Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 26.08.2010, Az. 3 C 35/09

Die Klägerin ist deutschlandweit als Kontrollstelle im ökologischen Landbau tätig. Dabei prüft sie landwirtschaftliche Unternehmen und Verarbeitungsbetriebe auf die Einhaltung der Standards des ökologischen Landbaus und zertifiziert Betriebe und Erzeugnisse. In [X.] nahm sie diese Kontrollaufgaben zunächst aufgrund einer bis zum 31. Dezember 2003 befristeten Beleihung wahr.

Ihrem Antrag auf weitere Beleihung gab das [X.] des Beklagten mit Bescheid vom 4. Mai 2004 unter Beifügung einer Bestimmung - Ziffer 5 des Bescheides - statt, die durch den Widerspruchsbescheid vom 14. September 2006 die folgende Fassung erhielt:

Mit ihrer Klage wendet sich die Klägerin noch gegen die Sätze 2 und 3 dieser Regelung. Bei der Wahrnehmung der übertragenen Kontrollaufgaben ließen sich Fehler nie völlig ausschließen. Dabei könnten erhebliche Schäden entstehen; der Entzug des Konformitätsvermerks und die zeitweilige Untersagung der Vermarktung von Produkten träfen den produzierenden Landwirt in mitunter existenzgefährdendem Ausmaß, zumal diese Maßnahmen auch den Verlust von Fördergeldern zur Folge haben könnten. Ihr könne nicht zugemutet werden, die Haftung für diese Schäden vollständig zu übernehmen; ohne gesetzliche Ermächtigung sei dies auch nicht zulässig.

Das Verwaltungsgericht hat die Sätze 2 bis 4 der strittigen Regelung als Nebenbestimmung angesehen und mit Urteil vom 25. Juni 2008 aufgehoben. Die Regelung weiche von den Grundsätzen der Staatshaftung ab, die Art. 34 [X.] für Beamte aufstelle und die gleichermaßen für [X.] zu gelten hätten; hiernach hafte der Staat, der bei dem Amtsträger nur bei Vorsatz und grober Fahrlässigkeit Rückgriff nehmen könne. Eine Abweichung sei zwar nicht völlig ausgeschlossen, bedürfe aber einer gesetzlichen Grundlage, an der es fehle.

Mit Urteil vom 6. April 2009 hat der Verwaltungsgerichtshof die Berufung des Beklagten zurückgewiesen. Die Klägerin stehe als [X.] einem Beamten gleich, weshalb für ihre schadenverursachenden Handlungen grundsätzlich der Staat einzustehen habe. Die angefochtene Regelung ziele - auch ausweislich des [X.] - auf einen Ausschluss dieser Staatshaftung in Abweichung von Art. 34 Satz 1 [X.], nicht lediglich auf einen unbeschränkten Rückgriff des Staates gegen den [X.]n in Abweichung von Art. 34 Satz 2 [X.]; deshalb bedürfe die Frage, ob der vom [X.] für [X.] angenommene Ausschluss der Rückgriffsbeschränkung in Art. 34 Satz 2 [X.] auf [X.] übertragbar sei, keiner Entscheidung. Das Verwaltungsgericht habe mit Recht angenommen, dass es für den Ausschluss der Staatshaftung einer gesetzlichen Grundlage bedürfe. Davon könne entgegen dem Berufungsvorbringen des Beklagten nicht nach Maßgabe der Rechtsprechung des [X.]s zum sog. [X.] Gebührenbeamten abgesehen werden.

Zur Begründung seiner Revision macht der Beklagte geltend, das Berufungsgericht habe den Inhalt der umstrittenen Regelung verkannt. Sie schließe nicht die Staatshaftung im Außenverhältnis zum Geschädigten aus, sondern erlaube dem Staat den Rückgriff im Innenverhältnis gegenüber der Kontrollstelle, und zwar ohne die Einschränkung auf Vorsatz und grobe Fahrlässigkeit, wie sie Art. 34 Satz 2 [X.] vorsehe. Diese Rückgriffsbeschränkung gelte aber nur für Beamte und sei Folge der besonderen Fürsorge, die der Dienstherr seinen Beamten schulde. Eine vergleichbare Fürsorge schulde der Staat einer beliehenen Kontrollstelle nicht. Diese übernehme ihre öffentliche Aufgabe aus eigenem Entschluss und in Kenntnis aller Maßgaben. Schon weil die zertifizierten Unternehmen die freie Wahl unter den Kontrollstellen hätten, werde sie ungeachtet ihrer Befugnis zu hoheitlichem Handeln vornehmlich auf privatvertraglicher Grundlage tätig. Sie erhalte vereinbarte Entgelte und könne in ihre Preise auch die Aufwendungen für eine Haftpflichtversicherung einrechnen.

Die Klägerin verteidigt das Berufungsurteil. Ihr seien als Kontrollstelle öffentliche Aufgaben in großem Umfang übertragen. Sie sei deshalb als Amtsträger im Sinne des Staatshaftungsrechts anzusehen mit der Folge, dass für Schäden, die sie in Ausübung ihrer Kontrollaufgabe [X.] zufüge, grundsätzlich der Staat einzustehen habe. Jede Relativierung dieses Grundsatzes bedürfe der gesetzlichen Grundlage. Hierzu gehöre auch die Ermöglichung des internen Rückgriffs. Art. 34 Satz 2 [X.] sehe die Möglichkeit des Rückgriffs vor, ordne ihn aber nicht schon selbst an, sondern setze auch insofern eine gesetzliche Grundlage voraus. Hieran fehle es. Inhaltlich beschränke Art. 34 Satz 2 [X.] den möglichen Rückgriff auf Vorsatz und grobe Fahrlässigkeit, wovon nur in Randzonen und bereichsspezifisch sowie bei Vorliegen besonderer Umstände abgegangen werden dürfe; eine gesetzliche oder vertragliche oder - wie im vorliegenden Falle - eine Regelung durch Verwaltungsakt, die darüber hinausgehe, sei nichtig. Die umstrittene Regelung laufe aber auch unabhängig hiervon Sinn und Zweck des Art. 34 [X.] zuwider. Diese Vorschrift sei nicht nur Ausfluss der Fürsorgepflicht des Dienstherrn gegenüber seinen Beamten. Sie solle vielmehr auch die Entschlussfähigkeit und [X.] der Amtsträger bei der Ausübung einer hoheitlichen Tätigkeit stärken, indem sie von Bedenken wegen möglicher Haftungsrisiken freigestellt würden. Diese Bedenken würden auch nicht durch eine Haftpflichtversicherung gegenstandslos, da deren Prämien mit jedem Fall der Inanspruchnahme erhöht würden. Bei der Tätigkeit einer Kontrollstelle wirke das Haftungsrisiko angesichts der immensen Höhe möglicher Schäden ganz besonders als Entschlussbremse. Schließlich hätte der Beklagte den unbeschränkten Rückgriff nicht durch Verwaltungsakt verfügen dürfen; dadurch werde die Garantie des ordentlichen Rechtswegs nach Art. 34 Satz 3 [X.] unterlaufen.

Schon vor Erlass des Berufungsurteils war die Gültigkeit des [X.] vom 4. Mai 2004, der auf den 31. März 2009 befristet war, abgelaufen; der Beklagte hat ihn durch einen neuen [X.] vom 13. Juli 2009 ersetzt. Diesem ist - ebenfalls als Ziffer 5 - eine Haftungsregelung beigefügt, die mit der vorliegend strittigen wörtlich übereinstimmt. Zusätzlich ist bestimmt, dass die Klausel der ausstehenden Entscheidung des [X.] im vorliegenden Rechtsstreit angepasst werde.

Die Revision bleibt ohne Erfolg. Das [X.]erufungsgericht hat die angefochtene Regelung in Ziffer 5 Satz 2 und 3 des [X.] vom 4. Mai 2004 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 14. September 2006 zwar unzutreffend ausgelegt; damit verletzt es [X.]undesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Das Urteil erweist sich aber aus anderen Gründen als richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO); die angefochtene Regelung hätte auch bei zutreffender Auslegung der gesetzlichen Grundlage bedurft, an der es fehlt.

1. Nachdem der [X.] vom 4. Mai 2004 ausgelaufen und durch den [X.]escheid vom 13. Juli 2009 ersetzt worden war, durfte die Klägerin ihr Klagebegehren von dem bisherigen Anfechtungs- auf den Antrag umstellen, festzustellen, dass die Haftungsregelung in dem ersten [X.] rechtswidrig gewesen ist. Der Übergang von der Anfechtungs- zur Fortsetzungsfeststellungsklage ist nicht als Klageänderung im Sinne des § 91 VwGO anzusehen und deshalb auch im Revisionsverfahren noch zulässig (§ 173 VwGO i.V.m. § 264 Nr. 3 ZPO; Urteil vom 12. April 2001 - [X.]VerwG 2 [X.] 16.00 - [X.]VerwGE 114, 149 <151> m.w.[X.]). Demgegenüber stellt der weitere Antrag, auch die entsprechende Regelung im [X.]escheid vom 13. Juli 2009 aufzuheben, eine erweiternde Klageänderung dar, die im Revisionsverfahren nicht zulässig ist (§ 142 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Die Voraussetzungen, die § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO an die Zulässigkeit einer Fortsetzungsfeststellungsklage stellt, liegen schon deshalb vor, weil der neue [X.] vom 13. Juli 2009 eine gleichlautende [X.]estimmung enthält; damit hat sich die von der Klägerin besorgte [X.] bereits realisiert. Im Übrigen hat die [X.]ehörde selbst zugesichert, die fragliche [X.]estimmung des neuen [X.]escheides dem Ergebnis des vorliegenden Rechtsstreits anzupassen.

2. a) Das [X.]erufungsgericht hat der umstrittenen Regelung den Ausschluss der Staatshaftung für Schäden entnommen, die die Klägerin in Ausübung der ihr übertragenen öffentlichen Aufgabe durch hoheitliches Handeln [X.] zufüge. Diese Auslegung verletzt [X.]undesrecht. Sie verkennt die Grundsätze des § 133 [X.]G[X.]. Nach dieser Vorschrift ist bei der Auslegung einer Willenserklärung der wirkliche Wille zu erforschen und nicht an dem buchstäblichen Sinne des Ausdrucks zu haften. Für die [X.]edeutung der Erklärung ist hierbei nicht der innere Wille der [X.]ehörde maßgebend, sondern der in der Erklärung zum Ausdruck kommende, also der erklärte Wille, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen konnte (Urteile vom 3. November 1998 - [X.]VerwG 9 [X.] 51.97 - [X.] 310 § 161 VwGO Nr. 116 und vom 2. September 1999 - [X.]VerwG 2 [X.] 22.99 - [X.]VerwGE 109, 283; [X.]eschluss vom 20. Oktober 2005 - [X.]VerwG 6 [X.] 52.05 - NVwZ 2006, 1423; jew. m.w.[X.]). Die in Rede stehende Regelung betrifft schon nach ihrem Wortlaut nicht das Außenverhältnis zum Geschädigten, sondern das interne Rechtsverhältnis zwischen dem [X.] und der beliehenen Kontrollstelle. In beiden Sätzen wird die Inanspruchnahme - in Satz 2 der Klägerin, in Satz 3 des [X.]eklagten - durch den Geschädigten im Außenverhältnis vorausgesetzt; geregelt werden die jeweiligen Konsequenzen, die sich für das Innenverhältnis daraus ergeben. Zwar geht Satz 2 von einer Inanspruchnahme der Klägerin aus, was bei Anwendbarkeit des Art. 34 Satz 1 GG von vornherein rechtlich ausgeschlossen wäre ([X.]GH, Urteile vom 21. Januar 1993 - [X.] - [X.]GHZ 121, 161 <163>, vom 22. März 2001 - [X.] - [X.]GHZ 147, 169 und vom 22. Juni 2006 - [X.]/05 - NVwZ 2007, 487 ). Der Satz unterstellt jedoch lediglich eine tatsächliche Inanspruchnahme und regelt deren Folgen, keinesfalls lässt sich ihm eine [X.]eschränkung der Staatshaftung im Außenverhältnis entnehmen, die von Art. 34 Satz 1 GG abweicht. Vollends für Satz 3 scheidet ein solches Verständnis ersichtlich aus.

b) Der Senat ist befugt, die umstrittene Haftungsregelung selbst auszulegen. Das Revisionsgericht darf den Inhalt des umstrittenen Verwaltungsakts erfassen und würdigen, sofern es hierzu keiner neuen Tatsachenermittlungen bedarf, die über den aus den Akten ersichtlichen Wortlaut des Verwaltungsakts hinausgehen (stRspr; vgl. Urteile vom 3. November 1998 und vom 2. September 1999 a.a.[X.]; [X.], in: [X.], VwGO, Kommentar, 13. Aufl. 2010, Rn. 54 zu § 137 m.w.[X.]). Diese Voraussetzungen liegen vor. Die Auslegung ergibt, dass die Klägerin für Schäden, die sie in Wahrnehmung der ihr übertragenen [X.] zufügt, im Innenverhältnis zum [X.]eklagten aufzukommen hat, und zwar in vollem Umfang, also ohne [X.]eschränkung auf schweres Verschulden (Vorsatz, grobe Fahrlässigkeit) und ohne [X.]egrenzung auf bestimmte Haftungssummen. Sie hat nach Satz 5 hierfür eine "angemessene" Haftpflichtversicherung abzuschließen, deren Prämien sie selbst aufbringen muss. Eine Ausnahme gilt nach Satz 4 nur dann, wenn die Schädigung des [X.] auf eine Weisung des [X.]amts für Landwirtschaft zurückgeht.

3. Eine derartige Haftungsregelung bedarf der gesetzlichen Grundlage. Das gilt unabhängig davon, ob die [X.]eleihung mit Zustimmung des [X.]eliehenen durch Verwaltungsakt, durch Vertrag oder auf andere Weise erfolgt.

a) Dies ergibt sich freilich entgegen der Auffassung der Klägerin nicht schon unmittelbar aus Art. 34 Satz 2 GG.

aa) Art. 34 Satz 2 GG steht allerdings unter einem Gesetzesvorbehalt. Das ist für Art. 34 Satz 1 GG allgemein anerkannt, gilt aber gleichermaßen für Art. 34 Satz 2 GG.

Art. 34 Satz 1 GG legt nur Grundsätze fest, die Abweichungen - Ausdehnungen der Haftung ebenso wie Einschränkungen - zugänglich sind. Das ergibt sich schon aus dem Wortlaut ("grundsätzlich") und entspricht allgemeiner Auffassung (vgl. nur [X.]VerfG, Urteil vom 19. Oktober 1982 - 2 [X.]vF 1/81 - [X.]VerfGE 61, 149 <194, 199 f.>). Abweichungen bedürfen aber einer gesetzlichen Regelung. Das sagt Art. 34 Satz 1 GG zwar nicht ausdrücklich. Es folgt aber aus der Entstehungsgeschichte. Die Vorschrift geht auf Art. 131 [X.] zurück, der in Absatz 2 ausdrücklich bestimmte, dass "die nähere Regelung der zuständigen Gesetzgebung (obliegt)". Daran wollte der [X.] nichts ändern ([X.]VerfGE 61, 149 <197 f., 200>). Auch hierüber besteht allgemein Einigkeit.

Für Art. 34 Satz 2 GG gilt nichts anderes. Der Gesetzesvorbehalt des Art. 131 Abs. 2 [X.] bezog sich auf den gesamten Inhalt des voranstehenden Absatzes und damit auch auf die dem Art. 34 Satz 2 GG entsprechende [X.]estimmung des Art. 131 Abs. 1 Satz 2 [X.]. Hinzu kommt, dass Art. 34 Satz 2 GG den Innenregress nicht schon anordnet, sondern lediglich vorbehält. Das versteht sich gerade als Gesetzesvorbehalt.

bb) Art. 34 Satz 2 GG findet jedoch auf Private keine Anwendung, selbst wenn sie als Amtsträger im haftungsrechtlichen Sinne für den Staat hoheitlich tätig werden. Insofern bleibt der Anwendungsbereich des Art. 34 Satz 2 GG hinter demjenigen des Art. 34 Satz 1 GG zurück. Das ist nicht erst das Ergebnis einer teleologischen Reduktion (so aber - für den Verwaltungshelfer - [X.]GH, Urteil vom 14. Oktober 2004 - [X.] - [X.]GHZ 161, 6 <11 f.>); vielmehr besteht hier - anders als bei Art. 34 Satz 1 GG - kein Anlass, die an sich nur für öffentliche [X.]edienstete gedachte Vorschrift auf hoheitlich tätige Private zu erstrecken.

Der Verfassunggeber hatte bei Erlass des Art. 34 GG nur den öffentlichen Dienst im Auge. Insofern schließt die Vorschrift an Art. 33 Abs. 4 GG an. Im [X.] wurde lediglich erörtert, dass die mittelbare Staatshaftung nicht nur für Amtspflichtverletzungen von [X.]eamten im staatsrechtlichen Sinne eingreifen müsse, sondern - über den Wortlaut von § 839 [X.]G[X.] hinaus - auch für solche von nichtbeamteten Angehörigen des öffentlichen Dienstes; hierüber bestand Einigkeit (vgl. [X.], [X.]). Die Frage der Staatshaftung für Private wurde hingegen nicht erwogen.

Es entspricht mittlerweile allgemeiner Ansicht, die Anwendung des Art. 34 Satz 1 GG auf [X.]eliehene zu erstrecken. Auch ein [X.]eliehener handelt im Sinne dieser Vorschrift als "jemand" "in Ausübung eines ihm anvertrauten öffentlichen Amtes", nämlich in Wahrnehmung der ihm übertragenen öffentlichen Aufgabe unter Einsatz hoheitlicher [X.]efugnisse ([X.]GH, Urteil vom 14. Oktober 2004 - [X.] - [X.]GHZ 161, 6 <10>; stRspr., vgl. Urteile vom 30. November 1967 - [X.] - [X.]GHZ 49, 108 <110 ff.>, vom 25. März 1993 - [X.] - [X.]GHZ 122, 85 <87 f.> und vom 22. März 2001 - [X.] - [X.]GHZ 147, 169 <171 ff.>; allgemein Ossenbühl, Staatshaftungsrecht, 5. Aufl. 1998, [X.] ff.; Papier in: [X.] Kommentar zum [X.]G[X.], [X.]and 5, 5. Aufl. 2009, Rn. 130 m.w.[X.]). Die Erstreckung findet ihren Grund in der Erwägung, dass es für den Geschädigten keinen Unterschied machen dürfe, ob der Schaden durch hoheitliches Handeln eines öffentlichen [X.]ediensteten oder eines beliehenen Privaten verursacht wird; in beiden Fällen soll ihm die Überleitung der Einstandspflicht auf den Staat eine genügende Haftungsgrundlage sichern (vgl. statt aller nur Ossenbühl, Staatshaftungsrecht, S. 114).

Die Interessen des Geschädigten erfordern aber nicht, den Rückgriff des Staates gegen den Amtsträger zu beschränken. Art. 34 Satz 2 GG, der diese [X.]eschränkung vorsieht, liegt vielmehr ein anderer - doppelter - Zweck zugrunde. Zum einen soll die Entschlussfreude des Amtsträgers gestärkt und damit die Effektivität des hoheitlichen [X.] gefördert, zum anderen der Fürsorgepflicht des Dienstherrn gegenüber seinen [X.]ediensteten Rechnung getragen werden ([X.]GH, Urteil vom 14. Oktober 2004, a.a.[X.] m.w.[X.]; vgl. von [X.] in: von [X.]/[X.]/[X.], Grundgesetz, 5. Aufl. 2005, Rn. 125 zu Art. 34 GG; [X.]ryde in: von [X.]/[X.], Grundgesetz, [X.]and 2, 5. Aufl. 2001, Rn. 37 zu Art. 34 GG; [X.] in: [X.]/[X.], [X.], 2002, Rn. 150 zu Art. 34 GG; jew. m.w.[X.]). Erst das regelhafte - nicht nur in Ausnahmefällen gegebene - Zusammentreffen beider Zwecke trägt die Entscheidung des Verfassunggebers, die Möglichkeit des Rückgriffs gegen den Amtsträger auf Vorsatz und grobe Fahrlässigkeit zu beschränken und hiervon auch keine Ausnahme zuzulassen. Das aber schließt die Ausdehnung der Vorschrift auf private Amtsträger aus. Es liegt auf der Hand, dass jedenfalls der Gesichtspunkt der Fürsorge ganz auf die eigenen [X.]ediensteten des Staates zielt, über die [X.]eamten im staatsrechtlichen Sinne hinaus auch auf die Angestellten und Arbeiter im öffentlichen Dienst, dass er aber für Private außerhalb des öffentlichen Dienstes, auch wenn sie hoheitlich tätig werden, nicht oder doch nur in Ausnahmefällen besonderer Schutzbedürftigkeit - etwa zugunsten von Schülerlotsen oder Aufsichtsschülern - greift (vgl. [X.]GH, Urteil vom 14. Oktober 2004, a.a.[X.] <11 ff.>).

b) Das Erfordernis einer gesetzlichen Regelung ergibt sich aber aus allgemeinen verfassungsrechtlichen Grundsätzen.

aa) Es entspricht allgemeiner Überzeugung, dass eine [X.]eleihung nur durch oder aufgrund Gesetzes erfolgen darf. Dies findet seine Grundlage zunächst in Art. 33 Abs. 4 GG, demzufolge hoheitliche [X.]efugnisse in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen sind, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen; das sichert nicht nur einen Funktionsvorbehalt für [X.]eamte im staatsrechtlichen Sinne gegenüber anderen öffentlichen [X.]ediensteten, sondern auch einen weitergehenden Funktionsvorbehalt für öffentliche [X.]edienstete gegenüber privaten [X.]. Ausnahmen von dieser Regel setzen daher eine Entscheidung des Gesetzgebers voraus (Urteile vom 27. Oktober 1978 - [X.]VerwG 1 [X.] 15.75 - [X.]VerwGE 57, 55 <58 ff.> und vom 29. September 2005 - [X.]VerwG 7 [X.] 2.05 - [X.] 451.221 § 41 KrW-/AbfG Nr. 1 = NVwZ 2006, 829; Nds. [X.], Urteil vom 5. Dezember 2008 - [X.] 2/07 - [X.] 2009, 146 für Art. 60 Satz 1 NV). Der Gesetzesvorbehalt wird von Art. 33 Abs. 4 GG jedoch nicht vollständig erfasst. Die [X.]eleihung Privater mit hoheitlichen [X.]efugnissen stellt auch unabhängig hiervon eine Maßnahme der Staatsorganisation dar, die vom [X.] der Verfassungsordnung abweicht und dabei die Verfassungsgrundsätze des Rechtsstaats- und des Demokratiegebots berührt. Auch deshalb ist sie dem Gesetzgeber vorbehalten.

Gegenstand der hiernach nötigen Entscheidung des Gesetzgebers ist jedenfalls die Abweichung vom [X.] der Verfassungsordnung als solche; der Gesetzgeber muss beurteilen, ob für eine Indienstnahme Privater Gründe sprechen, die gewichtiger sind als der Eintrag, den die Rechtsgüter des Art. 33 Abs. 4 GG, das Rechtsstaats- oder das Demokratiegebot erleiden (vgl. - jeweils mit [X.]lick auf Art. 33 Abs. 4 GG - [X.]VerfG, Urteil vom 27. April 1959 - 2 [X.]vF 2/58 - [X.]VerfGE 9, 268 <284>; [X.]VerwG, Urteile vom 27. Oktober 1978 und vom 29. September 2005 a.a.[X.]; [X.] in: Dreier, Grundgesetz, [X.]and 2, 2. Aufl. 2006, Rn. 70 zu Art. 33 GG; [X.] in: von [X.]/[X.]/[X.], a.a.[X.] Rn. 37 zu Art. 33 GG; [X.], [X.], 976 <980>). Das betrifft zunächst nur das "Ob" einer [X.]eleihung. Darin erschöpft es sich jedoch nicht. Vielmehr können auch einzelne Modalitäten der [X.]eleihung derart wesentlich sein, dass sie der Entscheidung des Gesetzgebers vorbehalten sind. Was in diesem Sinne wesentlich ist, lässt sich nicht allgemein feststellen. