Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 17.01.2017, Az. 2 BvL 2/14, 2 BvL 3/14, 2 BvL 4/14, 2 BvL 5/14

Mit den zur gemeinsamen Entscheidung verbundenen Vorlagen im Verfahren der konkreten Normenkontrolle (Art. 100 Abs. 1 [X.], §§ 80 ff. [X.]) ist zur Prüfung gestellt, ob die Regelung in § 30 Abs. 1a Satz 1 des [X.] ([X.]) in ihren beiden vom 1. Juli 2000 bis zum 19. Dezember 2008 geltenden Fassungen (im Folgenden: [X.]) mit dem Grundgesetz, insbesondere mit Art. 2 Abs. 1 [X.] in Verbindung mit Art. 104a ff. [X.] sowie mit Art. 3 Abs. 1 [X.] vereinbar ist, soweit danach bei jeder Rückmeldung eine Gebühr von [X.] oder später 51 Euro pro Semester erhoben wurde.

1. Die Vorschrift des § 30 Abs. 1a Satz 1 [X.] wurde durch Art. 2 Nr. 2 Buchstabe a des [X.] im Haushalt ([X.] 2000 - [X.]) vom 28. Juni 2000 ([X.]) mit Wirkung vom 1. Juli 2000 (vgl. Art. 22 Satz 3 [X.]) in das [X.] Hochschulgesetz mit folgendem Wortlaut eingefügt:

Durch Art. 1 Nr. 11 Buchstabe a des [X.] zur Änderung des [X.] vom 22. März 2004 ([X.]) wurde mit Wirkung vom 24. März 2004 (vgl. Art. 3 des [X.]s) die Angabe "[X.]" durch die Angabe "51 Euro" ersetzt. Zudem wurden die Sätze 2 und 3 angefügt:

Die weiteren [X.] zum [X.]n Hochschulgesetz im entscheidungserheblichen [X.]raum betrafen nicht die vorlagegegenständliche Gebührenbestimmung.

2. a) Bereits mit Beschluss vom 27. Februar 1997 hatte der Senat der [X.] auf Grundlage von § 3 Abs. 5 des [X.] vom 24. Juni 1991 ([X.] 156 <159>), zuletzt geändert durch Gesetz vom 22. Mai 1996 ([X.]), und des Gebührengesetzes für das Land [X.] vom 18. Oktober 1991 ([X.] 452) in § 4 der Gebührenordnung der [X.] eine Gebühr in Höhe von [X.] pro Semester unter anderem für den Verwaltungsaufwand nach erfolgter Rückmeldung festgesetzt. Zuvor war lediglich für den Fall einer verspäteten Rückmeldung eine Gebühr erhoben worden. An der Erhebung dieser Gebühr (in Höhe von nunmehr 5,11 Euro) wurde auch nach Einführung des § 30 Abs. 1a Satz 1 [X.] festgehalten. Andere Universitäten und Hochschulen in [X.] haben von dieser Möglichkeit der Gebührenerhebung keinen Gebrauch gemacht.

b) Die geplante Einführung einer landesweiten Rückmelde- und [X.] an allen [X.] Universitäten und Hochschulen in Höhe von [X.] je Person und Semester wurde vom [X.] des Landes [X.] erstmals im Zusammenhang mit Maßnahmen zur strukturellen Entlastung des Landeshaushalts erwähnt. Die Höhe der vorgesehenen Gebühr orientiere sich aus Gründen der Einheitlichkeit des Wissenschaftsraumes [X.]-[X.] an der Höhe einer entsprechenden Gebühr von [X.] pro Student und Semester im [X.] Hochschulgesetz (vgl. [X.] zu Frage 3). Man erwäge die Übernahme der in § 2 Abs. 8 des [X.] Hochschulgesetzes aufgenommenen Bestimmung; auf die Äquivalenz von bezifferbarem Verwaltungsaufwand und Gebührenhöhe komme es nicht an (vgl. [X.] [X.], Ausschuss für Wissenschaft, Forschung und Kultur, [X.] 3/55, S. 3 f.).

c) Dieses Vorhaben wurde auf der Grundlage des Entwurfs der Landesregierung vom 22. März 2000 für das [X.] im Haushalt ([X.] 2000 - [X.]) umgesetzt. Das [X.] sollte eine mittelfristige Konsolidierung des Landeshaushalts ermöglichen (vgl. [X.] 3/810 S. 33). Durch die Einführung einer landesweit einheitlichen [X.] an den Hochschulen wurde für das [X.] eine Auswirkung in Höhe von zwei Millionen [X.] und für die Folgejahre bis 2004 in Höhe von jährlich viereinhalb Millionen [X.] erwartet (vgl. [X.] 3/810 S. 35). Die bei Rückmeldung oder Immatrikulation vorgesehene Verwaltungsgebühr von [X.] pro Semester halte sich im Rahmen der Gestaltungsfreiheit des [X.]. Auch ohne detaillierte Aufschlüsselung der Sach- und Personalkosten, die im Zusammenhang mit der Rückmeldung und Immatrikulation entstünden, bestehe ein hinreichender Zusammenhang zu den tatsächlich entstehenden Verwaltungskosten (vgl. [X.] 3/810 S. 36 f.).

Die nach § 2 Abs. 3 Satz 1 des [X.] vom 20. Mai 1999 ([X.] 130 <132>) den Hochschulen eröffnete Möglichkeit, durch Satzung Gebühren für die Benutzung ihrer Einrichtungen zu erheben, blieb ebenso erhalten wie der mit dem [X.]n Hochschulgesetz vom 20. Mai 1999 ([X.] 130 <132>) eingeführte Ausschluss von Studiengebühren gemäß Satz 2:

d) Eine nach Erlass von § 30 Abs. 1a [X.] gestellte parlamentarische Anfrage betreffend die Einführung der [X.] und [X.] (vgl. [X.] 3/2123) beantwortete die [X.] dahingehend, die unter Berücksichtigung des Äquivalenzprinzips im Rahmen des [X.] vom [X.]n [X.] beschlossene Gebühr in Höhe von [X.] stehe nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zu der von der Verwaltung zu erbringenden Leistung; ein solches Missverhältnis wäre nur dann gegeben, wenn die von der Hochschulverwaltung zu erbringende Leistung für den Begünstigten wertlos oder die Höhe der Gebühr geeignet wäre, von der Inanspruchnahme der Leistung (Immatrikulation oder Rückmeldung) abzuhalten (vgl. [X.] 3/2315 zu Fragen 2 bis 4).

Auf die Frage eines Abgeordneten, welche Konsequenzen aus dem Urteil des [X.]verfassungsgerichts vom 19. März 2003 ([X.] 108, 1) betreffend § 120a Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über die Universitäten im [X.] (Universitätsgesetz - [X.]), den der [X.] für mit Art. 70 Abs. 1 [X.] in Verbindung mit Art. 105, 106 [X.] unvereinbar und nichtig erklärt habe, soweit danach eine Gebühr von [X.] für die Bearbeitung jeder Rückmeldung zu entrichten sei, für die Semester-[X.] in [X.] zu ziehen seien (vgl. [X.] 3/5708 Nr. 1564), antwortete die [X.]:

Entsprechend wurde eine weitere parlamentarische Anfrage (vgl. [X.] 3/5934) beantwortet (vgl. [X.] 3/6065 zu Fragen 1 und 2).

e) Die seitens des [X.] ([X.]), Bezirk [X.]-[X.], im Rahmen seiner Stellungnahme zu dem Entwurf der Landesregierung vom 14. August 2003 für ein Erstes Gesetz zur Änderung des [X.] geäußerten Zweifel an der Rechtmäßigkeit von [X.] und [X.] nach § 30 Abs. 1a [X.] teilte die Landesregierung nicht (vgl. [X.] 3/6248, Anlage zur Begründung des Entwurfs eines ersten Gesetzes zur Änderung des [X.]). Im Rahmen des vorliegenden Gesetzgebungsverfahrens sei die Rechtmäßigkeit dieser Bestimmung unter Berücksichtigung des Urteils des [X.]verfassungsgerichts vom 19. März 2003 ([X.] 108, 1) nochmals eingehend geprüft worden; § 30 Abs. 1a [X.] werde den Anforderungen des [X.]verfassungsgerichts, anders als die [beanstandete] Regelung in [X.], gerecht. Dies ergebe sich zum einen aus dem Wortlaut der Bestimmung, wonach die Gebühren bei der Immatrikulation und jeder Rückmeldung erhoben würden. Die beanstandete Bestimmung in § 120a Abs. 1 Satz 1 des Universitätsgesetzes [X.] ([X.]) sehe dagegen eine Gebühr von [X.] "für … die Bearbeitung jeder Rückmeldung" vor. Der Gesetzeswortlaut von § 30 Abs. 1a [X.] enge - anders als in [X.] - die in Betracht kommenden Rechtfertigungsgründe für die Gebührenerhebung nicht von vornherein derart ein, dass allein der geringere Bearbeitungsaufwand für den eigentlichen [X.] oder [X.] berücksichtigt werden könne. Das [X.]verfassungsgericht weise auf diesen Regelungsunterschied in seinen Urteilsgründen unter Bezugnahme auf die Gebührenregelung in [X.] ausdrücklich hin. Der Landesgesetzgeber habe den Zweckbindungsrahmen der vorgesehenen Gebührenerhebung - wie sich aus der amtlichen Begründung des Gesetzentwurfes der Landesregierung zu Art. 2 des [X.]es 2000 (Drucks 3/810 S. 36) ergebe - hinreichend konkretisiert. Bisherige Modellrechnungen für einzelne Hochschulen in [X.] hätten zu dem Ergebnis geführt, dass die durch die in der Gesetzesbegründung angesprochenen Amtshandlungen der Hochschulverwaltung (z.B. der Studierendensekretariate, Prüfungsämter, allgemeinen Studien- und Studierendenberatung, [X.]) entstehenden Kosten je nach Hochschule zwischen 50 Euro und 110 Euro ([X.] bis [X.]) pro Student und Semester lägen. Damit bestehe bei der [X.] ein angemessenes Verhältnis zu dem hier verfolgten legitimen Erhebungszweck der Kostendeckung.

f) Die zum 24. März 2004 in [X.] getretene Änderung und Ergänzung von § 30 Abs. 1a [X.] durch Art. 1 Nr. 11 Buchstabe a des [X.] zur Änderung des [X.] vom 22. März 2004 ([X.]) hielt an der in Satz 1 geregelten [X.] und [X.] fest.

3. a) Mit Art. 1 des [X.] des Hochschulrechts des Landes [X.] vom 18. Dezember 2008 ([X.] 318 ff.) wurde das Gesetz über die Hochschulen des Landes [X.] ([X.]s Hoch-schulgesetz - [X.]) mit Wirkung vom 20. Dezember 2008 insgesamt neu gefasst und die vorlagegegenständliche Bestimmung durch die Regelung des § 13 Abs. 2 [X.] ersetzt:

Die grundlegende Überarbeitung des [X.] sollte der Übersichtlichkeit, aber auch der Einheitlichkeit der Wissenschaftsregion [X.]-[X.] dienen; die Struktur des Gesetzes solle auch dem [X.] Hochschulgesetz zugrunde gelegt werden ([X.] 4/6419, Begründung S. 1). Zur Begründung der Neufassung der Gebührenregelung wird ausgeführt:

b) Durch das Gesetz zur Neuregelung des Hochschulrechts des Landes [X.] vom 28. April 2014 ([X.] Nr. 18 S. 1 ff.) wurde die bis dahin geltende Regelung des § 13 Abs. 2 [X.] - mit geringfügigen Änderungen - in die Neufassung des § 14 Abs. 2 [X.] übernommen. Die Regelung in § 5 Abs. 4 [X.] wurde nicht verändert.

1. Die Kläger der Ausgangsverfahren streiten um die Rückzahlung von [X.], die sie als Studierende an der [X.] bei ihren Rückmeldungen vom Sommersemester 2001 an bis einschließlich Sommersemester 2007 - jeweils insgesamt 663,78 Euro - (Kläger der Ausgangsverfahren zu 2 [X.], zu 2 [X.] und 2 BvL 5/14) beziehungsweise bei den Rückmeldungen vom Wintersemester 2001/2002 an bis einschließlich Wintersemester 2003/2004 - insgesamt 255,65 Euro - (Kläger des Ausgangsverfahrens zu 2 BvL 4/14) unter dem Vorbehalt der Rückforderung entrichtet haben.

Das [X.] wies die Klagen - nach einer umfangreichen Beweisaufnahme durch Einholung von Auskünften aller Hochschulen im Land [X.] auf Grundlage eines einheitlichen Fragebogens über den durchschnittlichen Aufwand (Sach- und Personalkosten) für die Bearbeitung jeder Immatrikulation und jeder Rückmeldung bei den Hochschulverwaltungen je Semester und Student - mit im Wesentlichen gleichlautenden Urteilen vom 1. Juni 2007 unter Zulassung der Berufung ab. Mit der [X.] überschreite der Landesgesetzgeber nicht seine Gesetzgebungskompetenz. Die Gebühr solle weder im Nachhinein die (im Vergleich zur Rückmeldung) höheren Kosten für die Bearbeitung der Immatrikulation bei jeder Rückmeldung noch die Kosten für bestimmte weitere Amtshandlungen oder gar für den gesamten Verwaltungsaufwand decken, den ein Studierender im Laufe seines Studiums verursache. Der Wortlaut der Vorschrift lasse erkennen, dass der Gesetzgeber hinsichtlich der Bearbeitung der Immatrikulation und hinsichtlich der Bearbeitung der Rückmeldung zwei getrennte [X.] geschaffen habe. Die konkrete Gebührenhöhe werde durch den verfolgten [X.] legitimiert. In Ansehung des dem Gesetzgeber bei der [X.] zustehenden Gestaltungsspielraums sei die Prüfung durch das Gericht darauf beschränkt, ob zwischen dem [X.] und der Bemessung der Höhe der Gebühr ein grobes Missverhältnis bestehe. Ein solches sei erst dann anzunehmen, wenn die Gebühr mehr als das Doppelte der zu deckenden Kosten ausmache, was hier nicht der Fall sei. Nach den Angaben der neun Hochschulen des Landes [X.] zum durchschnittlichen Verwaltungsaufwand für die Bearbeitung einer Rückmeldung über den [X.]raum von Sommersemester 2001 bis einschließlich Wintersemester 2006/2007 hätten die Verwaltungskosten im Durchschnitt 20,32 Euro je Rückmeldung betragen; mit Blick darauf mache die Gebühr von [X.] / 51 Euro über die Jahre gesehen etwa das [X.] der zu deckenden Verwaltungskosten aus. Dies reiche nicht für die Annahme, die Gebühr sei ganz überwiegend nicht durch [X.] gerechtfertigt. Für diese Annahme müsse die Gebühr das Doppelte der zu deckenden Kosten noch einmal deutlich überschreiten. Die nochmalige Überschreitung müsse dabei so hoch sein, dass auch dann noch sicher von einer deutlichen Überschreitung der zu deckenden Kosten auszugehen sei, wenn alle Unsicherheiten gerichtlicher Kostenermittlung in Rechnung gestellt würden. Denn nur dann erreiche die Kostenüberschreitung verlässlich einen Wert, der so hoch sei, dass es gerechtfertigt erscheine, die Gebühr in Gänze bereits funktional als Steuer und damit in Gänze als verfassungswidrig anzusehen. Eine Überschreitung der zu deckenden Kosten um das [X.] vermittle die notwendige Sicherheit noch nicht; sie liege vielmehr in einem Grenzbereich, in dem Unsicherheiten der gerichtlichen Kostenüberprüfung das Ergebnis noch beeinflussen könnten. Die Höhe der hier in Rede stehenden [X.] sei danach zwar verfassungsrechtlich bedenklich, aber noch nicht verfassungswidrig. Der Gesetzgeber sei aber verpflichtet, die weitere Kostenentwicklung zu beobachten und die Gebühr, sollten die durchschnittlichen Bearbeitungskosten weiter sinken, nach unten anzupassen.

2. Mit Beschlüssen vom 24. Oktober 2013 hat das Oberverwaltungsgericht [X.]-[X.] auf die Berufungen der Kläger die Verfahren ausgesetzt und dem [X.]verfassungsgericht die Frage zur Entscheidung vorgelegt, ob § 30 Abs. 1a Satz 1 [X.] insoweit mit dem Grundgesetz vereinbar ist, als danach bei jeder Rückmeldung Gebühren von [X.] beziehungsweise 51 Euro pro Semester erhoben würden. Die Frage der Verfassungsmäßigkeit der nach § 30 Abs. 1a Satz 1 [X.] im Zusammenhang mit der Immatrikulation zu entrichtenden Gebühr ist ausdrücklich nicht Gegenstand der [X.].

a) Die Entscheidung über die Berufungen hänge von der Beantwortung dieser Frage ab. Die Berufungen der Kläger hätten nur dann Erfolg, wenn § 30 Abs. 1a Satz 1 [X.] in Bezug auf die [X.] verfassungswidrig und nichtig wäre, weil ihnen in diesem Fall mangels [X.] für die Gebührenzahlung ein Erstattungsanspruch zustünde.

b) Nach Überzeugung des vorlegenden Senats ist § 30 Abs. 1a Satz 1 [X.] im genannten Umfang verfassungswidrig und nichtig und mit Art. 2 Abs. 1 [X.] in Verbindung mit Art. 104 ff. [X.] sowie mit Art. 3 Abs. 1 [X.] unvereinbar.

aa) Die Abgabe nach § 30 Abs. 1a Satz 1 [X.] sei eine Verwaltungsgebühr. Sie werde nach dem gesetzlichen Tatbestand nicht wie eine Steuer voraussetzungslos erhoben, sondern im Zusammenhang mit Leistungen der Hochschulen, unter anderem bei jeder Rückmeldung ihrer Studierenden. Sie sei ersichtlich jedenfalls auch dazu bestimmt, in Anknüpfung an diese Leistungen deren Kosten zu decken. Wegen dieser Verknüpfung dem Grunde nach sei sie in materieller Übereinstimmung mit ihrer Bezeichnung und ungeachtet einer etwa überhöhten Bemessung als Gebühr zu qualifizieren. Für diesen Typus einer nichtsteuerlichen Abgabe folge die Gesetzgebungskompetenz aus der Sachzuständigkeit des Landesgesetzgebers für das Hochschulrecht (Art. 70 [X.]).

bb) Die Bemessung der bei jeder Rückmeldung zu entrichtenden Gebühr in § 30 Abs. 1a Satz 1 [X.] werde den in der Entscheidung des [X.]verfassungsgerichts vom 6. November 2012 zur wortgleichen Regelung in § 2 Abs. 8 Satz 2 Halbsatz 1 des [X.] Hochschulgesetzes in der zur Prüfung gestellten Fassung ([X.]) aufgestellten verfassungsrechtlichen Maßstäben nicht gerecht. Die Vorschrift lasse mit hinreichender Klarheit lediglich den [X.] der Deckung der Kosten für die Bearbeitung der Rückmeldung erkennen; die Gebührenhöhe von [X.] beziehungsweise 51 Euro stehe in einem groben Missverhältnis zu diesem Zweck.

Nach dem Wortlaut der Vorschrift bestehe zwischen der erhobenen Geldleistung und der [X.] gebührenrechtliche Konnexität. Die ausdrückliche Benennung der [X.] Rückmeldung schließe es aus, die Gebühr als Gegenleistung für weitere, mit den Rückmeldungen nicht in unmittelbarem Zusammenhang stehende [X.]en anzusehen. Die Formulierung des Gesetzes, die Gebühr werde "bei jeder" (und nicht "für jede") Rückmeldung erhoben, rechtfertige nicht die Annahme, es bestünde keine Verknüpfung von Gebührenforderung und individuell zurechenbarer Leistung der Hochschul-verwaltung im Kontext der Bearbeitung der Rückmeldung. Der Wortlaut der Vorschrift bestimme nur die Rückmeldung als Anlass sowie den Fälligkeitszeitpunkt der zu entrichtenden Gebühr. Maßgeblicher Anknüpfungspunkt für die Gebührenerhebung sei allein die administrative Vorgangsbearbeitung; nur sie werde als [X.] durch die Rückmeldung des Studierenden unmittelbar veranlasst und verursache diejenigen Personal- und Sachmittelaufwendungen, die aus dem Gebührenaufkommen zu decken seien. Jedenfalls biete der Wortlaut, dass die Gebühr "bei" jeder Rückmeldung erhoben werde, keine geeignete Grundlage für eine weite Interpretation des [X.] im Sinne einer allgemeinen Verwaltungsgebühr, durch welche alle Verwaltungskosten der Hochschulverwaltung sowie sonstiger Einrichtungen der [X.] (wie etwa Studierendensekretariate, Prüfungsämter, allgemeine Studien- und Studierendenberatung und Akademische Auslandsämter) gedeckt würden.

Eine solche komme zudem aus Gründen der Entstehungsgeschichte nicht in Betracht. [X.] Gründe sprächen ebenfalls für eine am Wortlaut orientierte enge Auslegung des [X.]. Das in § 2 Abs. 3 Satz 2 [X.] a.F geregelte Verbot der Erhebung von Studiengebühren mache deutlich, dass die [X.] nach § 30 Abs. 1a Satz 1 [X.], die von jedem Studenten erhoben werde, jedenfalls nicht beabsichtigen dürfe, Kosten im Zusammenhang von Forschung und Lehre zu decken. Andererseits ermächtige § 2 Abs. 3 Satz 1 [X.] die Hochschulen, durch Satzung Gebühren für besondere Aufwendungen und für die Benutzung ihrer Einrichtungen zu erheben. Damit drohe die hier in Rede stehende Gebührennorm (partiell) zu kollidieren. Es bestehe nicht nur die Gefahr der Aushöhlung oder des [X.], sondern es sei nicht auszuschließen, dass die Studierenden durch [X.] nach § 2 Abs. 3 Satz 1 [X.] und nach § 30 Abs. 1a Satz 1 [X.] zur Deckung derselben Kosten von Hochschuleinrichtungen mehrfach herangezogen würden.

Würde das Tatbestandsmerkmal der Rückmeldung in § 30 Abs. 1a Satz 1 [X.] nur den Anlass für die Erhebung einer allgemeinen Verwaltungsgebühr beschreiben, bliebe zudem unklar, wofür Gebühren erhoben würden. Der so verstandene Gebührentatbestand genüge nicht den finanzverfassungsrechtlichen Anforderungen der Normenklarheit. Wenn der Gesetzgeber mit dieser Gebührenregelung über die speziellen Kosten für die Bearbeitung der Rückmeldung hinausgehende weitere [X.] hätte verfolgen wollen, hätte er dies mit hinreichender Deutlichkeit zum Ausdruck bringen müssen.

Es sei auch nichts dafür ersichtlich, dass bereits § 30 Abs. 1a Satz 1 [X.] der Inhalt zugedacht gewesen sei, den die Vorschrift später durch die Neuregelung in § 13 Abs. 2 [X.] erhalten habe, wonach zu den durch die Rückmeldung zu deckenden [X.]en außer der Immatrikulation und der Rückmeldung auch Beurlaubung und Exmatrikulation sowie [X.]en, die im Rahmen der allgemeinen Studienberatung sowie durch die [X.] und die Prüfungsämter erbracht würden, zu rechnen seien. Nach der Gesetzesbegründung zu § 13 Abs. 2 [X.] solle es sich zwar um eine Konkretisierung handeln, ohne dass sich der Zweck der Gebührenerhebung gegenüber der bisherigen Rechtslage ändere; dies finde aber im Wortlaut, im systematischen Zusammenhang und in den Gesetzesmaterialien der hier in Rede stehenden Gebührenvorschrift keine Entsprechung.

Diese [weite] Auffassung der § 30 Abs. 1a [X.] zugrunde liegenden [X.]e habe die Landesregierung erstmals nach der Entscheidung des [X.]verfassungsgerichts vom 19. März 2003 zur [X.] in [X.] ([X.] 108, 1) in einer Antwort auf eine parlamentarische Anfrage im April 2003 vertreten. Dabei habe sich die Ministerin ausdrücklich auf die Parallele zur wortgleichen Regelung im [X.] Hochschulgesetz ("wegen der gemeinsamen Wissenschaftsregion [X.]-[X.] in Anlehnung an das Vorgehen in [X.]") bezogen. In Bezug auf eine der Regelung in § 13 Abs. 2 [X.] vergleichbare Neuregelung in [X.] habe das [X.]verfassungsgericht indes keinen Anlass gesehen, hierin lediglich eine Klarstellung des schon immer Gewollten zu erblicken. Für die Neuregelung im Hochschulgesetz [X.] im Jahr 2008 gelte nichts anderes.

Die von der zuständigen Ministerin beschriebene "Anlehnung" des Landes [X.] an die Vorgehensweise in [X.] zeige vielmehr die Zwangsläufigkeit der vom vorlegenden Gericht vertretenen Auslegung: Da das [X.]verfassungsgericht in der Entscheidung vom 6. November 2012 ([X.] 132, 334) die Auslegung der wortgleichen Vorschrift in § 2 Abs. 8 Satz 2 Halbsatz 1 [X.] durch das Oberverwaltungsgericht [X.]-[X.] bestätigt habe, wonach es sich bei der [X.] um eine Gegenleistung ausschließlich für die mit der Rückmeldung verbundene [X.] handle, führte eine andere Auslegung derselben Regelung in § 30 Abs. 1a Satz 1 Halbsatz 1 [X.] zu dem befremdlichen Ergebnis, dass für ein und dieselbe Gebührenvorschrift in zwei Ländern unterschiedliche Maßstäbe gälten.

Nach alledem verbleibe als den Anforderungen der Normenklarheit genügend nur die der Gesetzesbegründung zu entnehmende Auslegungsmöglichkeit, nach der die gemäß § 30 Abs. 1a Satz 1 [X.] zu erhebenden Gebühren die Verwaltungskosten der - im Wortlaut der Vorschrift als Erhebungsanlass benannten - Immatrikulation und Rückmeldung decken sollten. Weitere tragfähige [X.]e könnten der vorgelegten Norm auch nicht im Wege verfassungskonformer Auslegung unterstellt werden. Die Anforderung der Erkennbarkeit des [X.]s beziehe sich nicht auf einen verfassungsrechtlich möglichen, sondern auf den vom Gesetzgeber bestimmten [X.]. Für diesen seien Entgelt- und Abschöpfungszwecke, die vom Gesetzgeber verfassungskonform hätten gewählt werden können, nicht ausreichend.

cc) Die Vorschrift des § 30 Abs. 1a Satz 1 [X.] normiere keine einheitliche Mischgebühr für die Fälle der Immatrikulation und Rückmeldung, sondern zwei selbstständige, an unterschiedliche [X.]en geknüpfte [X.]; insoweit gelte nichts anderes als für die Auslegung der wortgleichen Vorschrift des § 2 Abs. 8 Satz 2 [X.] Dies ergebe sich auch aus dem Wortlaut von § 30 Abs. 1a [X.] Immatrikulation als Ersteinschreibung zur Begründung der [X.] und Rückmeldung zu deren Fortführung schlössen einander aus; deckungsfähige Kosten könnten im Einzelfall nur entweder für die Bearbeitung der Immatrikulation oder für die Bearbeitung der Rückmeldung entstehen.

Die prinzipielle Befugnis des Abgabengesetzgebers zur Generalisierung, Typisierung und Pauschalierung rechtfertige keine andere Auslegung. Nach den Angaben der [X.]n Hochschulen übersteige der Aufwand einer Immatrikulation an allen Hochschulen denjenigen einer Rückmeldung erheblich. Daher würde die Berücksichtigung eines zumal an kleinen Hochschulen überaus hohen Arbeitsaufwandes bei einer relativ geringen Zahl von [X.] dazu führen, dass sich bei entsprechender Durchschnittsbildung der vergleichsweise geringe durchschnittliche Bearbeitungsaufwand einer Rückmeldung an den großen Universitäten für die hohe Zahl der an ihnen eingeschriebenen Studierenden rechnerisch enorm vergrößern würde. Dies sei gleichheitsrechtlich unzulässig, zumal die Belastungsungleichheit nicht nur eine verhältnismäßig kleine Personenzahl, sondern die Mehrheit der Studierenden träfe. Es wäre auch willkürlich, diejenigen Studenten, die die [X.] über die Dauer ihres Studiums leisten würden, mit den Kosten der Immatrikulation derjenigen Studenten zu belasten, die ihr Studium nach wenigen Semestern abbrechen und damit die von ihnen verursachten Kosten nicht selbst über die von ihnen im Laufe des Studiums entrichtete [X.] tragen würden.

dd) Daher seien als [X.] allein die Kosten für die Bearbeitung der Rückmeldung zu berücksichtigen. Dieser könne die Gebührenhöhe von [X.] oder 51 Euro pro Semester nur zu einem geringen Teil rechtfertigen.

Die vom Verwaltungsgericht insoweit angestellte Berechnung weise keine Fehler auf. Die durch die [X.] zu deckenden Verwaltungskosten errechneten sich danach aus der Multiplikation der durchschnittlichen Kosten für eine Rückmeldung mit der durchschnittlichen Anzahl der gebührenpflichtigen Rückmeldungen bei jeder der neun staatlichen Hochschulen im Land [X.] ([X.] 10,52 Euro bei 13.675, [X.] (Oder) 13,83 Euro bei 3.617, [X.] 51,22 Euro bei 3.706, [X.] 30,95 Euro bei 466, Fachhochschule [X.] 28,69 Euro bei 1.794, [X.] 41,90 Euro bei 1.083, [X.] 12,09 Euro bei 2.577, [X.] 15,75 Euro bei 1.989 und [X.] 33,17 Euro bei 2.330 gebührenpflichtigen Rückmeldungen). Zur Ermittlung des Landesdurchschnitts sei die Summe dieser Produkte durch die Summe der durchschnittlichen Anzahl der gebührenpflichtigen Rückmeldungen aller Hochschulen zu dividieren. Danach ergebe sich ein Landesdurchschnitt von 20,32 Euro.

Für die Ermittlung und Beurteilung dieser Kosten stelle das Zahlenmaterial der Hochschulen eine hinreichend tragfähige Entscheidungsgrundlage dar. Die Berechnung beruhe auf Datenmaterial, das das Verwaltungsgericht mit einem detaillierten Fragenkatalog bei den staatlichen Hochschulen im Land [X.] für den zwölfsemestrigen [X.]raum vom Sommersemester 2001 bis zum Wintersemester 2006/2007 abgefragt habe. Dazu seien die auf die Bearbeitung der Rückmeldungen entfallenden Arbeitszeitanteile der damit befassten Mitarbeiter in den verschiedenen Bereichen (Leitungsbereich, Studiensekretariat, EDV etc.) ermittelt und dann anhand der nach Laufbahnen unterschiedlichen Besoldung als Stundenverdienstsätze in Geldbeträge umgewandelt worden. Die auf die Bearbeitung der Rückmeldungen entfallenden Sachkostenanteile seien nach Mietkosten, Abschreibung für die Büro- und Geschäftsausstattung sowie Materialausstattung getrennt ermittelt worden. Zweckfremde [X.]en (wie die allgemeine Studienberatung, die besondere Bearbeitung verspäteter Rückmeldungen, die Exmatrikulation wegen nicht erfolgter Rückmeldung und die Bearbeitung gebührenbefreiter Rückmeldungen) habe das Verwaltungsgericht herausgerechnet.

Die in den Selbstauskünften der als Gebührengläubiger durch den Rechtsstreit betroffenen Hochschulen mitgeteilten Zahlen vermittelten den Eindruck, dass sie vom ernsthaften Willen um exakte Angaben geprägt seien. Den tatsächlichen Angaben eines Trägers öffentlicher Verwaltung sei im Hinblick auf dessen Pflicht zu wahrheitsgemäßem und vollständigem Vortrag grundsätzlich Vertrauen entgegenzubringen, sofern sie nicht substantiiert in Zweifel gezogen würden, in sich widersprüchlich oder offenkundig falsch seien. Konkrete Anhaltspunkte für unzutreffende Angaben der Hochschulen seien nicht aufgezeigt worden.

Die Berechnungsweise und das Berechnungsergebnis des [X.], wonach die durchschnittlichen Bearbeitungskosten für eine gebührenpflichtige Rückmeldung 20,32 Euro betrügen, habe die beklagte Hochschule nicht in Zweifel gezogen. Ein Vergleich mit in anderen Ländern angestellten Berechnungen der Durchschnittskosten für die Bearbeitung einer Rückmeldung lasse erkennen, dass der vom Verwaltungsgericht ermittelte Wert jedenfalls nicht zu niedrig angesetzt worden sei.

Die auf [X.] oder 51 Euro bemessene [X.] überschreite diesen Aufwand um mehr als das [X.]. Sie stehe daher in einem groben Missverhältnis zu den verfolgten legitimen [X.]en. Nach der Entscheidung des [X.]verfassungsgerichts vom 6. November 2012 ([X.] 132, 334) sei ein "grobes Missverhältnis" schon dann anzunehmen, wenn die [X.] "ganz überwiegend" nicht durch die Höhe der speziellen Verwaltungskosten gerechtfertigt sei, wenn also der nicht durch zu deckende Kosten gerechtfertigte Anteil der [X.] offenkundig größer sei als ihr kostenlegitimierter Anteil. Ein einfaches Missverhältnis sei demgegenüber anzunehmen, wenn die Gebühr etwa doppelt so hoch bemessen sei wie die zu deckenden Kosten der Verwaltungshandlung; dieses Missverhältnis sei jedoch dann als "grob" zu qualifizieren, wenn die Kostendeckung nochmals erheblich weiter überschritten und dadurch unabweisbar deutlich werde, dass wesentliche Teile der Gebühr - funktional wie Steuern - voraussetzungslos erhoben würden. Das [X.]verfassungsgericht habe das "grobe Missverhältnis" in seinem vorgenannten Beschluss dahin präzisiert, dass jedenfalls bei einer Gebühr, die - wie die [X.] - ohne besondere prognostische Schwierigkeiten berechnet werden könne, ein grobes Missverhältnis vorliege, wenn sie die Kosten der [X.] um mehr als einhundert Prozent übersteige. So liege es hier bei der [X.], die die zu deckenden Verwaltungskosten um einhundertfünfzig Prozent übersteige.

Zwar sei es nach Auffassung der beklagten [X.] fraglich, ob zur Berechnung des Verhältnisses zwischen Kosten und Gebühr der [X.]raum nach Inkrafttreten der Gebührenregelung herangezogen werden könne, weil damit die zu treffende Prognose ja gerade ausgeblendet werde. Es sei aber nicht Aufgabe der Verwaltungsgerichte, ein mit dem Grundgesetz zu vereinbarendes Verhältnis zwischen Gebührenhöhe und zu deckenden Verwaltungskosten anhand eigener Ermittlungen herzustellen; es sei vielmehr zunächst Sache des Gesetzgebers, gegebenenfalls mit Hilfe der das Gesetzesvorhaben einbringenden Landesregierung, ein solches Verhältnis zu begründen. Hier jedoch habe sich die Regierung bei Vorlage des Gesetzentwurfs eine Kalkulation erspart ("… Auch ohne detaillierte Aufschlüsselung der Sach- und Personalkosten, die im Zusammenhang mit der Rückmeldung und Immatrikulation entstehen, besteht ein hinreichender Zusammenhang zu den tatsächlich entstehenden Verwaltungskosten …"). Bleibe es in einem solchen Fall dann letztlich doch den Verwaltungsgerichten überlassen, die Datenbasis zur Inzidentprüfung der Gebührenregelung auf ihre Verfassungsmäßigkeit in einem aufwendigen Verfahren zu ermitteln, und beziehe es die die Gebührenregelung anwendende beklagte Hochschule in die Amtsaufklärung ein, ohne dass diese etwaige Bedenken zur Art der Ermittlung äußere, könne im Nachhinein der Einwand, das Gericht habe einen unzutreffenden [X.]horizont zugrunde gelegt, nicht erhoben werden. Abgesehen davon habe die beklagte Hochschule selbst nicht behauptet, geschweige denn belegt, dass die Relation der Gebührenhöhe zu den Verwaltungskosten vor Einführung der Gebühr im [X.] eine wesentlich andere gewesen sei. Zudem spreche schon die inflationsbedingte Kostensteigerung dafür, dass die Verwaltungskosten in der [X.] vor dem Inkrafttreten des [X.]es am 1. Juli 2000 eher niedriger als höher gewesen seien, das Missverhältnis also eher noch deutlicher gewesen sei.

Zu den Vorlagen haben die Landesregierung von [X.] und die Kläger der Ausgangsverfahren 2 [X.], 2 [X.] und 2 BvL 5/14 Stellung genommen. Die [X.] als Beklagte der Ausgangsverfahren hat mitgeteilt, dass sie sich der Stellungnahme der [X.]n Landesregierung anschließen werde. Stellungnahmen weiterer Äußerungsberechtigter sind nicht eingegangen.

1. Die Landesregierung von [X.] verteidigt in der über das [X.] und Verbraucherschutz vorgelegten Stellungnahme des [X.] die angegriffene Regelung.

Die streitgegenständliche Regelung des § 30 Abs. 1a Satz 1 [X.] zur Erhebung von Gebühren bei jeder Rückmeldung halte einer verfassungsrechtlichen Prüfung stand. Insbesondere ergäben sich im Vergleich mit der Regelung des § 2 Abs. 8 Satz 2 [X.], über die der [X.] bereits mit Beschluss vom 6. November 2012 ([X.] 132, 334) entschieden habe, erhebliche Unterschiede.

Dies folge erstens daraus, dass sich abweichend von der annähernd gleich-lautenden [X.] Regelung aus den Gesetzesmaterialien zur [X.]er Regelung ein über den Zweck der bloßen Rückmeldung hinausgehender [X.] ableiten lasse. Zur Ermittlung des groben [X.] hätte das vorlegende Gericht demnach neben den reinen [X.] auch die weiteren individuellen studentenbezogenen Verwaltungskosten erheben müssen (a). Zweitens bestünden auch hinsichtlich der Ermittlung der durchschnittlichen [X.] im Land [X.] Bedenken. Bei alternativer Berechnung würden die [X.] die Verwaltungskosten nicht um mehr als 100 Prozent übersteigen, so dass es auch aus diesem Grund an einem groben Missverhältnis fehle (b). Drittens liege der Berechnung des Landesdurchschnitts ein [X.]raum zu Grunde, der den Prognosecharakter der Gebührenregelung ignoriere. Bei Untersuchung eines [X.]raumes vor Erlass des Gesetzes wäre anzunehmen, dass die Gebührenhöhe und der prognostizierte Verwaltungsaufwand nicht in einem groben Missverhältnis zueinander stünden (c).

a) Im Gegensatz zu der [X.] Regelung lasse sich aus der Gesetzes-begründung der [X.]er Regelung ablesen, dass die Gebühr als allgemeine Verwaltungsgebühr konzipiert worden sei. Die Formulierung eines Zusammenhangs mit der Rückmeldung sei deutlich weiter zu verstehen als eine Formulierung, wonach Verwaltungsgebühren für die Rückmeldung erhoben werden könnten. Als im Zusammenhang mit der Rückmeldung, also der [X.], die die Voraussetzung für die Fortführung des Studiums darstelle, stehend könnten auch andere individuell zurechenbare [X.]en angesehen werden, die sich nicht auf den Verwaltungsvorgang für eine Rückmeldung beschränkten. Zwar sei im Rahmen der gebotenen Normenklarheit zu fordern, dass die Zwecke einer Gebühr näher bezeichnet würden; dies bedeute jedoch nicht zugleich, dass dieser Pflicht nur dadurch nachgekommen werden könne, dass der Gesetzgeber einzelne genau bezeichnete Verwaltungstätigkeiten benenne. Auch eine abstrakte, der Auslegung zugängliche Umschreibung der umfassten Tätigkeiten sei ausreichend. Zusammengefasst solle die Verwaltungsgebühr für alle individuellen, studentenbezogenen Leistungen erhoben werden, die in Zusammenhang mit der Rückmeldung, also der Fortführung des Studiums entstünden.

Dies werde auch durch die Begründung für das Absehen von einer Gebührenerhebung bei einer Beurlaubung wegen Wehr- oder Zivildienst gestützt, wonach in diesen Fällen eine Gebührenerhebung unbillig sei, "weil durch die Hochschule keine Gegenleistung erbracht wird, die der Leistung für die anderen Studierenden entspricht." Im Falle einer Beurlaubung sei die betreffende Person jedoch weiterhin eingeschrieben, der Verwaltungsaufwand der eigentlichen Rückmeldung und sogar der Aufwand für die Beurlaubung würden anfallen. Wenn der Gesetzgeber dennoch davon ausgehe, dass keine "Gegenleistung" erbracht werde, könne diese Gegenleistung nicht in dem Akt der Bearbeitung der Rückmeldung allein liegen. Vielmehr gehe der Gesetzgeber davon aus, eine allgemeine Verwaltungsgebühr für individuell zurechenbare [X.]en geschaffen zu haben, die ein beurlaubter Studierender nicht wahrnehme und für die er daher auch nicht zahlen solle.

Bei der Neuregelung der Verwaltungsgebühr in § 13 Abs. 2 [X.] vom 18. Dezember 2008 habe der Gesetzgeber an der Höhe der Gebühr unter Nennung der weiteren [X.]e - [X.]en, die die Hochschulen außerhalb der fachlichen Betreuung erbringen würden, wie Immatrikulation, Rückmeldung, Beurlaubung und Exmatrikulation sowie die im Rahmen der allgemeinen Studienberatung und die durch die [X.] und die Prüfungsämter erbrachten [X.]en - festgehalten. Wie sich aus der Gesetzesbegründung ergebe, habe die Neuregelung lediglich klarstellende Funktion. Dass sich die Höhe der Gebühr trotz expliziter Nennung der weiteren [X.]e nicht erhöht habe, zeige ebenfalls, dass diese bereits nach früherer Rechtslage in § 30 Abs. 1a Satz 1 [X.] erfasst sein sollten.

b) Die in den [X.] zugrunde gelegte Methode sei nur eine von verschiedenen Möglichkeiten zur Errechnung der landesweit durchschnittlichen Verwaltungskosten. Bei Anwendung anderer - nach Auffassung des [X.] des Landes [X.] allein sachgerechter - Methoden ergäben die vorgelegten Daten bereits durchschnittliche [X.] in [X.] zwischen 26 Euro und 28 Euro. Bei Zugrundelegung dieser Zahlen fehle es an einem groben Missverhältnis, weil selbst eine reine auf den [X.] beschränkte Gebühr von 51 Euro nicht mehr als doppelt so hoch sei wie der allein hierfür ermittelte Verwaltungsaufwand.

Die [X.] dominiere mit 44 Prozent aller Studierenden die Hochschullandschaft in [X.], während sich an den beiden anderen Universitäten lediglich 12 Prozent und an den weiteren Hochschulen zwischen acht und einem Prozent der [X.]er Studierenden immatrikuliert hätten. Die von der [X.] ermittelten Verwaltungskosten würden sich auf 10,52 Euro belaufen, während diese bei der [X.] bei 51,22 Euro gelegen hätten. Der Gesetzgeber habe sich dennoch für eine einheitliche Verwaltungsgebühr ausgesprochen, um die Attraktivität der teureren Hochschulen nicht zu verringern.

Bei der Berechnung sei aus den vorgelegten Daten ein gewichteter Durchschnitt gebildet worden. Es sei also nicht der Durchschnitt der [X.] je Hochschule addiert und durch die Anzahl der Hochschulen dividiert (arithmetisches Mittel), sondern die [X.] jeder Hochschule seien in Beziehung zur Anzahl der dort gebührenpflichtigen Rückmeldungen gesetzt worden. Der gewichtete Durchschnitt aus Hochschulrückmeldekosten und jeweiliger Studierendenzahl (Anzahl gebührenpflichtiger Rückmeldungen) stelle die Höhe der [X.] im Durchschnitt je Studierender dar. Danach komme den für die [X.] ermittelten Verwaltungskosten wegen des Anteils von 44 Prozent der Studierenden im Land [X.] ein überdurchschnittlicher Einfluss auf den berechneten Durchschnitt zu. Zu beachten sei jedoch, dass im Land [X.] mit neun Hochschulen auch neun Gebührengläubiger existieren würden; eine Saldierung zwischen den Hochschulen scheide aus. Bei Ermittlung eines gewichteten Durchschnitts in Höhe von 20,32 Euro lägen über die Hälfte der [X.] der Hochschulen darüber. Wenn maximal die doppelte Gebühr verfassungsrechtlich zulässig sei, könnten maximal 40,64 Euro erhoben werden. Die anfallenden Verwaltungskosten an der [X.] in Höhe von 51,22 Euro und der [X.] in Höhe von 41,90 Euro könnten auch dann nicht kostendeckend erhoben werden. Die [X.] verzerre das eigentlich überwiegend an den Hochschulen anfallende [X.] erheblich. Bei Herausnahme der [X.] aus der Durchschnittsberechnung läge dagegen auch der gewichtete Durchschnitt der Verwaltungskosten bei 29 Euro.

Der in [X.] vorliegenden Situation angemessener sei daher eine Berechnung, die stärker die jeweiligen [X.] der Hochschulen berücksichtige. Durch die Berechnung eines [X.]s könne die tatsächliche Mitte einer statistischen Reihe am besten ermittelt werden. Hierzu würden die vorliegenden Zahlen der Größe nach sortiert und bei einer ungeraden Anzahl der mittlere Wert als [X.] ermittelt (10,52 Euro - 12,09 Euro - 13,83 Euro - 15,75 Euro - 28,69 Euro - 30,95 Euro - 33,17 Euro - 41,90 Euro - 51,22 Euro). Bei dieser Mittelwertberechnung würden Ausreißer aus einer Reihe für die Ermittlung weniger stark berücksichtigt, weil vor allem die mittleren Werte Berücksichtigung fänden. Hier läge der ermittelte [X.] bei 28,69 Euro, so dass die erhobene [X.] von 51 Euro nicht in einem groben Missverhältnis zum Verwaltungsaufwand stünde.

Wenn man lediglich das arithmetische Mittel bildete, indem man die durchschnittlichen Kosten der Rückmeldung der Hochschulen addieren und durch die Anzahl der Hochschulen teilen würde, käme man auf einen Durchschnitt von 26,46 Euro (Summe aus 10,52 Euro + 13,83 Euro + 51,22 Euro + 30,95 Euro + 28,69 Euro + 41,90 Euro + 12,09 Euro + 15,75 Euro + 33,17 Euro, geteilt durch 9 = 26,46 Euro). Auch auf der Grundlage dieser Berechnung würde es an einem groben Missverhältnis zwischen Verwaltungsaufwand und erhobener Gebühr fehlen.

c) Die von den Fachgerichten vorgenommene Berechnung der durchschnittlichen Verwaltungsgebühr anhand der vom [X.] für den [X.]raum vom Sommersemester 2001 bis zum Wintersemester 2006/2007 erhobenen Zahlen verkenne, dass es sich bei der Festsetzung der Gebührenhöhe um eine Prognoseentscheidung des voraussichtlichen Verwaltungsaufwands gehandelt habe. Entscheidend sei die Rechtmäßigkeit des [X.] im [X.]punkt seines Erlasses; die spätere tatsächliche Entwicklung von Einnahmen und Ausgaben sei dagegen unerheblich. Die Bildung eines [X.]s nach Inkrafttreten des Gesetzes widerspreche der bisherigen Rechtsprechung des [X.]verfassungsgerichts und sei zudem systemwidrig: Die gesetzgeberische Ex-ante-Entscheidung werde dadurch in eine gerichtliche Ex-post-Betrachtung verkehrt. Maßgeblich für die Verfassungsmäßigkeit sei dann anstatt der Prognose des Verwaltungsaufwandes der nachträglich entstandene Verwaltungsaufwand.

Zum [X.]punkt des Erlasses des § 30 Abs. 1a Satz 1 [X.] am 28. Juni 2000 sei der Verwaltungsaufwand beträchtlich höher gewesen als der zugrunde gelegte [X.]: [X.] seien die durchschnittlichen Verwaltungskosten um etwa fünf Euro höher gewesen als im Jahr 2006. Der tat-sächliche Verwaltungsaufwand sei also über die [X.] rückläufig. Bei Zugrundelegung dieser Entwicklung sei es wahrscheinlich, dass die Gebühr zur [X.] des Erlasses des Gesetzes die prognostizierten Kosten nicht um mehr als hundert Prozent überstiegen habe. Indem lediglich über den [X.]raum von 2001 bis 2006 Beweis erhoben worden sei, sei eine falsche Tatsachengrundlage ermittelt worden. Es sei anzunehmen, dass bei einer richtigen Beweisaufnahme die tatsächlichen Kosten nicht in einem groben Missverhältnis zur Gebührenhöhe stünden.

Nach alledem sei nicht davon auszugehen, dass die Gebühr funktional als Steuer zu qualifizieren und daher verfassungswidrig sei.

2. Die Kläger der Ausgangsverfahren zu 2 [X.], 2 [X.] und 2 BvL 5/14 stimmen unter Bezugnahme auf die verfassungsrechtlichen Maßstäbe der Gebührenerhebung aus dem Urteil vom 19. März 2003 ([X.] 108, 1) und dem Beschluss vom 6. November 2012 ([X.] 132, 334) dem vorlegenden Gericht darin zu, dass es sich bei der Abgabe nach § 30 Abs. 1a Satz 1 [X.] um eine Verwaltungsgebühr handle, die weder Steuer noch Beitrag sei und daher aus Anlass einer individuell zurechenbaren öffentlichen Leistung erhoben werde, um deren Kosten zu decken. Das vorlegende Gericht habe die wesentlichen verfassungsrechtlichen Maßstäbe korrekt erkannt und die vorgelegte Norm im Grunde beanstandungsfrei hierunter subsumiert. Gegen die kalkulatorische Berechnung der für die Bemessung der Gebührenhöhe maßgeblichen Kosten des [X.]s sei nichts einzuwenden, ebenso wenig gegen den Fragenkatalog zur Ermittlung des Zahlenmaterials.

Dem vorlegenden Gericht sei auch darin zuzustimmen, dass als Bemessungszeitraum für die Erhebung des Verwaltungsaufwandes der den konkreten Streitverhältnissen zu Grunde liegende [X.]raum herangezogen werden könne; der Gesetzgeber hätte auch den vor Inkrafttreten der Gebührenregelung liegenden Prognosezeitraum zur Grundlage seiner Bemessung machen können, was er indes für entbehrlich gehalten habe.

Der Landesgebührengesetzgeber habe mit der angegriffenen Gebührenregelung seine Regelungskompetenz überschritten und hierdurch die Kläger der Ausgangsverfahren in ihrem Grundrecht auf Ausbildungsfreiheit gemäß Art. 12 Abs. 1 [X.] verletzt. Vor dem Hintergrund der gesetzgeberischen Motivation, die Studierenden in [X.]en knapper öffentlicher Ressourcen an den Verwaltungskosten für die an den Hochschulen bereitgehaltene Infrastruktur zu beteiligen, nehme sich die durch die vorgelegte Gebührenregelung bewirkte Überzahlung der Kosten des Verwaltungsaufwandes als eine voraussetzungslos auferlegte Abgabe von Studierenden aus, die wie eine Steuer geschuldet werde, um den Landeshaushalt zu entlasten. Damit laufe nicht nur die am [X.] orientierte Begrenzungs- und Schutzfunktion der grundgesetzlichen Finanzverfassung ins Leere; der Landesgesetzgeber überschreite zugleich den ihm eingeräumten hochschulgesetzlichen Kompetenzzusammenhang für den Erlass von Gebührenregelungen. Indem er die Studierenden sowohl als Steuerzahler als auch als Gebührenpflichtige ohne hinreichende sachliche Rechtfertigung oder äquivalente Gegenleistung in Anspruch nehme, sei die Belastungsgleichheit der Abgabepflichtigen nicht mehr gewahrt und verstoße der Landesgesetzgeber gegen Art. 3 Abs. 1 [X.]. Schließlich hätten die [X.] auch eine objektiv berufsregelnde Tendenz und stellten, weil sie unterschiedslos eine allgemeine Zahlungspflicht zur Voraussetzung für die Fortführung des [Studiums] machen würden, einen unverhältnismäßigen Eingriff in die Ausbildungsfreiheit der Studierenden aus Art. 12 Abs. 1 [X.] in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 [X.] und dem Sozialstaatsprinzip dar.

Die Vorlagen sind zulässig (Art. 100 Abs. 1 [X.], § 13 Nr. 11, §§ 80 ff. [X.]).

Die Entscheidungserheblichkeit der zur Prüfung vorgelegten gesetzlichen Regelung sowie die Überzeugung des vorlegenden Gerichts von ihrer Verfassungswidrigkeit sind in einer den Anforderungen des § 80 Abs. 2 Satz 1 [X.] genügenden Weise (vgl. [X.] 127, 335 <355 f.>; 132, 334 <348 Rn. 44>) begründet.

§ 30 Abs. 1a Satz 1 [X.] in den zur Prüfung gestellten Fassungen ist, soweit danach bei jeder Rückmeldung Gebühren in Höhe von [X.] oder 51 Euro zu erheben waren, mit Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 104a ff. [X.] sowie mit Art. 3 Abs. 1 [X.] unvereinbar und nichtig.

Es kann offenbleiben, ob das Land [X.] mit der Bemessung der [X.] bereits die ihm für die Regelung einer solchen Gebühr zustehende Gesetzgebungskompetenz überschritten hat (vgl. [X.] 108, 1 <13 ff., 15>; gegen eine kompetenzielle Bedeutung überhöhter Abgabenbemessung bei Steuern [X.] 123, 1 <17 f.>). § 30 Abs. 1a Satz 1 [X.] ist, soweit er die Erhebung einer [X.] betrifft, jedenfalls materiell verfassungswidrig (vgl. [X.] 132, 334 <348 f. Rn. 46> zu § 2 Abs. 8 Satz 2 [X.]).

1. Die Erhebung nichtsteuerlicher Abgaben bedarf mit Blick auf die Begrenzungs- und Schutzfunktion der Finanzverfassung (Art. 104a ff. [X.]) und zur Wahrung der Belastungsgleichheit der Abgabepflichtigen (Art. 3 Abs. 1 [X.]) einer über den Zweck der Einnahmeerzielung hinausgehenden besonderen sachlichen Rechtfertigung (vgl. [X.] 124, 235 <244>; 132, 334 <349 Rn. 47>; stRspr). Dies gilt für die Abgabenerhebung sowohl dem Grunde als auch der Höhe nach (vgl. [X.] 108, 1 <17>; 110, 370 <390>; 132, 334 <349 Rn. 47>).

a) Die finanzverfassungsrechtliche Verteilung der steuerbezogenen Gesetzgebungs-, Ertrags- und Verwaltungskompetenzen verlöre ihren Sinn und ihre auch den Bürger schützende Funktion, wenn nichtsteuerliche Abgaben beliebig unter Umgehung dieser Verteilungsregeln begründet werden könnten (vgl. [X.] 78, 249 <266>; 93, 319 <342>; 108, 1 <16>; 132, 334 <349 Rn. 48>). Die Erhebung einer nichtsteuerlichen Abgabe muss zudem berücksichtigen, dass der Schuldner einer solchen Abgabe regelmäßig zugleich Steuerpflichtiger ist und bereits als solcher zur Finanzierung der Lasten herangezogen wird, die die [X.] treffen. Die Gleichheit der Abgabenbelastung wäre nicht gewahrt, wenn Einzelne daneben ohne besondere, die Abgabenerhebung - auch der Höhe nach - rechtfertigende Sachgründe zusätzlich herangezogen werden könnten (vgl. [X.] 108, 1 <16 f.>; 132, 334 <349 Rn. 48>).

b) Gebühren sind als öffentlich-rechtliche Geldleistungen, die in Anknüpfung an eine individuell zurechenbare öffentliche Leistung erhoben werden, um deren Kosten ganz oder teilweise zu decken (vgl. [X.] 7, 244 <254>; 50, 217 <226>; 91, 207 <233>; 108, 1 <13>; 110, 370 <388>; 132, 334 <349 Rn. 49>), dem Grunde nach durch ihre Ausgleichsfunktion gerechtfertigt (vgl. [X.] 108, 186 <216>; 132, 334 <349 Rn. 49>). Als sachliche Gründe, die die Bemessung der Gebühr rechtfertigen können, sind neben dem Zweck der Kostendeckung auch Zwecke des Vorteilsausgleichs, der Verhaltenslenkung sowie [X.] Zwecke anerkannt (vgl. [X.] 50, 217 <230 f.>; 97, 332 <345 ff.>; 107, 133 <144>; 108, 1 <18>; 132, 334 <349 Rn. 49>).

Daraus folgt allerdings nicht, dass zur Rechtfertigung der konkreten Bemessung einer gesetzlich vorgesehenen Gebühr jeder dieser Zwecke nach Belieben herangezogen werden könnte. Nur [X.]e, die von einer erkennbaren gesetzgeberischen Entscheidung getragen werden, sind geeignet, die jeweilige [X.] sachlich zu rechtfertigen (vgl. [X.] 108, 1 <19 f.>; 132, 334 <350 Rn. 50>). Eine - erforderlichenfalls im Wege der Auslegung zu gewinnende - hinreichende Klarheit der [X.]e ist aus rechtsstaatlichen Gründen wie auch im Hinblick auf die Bedeutung der gesetzlichen Regelung im [X.] Verantwortungszusammenhang erforderlich. An dem erkennbaren Inhalt getroffener Regelungen muss der Gesetzgeber sich festhalten lassen und der Gesetzesvollzug sich ausrichten können, denn Rechtsnormen dürfen nicht zur Fehlinformation über das politisch [X.] und zu Verantwortende führen ("[X.]", vgl. [X.] 107, 218 <256>; 108, 1 <20>; 114, 196 <236>; 114, 303 <312>; 118, 277 <366>; 132, 334 <350 Rn. 50>). Wählt der Gesetzgeber einen im Wortlaut eng begrenzten Gebührentatbestand, kann er daher nicht geltend machen, er habe noch weitere, ungenannte [X.]e verfolgt. Die Erkennbarkeit der gesetzgeberischen Entscheidung über die verfolgten [X.]e ist darüber hinaus Voraussetzung dafür, dass unterschiedliche Gebührenregelungen im Sinne der Vermeidung einer mehrfachen Belastung der Gebührenschuldner für dieselbe Leistung oder denselben Vorteil aufeinander abgestimmt werden können (vgl. [X.] 108, 1 <20>; 132, 334 <350 Rn. 50>).

Die verfassungsrechtliche Kontrolle einer gesetzgeberischen [X.] hat, nicht zuletzt weil maßgebliche Bestimmungsgrößen sich häufig nicht exakt und im Voraus quantifizieren lassen, einen Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers zu wahren. Eine Gebührenregelung ist jedoch dann als sachlich nicht gerechtfertigt zu beanstanden, wenn sie in einem groben Missverhältnis zu den verfolgten legitimen [X.]en steht (vgl. [X.] 108, 1 <19>; 132, 334 <350 Rn. 51>; BVerwGE 115, 32 <44>). Der mit der Abgabenerhebung verbundene Eingriff in das Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 [X.] (vgl. [X.] 20, 257 <271>; 20, 271 <276>; 28, 66 <87>; 132, 334 <350 Rn. 51>) ist in einem solchen Fall unverhältnismäßig (vgl. [X.] 83, 363 <392>; 132, 334 <351 Rn. 51>) und läuft der Begrenzungs- und Schutzfunktion der grundgesetzlichen Finanzverfassung (vgl. [X.] 108, 1 <14 ff.>; 124, 235 <244>; 132, 334 <351 Rn. 51>) sowie dem Gleichheitsgrundsatz (vgl. [X.] 50, 217 <227>; 97, 332 <345>; 115, 381 <389, 392>; 132, 334 <351 Rn. 51>) zuwider.

2. Diesen verfassungsrechtlichen Maßstäben wird die Bemessung der bei jeder Rückmeldung zu entrichtenden Gebühr in § 30 Abs. 1a Satz 1 [X.] nicht gerecht. Die Vorschrift lässt mit hinreichender Klarheit lediglich den [X.] der Deckung der Kosten für die Bearbeitung der Rückmeldung erkennen (a). Die Höhe der Gebühr von zunächst [X.] und später 51 Euro steht in einem groben Missverhältnis zu diesem Zweck (b).

a) Die Gebührenvorschrift des § 30 Abs. 1a Satz 1 [X.] regelt hinsichtlich der Rückmeldung und Immatrikulation zwei selbstständige [X.] (aa); die im Zusammenhang mit der Rückmeldung erhobene Gebühr lässt die Deckung der Kosten anderer [X.]en als [X.] nicht erkennen (bb).

aa) Nach der vom Oberverwaltungsgericht [X.]-[X.] eingehend begründeten Auslegung normiert § 30 Abs. 1a Satz 1 [X.] keine einheitliche Mischgebühr für die Fälle der Immatrikulation und Rückmeldung, sondern zwei selbstständige, an unterschiedliche [X.]en geknüpfte [X.]. Dieser einfachrechtlichen Auslegung des vorlegenden Gerichts ist zu folgen. Eine dem entsprechende Auslegung hat der [X.] der wortgleichen Vorschrift des § 2 Abs. 8 Satz 2 [X.] (vgl. [X.] 132, 334 <351 Rn. 53>) und der Regelung des § 120a Abs. 1 Satz 1 [X.] (vgl. [X.] 108, 1 <12>, dort zur Frage des [X.]) zugrunde gelegt. Auch die Landesregierung vertritt - anders als noch die beklagte [X.] in den fachgerichtlichen Ausgangsverfahren - die gegenteilige Auffassung von einer einheitlichen Mischgebühr für Immatrikulation und Rückmeldung nicht mehr.

bb) Weitere, über den [X.] der Kostendeckung für die Bearbeitung der Rückmeldung hinausgehende [X.]e sind nicht - zumindest nicht mit hinreichender Klarheit - erkennbar.

(1) Aus dem - mit § 2 Abs. 8 Satz 2 [X.] identischen - Wortlaut der Vorschrift ergeben sich keine Anhaltspunkte für weitere der Regelung zugrundeliegende Kostendeckungs- oder sonstige legitime [X.]e (vgl. [X.] 132, 334 <353 Rn. 57> zu § 2 Abs. 8 Satz 2 [X.]).

Wofür "bei jeder Rückmeldung" die Gebühr nach § 30 Abs. 1a Satz 1 [X.] erhoben wird, ist aus dem Wortlaut der Vorschrift nicht eindeutig zu erkennen. Der Zweck der Erhebung der Gebühr ausschließlich für die Bearbeitung der Rückmeldung wäre zwar sprachlich präzise durch die Verwendung des Wortes "für" zu bezeichnen gewesen; statt der Rückmeldung, die die Studierenden selbst vornehmen, wäre außerdem die von der Hochschule vorzunehmende Bearbeitung der Rückmeldung als der das zu entrichtende Entgelt auslösende Sachverhalt zu bezeichnen gewesen.

Der Wortlaut des § 30 Abs. 1a Satz 1 [X.] enthält aber auch keine Anhaltspunkte dafür, dass mit der erhobenen Gebühr für die Immatrikulation einerseits und die Bearbeitung der Rückmeldung andererseits noch weitere Verwaltungskosten abgegolten werden sollten. Die ausdrückliche Benennung der [X.] Rückmeldung dürfte es zudem ausschließen, die Gebühr als Gegenleistung für mit der Rückmeldung nicht in einem unmittelbaren Zusammenhang stehende [X.]en anzusehen.

(2) Auch der Entstehungsgeschichte von § 30 Abs. 1a Satz 1 [X.] ist kein weiterer [X.] zu entnehmen.

(a) Die parlamentarischen Äußerungen des zuständigen Ministers (vgl. [X.]) und des zuständigen Staatssekretärs (vgl. [X.] [X.], Ausschuss für Wissenschaft, Forschung und Kultur, [X.] 3/55, S. 3 f.) legen den Schluss nahe, dass sich die Landesregierung [X.] hinsichtlich der mit der geplanten [X.] verfolgten [X.]e im Interesse der Einheitlichkeit des Wissenschaftsraumes [X.]-[X.] allein an der im Land [X.] geltenden Regelung in § 2 Abs. 8 [X.] orientiert hat, ohne speziell für [X.] geltende Regelungen zu erwägen.

In der Begründung des Gesetzentwurfes wird die bei der Rückmeldung eingeführte Gebühr als Verwaltungsgebühr bezeichnet, die der Deckung der Kosten einer individuell zurechenbaren Sonderleistung dienen soll. Bereits die Verwendung der Singularform an dieser Stelle deutet darauf hin, dass mit der Gebühr lediglich die mit der Bearbeitung der Rückmeldung entstehenden Verwaltungskosten abgedeckt werden sollen. Die daran anschließenden Ausführungen (vgl. [X.] 3/810 S. 36)

lassen ebenfalls den Schluss zu, dass mit der Gebühr nach § 30 Abs. 1a Satz 1 [X.] nur die unmittelbar durch die Bearbeitung der Rückmeldung entstehenden Kosten abgedeckt werden sollten.

(b) Auch im weiteren Gesetzgebungsverfahren finden sich keine Hinweise auf darüber hinausgehende [X.]e; vielmehr wird dort lediglich von [X.] und [X.] gesprochen. Insgesamt kann daher den parlamentarischen Beratungen des Jahres 2000 im Zusammenhang mit der Einführung von [X.] und [X.] lediglich entnommen werden, dass die in § 30 Abs. 1a Satz 1 [X.] vorgesehenen Gebühren als durch die Rückmeldung unmittelbar veranlasste Verwaltungsgebühren für den Bearbeitungsaufwand der Rückmeldung verstanden wurden; es finden sich jedoch keine Hinweise darauf, dass dadurch weitere [X.]en abgegolten werden sollten.

Selbst wenn sich aus der Verwendung des Wortes "bei" im Gesetzestext die Absicht des Gesetzgebers entnehmen ließe, den [X.] über die Deckung der Verwaltungskosten von Immatrikulation und Rückmeldung hinaus zu erweitern, bliebe ungeklärt, welche weiteren Kostendeckungs- oder sonstigen Zwecke damit verfolgt werden sollten (vgl. [X.] 132, 334 <352 f. Rn. 57> zur wortgleichen Regelung des § 2 Abs. 8 [X.]).

(c) Nach Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens bezeichnete die Landesregierung [X.] in einer Antwort auf eine Kleine Anfrage die [X.] und [X.] weiterhin als eine Verwaltungsgebühr. Sie werde in der Folge einer konkreten Amtshandlung der Hochschulverwaltung fällig; ihr stehe eine konkrete Leistung der Verwaltung gegenüber. Darüber hinausgehende [X.]e wurden auch hier nicht genannt (vgl. [X.] 3/2315 zu Frage 5).

Für die nach der Entscheidung des [X.]verfassungsgerichts vom 19. März 2003 ([X.] 108, 1) von der zuständigen [X.] im Rahmen parlamentarischer Anfragen (vgl. [X.] [X.], 3. Wahlperiode, Plenarprotokoll der 74. Sitzung am 10. April 2003, [X.] f.; [X.] 3/6065) erstmals genannten weiteren Zwecke finden sich im Gesetzgebungsverfahren zur Einführung des § 30 Abs. 1a Satz 1 [X.] keine Anhaltspunkte. Die spätere Erweiterung der im Gesetz genannten [X.]e durch Art. 1 des [X.] des Hochschulrechts des Landes [X.] vom 18. Dezember 2008 ([X.] 318 ff.) bewirkt insoweit keine (rückwirkende) Klarstellung (vgl. [X.] 132, 334 <351 Rn. 55> zu § 2 Abs. 8 [X.]).

(d) Etwas anderes folgt auch nicht aus dem Umstand, dass die Landesregierung mit Blick auf den im August 2003 in den [X.] [X.] eingebrachten Entwurf für ein Erstes Gesetz zur Änderung des [X.] trotz der Entscheidung des [X.]verfassungsgerichts vom 19. März 2003 ([X.] 108, 1) keinen Anlass für eine Änderung des § 30 Abs. 1a Satz 1 [X.] gesehen hat. Der Gesetzgeber habe den Zweckbindungsrahmen der vorgesehenen Gebührenerhebung hinreichend konkretisiert. Bisherige Modellrechnungen für einzelne Hochschulen in [X.] hätten zu dem Ergebnis geführt, dass die durch die in der Gesetzesbegründung angesprochenen Amtshandlungen der Hochschulverwaltung - genannt werden diejenigen der Studentensekretariate, der Prüfungsämter, der allgemeinen Studien- und Studierendenberatung und der [X.] - entstehenden Kosten in einem angemessenen Verhältnis zu dem verfolgten legitimen Erhebungszweck der Kostendeckung stünden (vgl. [X.] 3/6248, Anlage Stellungnahmen im Beteiligungsverfahren nach § 72 des [X.]). Diese Argumentation ist schon deswegen nicht überzeugend, weil die dort genannten weiteren möglichen [X.]e - wie gezeigt - gerade nicht Gegenstand der (ursprünglichen) Gesetzesbegründung waren.

Hinzu tritt, dass in einem - von der [X.]n Landesregierung zeitgleich mit dem Gesetzentwurf am 14. August 2003 dem [X.] zugeleiteten - Bericht über die Erfahrungen mit dem im Jahr 1999 neu gefassten [X.]n Hochschulgesetz (vgl. [X.] 3/6249 S. 6) die nach § 30 Abs. 1a Satz 1 [X.] erhobene Gebühr ausdrücklich als "Gebühr für die Rückmeldung" bezeichnet wird.

(e) Danach kann der Entstehungsgeschichte des § 30 Abs. 1a Satz 1 [X.] auch in der Fassung des [X.] zur Änderung des [X.] vom 22. März 2004 nicht entnommen werden, dass die Gebühr außer der Deckung der Kosten für die Bearbeitung der Immatrikulation und der Rückmeldung der Kostendeckung für weitere Verwaltungsaufgaben oder sonstige legitime [X.]e dienen sollte.

(3) Jedenfalls wäre das Erfordernis normenklarer Festlegung des verfolgten [X.]s (vgl. [X.] 132, 334 <354 Rn. 60>) nicht gewahrt. Dieses ist vor allem bei einem Nebeneinander mehrerer gebührenbezogener Regelungen zu beachten. Eine solche Normenklarheit war hier insbesondere im Hinblick auf die Abgrenzung einer nach § 30 Abs. 1a Satz 1 [X.] und § 2 Abs. 3 Satz 1 [X.] zulässigen und einer nach § 2 Abs. 3 Satz 2 [X.] unzulässigen Gebühr geboten, weil sowohl eine finanzverfassungsrechtlich unzulässige Doppelfinanzierung ein und derselben Verwaltungstätigkeit als auch ein Unterlaufen des Verbots der Erhebung von Studiengebühren im Raume steht (vgl. [X.] 132, 334 <354 Rn. 60> zu § 2 Abs. 8 Satz 2 [X.]).

(4) Weitere tragfähige [X.]e können § 30 Abs. 1a Satz 1 [X.] auch nicht im Wege verfassungskonformer Auslegung entnommen werden. Die Forderung der Erkennbarkeit des [X.]s bezieht sich nicht auf einen verfassungsrechtlich möglichen, sondern auf den vom Gesetzgeber bestimmten [X.]. Ein gesetzlicher [X.] wird nicht dadurch in der gebotenen Weise erkennbar, dass einer Gebührenregelung Entgelt- und Abschöpfungszwecke, für die sonst keine Auslegungsmethode einen Anhaltspunkt liefert, allein deshalb zugeschrieben werden, weil sie vom Gesetzgeber verfassungskonform hätten gewählt werden können (vgl. [X.] 132, 334 <355 Rn. 62> zur wortgleichen Regelung des § 2 Abs. 8 Satz 2 [X.]).

(5) Dieses Ergebnis wird durch eine systematische Auslegung der Regelung des § 30 Abs. 1a Satz 1 [X.] bestätigt.

Die Gebührenregelung findet sich als nachträglich eingefügter Absatz in der mit "Immatrikulation und Rückmeldung" überschriebenen Vorschrift des § 30 [X.]; wäre es um den Ausgleich allgemeiner Verwaltungskosten gegangen, hätte eine Regelung im Zusammenhang mit der Gebührenvorschrift des § 2 Abs. 3 [X.] nahegelegen.

Die Gebührenregelung ist zudem wortgleich mit der Regelung nach § 2 Abs. 8 Satz 2 [X.] und steht hinsichtlich ihrer Entstehungsgeschichte mit dieser in einem engen Zusammenhang. Dazu führen die [X.] zutreffend aus:

(6) Soweit mit den Gebührenregelungen in anderen Ländern weitergehende [X.]e verfolgt werden, sind die entsprechenden Entgelte im Vergleich zu der Regelung in [X.] anders bezeichnet.

(a) In einigen Ländern wird das im Zusammenhang mit der Rückmeldung zu erhebende Entgelt ausdrücklich als (allgemeiner) Verwaltungskostenbeitrag bezeichnet (vgl. § 81 Abs. 2 [X.] Hochschulgesetz - [X.] in den vom 1. Januar 1999 bis zum 30. Juni 2002 geltenden Fassungen, Art. 85a Abs. 1 [X.] Hochschulgesetz - [X.] in der vom 1. April 2004 bis zum 31. Mai 2006 geltenden Fassung, § 4 Abs. 1 des [X.] Hochschulgebühren- und -entgeltgesetzes - ThürHGEG in der vom 1. Januar 2007 bis zum 4. März 2010 geltenden Fassung, § 6a Abs. 1 des [X.] in der ab dem 30. März 2005 geltenden Fassung, § 56 Abs. 1 des [X.] - HSchulG HE in der ab dem 1. Januar 2010 geltenden Fassung und § 109b Abs. 1 und 2 Bremisches Hochschulgesetz - HSchulG BR in der ab dem 30. März 2004 geltenden Fassung). In [X.] wird den Hochschulen die Möglichkeit eröffnet, Gebühren, Beiträge und Entgelte nach Maßgabe von Satzungen für bestimmte [X.]en (vgl. einheitlicher Verwaltungskostenbeitrag für die in § 16 Abs. 6 Landeshochschulgesetz - [X.] in der ab 21. Mai 2009 geltenden Fassung genannten [X.]en) zu erheben (vgl. § 16 Abs. 5 Satz 1 [X.]). In [X.] wurde nach der Entscheidung des [X.]verfassungsgerichts vom 19. März 2003 ([X.] 108, 1) zur [X.] nach § 120a Abs. 1 Satz 1 [X.] mit Wirkung vom 6. Januar 2005 in § 9 Abs. 1 Satz 1 Landeshochschulgebührengesetz ([X.]) für die öffentlichen Leistungen, die die Hochschulen und Berufsakademien für die Studierenden außerhalb der fachlichen Betreuung allgemein erbringen, ein Verwaltungskostenbeitrag eingeführt; die weiteren [X.]e werden beispielhaft genannt. Nach der Entscheidung des [X.]verfassungsgerichts wurde auch die mit der Regelung des § 30 Abs. 1a Satz 1 [X.] wortgleiche Regelung des § 2 Abs. 8 Satz 2 [X.] mit Wirkung ab dem 15. Dezember 2004 dahingehend geändert, dass nach § 2 Abs. 7 Satz 2 [X.] anlässlich der Immatrikulation und jeder Rückmeldung Verwaltungsgebühren in Höhe von 50 Euro erhoben werden; die weiteren [X.]e wurden ausdrücklich benannt. Für eine Änderung der wortgleichen Regelung in [X.] wurde indessen - zunächst - kein Anlass gesehen; erst mit Gesetz vom 18. Dezember 2008 ist mit § 13 Abs. 2 [X.] eine § 2 Abs. 7 Satz 2 bis 4 [X.] in der Fassung vom 15. Dezember 2004 entsprechende Regelung beschlossen worden.

(b) Danach zeigt sich im Vergleich zu der hier zur Prüfung anstehenden Regelung der [X.] in [X.], dass alle übrigen oben genannten Länder - bis auf [X.] - mit Regelungen entsprechender Abgaben Verwaltungskostenbeiträge erhoben und die [X.] nicht nur auf die Kosten für die Bearbeitung von Immatrikulation und Rückmeldung beschränkt, sondern - nicht abschließend - in den gesetzlichen Regelungen weitere [X.] benannt haben. Soweit die Neufassung im Land [X.] an der Erhebung einer Verwaltungsgebühr festgehalten hat, sind vom [X.] ausdrücklich alle [X.]en der Hochschulen, die sie für die Studierenden im Rahmen der Durchführung des Studiums außerhalb der fachlichen Betreuung erbringen, umfasst und über die Kosten für die Bearbeitung von Rückmeldung und Immatrikulation hinausgehend weitere [X.]e beispielhaft genannt. Im Vergleich hierzu finden sich in der Gebührenregelung des § 30 Abs. 1a Satz 1 [X.] lediglich Anhaltspunkte für die Kosten der Bearbeitung von Immatrikulation und Rückmeldung als mögliche Anknüpfungen für die Gebühr.

b) Die festgesetzte Gebührenhöhe von zunächst [X.] und später 51 Euro steht zu dem Zweck der [X.] nach § 30 Abs. 1a Satz 1 [X.], die Kosten für die Bearbeitung der Rückmeldung zu decken, in einem groben Missverhältnis; sie übersteigt diese Kosten um mehr als hundert Prozent (vgl. [X.] 132, 334 <357 Rn. 66>).

aa) Gegen die Berechnung des [X.] Potsdam, welche vom Oberverwaltungsgericht [X.]-[X.] übernommen wurde, ist aus verfassungsrechtlicher Sicht nichts zu erinnern. Der durchschnittliche Verwaltungsaufwand in Höhe von 20,32 Euro ist jedenfalls nicht zu niedrig angesetzt.

(1) Die Berechnung des [X.] Potsdam beruht auf einem von diesem erstellten umfangreichen Fragenkatalog; dadurch ist sichergestellt worden, dass alle Hochschulen im Land [X.] bei der Feststellung der Kosten für die Bearbeitung einer Rückmeldung von einer einheitlichen und umfassenden Tatsachenbasis ausgegangen sind. Die detaillierten Auskünfte der Hochschulen sind mit den Beteiligten des Verfahrens unter Beteiligung von Vertretern der einzelnen Hochschulen in der mündlichen Verhandlung abschließend erörtert worden; die in den Auskünften noch enthaltenen zweckfremden [X.]en wurden herausgerechnet.

Zutreffend hat das vorlegende Gericht festgestellt, dass es sich zwar um Selbstauskünfte der Hochschulen handle, deren Interessen als Gebührengläubiger durch den vorliegenden Rechtsstreit betroffen seien. Gleichwohl rechtfertigt dies nicht die Annahme, die Hochschulen würden den Verwaltungsaufwand für die Bearbeitung der Rückmeldung gezielt zu hoch ansetzen. Davon ist hier nicht auszugehen, insbesondere sind die zugrunde gelegten Daten von keiner Seite substantiiert und konkret in Zweifel gezogen worden (vgl. [X.] 132, 334 <356 Rn. 64>).

(2) Gründe, das Berechnungsergebnis in Zweifel zu ziehen, sind auch sonst nicht ersichtlich. Der Vergleich mit in anderen Ländern angestellten Berechnungen der Durchschnittskosten für die Bearbeitung einer Rückmeldung bestätigt vielmehr, dass der vom vorlegenden Gericht - bezogen auf den [X.]raum zwischen Sommersemester 2001 und Wintersemester 2006/2007 - für [X.] ermittelte Wert in Höhe von 20,32 Euro jedenfalls nicht zu niedrig angesetzt ist (vgl. [X.] 132, 334 <356 Rn. 64>).

bb) Die dagegen von der Landesregierung [X.] erhobenen Einwände greifen nicht durch.

(1) Entgegen der Auffassung des [X.] des Landes [X.] ist nicht zu beanstanden, dass kein arithmetisches Mittel dahingehend gebildet worden ist, dass zunächst der Durchschnitt der [X.] je Hochschule ermittelt und diese einzelnen Durchschnitte dann addiert und durch die Anzahl der Hochschulen geteilt, sondern die [X.] jeder Hochschule in Beziehung zur Anzahl der dort gebührenpflichtigen Rückmeldungen gesetzt worden sind. Dieser gewichtete Durchschnitt aus Hochschulrückmeldekosten und jeweiliger Studierendenzahl stellt mathematisch dar, wie hoch die [X.] je Studierendem in [X.] durchschnittlich sind.

Auch wenn im Land [X.] mit neun Hochschulen auch neun Gebührengläubiger existieren und eine Saldierung zwischen den Hochschulen nicht erfolgt, ist die Bildung eines arithmetischen Mittels nicht geboten. Der Gebührengesetzgeber hat sich bewusst für eine einheitliche Gebühr für alle Hochschulen in [X.] (und im Wissenschaftsraum [X.]-[X.]) entschieden. Wäre ihm dabei maßgeblich an einer Kostendeckung für die jeweilige Hochschule gelegen gewesen, hätte er diese ermächtigen können, die Gebührenhöhe individuell - etwa durch Satzung - festzulegen. Legt der Landesgesetzgeber aber - wie hier - eine für alle Studierenden an allen Hochschulen geltende einheitliche [X.] fest, sind bei der Bemessung der Höhe der [X.] alle Studierenden an allen Hochschulen in den Blick zu nehmen. Maßgeblich ist damit der auf die Rückmeldung des einzelnen Studierenden bezogene gewichtete mathematische Mittelwert. Ein zu bildender [X.] wäre - wie die Verteilung im konkreten Fall zeigt - vom bloßen Zufall abhängig, eine darauf beruhende Festsetzung willkürlich.

(2) Schließlich geht der Einwand fehl, die der Berechnung zugrunde gelegten Daten aus dem [X.]raum vom Sommersemester 2001 bis zum Wintersemester 2006/2007 fielen in den [X.]raum nach Einführung der Gebühr am 28. Juni 2000 und verkennten daher den Prognosecharakter der [X.].

(a) Es ist Aufgabe des Gesetzgebers, gegebenenfalls mit Hilfe der das Gesetzesvorhaben einbringenden Landesregierung, im Wege einer Prognose ein mit dem Grundgesetz zu vereinbarendes Verhältnis zwischen Gebührenhöhe und zu deckender Verwaltungskosten zu ermitteln und herzustellen. Hier hat sich die Regierung bei Vorlage des Gesetzentwurfes eine Kalkulation erspart ("… Auch ohne detaillierte Aufschlüsselung der Sach- und Personalkosten, die im Zusammenhang mit der Rückmeldung und Immatrikulation entstehen, besteht ein hinreichender Zusammenhang zu den tatsächlich entstehenden Verwaltungskosten …", Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung zum [X.] - [X.] 3/810, Einzelbegründung zu Art. 2), die auch in den Beratungen des [X.]s nicht nachgeholt worden ist. Bleibt es in einem solchen Fall letztlich den Verwaltungsgerichten überlassen, die Datenbasis für die Gebührenregelung in einem aufwendigen Verfahren zu ermitteln, und wird die beklagte Hochschule in die Amtsaufklärung einbezogen, ohne dass diese etwaige Bedenken zur Art der Ermittlung äußert, darf das Fachgericht verfassungsrechtlich unbedenklich davon ausgehen, dass der von ihm gewählte Erhebungszeitraum die maßgebliche Prognose abbildet.

(b) Die beklagte Hochschule hat in den fachgerichtlichen Ausgangsverfahren nicht einmal selbst behauptet, dass die zu erwartende Relation Gebührenhöhe zu Verwaltungskosten vor Einführung der Gebühr im [X.] eine wesentlich andere gewesen wäre. Zudem spricht schon die inflationsbedingte Kostensteigerung dafür, dass die Verwaltungskosten in der [X.] vor dem Inkrafttreten des [X.]es am 1. Juli 2000 eher niedriger als höher waren, das Missverhältnis also noch deutlicher ausgeprägt gewesen ist.

Die Regierung des Landes [X.] stellt auch im verfassungsgerichtlichen Verfahren lediglich die pauschale Behauptung auf, dass der Verwaltungsaufwand zum [X.]punkt des Erlasses des § 30 Abs. 1a Satz 1 [X.] am 28. Juni 2000 höher als der zugrunde gelegte [X.] gewesen sei. Begründet wird dies damit, dass im Jahr 2001 die durchschnittlichen Verwaltungskosten etwa fünf Euro höher gewesen seien als im Jahr 2006.

Die isolierte Betrachtung dieser beiden Jahre ist jedoch nicht geeignet, die Angemessenheit der Gebührenhöhe zu belegen. Tatsächlich schwankte im hier relevanten [X.]raum der Landesdurchschnitt der [X.] deutlich (vgl. Sommersemester 2001 23,25 Euro; Wintersemester 2001/2002 24,10 Euro; Sommersemester 2002 21,78 Euro; Wintersemester 2002/2003 21,73 Euro; Sommersemester 2003 19,42 Euro; Wintersemester 2003/2004 19,70 Euro; Sommersemester 2004 19,66 Euro; Wintersemester 2004/2005 21,59 Euro; Sommersemester 2005 18,58 Euro; Wintersemester 2005/2006 18,77 Euro; Sommersemester 2006 17,55 Euro; Wintersemester 2006/2007 19,97 Euro), so dass eine belastbare Aussage über die Höhe des Landesdurchschnitts der Verwaltungskosten vor dem Erlass der hier in Rede stehenden Gebührenbestimmung nicht getroffen werden kann. Im Übrigen hat die [X.] Landesregierung auch im verfassungsgerichtlichen Verfahren keine Daten vorgelegt, aus denen sich ergeben könnte, dass die zu erwartenden Kosten für die Bearbeitung einer Rückmeldung vor Inkrafttreten des § 30 Abs. 1a Satz 1 [X.] signifikant über dem errechneten Landesdurchschnitt gelegen hätten.

(c) Schließlich ist die Behauptung, das [X.]verfassungsgericht habe in seiner bisherigen Rechtsprechung allein die prognostizierten Verwaltungskosten bei Erlass des Gesetzes zugrunde gelegt, unzutreffend. Dies ergibt sich schon aus den Angaben des [X.] des Landes [X.] selbst: So wird in dessen Stellungnahme ausgeführt, dass der Entscheidung vom 6. November 2012 ([X.] 132, 334), welche die Verfassungswidrigkeit des durch Gesetz vom 15. April 1996 geänderten § 2 Abs. 8 Satz 2 [X.] festgestellt habe, allein die Daten des Wintersemesters 1996/1997 zugrunde gelegt worden seien. Diese Daten beziehen sich damit aber gerade auf einen [X.]raum nach Inkrafttreten des Gesetzes.

cc) Im Ergebnis übersteigt die [X.] nach § 30 Abs. 1a Satz 1 [X.] in Höhe von [X.] und später 51 Euro die durch die Bearbeitung einer Rückmeldung entstehenden Kosten in Höhe von 20,32 Euro damit um mehr als hundert Prozent. Darin liegt, jedenfalls bei einer Gebühr, deren Berechnung, wie hier, keine besonderen prognostischen Schwierigkeiten bereitet, ein grobes Missverhältnis (vgl. [X.] 132, 334 <357 Rn. 66>). Dieses wiegt hinsichtlich der Kläger in den Ausgangsverfahren, die als Studierende an der [X.] zusätzlich die universitäre Verwaltungsgebühr in Höhe von [X.] oder 5,11 Euro zu entrichten hatten, auch besonders schwer.

3. Der [X.] Gesetzgeber konnte sich bei Einführung der [X.] zwar nicht auf an der Rechtsprechung des [X.]verfassungsgerichts zur [X.] in [X.] orientieren (vgl. [X.] 132, 334 <357 f. Rn. 67>). Für die Frage der Verfassungsmäßigkeit eines Hoheitsaktes kommt es aber allein auf die objektive Verfassungsrechtslage an, nicht darauf, ob deren Verkennung den jeweils handelnden Staatsorganen vorwerfbar ist (vgl. [X.] 128, 326 <408>; 132, 334 <358 Rn. 67>).

Die von Anfang an bestehende Verfassungswidrigkeit führt zur Nichtigerklärung des § 30 Abs. 1a Satz 1 [X.], soweit danach bei jeder Rückmeldung Gebühren von [X.] und später 51 Euro pro Semester erhoben wurden (§ 82 Abs. 1, § 78 Satz 1 [X.]).

Eine auf den sachlich nicht gerechtfertigten Anteil des Gebührensatzes beschränkte Teilnichtigerklärung scheidet mit Rücksicht auf die weite Gestaltungs-freiheit des Gesetzgebers bei der Ausgestaltung des [X.] aus (vgl. [X.] 108, 1 <32 f.>; 132, 334 <359 Rn. 70>).

Soweit § 30 Abs. 1a Satz 1 [X.] für nichtig erklärt wird, gilt dies rück-wirkend vom [X.]punkt des ersten Inkrafttretens an (vgl. [X.] 1, 14 <37>; 7, 377 <387>; 8, 51 <71>; 132, 334 <359 Rn. 71>).

Eine vom gesetzlichen Regelfall des § 78 Satz 1 [X.] abweichende bloße Unvereinbarkeitserklärung (vgl. § 31 Abs. 2 Satz 3, § 79 Abs. 1 [X.]), wie im Fall der [X.] [X.] (vgl. [X.] 108, 1 <33 f.>), scheidet aus. Zwar liegt der Gesamtbetrag der Gebühren, die aufgrund der für nichtig zu erklärenden Regelung [X.] gezahlt wurden, hier - wie auch im Falle der [X.] im Land [X.] (vgl. [X.] 132, 334 <359 Rn. 72>) - deutlich höher. Dies gibt jedoch keinen Anlass, im Hinblick auf bestehende Rückforderungsansprüche von der Regelfolge der Nichtigkeit unter dem Gesichtspunkt der Wahrung einer geordneten Finanz- und Haushaltsplanung (vgl. [X.] 87, 153 <178 ff.>; 93, 121 <148 f.>; 105, 73 <134>; 108, 1 <33>; 117, 1 <70>; 120, 125 <168>) abzusehen.

Es ist nicht Sache des [X.]verfassungsgerichts, darüber zu entscheiden, inwieweit und nach welchen Vorschriften der Geltendmachung von Rückforderungsansprüchen im vorliegenden Fall entgegengetreten werden kann. Nach den vorliegenden Erfahrungen in [X.] und [X.] und angesichts des [X.]ablaufs ist jedoch mit der tatsächlichen Geltendmachung von Rückforderungsansprüchen, auch soweit sie noch durchsetzbar sein sollten, nur in begrenztem Umfang zu rechnen. Zudem ist es auch im vorliegenden Fall Folge der freien gesetzgeberischen Entscheidung, die Fälligkeit der Gebühr nicht an einen der Be-standskraft fähigen Gebührenbescheid zu binden, dass dem Land [X.] das "Rückabwicklungsverbot" des § 79 Abs. 2 Satz 1 [X.] für nicht mehr anfechtbare Entscheidungen nicht zugutekommt (vgl. [X.] 108, 1 <33 f.>; 132, 334 <359 f. Rn. 72>).