Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 28.01.2010, Az. 3 C 17/09

Die Beteiligten streiten über den Ausgleich von [X.] wegen der Rücknahme von Genusstauglichkeitsbescheinigungen.

Mit Einführung der [X.]-[X.] durch die [X.]-Untersuchungsverordnung vom 1. Dezember 2000 mussten Schlachtrinder im Alter von über 30 Monaten, später bereits im Alter von über 24 Monaten, im Rahmen der amtlichen Fleischuntersuchung auf [X.] untersucht werden. Für einen Teil der in den Schlachthöfen der Klägerin, unter anderem in [X.], geschlachteten Rinder führte diese Tests die Firma M. durch, der die Regierung von [X.] eine entsprechende Erlaubnis nach der [X.] für ihr Labor in P. erteilt hatte. Ab Mitte des Jahres 2001 führte die Firma die Tests auch in einem Zweitlabor in [X.] durch, für das keine gesonderte Erlaubnis vorlag. Aufgrund der Testergebnisse erteilten die amtlichen Veterinäre der Beklagten der Klägerin Tauglichkeitsbescheinigungen, mit denen die Genusstauglichkeit des Fleisches bestätigt wurde.

Zwischen der Klägerin und der Firma M. bestanden nach den Feststellungen des Berufungsgerichts seit dem [X.] vertragliche Beziehungen über die Durchführung von [X.]-Tests. Die Klägerin schlug der Beklagten im Dezember 2000 vor, ihre vertraglich gesicherten Kapazitäten für die amtlichen [X.]-Tests zu nutzen, worauf die Beklagte bei dem [X.] mit Schreiben vom 12. Dezember 2000 beantragte, die Firma M. mit der Durchführung der amtlichen Tests zu beauftragen. Außerdem ist festgestellt, dass die Klägerin von der Nutzung des Labors in [X.] wusste und dass die praktische Abwicklung im [X.], namentlich die Probenentnahme, die Zusammenstellung der Testchargen, die Übergabe an die Mitarbeiter der Firma M. sowie die Fertigung der Übergabeprotokolle durch Mitarbeiter der Klägerin erfolgte, während die amtlichen Tierärzte die Aufsicht bei der Probenentnahme führten, die Testergebnisse entgegennahmen und die Tauglichkeitsbescheinigungen erteilten.

Nachdem im Dezember 2001 bekannt wurde, dass das Labor in [X.] keine Zulassung besaß, nahm die Beklagte auf Anweisung des [X.], Ernährung und Verbraucherschutz unter dem 5. Februar 2002 die den [X.] [X.] betreffenden Tauglichkeitsbescheinigungen der insgesamt 38 428 in der [X.] von Juli bis 15. Dezember 2001 in dem Labor in [X.] getesteten über 24 Monate alten Rinder zurück, untersagte das weitere Inverkehrbringen des Fleisches und ordnete an, das bereits abgesetzte Fleisch aus dem Verkehr zu nehmen. Zur Begründung machte sie im Wesentlichen geltend, dass die fleischhygienerechtlichen Untersuchungen wegen der fehlenden Zulassung des Labors fehlerhaft gewesen seien. Der hiergegen erhobene Widerspruch der Klägerin blieb ohne Erfolg.

Während des Klageverfahrens hat die Klägerin mit Schreiben vom 27. November 2003 gegenüber der Beklagten beantragt, den ihr durch die Rücknahme der Tauglichkeitsbescheinigungen entstandenen und auf 7 807 413,29 € [X.] Zinsen bezifferten Vermögensnachteil gemäß Art. 48 Abs. 3 BayVwVfG auszugleichen. Die Beklagte hat eine Bescheidung dieses Antrags vor Klärung der Rechtmäßigkeit der Rücknahmeentscheidung abgelehnt.

