Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 06.11.2012, Az. 2 BvL 51/06, 2 BvL 52/06

2. Senat | REWIS RS 2012, 1710

Foto: © Bundesverfassungsgericht │ foto USW. Uwe Stohrer, Freiburg

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Gegenstand

Berliner Rückmeldegebühr iHv 100 DM bzw 51,13 Euro gem § 2 Abs 8 S 2 HSchulG BE aF verfassungswidrig und nichtig - Rechtfertigung der Erhebung nichtsteuerlicher Abgaben in ihrer konkreten Höhe setzt hinreichende Erkennbarkeit des Gebührenzwecks voraus - hier: lediglich Deckung der Kosten der Rückmeldebearbeitung als Gebührenzweck hinreichend erkennbar - grobes Missverhältnis zwischen Gebührenzweck und Gebührenbemessung bei Verwaltungskosten von ca 23 bzw 42 DM


Tenor

§ 2 Absatz 8 Satz 2 des Gesetzes über die Hochschulen im [X.] ([X.] Hochschulgesetz - [X.]) in der Fassung vom 5. Oktober 1995 (Gesetz- und Verordnungsblatt Seite 728), geändert durch Artikel II § 3 des [X.] Ungleichgewichts des Haushalts (Haushaltsstrukturgesetz 1996 - [X.]) vom 15. April 1996 (Gesetz- und Verordnungsblatt Seite 126), durch Artikel IX des [X.] Ungleichgewichts des Haushalts (Haushaltsstrukturgesetz 1997 - [X.]) vom 12. März 1997 (Gesetz- und Verordnungsblatt Seite 69), durch Artikel [X.] des strukturellen Ungleichgewichts des Haushalts (Haushaltsstrukturgesetz 1998 - [X.]) vom 19. Dezember 1997 (Gesetz- und Verordnungsblatt Seite 686) und durch Artikel [X.] des Gesetzes zur Anpassung landeseigener Gesetze an den [X.] ([X.] [X.]-Anpassungsgesetz) vom 16. Juli 2001 (Gesetz- und Verordnungsblatt Seite 260), ist in den Fassungen der genannten Änderungen mit Artikel 2 Absatz 1 in Verbindung mit den Artikeln 104a ff. des Grundgesetzes sowie mit Artikel 3 Absatz 1 des Grundgesetzes unvereinbar und nichtig, soweit danach bei jeder Rückmeldung Gebühren von [X.] beziehungsweise 51,13 [X.] pro Semester erhoben werden.

Gründe

1

Mit den zur gemeinsamen Entscheidung verbundenen Vorlagen im Verfahren der konkreten Normenkontrolle (Art. 100 Abs. 1 [X.], §§ 80 ff. [X.]) ist zur Prüfung gestellt, ob die nach § 2 Abs. 8 Satz 2 des [X.]([X.]) in den vom 21. April 1996 bis zum 31. Dezember 2001 geltenden Fassungen (im Folgenden: [X.] a.[X.]) von Studierenden bei der Rückmeldung zu entrichtende Gebühr in Höhe von 100 DM mit dem Grundgesetz vereinbar ist.

I.

2

1. a) In der Fassung des [X.] vom 5.Oktober 1995, die nicht Gegenstand der Vorlagen ist, lautete § 2 Abs. 8 [X.]:

3

"Die Hochschulen können durch Satzung Gebühren für die Benutzung ihrer Einrichtungen erheben. Studiengebühren werden nicht erhoben."

4

Durch Art. II § 3 des [X.] vom 15. April 1996 (Haushaltsstrukturgesetz 1996 - [X.]) wurde die Vorschrift wie folgt neu gefasst:

5

"Die Hochschulen können durch Satzung Gebühren für die Benutzung ihrer Einrichtungen erheben. Ab dem Wintersemester 1996/1997 werden bei der Immatrikulation und jeder Rückmeldung Gebühren von [X.] pro Semester erhoben. Die für die Hochschulen zuständige Senatsverwaltung wird ermächtigt, die Gebühren nach Satz 2 durch Rechtsverordnung der Preis- und Kostenentwicklung anzupassen."

6

Zugleich wurde dem § 2 [X.] als Absatz 10 der Satz

7

"Studiengebühren werden nicht erhoben."

8

angefügt.

9

b) Ein vom [X.] erstellter Entwurf des Haushaltsstrukturgesetzes 1996 hatte anstelle der später in das [X.] eingebrachten Fassung des § 2 Abs. 8 [X.] zunächst eine Formulierung enthalten, nach der ab dem Wintersemester 1996/97 "für" die Immatrikulation und "für" jede Rückmeldung Gebühren von 100 DM pro Semester zu erheben waren (vgl. Schreiben der [X.] vom 8. August 1996, [X.]).

Aufgrund von Bedenken gegen die Bemessung der Gebühren wurde mit Beschluss des Senats vom 6. März 1996 die [X.] gebeten, zu prüfen, ob die vorgeschlagene Regelung in der vorgesehenen Form erfolgen könne. Das Ergebnis dieser Prüfung ist nicht dokumentiert.

Der unter dem 8. März 1996 in das [X.] eingebrachte Gesetzentwurf des Haushaltsstrukturgesetzes 1996 enthielt in Art. II § 4 für den geplanten § 2 Abs. 8 [X.] eine gegenüber der senatsinternen Entwurfsfassung modifizierte Formulierung, die eine Gebührenerhebung "bei" Immatrikulation und Rückmeldung vorsah ([X.], S. 7):

"Ab dem Wintersemester 1996/1997 werden bei der Immatrikulation und jeder Rückmeldung Gebühren von 100 DM pro Semester erhoben. Darüber hinaus können die Hochschulen durch Satzung Gebühren und Entgelte für die Benutzung ihrer Einrichtungen erheben. Die für die Hochschulen zuständige Senatsverwaltung wird ermächtigt, die Gebühren nach Satz 1 durch Rechtsverordnung der Preis- und Kostenentwicklung anzupassen."

Nach der vorgesehenen - und vom [X.] wie vorgeschlagen beschlossenen - Präambel des Gesetzes machten die sich für den Zeitraum bis zum Jahre 1999 abzeichnenden Finanzierungsdefizite des [X.] umfassende haushaltspolitische Konsolidierungsmaßnahmen erforderlich, zu denen Hauptverwaltung, Bezirksverwaltungen, landesunmittelbare juristische Personen des öffentlichen Rechts sowie Unternehmen des [X.] beizutragen hätten ([X.], [X.]). Danach sollten, wie die Gesetzesbegründung hervorhebt, alle Einrichtungen des [X.] zur Konsolidierung beizutragen haben (a.a.[X.], S. 11).

Der Begründung zur Änderung des § 2 Abs. 8 [X.] zufolge bezweckte die Regelung die Erhebung von Gebühren "für" die Immatrikulation und Rückmeldung ([X.], [X.]). Die Darstellung der haushaltswirtschaftlichen Konsequenzen war in der Gesetzesbegründung dahin formuliert, dass auf Grund der Einführung einer Gebühr "für" die Immatrikulation und Rückmeldung mit einer Minderung der Zuschüsse für die Hochschulen um rund 13,6 Mio. DM gerechnet werde (a.a.[X.], S. 27).

