsätzlich geeignet, zu haushaltsbedeutsamen Ausgaben oder Einnahmeausfällen zu führen. Offenmarktgeschäften wohnt stets ein Verlustrisiko inne (vgl. [X.], [X.], [X.]/14, [X.]:C:2015:400, Rn. 125). Bereits ein teilweiser Ausfall der Staatsanleihen beeinträchtigte nicht nur den an den [X.] abzuführenden Reingewinn (vgl. § 27 BBankG), sondern könnte auch zu einem negativen Eigenkapital der [X.] führen. Dies wäre, jedenfalls im Falle seiner Verfestigung, geeignet, das Vertrauen in die Leistungsfähigkeit der [X.] zu erschüttern, das unabdingbare Voraussetzung ihrer Funktionsfähigkeit ist (siehe auch [X.], [X.] 2014, S. 36). Entsprechendes gilt für die [X.], für die eine Regelung der Verlustzuweisung nur insoweit besteht, als Verluste aus einem allgemeinen Reservefonds und aus den monetären Einkünften ausgeglichen werden können (vgl. Art. 33.2 [X.]). Eine Regelung für den Ausgleich darüber hinausgehender Verluste besteht hingegen nicht (vgl. [X.] 142, 123 <231 f. Rn. 216>).

Die [X.] ist verfassungsrechtlich verpflichtet, die Funktionsfähigkeit der [X.] zu gewährleisten. Art. 88 Satz 1 [X.] enthält eine institutionelle Garantie, die sich nicht darin erschöpft, die bloße Existenz der [X.] zu statuieren. Sie umfasst vielmehr auch die Verpflichtung, diese so auszustatten, dass sie ihre verfassungsrechtlichen Aufgaben, die auch durch Art. 88 Satz 2 [X.] determiniert werden, erfüllen kann. Insofern folgt aus Art. 88 [X.] auch eine Anstaltslast, die die [X.] als Anstaltsträger verpflichtet, die Funktionsfähigkeit der [X.] als bundesunmittelbare Anstalt des öffentlichen Rechts (vgl. § 2 BBankG) zu gewährleisten. Ist die Funktionsfähigkeit der [X.] daher aufgrund eines nicht hinreichenden oder sogar negativen [X.] gefährdet, kann die [X.] verpflichtet sein, Kapital nachzuschießen. Das kann im Übrigen auch unionsrechtlich geboten sein (vgl. [X.], [X.] 2014, S. 28 f.; [X.] 142, 123 <232 f. Rn. 217>).

2. Regelungen des [X.]

[X.] und [X.] haben in ihren Stellungnahmen gegenüber dem [X.] dargelegt, dass in Bezug auf das [X.] auf der Grundlage von Art. 32.4 [X.] eine differenzierte Risikoteilung zwischen der [X.] und den nationalen Zentralbanken vorgenommen wird (vgl. [X.], Stellungnahme vom 15. November 2016, [X.] ff.; [X.], Stellungnahme vom 15. November 2016, [X.] f.):

- Bei Schuldtiteln nationaler Emittenten, die von den nationalen Zentralbanken erworben werden - das heißt bei 80 % der erworbenen Schuldtitel - wird keine Risikoteilung vorgenommen.

- Bei denjenigen Schuldtiteln nationaler Emittenten, die von der [X.] erworben werden - das heißt 10 % der erworbenen Schuldtitel - findet eine Risikoteilung nur über die an die nationalen Zentralbanken auszuschüttenden Einkünfte statt (Art. 32.5 [X.]). Verluste der [X.] aus Ankäufen im Rahmen des [X.] können sich bei den nationalen Zentralbanken damit nur insofern auswirken, als die diesen zustehenden Anteile an den monetären Einkünften gekürzt werden oder ganz entfallen (Art. 33.2 [X.]). Dabei ist unklar, was geschieht, wenn die Anteile am Verlust die Anteile am Gewinn übersteigen sollten.

- Hinsichtlich der von internationalen Emittenten begebenen Anleihen, die im Rahmen des [X.] erworben werden, findet eine vollständige Risikoteilung statt. Verluste einer nationalen Zentralbank werden auf alle nationalen Zentralbanken des [X.] entsprechend dem Kapitalschlüssel verteilt.

3. Bedeutung für die Verfassungsidentität

Ob auf der Basis dieser Risikoteilung das durch Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 [X.] in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 [X.] geschützte Budgetrecht des [X.]n [X.]es und dessen haushaltspolitische Gesamtverantwortung durch den [X.]-Beschluss oder seine Umsetzung im Hinblick auf mögliche Verluste der [X.] berührt werden können, ist derzeit nicht sicher absehbar.

Eine Verletzung der Verfassungsidentität des Grundgesetzes käme aber in Betracht, wenn durch den [X.]-Beschluss ein Mechanismus begründet würde, der auf eine Haftungsübernahme für Willensentscheidungen Dritter mit schwer kalkulierbaren Folgewirkungen hinausliefe (vgl. [X.] 129, 124 <179 ff.>; 134, 366 <418 Rn. 102>), so dass aufgrund dieses Mechanismus der [X.] [X.] nicht „Herr seiner Beschlüsse“ bliebe und sein Budgetrecht nicht mehr in eigener Verantwortung ausüben könnte (vgl. [X.] 129, 124 <177>; 132, 195 <239>; 134, 366 <418 Rn. 102>).