Die auf Aufhebung des Bescheids vom 5. Februar 2002, hilfsweise auf Verpflichtung der Beklagten zur Festsetzung des auszugleichenden [X.] gerichtete Klage ist in den Vorinstanzen ohne Erfolg geblieben. Das Berufungsgericht hat zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Die Rücknahme der Tauglichkeitsbescheinigungen sei rechtmäßig. Die Bescheinigungen seien fehlerhaft gewesen, weil sie sich auf Testungen in einem nicht zugelassenen Labor stützten. Der Hilfsantrag auf Verpflichtung der Beklagten zur Festsetzung des auszugleichenden [X.] sei zulässig, aber unbegründet. Das Vertrauen der Klägerin in den Bestand der zurückgenommenen Tauglichkeitsbescheinigungen sei nicht schutzwürdig. Dabei könne zu ihren Gunsten unterstellt werden, dass sie keine positive Kenntnis von der fehlenden Zulassung des Zweitlabors der Firma M. in [X.] gehabt habe. Ob ihr aufgrund enger Geschäftsbeziehungen und eines [X.] zu der Firma M. grobe Fahrlässigkeit vorzuwerfen sei, könne offenbleiben. Die Klägerin habe sich jedenfalls nicht mit guten Gründen auf die Rechtmäßigkeit der Verwaltungsakte verlassen dürfen; denn die Fehlerhaftigkeit der Tauglichkeitsbescheinigungen falle auch in ihren Verantwortungsbereich. Zwar seien Fehler des beauftragten Labors dem für die amtlichen Tests zuständigen Hoheitsträger zurechenbar. Die Bestellung der Firma M. sei jedoch von der Klägerin initiiert und mit Nachdruck gefordert worden. Sie habe einen objektiven Vorteil dadurch gehabt, ihre frei gewordenen, aber mit Fixkosten belasteten Testkapazitäten für die Durchführung von [X.] einsetzen zu können. Die Klägerin sei Hauptauftraggeberin der Firma M. gewesen und habe deren Prüfkapazitäten nahezu vollständig ausgeschöpft. Daraus folge unabhängig von einer wirtschaftlich und rechtlich beherrschenden Stellung jedenfalls ein wirtschaftliches Eigeninteresse. Hieraus ergäben sich gesteigerte Ingerenzen für den von ihr empfohlenen Verwaltungshelfer. Außerdem hätten die Mitarbeiter der Klägerin im [X.] die Zusammenarbeit mit der Firma M. bei der Abwicklung der [X.]-Tests eigenständig organisiert. Dabei könne als wahr unterstellt werden, dass der leitende Amtstierarzt der Beklagten die Klägerin angewiesen habe, den Probenversand an die Firma M. abzuwickeln. Die amtlichen Tierärzte der Beklagten hätten zwar die Aufsicht geführt und die [X.] entgegengenommen; alles Weitere sei jedoch von den Mitarbeitern der Klägerin verantwortet worden. Sie habe eine Schlüsselstellung innegehabt und als eine Art verwaltungsinternes Scharnier zwischen der Beklagten und der Firma M. fungiert. Dadurch habe sie sich selbst im Verantwortungsraum der Verwaltung bewegt. Unklarheiten über die Zuständigkeiten gingen angesichts der interessengeleiteten Einmischung der Klägerin zu ihren Lasten. Dass sich auch die amtlichen Veterinäre in grob fahrlässiger Weise nicht um die erforderliche Zulassung des Labors der Firma M. in [X.] gekümmert hätten, entlaste die Klägerin nicht. Ihre Mitverantwortung werde zusätzlich dadurch untermauert, dass sie auch im Rahmen der freiwilligen [X.]-Tests verpflichtet gewesen sei, sich um die Zulassung dieses Labors zu kümmern. Sie habe der Genehmigungspflicht nach § 3 [X.]-Untersuchungsverordnung unterlegen, der sie offensichtlich nicht nachgekommen sei.

Zur Begründung der Revision, die nur noch die mit dem Hilfsantrag begehrte Verpflichtung der Beklagten zur Festsetzung eines auszugleichenden [X.] betrifft, macht die Klägerin eine Verletzung des Art. 48 Abs. 3 BayVwVfG geltend. Das Berufungsgericht habe ihren Anspruch unter Verkennung der Reichweite des durch die Vorschrift begründeten Vertrauensschutzes verneint. Da ein Ausschlussgrund nach Art. 48 Abs. 2 Satz 3 BayVwVfG nicht festgestellt sei, komme es darauf an, ob das Vertrauen unter Abwägung mit dem öffentlichen Interesse schutzwürdig sei. Zu ihren Gunsten greife der [X.] bei [X.]. Sie habe das Fleisch in Verkehr gebracht, die Gebühren für die amtliche Untersuchung gezahlt und die Testkosten des Labors übernommen. Unabhängig davon sei ihr Vertrauen schutzwürdig, weil die Verantwortung für die amtlichen [X.]-Tests allein die Beklagte trage. Nach den fleischhygienerechtlichen Vorschriften obliege die Fleischuntersuchung den amtlichen Tierärzten. Private Untersuchungslabore fungierten als deren Verwaltungshelfer. Die nicht ordnungsgemäße Durchführung der Tests stelle eine dem Hoheitsträger zuzurechnende Amtspflichtverletzung gegenüber dem Schlachtbetrieb dar. Das schließe eine Abwägung nach Verantwortungsbereichen, wie sie das Berufungsgericht vorgenommen habe, von vornherein aus. Selbst wenn sie eine "Schlüsselstellung" eingenommen habe, könne dies die gesetzliche Aufgabenzuweisung nicht ändern. Die Beklagte habe aufgrund ihrer Überwachungsbefugnisse alle Vorgänge kontrollieren können und müssen. Ein Eigeninteresse der Klägerin an den Tauglichkeitsbescheinigungen könne kein Grund sein, ihr die Verantwortung für die Rechtmäßigkeit der Amtshandlung aufzubürden. Eine Verantwortlichkeit ergebe sich schließlich nicht daraus, dass sie freiwillige Tests in dem Labor in [X.] habe durchführen lassen. Nach § 3 der [X.]-Untersuchungsverordnung sei es Aufgabe der zuständigen Behörde, solche Tests auf Antrag zu genehmigen und die Genehmigungsvoraussetzungen zu prüfen. Sie habe darauf vertrauen dürfen, dass das Labor in [X.] über alle nötigen Genehmigungen verfüge, weil dort auch amtliche Untersuchungen durchgeführt worden seien und weil die Beklagte mit den freiwilligen Tests im Labor in [X.] einverstanden gewesen sei.

Die Beklagte tritt der Revision entgegen. Ein Vertrauensschutz ergebe sich nicht aus [X.] der Klägerin. Das Regelbeispiel des Art. 48 Abs. 2 Satz 2 BayVwVfG gelte zwar auch für den Vertrauensschutz nach Absatz 3 der Vorschrift; es dürfe jedoch nicht isoliert betrachtet werden. Die gesetzliche Zuständigkeit der Beklagten sei insoweit unerheblich. Dass die Rechtswidrigkeit eines zurückgenommenen Verwaltungsakts jedenfalls auch in die Verantwortung der Behörde falle, sei vielmehr die Regel. Ob die Behörde eine Amtspflichtverletzung begangen habe, wirke sich auf die gebotene Abwägung somit nicht aus. Auf die Rechtmäßigkeit der Tauglichkeitsbescheinigungen habe die Klägerin schon deshalb nicht vertrauen dürfen, weil sie die Prüfung der Zulassung des Labors in [X.] im Zuge der freiwilligen [X.]-Tests pflichtwidrig unterlassen habe.

Auch der Beigeladene verteidigt das Berufungsurteil. Während es für die Amtshaftung auf den formalrechtlichen Verantwortungsbereich der Behörde ankomme, entscheide über den Ausgleichsanspruch die Schutzwürdigkeit des Vertrauens, an der es auch bei einer Mitverantwortung der Behörde mangeln könne. Im Übrigen überwiege hier das öffentliche Interesse das Interesse der Klägerin. Die Rücknahme der Tauglichkeitsbescheinigungen setze Gemeinschaftsrecht durch und diene dem Schutz der Bevölkerung vor möglichen Krankheiten durch infiziertes Fleisch sowie der Funktionsfähigkeit des [X.]. Jedenfalls führe eine entsprechende Anwendung des § 254 BGB zu einer Anspruchsreduzierung auf Null.

Die Revision hat Erfolg. Das [X.]erufungsurteil verstößt gegen Art. 48 Abs. 3 [X.]ay[X.], der mit § 48 Abs. 3 [X.] übereinstimmt (vgl. § 137 Abs. 1 Nr. 2 VwGO). Da die Sache nicht spruchreif ist, sondern weitere Feststellungen erfordert, ist sie zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das [X.]erufungsgericht zurückzuverweisen.

Anspruchsgrundlage für das [X.]egehren der Klägerin ist Art. 48 Abs. 3 Satz 1 [X.]ay[X.]. [X.]ei den zurückgenommenen Tauglichkeitsbescheinigungen handelte es sich um rechtswidrige begünstigende Verwaltungsakte im Sinne des § 48 Abs. 1 Satz 2 [X.]ay[X.], die nicht im Sinne des § 48 Abs. 2 Satz 1 [X.]ay[X.] einmalige oder laufende Geldleistungen oder teilbare Sachleistungen gewährten oder hierfür Voraussetzung waren, sondern die Verkehrsfähigkeit des Schlachtfleisches bescheinigten. Wird ein solcher Verwaltungsakt zurückgenommen, so hat die [X.]ehörde dem [X.]etroffenen gemäß § 48 Abs. 3 Satz 1 [X.]ay[X.] auf Antrag den Vermögensnachteil auszugleichen, den dieser dadurch erleidet, dass er auf den [X.]estand des Verwaltungsakts vertraut hat, soweit sein Vertrauen unter Abwägung mit dem öffentlichen Interesse schutzwürdig ist. Auf Vertrauen kann sich der [X.]etroffene aufgrund der Verweisung in Art. 48 Abs. 3 Satz 2 [X.]ay[X.] auf Abs. 2 Satz 3 der Vorschrift in den dort aufgeführten Fällen nicht berufen.

Hiernach gilt für die Reichweite des Vertrauensschutzes nach Art. 48 Abs. 3 [X.]ay[X.] im Grunde nichts anderes als für den Vertrauensschutz nach Art. 48 Abs. 2 [X.]ay[X.]: Soweit kein Ausschlussgrund nach Art. 48 Abs. 2 Satz 3 [X.]ay[X.] besteht und der [X.]etroffene subjektiv auf den [X.]estand des Verwaltungsakts vertraut hat, kommt es für die objektive [X.]keit des Vertrauens auf eine wertende Abwägung des öffentlichen Interesses mit den [X.]elangen des [X.]etroffenen an. [X.] ist grundsätzlich jeder, der sich mit guten Gründen auf die Rechte aus der begünstigenden hoheitlichen Maßnahme verlassen durfte, weil deren Fehlerhaftigkeit nicht in seinem Verantwortungsbereich liegt. Ausschlaggebend für die [X.]estimmung der Verantwortungsbereiche sind nicht allein formale Gesichtspunkte, sondern alle Umstände und [X.]esonderheiten des einzelnen Falles (stRspr, vgl. etwa Urteil vom 12. Juli 1972 - [X.]VerwG 6 [X.] 24.69 - [X.]VerwGE 40, 212 <217> = [X.] 232 § 87 [X.] Nr. 50 S. 55; Urteil vom 11. Februar 1982 - [X.]VerwG 2 [X.] 9.81 - [X.] 232 § 116a [X.] Nr. 8; [X.]eschluss vom 25. Juni 1986 - [X.]VerwG 1 [X.] 166.84 - [X.]VerwGE 83, 195 <198 f.>). [X.]ei der Würdigung der öffentlichen Interessen ist freilich in Rechnung zu stellen, dass Art. 48 Abs. 3 [X.]ay[X.] einen Ausgleichsanspruch begründet, während Art. 48 Abs. 2 [X.]ay[X.] für die dort bezeichneten Geld- und Sachleistungsverwaltungsakte bereits die [X.] begrenzt.

1. Das [X.]erufungsgericht hat zwar diese Grundsätze seiner Prüfung vorangestellt. Die von ihm bislang getroffenen tatsächlichen Feststellungen tragen aber eine Verneinung der [X.]keit des Vertrauens der Klägerin nicht. Darin liegt eine Verletzung des Art. 48 Abs. 3 Satz 1 [X.]ay[X.].

Da das [X.]erufungsgericht keine Ausschlussgründe nach Art. 48 Abs. 2 Satz 3 [X.]ay[X.] festgestellt, sondern insbesondere eine grob fahrlässige Unkenntnis der Klägerin von der Rechtswidrigkeit der Tauglichkeitsbescheinigungen ausdrücklich offengelassen hat, kommt es darauf an, ob die [X.]keit des Vertrauens der Klägerin nach dem allgemeinen Abwägungsgebot des Art. 48 Abs. 3 Satz 1 [X.]ay[X.] entfällt. Dafür ist bislang nichts erkennbar.

a) [X.]ei der Abwägung ist zu berücksichtigen, dass die Klägerin im Vertrauen auf den [X.]estand der Tauglichkeitsbescheinigungen Vermögensdispositionen getroffen hat, die nicht mehr oder nur unter unzumutbaren Nachteilen rückgängig gemacht werden können. In einem solchen Fall ist das Vertrauen in der Regel schutzwürdig. Die in Art. 48 Abs. 2 Satz 2 [X.]ay[X.] zum Ausdruck kommende Wertung gilt gleichermaßen für die nach Art. 48 Abs. 3 Satz 1 [X.]ay[X.] erforderliche Abwägung; Letztere setzt gerade voraus, dass dem [X.]etroffenen im Vertrauen auf den [X.]estand des Verwaltungsakts ein Vermögensnachteil entstanden ist. Die irreversible Vermögensdisposition bildet ein Kriterium für die [X.]keit, das sich bei Geldleistungsverwaltungsakten und sonstigen begünstigenden Verwaltungsakten nur in der Rechtsfolge, nicht aber in seiner [X.]edeutung für die Abwägung unterscheidet. Es begründet eine Regel, die nur durch besondere Umstände erschüttert werden kann.

Die Klägerin hat hier im Vertrauen auf den [X.]estand der Tauglichkeitsbescheinigungen Vermögensdispositionen getroffen, indem sie das Fleisch als zum menschlichen Verzehr geeignet an ihre Abnehmer verkauft hat. Soweit diese Vermarktung infolge des [X.]escheides vom 5. Februar 2002 überhaupt noch rückgängig gemacht oder noch nicht ausgelieferte Ware zurückgehalten werden konnte, hat sich die Klägerin möglichen Ersatzansprüchen ihrer Abnehmer ausgesetzt. In welcher Höhe aus der Rücknahme der Tauglichkeitsbescheinigungen ein konkreter Vertrauensschaden der Klägerin resultiert, ist eine hier nicht zu erörternde Frage der haftungsausfüllenden Kausalität. Für die Feststellung, ob die [X.]eklagte dem Grunde nach verpflichtet ist, Vermögensnachteile auszugleichen, kommt es allein darauf an, dass die Vermarktung nicht oder nicht ohne Weiteres rückgängig gemacht werden konnte und der Entzug der Genusstauglichkeit des Fleisches für die Klägerin eine Verletzung ihrer vertraglichen Lieferverpflichtungen gegenüber ihren Abnehmern bedeutete.

b) Außerdem ist hier zu berücksichtigen, dass der Fehler, der zur Rechtswidrigkeit und Rücknahme der Verwaltungsakte geführt hat, in den alleinigen Verantwortungsbereich der [X.]eklagten fällt. Weist das Gesetz einer bestimmten [X.]ehörde die amtliche Fleischuntersuchung und damit die Entscheidung darüber zu, ob das Fleisch für den menschlichen Verzehr geeignet ist, so hat diese [X.]ehörde für die Gesetzmäßigkeit der Untersuchung einzustehen; denn eine solche Aufgabenübertragung begründet nicht nur eine formale Zuständigkeit, sondern auch die Verantwortung des in die Pflicht genommenen Hoheitsträgers für die ordnungsgemäße Erfüllung dieser Aufgabe. Er kann sich nicht damit entlasten, lediglich "formalrechtlich" zuständig gewesen zu sein, tatsächlich diese Verantwortung aber nicht oder nicht ausreichend wahrgenommen zu haben.

Die [X.] waren im fraglichen [X.]raum nach § 1 Abs. 1 der [X.] im Rahmen der amtlichen Fleischuntersuchung durchzuführen, die mit der Tauglichkeitserklärung nach § 10 des Fleischhygienegesetzes ([X.]) abschloss, wenn keine [X.]eanstandungen vorlagen. Die Fleischuntersuchung war nach § 22a Abs. 1 [X.] Aufgabe der zuständigen [X.]ehörde und oblag dem amtlichen Tierarzt. Wer zuständige [X.]ehörde nach Landesrecht war, hat das [X.]erufungsgericht nicht ausdrücklich geprüft, aber ersichtlich eine Zuständigkeit der [X.]eklagten angenommen. Das ist zutreffend (vgl. Art. 1 Abs. 1 Nr. 2 [X.]uchst. a des Gesetzes zur Ausführung des Fleischhygienegesetzes in der Fassung der [X.]ekanntmachung vom 2. Oktober 1998, [X.], in Verbindung mit § 1 Abs. 2 Nr. 1 [X.]uchst. a der Verordnung zur Ausführung des Fleischhygienegesetzes vom 8. Juli 2000, [X.]). Als für die Durchführung der [X.]SE-Tests verantwortliche Stelle trägt die [X.]eklagte auch die Verantwortung für Verwaltungshelfer, derer sie sich zur Aufgabenerfüllung bedient. Die [X.]eklagte trägt deshalb die Verantwortung für Mängel, die das Labor betreffen (vgl. [X.], Urteil vom 2. Februar 2006 - [X.] - NVwZ 2006, 966; [X.]eschluss vom 15. Februar 2007 - [X.]/06 - [X.] 2007, 2). Ob die Firma M. auf Antrag der [X.]eklagten mit der Durchführung der [X.]SE-Tests beauftragt worden ist, spielt dafür keine Rolle. Es reicht aus, dass die amtlichen Tierärzte sich dieses Labors bedient haben, indem sie die dort ermittelten Testergebnisse für die ihnen obliegende amtliche Fleischuntersuchung verwendet haben.

c) Diese Umstände zwingen zwar nicht dazu, das Vertrauen der Klägerin unter allen Umständen als schutzwürdig anzusehen. Es wäre insbesondere dann nicht schutzwürdig, soweit ein Ausschlussgrund nach Art. 48 Abs. 2 Satz 3 [X.]ay[X.] bestünde. Wenn aber solche Gründe - wie hier vom [X.]erufungsgericht unterstellt - nicht vorliegen, müssen mindestens vergleichbar gewichtige Umstände benannt werden, um die [X.]keit des Vertrauens zu verneinen. Daran fehlt es bislang.

Ein wirtschaftliches Eigeninteresse der Klägerin an der reibungslosen Durchführung der [X.] kann nicht dazu führen, sie für die ordnungsgemäße Ausstattung des von der [X.]eklagten genutzten Labors mit den nötigen behördlichen Erlaubnissen mitverantwortlich zu machen. Es liegt auf der Hand, dass ein Fleischgewinnungsbetrieb im hohen Maße davon abhängig ist, dass die amtliche Fleischuntersuchung, für die er Gebühren zahlen muss, schnell und zuverlässig erfolgt, damit das Fleisch vom amtlichen Veterinär freigegeben und frisch in den Verkehr gebracht werden kann. Das [X.] auf behördliche Erlaubnisse zur Entfaltung der unternehmerischen Aktivität begründet aber noch keine Mitverantwortung für deren Rechtmäßigkeit.

Auch durch die Empfehlung der Firma M. gegenüber der [X.]eklagten hat die Klägerin keine Verantwortung für die Rechtmäßigkeit der Tauglichkeitsbescheinigungen übernommen. Die Empfehlung begründet keine Rechtspflicht zu einer Prüfung, ob das Labor alle Voraussetzungen für einen Einsatz als Verwaltungshelfer erfüllt. Diese Prüfung bleibt vielmehr Aufgabe der zuständigen [X.]ehörde. Anders lägen die Dinge, wenn die Klägerin gegenüber der [X.]eklagten ausdrücklich oder der Sache nach behauptet hätte, dass das Labor auch für die Zweigstelle in [X.] über die nötigen Erlaubnisse verfüge. Darin läge ein Verursachungsbeitrag, der ebenso wie die durch Art. 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 [X.]ay[X.] erfassten Fälle die [X.]keit des Vertrauens entfallen ließe. Dafür geben die bisherigen Feststellungen aber nichts her. Zum [X.]punkt der Empfehlung der Firma M. durch die Klägerin im Dezember 2000 lag vielmehr für den seinerzeit alleinigen Standort des Labors in [X.] die erforderliche Erlaubnis nach der [X.] unstreitig vor. Ob die Klägerin sich gegenüber der [X.]eklagten "mit Nachdruck" für die [X.]estellung der Firma M. eingesetzt hat, ändert deshalb nichts. Im Übrigen ging der Druck, der die [X.]eklagte veranlasst haben mag, auf den Vorschlag einzugehen, weniger von der Klägerin als vielmehr von den allgemeinen Umständen aus. Die [X.]eklagte musste innerhalb kürzester [X.] die Durchführung von [X.] organisieren, ohne dass im [X.] ausreichende Testkapazitäten bei staatlichen Untersuchungsstellen zur Verfügung standen. Diese Umstände lassen sich aber schlechterdings nicht dem Verantwortungsbereich der Klägerin zuweisen.

Die vom [X.]erufungsgericht angeführte Nähe der Klägerin zur Firma M. begründet ebenfalls keine Mitverantwortung für die Rechtmäßigkeit der Tauglichkeitsbescheinigungen. Die Klägerin hatte sich vertraglich Testkapazitäten bei der Firma M. zu einer [X.] gesichert, als noch keine [X.]SE-Testpflicht bestand, und dies durch begleitende Regelungen abgesichert, die später fortgeschrieben wurden. Das genügt weder für sich noch in einer Gesamtschau der Umstände, um die Klägerin dafür in die Verantwortung zu nehmen, dass das Mitte 2001 eröffnete [X.] in [X.] über keine separate Erlaubnis verfügte. Vielmehr war es offenbar sogar so, dass die Klägerin sich bei der Firma M. erkundigt hat, ob für das [X.] die notwendige Erlaubnis vorliege, und hierauf von deren Geschäftsführerin die Antwort erhalten hat, dass bereits alles Erforderliche in die Wege geleitet worden sei. Eine noch über eine solche Erkundigung hinausgehende Verpflichtung, die Angaben der Firma M. gleichsam an Stelle der zuständigen [X.]ehörde zu kontrollieren, lässt sich aus der vertraglichen [X.]eziehung nicht herleiten. Gleiches gilt für die Zahlungen der Klägerin an die Firma M. Es entsprach seinerzeit im [X.], wie die Klägerin unter Hinweis auf Rundschreiben des [X.] ausgeführt hat und im Übrigen gerichtsbekannt ist, der Praxis, den [X.] eine Direktabrechnung der [X.] mit den Untersuchungslaboren zu ermöglichen, weil man meinte, auf diese Weise Umsatzsteuer zu vermeiden. Ebenso unergiebig ist die vom [X.]erufungsgericht angeführte Zusammenarbeit der Mitarbeiter der Klägerin mit [X.]ediensteten der Firma M. bei der praktischen Abwicklung der [X.]SE-Tests. Die Fehlerhaftigkeit der Tests resultierte nicht aus tatsächlichen Umständen, die dem Einflussbereich der Mitarbeiter der Klägerin im Schlachthof zugeordnet werden könnten (etwa falsche Etikettierung, falsche Lagerung etc.). Es geht vielmehr um einen bezogen auf die Sphäre der Klägerin durchaus entfernt liegenden Aspekt, nämlich um das Fehlen der behördlichen Zulassung einer Zweigstelle des Labors, auf dessen Testergebnisse die amtlichen Veterinäre ihre Tauglichkeitsbescheinigungen stützten. Ein solcher Mangel lässt sich nicht dem Verantwortungsbereich der Klägerin zuweisen, nur weil sie Geschäftsbeziehungen mit der Laborfirma unterhalten hat.

Das [X.]erufungsgericht sieht eine Mitverantwortung der Klägerin zusätzlich dadurch begründet, dass sie im Rahmen freiwilliger [X.]SE-Tests verpflichtet gewesen sei, sich um die Zulassung des Labors in [X.] zu kümmern. Richtig ist, dass die Genehmigung freiwilliger [X.]SE-Tests nach § 3 [X.] unter anderem die Untersuchung in einem anerkannten Labor erfordert. Die Prüfung der Voraussetzungen für die Erteilung einer beantragten Genehmigung ist allerdings Sache der [X.]ehörde. Ein Vorwurf könnte die Klägerin insoweit nur treffen, wenn sie in einem Antrag auf Genehmigung freiwilliger [X.]SE-Tests unzutreffende Angaben über die Zulassung des Labors gemacht hätte. Dafür ist aber nichts ersichtlich; vielmehr hat sie offenbar überhaupt keinen Antrag nach § 3 [X.] gestellt. Soweit das [X.]erufungsgericht ihr auch diesen Umstand vorwirft und darin einen Grund für die Fehlerhaftigkeit der Tauglichkeitsbescheinigungen erblickt, fehlt es an einem hinreichenden Ursachenzusammenhang. Im Übrigen übersieht das [X.]erufungsgericht, dass keine Pflicht bestand, überhaupt eine Genehmigung nach § 3 [X.] zu beantragen. Die Vorschrift bietet lediglich die Möglichkeit, sich die Einhaltung des Sicherheitsstandards der [X.] auch für jüngere Schlachtrinder über eine behördliche Genehmigung bestätigen zu lassen, um auch dieses Fleisch als [X.] vermarkten zu können. Es kommt deshalb nicht darauf an, dass die Klägerin unwidersprochen vorgetragen hat, die [X.]eklagte sei mit den freiwilligen Tests in [X.] einverstanden gewesen und habe diese Kontrollen zugelassen.

2. Die Entscheidung erweist sich nicht aus anderen Gründen als richtig (vgl. § 144 Abs. 4 VwGO). Zwar hat das [X.]erufungsgericht eine [X.]keit ihres Vertrauens schon wegen einer Mitverantwortung der Klägerin verneint, ohne noch in eine Abwägung mit dem öffentlichen Interesse einzutreten. Dieses Interesse kann aber das Interesse der Klägerin nicht überwiegen, wenn die Verantwortung für die Rechtswidrigkeit der Verwaltungsakte allein die [X.]eklagte trifft und zulasten der Klägerin weder ein Ausschlussgrund nach Art. 48 Abs. 2 Satz 3 [X.]ay[X.] noch vergleichbar gewichtige Umstände vorliegen.

Dem öffentlichen Interesse kommt nicht deshalb besonderes Gewicht zu, weil die Rücknahme der Tauglichkeitsbescheinigungen der Durchsetzung von Gemeinschaftsrecht und dem Schutz der Verbraucher vor Gesundheitsgefahren sowie der Aufrechterhaltung der Funktionsfähigkeit des [X.] dienen sollte. Das öffentliche Interesse im Sinne des Art. 48 Abs. 3 Satz 1 [X.]ay[X.] unterscheidet sich von dem [X.]; es bezieht sich nicht auf die [X.]eseitigung des rechtswidrigen Verwaltungsakts als solche, sondern nur noch auf eine Vermeidung der Pflicht zum Nachteilsausgleich. Da begünstigende Verwaltungsakte, die nicht unter Art. 48 Abs. 2 [X.]ay[X.] fallen, ohne Rücksicht auf Vertrauensschutzgesichtspunkte zurückgenommen werden können, sich das öffentliche [X.] also ohne Weiteres durchzusetzen vermag, ist dieses Interesse auf der Stufe des Nachteilsausgleichs nicht mehr relevant. Der Konflikt zwischen Rechtssicherheit und Rechtmäßigkeit ist bereits zugunsten der Rechtmäßigkeit aufgelöst. Die Ausgleichsverpflichtung bildet demgemäß das Äquivalent der freien Rücknehmbarkeit ([X.]TDrucks 7/910 S. 71). Dem Interesse des [X.]etroffenen an einer Kompensation des [X.] kann nur das öffentliche Interesse entgegengehalten werden, die Wiederherstellung rechtmäßiger Zustände ohne Ausgleich des [X.] herbeiführen zu können (zutreffend [X.], in: [X.], 1977, S. 245 f.; [X.], in: [X.], [X.], 9. Aufl. 2010, § 48 Rn. 117; a.[X.], in: [X.]/[X.]onk/Sachs, [X.], 7. Aufl. 2008, § 48 Rn. 192). Dieses fiskalische Interesse vermag das Vertrauen der Klägerin nicht zu überwiegen. Da die Verantwortung für die Rechtswidrigkeit der Verwaltungsakte allein in der Sphäre der [X.]eklagten liegt und die Klägerin sich nach den bisherigen tatsächlichen Feststellungen auf die [X.]keit ihres Vertrauens berufen kann, ist kein Grund ersichtlich, warum sie die Rücknahme der Tauglichkeitsbescheinigungen ohne Kompensation hinzunehmen hätte.

3. Die Sache ist nicht entscheidungsreif. Das [X.]erufungsgericht hat aus einem komplexen Sachverhalt bislang nur einzelne tatsächliche Feststellungen getroffen, die nicht ausreichen, um eine [X.]keit des Vertrauens der Klägerin zu verneinen, andererseits aber auch nicht den eindeutigen Schluss zulassen, dass keine weiteren Gründe für eine fehlende [X.]keit in [X.]etracht kommen. Da der Senat selbst keine zusätzlichen tatsächlichen Feststellungen treffen kann, ist die Sache an das [X.]erufungsgericht zurückzuverweisen.

[X.]ei der weiteren Prüfung wird das [X.]erufungsgericht zu berücksichtigen haben, dass die [X.]keit des Vertrauens der Klägerin nur dann entfällt, wenn Umstände feststellbar sind, die einen Ausschlussgrund nach Art. 48 Abs. 2 Satz 3 [X.]ay[X.] erfüllen oder das gleiche Gewicht haben. Nach Lage des Falles kommt insoweit nur ein Art. 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 [X.]ay[X.] entsprechender Verursachungsbeitrag oder eine - vom [X.]erufungsgericht ausdrücklich offengelassene - grob fahrlässige Unkenntnis der Klägerin in [X.]etracht. Eine solche grob fahrlässige Unkenntnis hinsichtlich der Ausstattung des [X.]s der Firma M. mit der nötigen behördlichen Erlaubnis kann der Klägerin aber nur angelastet werden, wenn ihr aufgrund konkret benennbarer und ihr zurechenbarer Umstände eine Pflicht zur Nachfrage oder gar Kontrolle oblag, die sie in ungewöhnlich hohem Maße außer [X.] gelassen hat.

Sollte sich danach ergeben, dass das Vertrauen der Klägerin schutzwürdig ist, bleibt für eine von den [X.]eteiligten erörterte Anspruchsminderung nach dem Rechtsgedanken des Mitverschuldens auf [X.] der Haftungsbegründung kein Raum. Anwendbar ist der Rechtsgedanke des Mitverschuldens auf dem Grunde nach bestehende Ausgleichsansprüche, bei denen der [X.]etroffene gebotene und zumutbare Schritte zur Schadensminderung unterlassen hat (vgl. zu einem solchen Fall etwa [X.]eschluss vom 1. Februar 2007 - [X.]VerwG 4 [X.] 1.07 - juris). Eine Mitverantwortung beider Seiten für die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts kann aber nicht dazu führen, dass ein Ausgleichsanspruch nur teilweise entsteht. Das folgt zwar nicht schon daraus, dass Vertrauen nicht teilbar ist; denn es geht nicht um das Vertrauen selbst, sondern um dessen [X.]keit. Dafür kommt es auf eine Abwägung zwischen zwei widerstreitenden Interessen an, die nur zu einem eindeutigen Ergebnis führen kann. Entweder wiegt die eine oder die andere Seite schwerer; eine Zwischenlösung im Sinne eines teilweisen Überwiegens ist nicht denkbar. Die Abwägung muss [X.] in eine Vorrangentscheidung münden. Davon ist der Senat bereits in seinem Urteil vom 14. August 1986 ([X.]VerwG 3 [X.] 9.85 - [X.]VerwGE 74, 357 <364> = [X.] 451.90 EWG-Recht [X.]) ausgegangen. Dort hat er angenommen, dass auch dann kein Recht des [X.]egünstigten auf Vertrauensschutz besteht, wenn die Ursache des Fehlers in seinen Verantwortungsbereich fällt und die [X.]ehörde eine Mitverantwortung trägt. Umgekehrt entfällt oder mindert sich der Vertrauensschutz nicht, wenn der [X.]egünstigte eine lediglich untergeordnete Mitverantwortung trägt. Insoweit unterscheidet sich die [X.]estimmung des schutzwürdigen Vertrauens nach § 48 [X.] von den Umständen, die bei einem Folgenbeseitigungsanspruch die [X.]erücksichtigung eines Mitverschuldens des Anspruchsberechtigten ermöglichen (dazu Urteil vom 14. April 1989 - [X.]VerwG 4 [X.] 34.88 - [X.]VerwGE 82, 24 = [X.] 310 § 113 VwGO Nr. 199). Etwas anderes ergibt sich auch nicht daraus, dass Art. 48 Abs. 3 Satz 1 [X.]ay[X.] einen Ausgleichsanspruch gewährt, "soweit" das Vertrauen schutzwürdig ist. Damit ist ebenso wie mit derselben Formulierung in Absatz 2 der Vorschrift gemeint, dass bei sachlich oder zeitlich teilbaren Leistungen Vertrauen nur teilweise entstehen oder nur teilweise schutzwürdig sein kann, etwa weil nur ein Teil der Leistung bereits verbraucht ist oder nur für einen bestimmten Leistungszeitraum keine Kenntnis von der Rechtswidrigkeit bestand (vgl. [X.]TDrucks 7/910 S. 70). Für die hier in Rede stehenden Verwaltungsakte trifft das aber nicht zu.