2. a) Durch Art. IX Nr. 2 des [X.] (Haushaltsstrukturgesetz 1997 - [X.]) vom 12. März 1997 ([X.]) erhielt § 2 Abs. 8 Satz 2 [X.] folgende Fassung:

"Bei der Immatrikulation und jeder Rückmeldung werden Gebühren von [X.] pro Semester erhoben; dies gilt nicht für ausländische Studierende, die auf Grund eines zwischenstaatlichen oder übernationalen Abkommens oder einer Hochschulpartnerschaft immatrikuliert sind oder werden, soweit Gegenseitigkeit besteht, sowie für ausländische Studierende im Rahmen von Förderungsprogrammen, die ausschließlich oder überwiegend aus öffentlichen Mitteln des [X.] oder der Länder finanziert werden."

b) Mit Art. XI Nr. 1 des [X.] 1998 (Haushaltsstrukturgesetz 1998 - [X.]) vom 19. Dezember 1997 ([X.]) wurden in § 2 Abs. 8 Satz 2 [X.] nach dem Semikolon und den Worten "dies gilt nicht" die Worte

"in Fällen der Beurlaubung vom Studium zur Ableistung des Wehr- oder Zivildienstes,"

eingefügt. In dieser Fassung galt die Vorschrift bis zum 31. Dezember 2001.

c) Mit Wirkung vom 1. Januar 2002 wurde in § 2 Abs. 8 Satz 2 [X.] die Angabe "[X.]" durch die Angabe "51,13 [X.]" ersetzt (Art. LXV des Gesetzes zur Anpassung landeseigener Gesetze an den [X.] - [X.] [X.]-Anpassungsgesetz - vom 16. Juli 2001, [X.]; zum Zeitpunkt des Inkrafttretens s. Art. LXVIII).

3. Nach dem Urteil des [X.]verfassungsgerichts vom 19. März 2003 zur [X.] Rückmeldegebühr ([X.] 108, 1) wurden die gebührenbezogenen Regelungen in § 2 [X.] durch Art. II Nr. 2 Buchstabe d) des Gesetzes zur Umsetzung des Professorenbesoldungsreformgesetzes und zur Änderung hochschulrechtlicher Vorschriften vom 2. Dezember 2004 (GVBl S. 484 <485 f.>, gemäß Art. IV des Gesetzes in [X.] getreten am 15. Dezember 2004) wie folgt neu gefasst:

"(7) Die Hochschulen können durch Satzung Gebühren für die Benutzung ihrer Einrichtungen und für Verwaltungsleistungen erheben. Anlässlich der Immatrikulation und jeder Rückmeldung erheben die Hochschulen Verwaltungsgebühren in Höhe von 50 [X.] je Semester für Verwaltungsleistungen, die sie für die Studierenden im Rahmen der Durchführung des Studiums außerhalb der fachlichen Betreuung erbringen. Hierzu zählen Verwaltungsleistungen für die Immatrikulation, Rückmeldung, Beurlaubung und Exmatrikulation. Außerdem zählen hierzu Verwaltungsleistungen, die im Rahmen der allgemeinen Studienberatung sowie durch die [X.] und die Prüfungsämter erbracht werden. (...)

(9) Studiengebühren werden nicht erhoben."

II.

1. Die Kläger der Ausgangsverfahren streiten um die Rückzahlung von [X.], die sie als Studierende an [X.] [X.]en bei der Rückmeldung für das Wintersemester 1996/97 (Kläger des Ausgangsverfahrens zu 2 BvL 52/06) beziehungsweise für vier Semester ab dem Wintersemester 1996/97 (Klägerin des Ausgangsverfahrens zu 2 [X.]) entrichtet haben.

Das [X.] wies die Klagen ab. Die Berufungen wurden vom [X.] zunächst zurückgewiesen. Auf die Revisionen der Kläger hob das [X.]verwaltungsgericht durch Urteile vom 3. Dezember 2003 (- 6 C 13/03 -, juris, sowie - 6 C 14/03 -) die Berufungsurteile auf und verwies die Sachen an das Oberverwaltungsgericht zurück. Ob die Gebührenregelung des § 2 Abs. 8 Satz 2 erster Satzteil [X.] sich innerhalb der Grenzen halte, die dem Gesetzgeber bei der auf Sachkompetenzen gestützten Auferlegung von Abgaben durch die Begrenzungs- und Schutzfunktion der bundesstaatlichen Finanzverfassung gesetzt seien, könne nicht ohne weitere Feststellungen entschieden werden. Eine [X.] sei verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt, wenn sie zu den verfolgten legitimen [X.]n in grobem Missverhältnis stehe. Mit der Regelung des § 2 Abs. 8 Satz 2 [X.] habe der Gesetzgeber nach den bindenden Ausführungen des [X.] den legitimen Gebührenzweck verfolgt, Einnahmen zu erzielen, um die speziellen Kosten für die Bearbeitung jeder Rückmeldung zu decken. Das Oberverwaltungsgericht habe nicht, wie erforderlich, ermittelt, in welcher Höhe Verwaltungskosten für die Bearbeitung der Rückmeldung entstehen. Weitere [X.], die dies möglicherweise hätten entbehrlich machen können, bestünden nicht. Der zur Rechtfertigung der Gebührenhöhe herangezogene weitere Gebührenzweck der Abschöpfung von Vorteilen, die den Studierenden infolge der Bearbeitung der Rückmeldung und der Aufrechterhaltung ihrer Mitgliedschaft in der [X.] oder durch daran anknüpfende Leistungen öffentlicher oder privater Dritter gewährt würden, lasse sich § 2 Abs. 8 Satz 2 [X.] nicht mit der verfassungsrechtlich erforderlichen Deutlichkeit entnehmen.

2. Mit im Wesentlichen gleichlautenden Beschlüssen vom 15. Februar 2006 hat das [X.]-Brandenburgdie Ausgangsverfahren ausgesetzt und dem [X.]verfassungsgericht die Frage zur Entscheidung vorgelegt, ob § 2 Abs. 8 Satz 2 erster Satzteil [X.] in den jeweils maßgeblichen Fassungen insoweit mit dem Grundgesetz vereinbar ist, als danach bei jeder Rückmeldung Gebühren von 100 DM pro Semester erhoben werden.

a) Die Entscheidung über die Berufungen hänge von der Gültigkeit des § 2 Abs. 8 Satz 2 erster Satzteil [X.] (a.[X.]) ab, soweit danach bei jeder Rückmeldung Gebühren von 100 DM pro Semester zu erheben seien. Dann und nur dann, wenn die Bestimmung insoweit verfassungswidrig und nichtig sei, müsse die Berufung jeweils Erfolg haben, weil den Klägern in diesem und nur in diesem Fall mangels [X.] für die Gebührenzahlung ein Erstattungsanspruch zustehe.

b) Die Bestimmung sei nach Überzeugung des beschließenden Senats im genannten Umfang verfassungswidrig und nichtig. Die Bemessung der Gebühr überschreite bei der gewählten Ausgestaltung des gesetzlichen Gebührentatbestands die Gesetzgebungskompetenz des [X.]; sie sei unvereinbar mit den bei der Erhebung und Bemessung nichtsteuerlicher Abgaben zu beachtenden, sich aus der Begrenzungs- und Schutzfunktion der bundesstaatlichen Finanzverfassung ergebenden Anforderungen. Es fehle an der erforderlichen Rechtfertigung durch zulässige und vom Gesetzgeber bei der tatbestandlichen Ausgestaltung erkennbar verfolgte [X.]. Neben der Kostendeckung könnten auch andere [X.] wie [X.], Verhaltenslenkung und [X.] Zwecke die Gebührenhöhe sachlich rechtfertigen. Der Gesetzgeber habe insoweit einen Entscheidungs- und Gestaltungsspielraum. Die [X.] sei jedoch dann nicht sachlich gerechtfertigt, wenn sie in einem groben Missverhältnis zu den verfolgten legitimen [X.]n stehe.

aa) Der Gebührentatbestand bringe hinreichend klar zum Ausdruck, dass die streitige Rückmeldegebühr die Gegenleistung für die öffentliche Leistung der Hochschulverwaltung darstelle, die in der Bearbeitung jeder Rückmeldung bestehe. § 2 Abs. 8 Satz 2 [X.] (a.[X.]) bezwecke ausweislich der amtlichen Entwurfsbegründung die Erhebung von Gebühren für Immatrikulation und Rückmeldung. Die Abgabe sei im Gesetzgebungsverfahren von Abgeordneten aller Parteien durchgängig als "Verwaltungsgebühr"und "Gebühr für die Verwaltungsleistungen bei der Einschreibung bzw. Rückmeldung" bezeichnet worden. Damit bestehe zwischen der erhobenen Geldleistung und der Verwaltungsleistung gebührenrechtliche Konnexität. Zwar sei die ursprüngliche Entwurfsfassung, in der eine Gebührenerhebung in Übereinstimmung mit der amtlichen Begründung unter anderem "für … jede Rückmeldung" vorgesehen gewesen sei, nicht Gesetz geworden; die in [X.] getretene Gesetzesfassung bestimme vielmehr, dass die Gebühr "bei … jeder Rückmeldung" erhoben werde. Gründe für diese Wortlautänderung seien jedoch in den Gesetzesmaterialien weder mitgeteilt worden noch sonst ersichtlich. Die Änderung rechtfertige nicht die Annahme, dass damit die ursprünglich beabsichtigte und von Anfang an deutlich zum Ausdruck gebrachte Verknüpfung von Gebührenforderung und individuell zurechenbarer Leistung der Hochschulverwaltung im Kontext der Bearbeitung der Rückmeldung aufgegeben worden sei. Eine solche Auslegung komme, selbst wenn sie nach der Gesetzesformulierung noch möglich wäre, aus Gründen der Entstehungsgeschichte, vor allem aber aus Erwägungen zur Sache nicht in Betracht. [X.] nämlich das Tatbestandsmerkmal "Rückmeldung" nicht die Verwaltungsleistung, an die die Gebührenpflicht anknüpfe, sondern nur noch den Anlass der Gebührenerhebung, so bliebe unklar, wofür die Gebühren zu erheben seien. Ein solcher Gebührentatbestand würde den finanzverfassungsrechtlichen Anforderungen der Normenklarheit nicht genügen, denen zufolge für den Gebührenpflichtigen erkennbar sein müsse, für welche öffentliche Leistung die Gebühr erhoben werde und welche Zwecke der Gesetzgeber mit der [X.]verfolge. Hinzu kämen gesetzessystematische Gründe. Das Verbot in § 2 Abs. 10 [X.] (a.[X.]), Studiengebühren zu erheben, mache deutlich, dass die Rückmeldegebühr jedenfalls keine Kosten im Zusammenhang von Forschung und Lehre zu decken beabsichtigen dürfe. Die ausdrückliche Bezeichnung der Abgabe als Gebühr in § 2 Abs. 8 Satz 2 [X.] (a.[X.]) stelle klar, dass es sich nicht um einen - bereits für die nur potentielle Inanspruchnahme einer staatlichen Einrichtung oder Leistung zu erhebenden - Beitrag handele. Schließlich ergebe sich aus § 2 Abs. 8 Satz 1 [X.] (a.[X.]), dass die Befugnis zur Erhebung von Gebühren und Entgelten für die Benutzung von Hochschuleinrichtungen Gegenstand der Satzungskompetenz sei. Damit drohte die hier in Rede stehende Gebührennorm zu kollidieren, wenn sie gleichfalls die Deckung der Kosten von Hochschuleinrichtungen für studentenbezogene Leistungen zum Gegenstand hätte.

bb) Der Zweck, die den Hochschulen durch die Bearbeitung der Rückmeldungen entstehenden Kosten zu decken, könne die Gebührenhöhe von 100 DM pro Semester nicht rechtfertigen.

Die für die Immatrikulation entstehenden Kosten müssten unberücksichtigt bleiben. Immatrikulation als Ersteinschreibung zur Begründung der Hochschulangehörigkeit und Rückmeldung zu deren Fortführung schlössen sich gegenseitig aus. [X.] worden seien zwei selbständige, an unterschiedliche Verwaltungsleistungen geknüpfte [X.]. Der die Gebühr für die Rückmeldung betreffende Normteil sei mit dem die [X.] betreffenden nicht derart verflochten, dass beide ein einheitliches, untrennbares Normgefüge bildeten. Die prinzipielle Befugnis des Abgabengesetzgebers zu Generalisierung, Typisierung und Pauschalierung rechtfertige keine andere Auslegung. Die Immatrikulation unterscheide sich von der Rückmeldung nach Art und Umfang der Prüfung der jeweiligen Voraussetzungen und des [X.] und sei schon deshalb hinsichtlich der [X.] verfassungsrechtlich anders zu beurteilen.

Die durch die Rückmeldegebühr zu deckenden Verwaltungskosten ergäben sich als Produkt aus der Multiplikation des Zeitaufwandes für die Bearbeitung einer Rückmeldung mit dem spezifischen Finanzierungsaufwand pro Arbeitszeiteinheit. Für die gebotene Ermittlung und Beurteilung dieser Kosten stelle das dazu auf einen Fragenkatalog des Gerichts hin erstellte Zahlenmaterial der Hochschulen eine hinreichend tragfähige Entscheidungsgrundlage dar. Für eine Rechtskontrolle, die auf den Ausschluss eines groben Missverhältnisses zwischen den Kosten des mit der Gebühr zu deckenden Verwaltungsaufwands und der Bemessung der Gebühr der Höhe nach beschränkt sei, sei die eingeholte Auskunft mit den einschlägigen Angaben und Berechnungen der einzelnen Hochschulen zum Bearbeitungsaufwand der Rückmeldungen ungeachtet einiger Ungenauigkeiten, Pauschalierungen, Vergröberungen und Unstimmigkeiten ohne weitere Aufklärung und insbesondere ohne Einholung eines Gutachtens geeignet.

Danach fielen für Rückmeldungen gebührenfähige Kosten in Höhe von insgesamt 22,41 DM an. Diese würden sich unter der Voraussetzung einer Mitbefassung von Kräften des gehobenen Dienstes bei den Rückmeldungen allenfalls um 0,48 DM pro Rückmeldung erhöhen. Zwischen der Kostendeckung als Gebührenzweck und der [X.] nach § 2 Abs. 8 Satz 2 [X.] (a.[X.]) auf 100 DM bestehe daher ein grobes Missverhältnis.

Die [X.] sei auch nicht durch weitere legitime [X.] neben dem der Kostendeckung gerechtfertigt, namentlich nicht durch den Gesichtspunkt des Ausgleichs von Vorteilen, die den Studierenden infolge der Bearbeitung der Rückmeldung durch die Aufrechterhaltung ihrer Hochschulmitgliedschaft und die damit verbundenen Nutzungs- und Teilnahmerechte oder durch an die Rechtsstellung als Studierende anknüpfende Leistungen Dritter gewährt würden. Bereits die Bestimmung des § 2 Abs. 10 [X.] (a.[X.]), wonach Studiengebühren nicht erhoben werden dürften, und die wiederholten Hinweise im Gesetzgebungsverfahren, dass eine Verwaltungsgebühr und gerade keine versteckte Studiengebühr eingeführt werde, sprächen dagegen, dass die durch die mitgliedschaftlichen Rechte zum Besuch von Lehrveranstaltungen und zur Nutzung der Hochschuleinrichtungen zum Zwecke des Studiums erworbenen Vorteile abgeschöpft werden dürften. Unabhängig davon sei der Gebührenzweck des [X.]s weder hinsichtlich hochschulbezogener Vorteile noch in Bezug auf monetäre Vergünstigungen seitens Dritter in der bundesverfassungsrechtlich geforderten Weise deutlich erkennbar im Gesetz angelegt. Für verfolgte Lenkungs- oder [X.] Zwecke sei ebenfalls nichts ersichtlich.

III.

Zu den Vorlagen haben das [X.] und der [X.], die Präsidentin des [X.]verwaltungsgerichts mit einer Äußerung des [X.] sowie die Kläger der Ausgangsverfahren Stellung genommen. Die Humboldt-[X.] zu [X.] als Beklagte des Ausgangsverfahrens zu 2 BvL 52/06 hat mitgeteilt, dass sie sich der Stellungnahme des [X.]esund des [X.] anschließe. Stellungnahmen weiterer Äußerungsberechtigter sind nicht eingegangen.

1. Das [X.] von [X.] und der [X.] verteidigen die angegriffene Regelung.

a) Der Gesetzgeber verfüge über einen weiten Entscheidungs- und Gestaltungsspielraum. Zur Bestimmung der angemessenen Rationalitätsanforderungen an den Gesetzgeber sei es geboten, verschiedene Typen von Gesetzgebern in verschiedenen Entscheidungs- und Regelungssituationen zu unterscheiden. Speziell der Haushaltsstrukturgesetzgeber stehe in besonderem Maße unter Kompromisszwang und unter einem jede Rationalitätsanforderung relativierenden Zeitdruck.

b) Angesichts des extrem breiten Gestaltungsspielraums des [X.] und vor allem angesichts der Formulierungsänderung von "für" zu "bei" im Gesetzgebungsprozess komme es entscheidend darauf an, was der Haushaltsstrukturgesetzgeber damals gewollt habe und wie die Änderung zu erklären sei. Der erste Gesetzentwurf der [X.] (Stand 26. Februar 1996) habe die Erhebung der Gebühr "für die Immatrikulation und für jede Rückmeldung" vorgesehen. Der [X.] seien Bedenken gegen diese Entwurfsfassung, insbesondere unter Hinweis auf den Grundsatz der Orientierung von Verwaltungsgebühren an den Verwaltungskosten, vorgetragen worden. Diese Bedenken hätten offenbar nach Erörterung in verschiedenen Gremien dazu bewogen, durch Senatsbeschluss vom 6. März 1996 die [X.] um Prüfung zu bitten, ob die vorgeschlagene Neufassung des § 2 Abs. 8 [X.] in der vorgesehenen Form erfolgen könne. Aufgrund des erheblichen Zeitdrucks und der intensiven Koordinationskommunikation innerhalb der Senatsverwaltung sei die schriftliche Abfassung des Ergebnisses der Prüfung offenbar unterblieben. Wie sich aus der Stellungnahme der [X.] vom 8. August 1996 gegenüber dem [X.] ergebe, die sich der vorliegende Schriftsatz zu eigen mache, habe der Haushaltsstrukturgesetzgeber nicht nur die durch die Verwaltungsvorgänge der Immatrikulation oder Rückmeldung entstehenden Kosten im Auge gehabt; vielmehr habe er einen Teil der bürokratischen Fixkosten der [X.]en auf ihre Benutzer verlagern wollen. Dies sei der Sinn der textlichen Änderung von "für" zu "bei" gewesen, die auf einen in den vorbereitenden Gremien der [X.] und der [X.] erarbeiteten Änderungsantrag zurückgehe. Der Nachvollzug der Textänderung in einer aktualisierten Gesetzesbegründung sei nur wegen des besonderen Zeitdrucks der Haushaltskonsolidierung unterblieben.

Angesichts dieses klaren Befundes sei die Auffassung des [X.], Gründe für die Wortlautänderung seien in den Gesetzesmaterialien nicht mitgeteilt oder sonst ersichtlich und die unterbliebene Anpassung der Gesetzesbegründung spreche für eine lediglich formale Bedeutung der Änderung, nicht nachvollziehbar; das Oberverwaltungsgericht nehme die Realitäten eines komplexen Gesetzgebungsprozesses, vor allem aber die Handlungs- und Entscheidungslogik eines Haushaltsstrukturgesetzgebers nicht zur Kenntnis. In dieser Logik habe es gelegen, die Studenten jedenfalls an denjenigen bürokratischen Kosten zu beteiligen, die durch ihre verwaltungsmäßige Betreuung entstünden. Was damit gemeint sei, habe der Gesetzgeber durch das Gesetz zur Umsetzung des Professorenbesoldungsreformgesetzes und zur Änderung hochschulrechtlicher Vorschriften vom 14. Dezember 2004 nunmehr klargestellt. Diese Gesetzesänderung mache überdies plausibel, dass es sich um eine anlässlich von Immatrikulation oder Rückmeldung zu entrichtende [X.] handele, ohne dass der Gesetzgeber eine Differenzierung zwischen den [X.]n für Immatrikulation und Rückmeldung vorgenommen habe. Im Ergebnis sei die eingeführte [X.] als eine Gebühr zu charakterisieren, die Elemente der Verwaltungsgebühr und der Benutzungsgebühr miteinander verbinde. Die Anforderungen an die unmissverständliche Klarstellung des genauen [X.] habe das [X.]verfassungsgericht erst in der Entscheidung zur [X.] Rückmeldegebühr aufgestellt, so dass der Gesetzgeber davon habe ausgehen dürfen, es reiche aus, dass der Gebührenwille des Gesetzgebers ermittelt werden könne. Auf die Entscheidung des [X.]verfassungsgerichts habe der Gesetzgeber rasch mit einer klarstellenden Regelung reagiert. Der in der Rechtsprechung des [X.]verfassungsgerichts herausgearbeiteten Nachbesserungspflicht, die sich erst aktualisiere, wenn die Verfassungswidrigkeit eines Gesetzes erkannt worden oder jedenfalls deutlich erkennbar geworden sei, habe er damit genügt.

c) In der Stellungnahme der [X.] vom 8. August 1996, auf die Senat und [X.] mit ihrer Stellungnahme Bezug nehmen und die sie sich zu eigen machen, ist unter anderem ausgeführt, die Gesetz gewordene Formulierung, die eine Gebührenerhebung nicht "für" die, sondern "bei" der Immatrikulation beziehungsweise Rückmeldung vorsehe, lasse erkennen, dass keine bloße Abgeltung von [X.] sei. Auf den der [X.] erteilten Prüfauftrag hin habe diese in telefonischen Erörterungen auf Referentenebene zwischen den beteiligten Ressorts die Auffassung vertreten, dass es legitim sei, bei der Festsetzung der [X.] nicht nur die reinen Kosten für Verwaltungsverrichtungen zu berücksichtigen, sondern auch den gesamten für den [X.]sbetriebnotwendigen Verwaltungsapparat. Die parlamentarisch-politische Umsetzung dieser Erkenntnis sei dann, soweit sich dies rekonstruieren lasse, den [X.] im [X.] überlassen worden. In den vorbereitenden Gremien der [X.] und der [X.] sei Mitte März ein umfangreicher Änderungsantrag zu den einzelnen Entwurfsbestimmungen erarbeitet worden, darunter der Antrag, § 2 Abs. 8 [X.] die später Gesetz gewordene, eine Gebührenerhebung "bei" Immatrikulation und Rückmeldung vorsehende Fassung zu geben. Die Drucksache 13/201 des [X.]es mit der Beschlussvorlage für das Haushaltsstrukturgesetz 1996 weise den entsprechend veränderten Wortlaut des § 2 Abs. 8 [X.] aus; die dazugehörige Begründung, die noch von Gebühren "für" Immatrikulation und Rückmeldung spreche, sei dagegen wegen des außergewöhnlichen Zeitdrucks auf dem erkennbar veralteten Stand geblieben. Aus der veränderten Formulierung lasse sich die Absicht des Gesetzgebers ableiten, mit der im Grunde ungewöhnlichen Detaillierung einer Gebühr durch Gesetz einen Sonderfall der in Satz 1 generell beschriebenen Benutzungsgebühr zu regeln. Gleichzeitig sei deutlich gemacht, dass es sich nicht um eine Studiengebühr handele. Es gehe aber im wesentlichen auch um die Vorteile, die ein Student durch die Inanspruchnahme des komplexen und außerordentlich aufwändigen Apparats "Hochschule" in Anspruch nehme, und um die Aufwendungen, die der [X.] ihrer Aufgaben entstünden. Der vordergründig sich abzeichnende [X.] zwischen der vorgesehenen Rückmeldegebühr und dem Verbot der Erhebung von Studiengebühren werde dadurch gelöst, dass der Aufwand für die eigentliche Lehre nicht in Rechnung gestellt werde. Vielmehr würden die der Hochschule entstehenden Verwaltungskosten, in pauschalierter Form, sowie die sonstigen Vorteile, wie etwa sozial- und krankenversicherungsrechtliche Vorteile sowie Ermäßigungen bei staatlichen und privaten Einrichtungen und Veranstaltungen, abgegolten.

2. Das [X.]verwaltungsgericht verweist zur Frage der Vereinbarkeit der zur Prüfung gestellten Vorschrift mit dem Grundgesetz auf seine in den Ausgangsverfahren ergangenen Urteile vom 3. Dezember 2003.

3. Die Klägerin des Ausgangsverfahrens zu 2 [X.] verweist auf die Urteile des [X.]verwaltungsgerichts vom 3. Dezember 2003 und vertritt im Übrigen die Auffassung, eine Wiedereinführung von Studiengebühren verstoße gegen Art. 25 [X.] in Verbindung mit Art. 13 Abs. 2 lit. c) des [X.] über wirtschaftliche, [X.] und kulturelle Rechte und sei deswegen verfassungswidrig.

Der Kläger des Ausgangsverfahrens zu 2 BvL 52/06 verweist auf seinen Vortrag im fachgerichtlichen Verfahren. Dort hatte er unter anderem geltend gemacht, mit der Bemessung der Gebühr für die Bearbeitung jeder Rückmeldung in Höhe von 100 DM überschreite der [X.]gesetzgeberden durch die Begrenzungs- und Schutzfunktion der föderalen Finanzverfassung gesteckten Rahmen. Die Höhe der Gebühr verletze das Äquivalenzprinzip und stehe in einem groben Missverhältnis zu dem normierten Zweck der Kostendeckung. Weitere [X.] seien der gesetzlichen Regelung nicht zu entnehmen.

B.

Die Vorlagen sind zulässig (Art. 100 Abs. 1 [X.], §§ 13 Nr. 11, 80 ff. [X.]).

Die Entscheidungserheblichkeit der zur Prüfung vorgelegten gesetzlichen Regelung sowie die Überzeugung des vorlegenden Gerichts von ihrer Verfassungswidrigkeit sind in einer den Anforderungen des § 80 Abs. 2 Satz 1 [X.] genügenden Weise (vgl. [X.] 127, 335 <355 f.> m.w.N.) begründet.

C.

§ 2 Abs. 8 Satz 2 [X.] in den zur Prüfung gestellten Fassungen ist, soweit danach bei jeder Rückmeldung Gebühren in Höhe von 100 DM zu erheben waren, mit Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 104a ff. [X.] sowie mit Art. 3 Abs. 1 [X.] unvereinbar und nichtig.

I.

Es kann offen bleiben, ob das [X.] mit der Bemessung der Rückmeldegebühr bereits die ihm für die Regelung einer solchen Gebühr zustehende Gesetzgebungskompetenz überschritten hat (vgl. [X.] 108, 1 <13 ff., 15>; gegen eine kompetenzielle Bedeutung überhöhter Abgabenbemessung bei Steuern [X.] 123, 1 <17 f.>). § 2 Abs. 8 Satz 2 [X.] a.[X.] ist, soweit er die Erhebung einer Rückmeldegebühr betrifft, jedenfalls materiell verfassungswidrig.

1. Die Erhebung nichtsteuerlicher Abgaben bedarf mit Blick auf die Begrenzungs- und Schutzfunktion der Finanzverfassung (Art. 104a ff. [X.]) und zur Wahrung der Belastungsgleichheit der Abgabepflichtigen (Art. 3 Abs. 1 [X.]) einer über den Zweck der Einnahmeerzielunghinausgehenden besonderen sachlichen Rechtfertigung (vgl. [X.] 124, 235 <244>, stRspr). Dies gilt für die Abgabenerhebung sowohl dem Grunde als auch der Höhe nach (vgl. [X.] 108, 1 <17>; [X.] 110, 370 <390>).

a) Die finanzverfassungsrechtliche Verteilung der steuerbezogenen Gesetzgebungs-, Ertrags- und Verwaltungskompetenzen verlöre ihren Sinn und ihre auch den Bürger schützende Funktion, wenn nichtsteuerliche Abgaben beliebig unter Umgehung dieser Verteilungsregeln begründet werden könnten (vgl. [X.] 78, 249 <266>; 93, 319 <342>; 108, 1 <16>). Die Erhebung einer nichtsteuerlichen Abgabe muss zudem berücksichtigen, dass der Schuldner einer nichtsteuerlichen Abgabe regelmäßig zugleich Steuerpflichtiger ist und bereits als solcher zur Finanzierung der Lasten herangezogen wird, die die [X.] treffen. Die Gleichheit der Abgabenbelastung wäre nicht gewahrt, wenn Einzelne daneben ohne besondere, die Abgabenerhebung - auch der Höhe nach - rechtfertigende Sachgründe zusätzlich herangezogen werden könnten (vgl. [X.] 108, 1 <16 f.>).

b) Gebühren sind als öffentlichrechtliche Geldleistungen, die in Anknüpfung an eine individuell zurechenbare öffentliche Leistung erhoben werden, um deren Kosten ganz oder teilweise zu decken (vgl. [X.] 7, 244 <254>; 50, 217 <226>; 91, 207 <223>; 108, 1 <13>; 110, 370 <388>), dem Grunde nach durch ihre Ausgleichsfunktiongerechtfertigt (vgl. [X.] 108, 186 <216>). Als sachliche Gründe, die die Bemessung der Gebühr rechtfertigen können, sind neben dem Zweck der Kostendeckung auch Zwecke des [X.]s, der Verhaltenslenkung sowie [X.] Zwecke anerkannt (vgl. [X.] 50, 217 <230 f.>; 97, 332 <345 ff.>; 107, 133 <144>; 108, 1 <18>, m.w.N.).

Daraus folgt allerdings nicht, dass zur Rechtfertigung der konkreten Bemessung einer gesetzlich vorgesehenen Gebühr jeder dieser Zwecke nach Belieben herangezogen werden könnte. Nur [X.], die von einer erkennbaren gesetzgeberischen Entscheidung getragen werden, sind geeignet, die jeweilige [X.] sachlich zu rechtfertigen ([X.] 108, 1 <19 f.>). Eine - erforderlichenfalls im Wege der Auslegung gewinnbare - hinreichende Klarheit der [X.] ist aus rechtsstaatlichen Gründen wie auch im Hinblick auf die Bedeutung der gesetzlichen Regelung im [X.] Verantwortungszusammenhang erforderlich. An dem erkennbaren Inhalt getroffener Regelungen muss der Gesetzgeber sich festhalten lassen und der Gesetzesvollzug sich ausrichten können, denn Rechtsnormen dürfen nicht zum Mittel der Desinformation über das politisch [X.] und zu Verantwortende werden ("[X.]", vgl. [X.] 107, 218 <256>; 108, 1 <20>; 114, 196 <236>; 114, 303 <312>; 118, 277 <366>). Wählt der Gesetzgeber einen im Wortlaut eng begrenzten Gebührentatbestand, kann daher nicht geltend gemacht werden, er habe noch weitere, ungenannte [X.] verfolgt (vgl. [X.] 108, 1 <20>). Die Erkennbarkeit der gesetzgeberischen Entscheidung über die verfolgten [X.] ist darüber hinaus Voraussetzung dafür, dass unterschiedliche Gebührenregelungen im Sinne der Vermeidung einer mehrfachen Belastung der Gebührenschuldner für dieselbe Leistung oder denselben Vorteil aufeinander abgestimmt werden können (vgl. [X.] 108, 1 <20>).

Die verfassungsrechtliche Kontrolle einer gesetzgeberischen [X.] hat, nicht zuletzt weil maßgebliche Bestimmungsgrößen sich häufig nicht exakt und im Voraus quantifizieren lassen, einen Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers zu wahren. Eine Gebührenregelung ist jedoch dann als sachlich nicht gerechtfertigt zu beanstanden, wenn sie in einem groben Missverhältnis zu den verfolgten legitimen [X.]n steht (vgl. [X.] 108, 1 <19>; [X.]E 115, 32 <44>). Der mit der Abgabenerhebung verbundene Eingriff in das Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 [X.] (vgl. [X.] 20, 257 <271>; 20, 271 <276>; 28, 66 <87>) ist in einem solchen Fall unverhältnismäßig(vgl. [X.] 83, 363 <392>) und läuft der Begrenzungs- und Schutzfunktion der grundgesetzlichen Finanzverfassung (vgl. [X.] 108, 1 <14 ff.>; 124, 235 <244>, m.w.N.) sowie dem Gleichheitsgrundsatz (vgl. [X.] 50, 217 <227>; 97, 332 <345>; 115, 381 <389, 392>) zuwider.

2. Diesen verfassungsrechtlichen Maßstäben wird die Bemessung der bei jeder Rückmeldung zu entrichtenden Gebühr in § 2 Abs. 8 Satz 2 [X.] a.[X.] nicht gerecht. Die Vorschrift lässt mit hinreichender Klarheit lediglich den Gebührenzweck der Deckung der Kosten für die Bearbeitung der Rückmeldung erkennen (a). Die Gebührenhöhe von 100 DM steht in einem groben Missverhältnis zu diesem Zweck (b).

a)aa) Der vom Oberverwaltungsgericht eingehend begründeten Auslegung, nach der § 2 Abs. 8 Satz 2 [X.] a.[X.] keine einheitliche Mischgebühr für die Fälle der Immatrikulation und Rückmeldung, sondern zwei selbständige, an unterschiedliche Verwaltungsleistungen geknüpfte [X.] normiert (vgl. [X.] 108, 1 <12>) und die vorgesehene Rückmeldegebühr allein dem Zweck der Deckung der Kosten für die Bearbeitung der Rückmeldungen dient, ist zu folgen.

bb) Die von [X.] und Senat gegen diese Bestimmung des [X.] erhobenen Einwände greifen nicht durch.

(1) Soweit das [X.] und der [X.] mit ihrer Stellungnahme geltend machen, aus der Entstehungsgeschichte des § 2 Abs. 8 [X.] a.[X.] ergebe sich, dass bereits damals die später mit dem Gesetz zur Umsetzung des Professorenbesoldungsreformgesetzes und zur Änderung hochschulrechtlicher Vorschriften vom 14. Dezember 2004 klargestellten [X.] gemeint gewesen seien, findet dieses Vorbringen weder in der gegebenen Darstellung der Entscheidungsabläufe noch in den Gesetzesmaterialien ausreichenden Rückhalt.

Nach den Angaben des [X.]es und des [X.] sowie der [X.], deren Stellungnahme vom 8. August 1996 gegenüber dem Verwaltungsgericht [X.] und Senat sich zu eigen machen, geht die Änderung von "für" zu "bei" im Wortlaut des § 2 Abs. 8 [X.] a.[X.] auf einen Änderungsantrag von an der [X.] vorbereitenden Gremien der [X.] zurück, mit dem Konsequenzen aus aufgetretenen Bedenken gegen die Erhebung einer Gebühr von 100 DM "für" die Immatrikulation und jede Rückmeldung gezogen werden sollten. Dass der Wille des Gesetzgebers dahin ging, mit der Verwendung des Wortes "bei" eine Beschränkung des [X.] auf die Deckung der Verwaltungskosten von Immatrikulation und [X.] auszuschließen, lässt sich mit dieser Ablaufschilderung nicht belegen. Unabhängig von der Frage, ob gänzlich undokumentierten Vorgängen, wie sie hier angeführt werden, überhaupt eine ausschlaggebende Bedeutung für die Ermittlung des Willens des historischen Gesetzgebers beigemessen werden kann, ist im vorliegenden Fall nicht einmal behauptet, dass der Gesetzgeber, um dessen Willen es geht, von den angeführten Vorgängen Kenntnis hatte. Die Darstellung der Hintergründe der Gesetzesformulierung bezieht sich vielmehr auf politische Abstimmungsvorgänge in vorbereitenden Gremien einzelner Fraktionen im Vorfeld der Einbringung des Gesetzentwurfs. Aus dem maßgeblichen in das [X.] eingebrachten Gesetzentwurf war demgegenüber die Absicht einer Öffnung des [X.] über die Deckung der Verwaltungskosten von Immatrikulation und Rückmeldung hinaus nicht ersichtlich. Denn die nach dem Gesetzeswortlaut "bei" Immatrikulation und Rückmeldung zu erhebende Gebühr sollte ausweislich der Gesetzesbegründung gerade "für" die Immatrikulation und Rückmeldung erhoben werden (vgl. [X.], [X.]; s. auch a.a.[X.], S. 27). Diese in der Entwurfsbegründung mehrfach verwendete Formulierung lässt, wie in den [X.] zutreffend ausgeführt, nur den Schluss zu, dass die Kosten der mit Immatrikulation und Rückmeldung verbundenen Verwaltungsleistungen gedeckt werden sollten (vgl. Jobs, LKV 2003, [X.]50 <352>).

(2) Selbst wenn sich der Gesetzgebungsgeschichte die Absicht des Gesetzgebers entnehmen ließe, mit der Verwendung des Wortes "bei" im Gesetzestext den Gebührenzweck über die Deckung der Verwaltungskosten von Immatrikulation und Rückmeldung hinaus zu erweitern, bliebe damit ungeklärt, welche weiteren Kostendeckungs- oder sonstigen Zwecke verfolgt werden sollten. Weder aus dem Wortlaut noch aus der Systematik oder der Entstehungsgeschichte des § 2 Abs. 8 [X.] a.[X.] sind irgendwelche Anhaltspunkte für weitere der Regelung zugrundeliegende Kostendeckungs- oder sonstige legitime [X.] erkennbar.

(3) Erst recht ist nichts dafür ersichtlich, dass, wie [X.] und Senat geltend machen, bereits § 2 Abs. 8 Satz 2 [X.] a.[X.] der Inhalt zugedacht gewesen wäre, den die Vorschrift später durch das Gesetz zur Umsetzung des Professorenbesoldungsreformgesetzes und zur Änderung hochschulrechtlicher Vorschriften vom 2. Dezember 2004 (GVBl S. 484 <485 f.>) erhalten hat. Wortlaut und systematische Bezüge des § 2 Abs. 8 Satz 2 [X.] a.[X.] geben hierfür nichts her. Auch den parlamentarischen Beratungen des Jahres 1996 im Zusammenhang mit den geplanten [X.] und [X.] sowie späteren parlamentarischen Äußerungen ist lediglich zu entnehmen, dass die in § 2 Abs. 8 Satz 2 [X.] a.[X.] vorgesehenen Gebühren als Verwaltungsgebühren verstanden wurden (vgl. [X.] von [X.], [X.] 13/5, [X.], 271; [X.] 13/10, [X.] ff.). Dagegen fehlt jeder Anhaltspunkt dafür, dass gerade die nunmehr in § 2 Abs. 7 Satz 3 und 4 [X.] n.[X.] aufgezählten Verwaltungsleistungen abgegolten werden sollten.

(4) Der Stellungnahme von [X.] und Senat fehlt es, was den zugeschriebenen Gebührenzweck angeht, auch bereits an innerer Stimmigkeit. Sie macht sich die im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht abgegebene Stellungnahme der [X.] vom 8. August 1996 zu eigen. Dieser zufolge sollte aber die bei Immatrikulation und Rückmeldung zu erhebende Gebühr nicht die Kosten der später in § 2 Abs. 7 Satz 3 und 4 [X.] n.[X.] im Einzelnen aufgeführten Verwaltungsleistungen decken, sondern als Sonderfall der in Satz 1 des § 2 Abs. 8 Satz 1 [X.] a.[X.] vorgesehenen Benutzungsgebühr die Kosten des gesamten Verwaltungsapparats der Hochschule entgelten und mit dem Studentenstatus verbundene Vorteile und Vergünstigungen abschöpfen. Diese miteinander unvereinbaren Annahmen bestätigen, dass ein klares Konzept für den Zweck der Gebühr nach § 2 Abs. 8 Satz 2 [X.] a.[X.] und deren Abgrenzung sowohl von der nach Satz 1 der Vorschrift zulässigen Benutzungsgebühr als auch von der nach Abs. 10 verbotenen Studiengebühr nicht existierte und nicht existiert.

(5) Ein solches Konzept war und ist nicht etwa deshalb entbehrlich, weil die nach jeder der unterschiedlichen in Frage kommenden extensiven Auslegungen abzudeckenden Kosten ihrer Höhe nach ausreichend sein mögen, um eine Bemessung der Gebühr mit 100 DM zu rechtfertigen. Unabhängig von der Frage, ob und inwieweit die in Betracht gezogenen extensiven [X.] sämtlich geeignet gewesen wären, zur Rechtfertigung der vorgesehenen Gebühr beizutragen, ändert jedenfalls der Umstand, dass eine bestimmte Gebühr mit bestimmten Zwecken hätte gerechtfertigt werden können, nichts an dem Erfordernis normenklarer Festlegung des verfolgten [X.]. Im vorliegenden Fall ist zudem wegen des [X.] mehrerer gebührenbezogener Regelungen in § 2 [X.] a.[X.] Normenklarheit auch hinsichtlich der Abgrenzung der Gebühren nach Abs. 8 Satz 2 der Vorschrift von der nach Satz 1 desselben Absatzes zulässigen und von der nach Abs. 10 der Vorschrift unzulässigen Gebühr erforderlich, weil anders weder eine finanzverfassungsrechtlich unzulässige Doppelfinanzierung ein und derselben Verwaltungstätigkeit durch Gebühren nach den Sätzen 1 und 2 des Abs. 8 noch ein mit dem Grundsatz der [X.] unvereinbares Unterlaufen des [X.] nach § 2 Abs. 10 [X.] a.[X.] vermeidbar wäre.

(6) Soweit das [X.] und der [X.] sich in ihrer Stellungnahme auf den besonderen Zeitdruck berufen, unter dem der Haushaltsstrukturgesetzgeber gestanden habe, kann dies weder das Erfordernis einer normenklaren Bestimmung des [X.] (vgl. [X.] 108, 1 <19 f.>, m.w.N.) außer [X.] setzen noch dazu führen, dass dem Gesetzgeber im Wege der historischen Auslegung Willensinhalte zugeschrieben werden, die möglicherweise das Verhalten einzelner Akteure bestimmt, im parlamentarischen Gesetzgebungsverfahren aber keinerlei Ausdruck gefunden haben und im Gegensatz zur Begründung der Gesetzesvorlage stehen.

cc) Als den Anforderungen der Normenklarheit genügende Auslegungsmöglichkeit verbleibt nach alledem nur die vom Oberverwaltungsgericht der Gesetzesbegründung entnommene, nach der die gemäß § 2 Abs. 8 Satz 2 [X.] a.[X.] zu erhebenden Gebühren die Verwaltungskosten der - im Wortlaut der Vorschrift als Erhebungsanlass benannten - Immatrikulation beziehungsweise Rückmeldung decken sollen. Weitere tragfähige [X.] können der vorgelegten Norm auch nicht im Wege verfassungskonformer Auslegung unterstellt werden. Die Anforderung der Erkennbarkeit des [X.] bezieht sich nicht auf einen verfassungsrechtlich möglichen, sondern auf den vom Gesetzgeber bestimmten Gebührenzweck. Ein gesetzlicher Gebührenzweck wird daher nicht dadurch in der gebotenen Weise erkennbar, dass einer Gebührenregelung Entgelt- und Abschöpfungszwecke, für die sonst keine Auslegungsmethodeeinen Anhaltspunkt liefert, allein deshalb zugeschrieben werden, weil sie vom Gesetzgeber verfassungskonform hätten gewählt werden können.

b) Zu dem Zweck der vorgesehenen Rückmeldegebühr, die Kosten für die Bearbeitung der Rückmeldung zu decken, steht die festgesetzte Gebührenhöhe von 100 DM in grobem Missverhältnis. Auch insoweit ist den [X.] zu folgen.

aa) Die dortige Berechnung der für die Bearbeitung einer Rückmeldung durchschnittlich entstehenden Kosten beruht auf den nach einem Fragenkatalog des vorlegenden Gerichts bei den einzelnen [X.] Hochschulen erhobenen detaillierten Daten für das Wintersemester 1996/97, die die [X.] in den Ausgangsverfahrenzur Verfügung gestellt hat. Das vorlegende Gericht geht zutreffend davon aus, dass die für den [X.] erforderliche Durchschnittsbildung nicht einfach durch Mittelung der Zeitangaben der verschiedenen Hochschulen erfolgen kann, sondern dass angesichts der großen Unterschiede zwischen den einzelnen Hochschulen im Hinblick auf Studentenzahlen und - damit umgekehrt korrellierende - Bearbeitungszeiten der Durchschnittswert unter Berücksichtigung der Anzahl der Studierenden zu bilden ist, für die der jeweils gemeldete hochschulspezifische [X.] gilt. Unter dieser Prämisse kommt das vorlegende Gericht auf der angegebenen Datenbasis zu dem Ergebnis, dass die durchschnittliche Bearbeitungsdauer für eine Rückmeldung 20,69 Minuten beträgt. Ausgehend von den Stundensätzen, die seinerzeit gemäß einem Rundschreiben der [X.] vom 24. August 1996 in Übereinstimmung mit dem Bericht Nr. 11/1993 der Kommunalen [X.]sstelle für Verwaltungsvereinfachung der Bemessung von Gebühren nach dem Zeitaufwand zugrundezulegen waren und im Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht von der [X.] ausdrücklich bestätigt wurden, errechnet es für die Bearbeitung einer Rückmeldung unter Zugrundelegung des Stundensatzes für einen Beamten des mittleren Dienstes oder vergleichbaren Angestellten Durchschnittskosten von 22,41 DM, die sich unter der Voraussetzung einer Mitbefassung von Kräften des gehobenen Dienstes mit beispielsweise zehn Prozent Zeitanteil nur um 0,48 DM pro Rückmeldung erhöhen würden. Berechnungsmethode und zugrundegelegte Daten sind im vorliegenden Verfahren von keiner Seite in Frage gestellt worden. Gründe, das [X.] als zu niedrig in Zweifel zu ziehen, sind auch sonst nicht ersichtlich. Der Vergleich mit in anderen Ländern angestellten Berechnungen der Durchschnittskosten für die Bearbeitung einer Rückmeldung (s. etwa für [X.] Mitte der 90er Jahre: 8,33 DM, vgl. [X.] 108, 1 <21 ff.>, m.w.N.; für [X.]: 10 [X.], vgl. Siewecke, LKV 2007, [X.], 407>) bestätigt vielmehr, dass der vom vorlegenden Gericht bezogen auf das Wintersemester 1996/97 für [X.] ermittelte Wert jedenfalls nicht zu niedrig angesetzt ist.

Die in § 2 Abs. 8 Satz 2 [X.] a.[X.] für die [X.] festgelegte Gebührenhöhe von 100 DM steht danach zu den Kosten, die die Gebühr zu decken bestimmt ist, in einem groben Missverhältnis.

bb) Ein grobes Missverhältnis bestünde im Übrigen selbst dann noch, wenn § 2 Abs. 8 Satz 2 [X.] a.[X.] entgegen der Annahme des vorlegenden Gerichts dahin ausgelegt würde, dass die Vorschrift nicht gesonderte Gebühren für Immatrikulation und Rückmeldung, sondern eine bei Immatrikulation und Rückmeldung zu erhebende einheitliche Gebühr zur Deckung der Kosten beider Verwaltungsvorgänge regelt. Die unter dieser Voraussetzung anzustellende Mischkalkulation auf der Grundlage der im [X.] Daten der einzelnen [X.] [X.]en ergäbe unter Berücksichtigung einerseits der im Vergleich zur Bearbeitungszeit bei Rückmeldungen weitaus höheren Bearbeitungszeit für eine Immatrikulation (durchschnittlich 104,15 Minuten) und andererseits der im Verhältnis zu den Rückmeldungen wesentlich geringeren Anzahl von [X.] Rückmeldungen standen 24.715 [X.] gegenüber) durchschnittliche Kosten von rund 42 DM für den einzelnen Verwaltungsvorgang der Immatrikulation oder Rückmeldung. Die vorgesehene Gebühr in Höhe von 100 [X.] auch diese Kosten noch um mehr als hundert Prozent. Jedenfalls bei einer Gebühr, deren Berechnung, wie hier, keine besonderen prognostischen Schwierigkeiten bereitet, läge darin ein grobes Missverhältnis.

3. Das festgestellte grobe Missverhältnis zwischen Gebührenzweck und Gebührenhöhe bleibt für die verfassungsrechtliche Beurteilung der [X.]regelung des § 2 Abs. 8 Satz 2 [X.] a.[X.] nicht deshalb folgenlos, weil der [X.] Gesetzgeber sich beim Erlass der Norm nicht an dem erst im Jahr 2003 ergangenen Urteil des [X.]verfassungsgerichts vom 19. März 2003 zur [X.] Rückmeldegebühr ([X.] 108, 1) orientieren konnte. Dass Gebühren durch einen besonderen Sachzweck gerechtfertigt sein und sich von der voraussetzungslosgeschuldeten Steuer durch die Funktion des Ausgleichs des mit einer öffentlichen Leistung empfangenen besonderen Vorteils unterscheiden müssen, stand bereits vor diesem Urteil fest (vgl. [X.] 50, 217 <226>; 93, 319 <343>; s. außerdem [X.], Beschluss vom 6. Februar 1984 - 3 [X.]/82 -, juris). Für die Frage der Verfassungsmäßigkeit eines Hoheitsaktes kommt es zudem allein auf die objektive Verfassungsrechtslage an, nicht darauf, ob deren Verkennung den jeweils handelnden Staatsorganen vorwerfbar ist (vgl. [X.] 128, 326 <408>). Aus der Rechtsprechung des [X.]verfassungsgerichts zur Nachbesserungspflicht des Gesetzgebers, auf die [X.] und [X.] sich berufen, ergibt sich nichts anderes. [X.] ist der Gesetzgeber, sofern die Änderung einer zunächst verfassungskonformgetroffenen Regelung erforderlich ist, um diese unter veränderten tatsächlichen Bedingungen oder angesichts veränderter Erkenntnislage mit der Verfassung in Einklang zu halten (vgl. [X.] 56, 54 <79>; 65, 1 <56>; 88, 203 <309 f.>; 95, 267 <313>; 107, 266 <296>; 111, 333 <360>). Eine zunächst verfassungskonforme Regelung kann danach verfassungswidrig werden, sofern der Gesetzgeber dem nicht durch Nachbesserung entgegenwirkt. An der Verfassungswidrigkeit einer einmal getroffenen Regelung ändert es dagegen nichts, wenn der Gesetzgeber später die Verfassungswidrigkeit erkennt und eine andere Regelung trifft.

II.

Die von Anfang an bestehende Verfassungswidrigkeit führt zur Nichtigerklärung des § 2 Abs. 8 Satz 2 [X.] a.[X.], soweit danach bei jeder Rückmeldung Gebühren von 100 DM pro Semester erhoben werden (§ 82 Abs. 1, § 78 Satz 1 [X.]).

Die Gründe, die zur Verfassungswidrigkeit von § 2 Abs. 8 Satz 2 [X.] in den zur Prüfung gestellten Fassungen führen, treffen auch auf die Fassung zu, die die Vorschrift durch Art. LXV des Gesetzes zur Anpassung landeseigener Gesetze an den [X.] ([X.] [X.]-Anpassungsgesetz) vom 16. Juli 2001 ([X.]) erhalten hat und die sich von der vorhergehenden nur dadurch unterscheidet, dass die Gebührenhöhe in [X.] statt in [X.] angegeben ist. Gemäß § 82 Abs. 1 in Verbindung mit § 78 Satz 2 [X.] wird daher im Interesse der Rechtsklarheit die Nichtigerklärung auf diese Fassung, soweit danach bei jeder Rückmeldung Gebühren von 51,13 [X.] pro Semester erhoben werden, erstreckt (vgl. [X.] 104, 126 <150>).

Eine auf den sachlich nicht gerechtfertigten Anteil des Gebührensatzes beschränkte Teilnichtigerklärung scheidet mit Rücksicht auf die weite Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers bei der Ausgestaltung des [X.] aus (vgl. [X.] 108, 1 <32 f.>).

Soweit § 2 Abs. 8 Satz 2 [X.] a.[X.] für nichtig erklärt wird, gilt dies rückwirkend vom Zeitpunkt des ersten Inkrafttretens an (vgl. [X.] 1, 14 <37>; 7, 377 <387>; 8, 51 <71>).

Eine vom gesetzlichen Regelfall des § 78 Satz 1 [X.] abweichende bloße Unvereinbarerklärung (vgl. § 31 Abs. 2 Satz 3, § 79 Abs. 1 [X.]) scheidet hier, wie im Fall der [X.] Rückmeldegebühr (vgl. [X.] 108, 1 <33 f.>), aus. Zwar liegt der Gesamtbetrag der Gebühren, die aufgrund der für nichtig zu erklärenden Regelung [X.] gezahlt wurden, hier deutlich höher. Dies gibt jedoch keinen Anlass, im Hinblick auf bestehende Rückforderungsansprüche von der Regelfolge der Nichtigkeit ausnahmsweise unter dem Gesichtspunkt der Wahrung einer geordneten Finanz- und Haushaltsplanung (vgl. [X.] 87, 153 <178 ff.>; 93, 121 <148 f.>; 105, 73 <134>; 108, 1 <33>; 117, 1 <70>; 120, 125 <168>) abzusehen. Es ist nicht Sache des [X.]verfassungsgerichts, darüber zu entscheiden, inwieweit und nach welchen Vorschriften der Geltendmachung von Rückforderungsansprüchen im vorliegenden Fall entgegengetreten werden kann. Nach den vorliegenden [X.] Erfahrungen und angesichts des Zeitablaufs ist jedoch mit der tatsächlichen Geltendmachung von Rückforderungsansprüchen, auch soweit sie noch durchsetzbar sein sollten, nur in begrenztem Umfang zu rechnen. Zudem ist es auch im vorliegenden Fall Folge der freien gesetzgeberischen Entscheidung, die Fälligkeit der Gebühr nicht an einen der Bestandskraft fähigen Gebührenbescheid zu binden (§ 2 Abs. 8 Satz 2, § 9 Abs. 2 Satz 2 und § 15 Satz 3 Nr. 3 [X.] a.[X.]), dass dem [X.] das "Rückabwicklungsverbot" des § 79 Abs. 2 Satz 1 [X.] für nicht mehr anfechtbare Entscheidungen nicht zugutekommt (vgl. [X.] 108, 1 <33 f.>).

Meta

2 BvL 51/06, 2 BvL 52/06

06.11.2012

Bundesverfassungsgericht 2. Senat

Beschluss

Sachgebiet: BvL

vorgehend Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg, 15. Februar 2006, Az: OVG 8 B 3.04, Vorlagebeschluss

Art 2 Abs 1 GG, Art 3 Abs 1 GG, Art 100 Abs 1 GG, Art 104 GG, Art 104ff GG, § 78 S 1 BVerfGG, § 78 S 2 BVerfGG, § 80 BVerfGG, § 82 Abs 1 BVerfGG, § 2 Abs 8 S 2 HSchulG BE vom 05.10.1995, § 2 Abs 8 S 2 HSchulG BE vom 15.04.1996, § 2 Abs 8 S 2 HSchulG BE vom 12.03.1997, § 2 Abs 8 S 2 HSchulG BE vom 19.12.1997, § 2 Abs 8 S 2 HSchulG BE vom 16.07.2001

Zitier­vorschlag: Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 06.11.2012, Az. 2 BvL 51/06, 2 BvL 52/06 (REWIS RS 2012, 1710)

Papier­fundstellen: REWIS RS 2012, 1710 BVerfGE 132, 334-360 REWIS RS 2012, 1710

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