Die Beschwerdeführer haben insoweit plausibel dargelegt, dass in den rechtlichen Grundlagen des [X.] eine Änderung der Risikoverteilung hin zu einer gemeinschaftlichen Haftung auch für die 80 % der angekauften Schuldtitel angelegt sei, die die nationalen Zentralbanken von nationalen Emittenten ihres eigenen Staates erwerben und für die aktuell eine gemeinschaftliche Haftung nicht vorgesehen ist. Bei dem Ausfall von Anleihen einer Zentralregierung sei es naheliegend, wenn nicht sogar zwingend, dass der [X.]-Rat darauf mit einem Beschluss nach Art. 32.4 [X.] reagiere, der eine volle Risikoteilung bewirke. Das laufe auf eine Umverteilung von Risiken bisher nicht bekannter Größenordnung hinaus, für die die [X.] kein Mandat habe.

Eine unbegrenzte Risikoteilung innerhalb des [X.] und daraus resultierende Risiken für die Gewinn- und Verlustrechnung der nationalen Zentralbanken würden eine Verletzung der Verfassungsidentität im Sinne von Art. 79 Abs. 3 [X.] bedeuten, wenn sie eine Rekapitalisierung der nationalen Zentralbanken mit Haushaltsmitteln in einem Umfang erforderlich machen können, wie sie der Senat in seiner Rechtsprechung zu [X.] und [X.] an die Zustimmung des [X.]n [X.]es gebunden hat (vgl. [X.] 129, 124 <179 f.>; 132, 195 <240 ff. Rn. 108 ff.>; 134, 366 <418 Rn. 102>; 135, 317 <399 ff. Rn. 161 ff.>; 142, 123 <230 f. Rn. 211 ff.>). Es kommt mithin für den Erfolg der [X.] darauf an, ob eine solche Risikoteilung nach dem Primärrecht ausgeschlossen werden kann.

I[X.] Auslegung des [X.]srechts

Nach Art. 32.4 [X.] kann der [X.]-Rat beschließen, dass die nationalen Zentralbanken für spezifische Verluste aus für das [X.] unternommenen währungspolitischen Operationen entschädigt werden. Das kann negative Auswirkungen auf die Gewinn- und Verlustrechnung der nationalen Zentralbanken haben und diese verpflichten, ihre Rückstellungen entsprechend zu erhöhen (vgl. [X.], in: [X.] (Hrsg.), [X.], 2013, Art. 32 [X.] Rn. 41; [X.] 142, 123 <231 f. Rn. 216>). So stockte die [X.] im Geschäftsjahr 2016 für die Risikovorsorge ihre Wagnisrückstellung um 1,75 Milliarden [X.] auf 15,35 Milliarden [X.] auf. Die Aufstockung wurde damit begründet, dass sich aus den Entscheidungen des [X.]-Rats im Geschäftsjahr 2016 zur Ausweitung des [X.] sowie zum [X.] für die [X.] zusätzliche Kreditrisiken ergeben hätten, die nur zum Teil durch die rückläufigen Ausfallrisiken aus den Wertpapieren des abgeschlossenen [X.] ausgeglichen werden. Zugleich erwartet die [X.] für den Jahresabschluss 2017 eine weitere Aufstockung der Risikovorsorge (vgl. [X.], Geschäftsbericht 2016, S. 76).

Die Beschlussfassung des [X.]-Rats über Art und Umfang der Risikoteilung zwischen den Mitgliedern des [X.] ist primärrechtlich kaum determiniert. Das könnte eine Änderung der Regelungen zur Risikoteilung innerhalb des [X.] durch den [X.]-Rat ermöglichen, aus der sich Risiken für die Gewinn- und Verlustrechnung der nationalen Zentralbanken und darüber hinaus für die haushaltspolitische Gesamtverantwortung der nationalen [X.]e ergeben können. Da eine entsprechende Risikoteilung bei früheren Programmen bereits praktiziert worden ist (vgl. mit Blick auf das [X.] [X.], Geschäftsbericht 2010, [X.]), erscheint es nicht ausgeschlossen, dass der [X.]-Rat auch für den Bereich des [X.] eine volle Risikoteilung beschließen könnte.

Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage, ob eine unbegrenzte Risikoverteilung bei Ausfällen von Anleihen der [X.] und ihnen gleichgestellter Emittenten zwischen den nationalen Zentralbanken des [X.] gegen Art. 123 und Art. 125 A[X.]V sowie gegen Art. 4 Abs. 2 [X.]V (i.V.m. Art. 79 Abs. 3 [X.]) verstieße.

D. Aussetzung der Verfahren

Die Verfahren sind bis zur Entscheidung des [X.] gemäß § 33 Abs. 1 BVerf[X.] auszusetzen.

Der Senat beantragt die Durchführung des beschleunigten Verfahrens gemäß Art. 105 der Verfahrensordnung des [X.], weil die Art der Rechtssache ihre rasche Erledigung erfordert. Dies ist wegen des hohen Volumens und der damit verbundenen, schwer rückgängig zu machenden Wirkungen des [X.] der Fall. Außerdem haben die Beschwerdeführer zu [X.] mit Schriftsatz vom 24. Mai 2017 einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 32 Abs. 1 BVerf[X.] mit dem Ziel gestellt, der [X.] angesichts des bereits aufgelaufenen Volumens die weitere Teilnahme am [X.] zu untersagen und der [X.]esregierung aufzugeben, auf die Beendigung der Beteiligung der [X.] an dem [X.]-Programm hinzuwirken.

Nach Abschluss des [X.] wird das [X.] die Verfahren von Amts wegen fortsetzen.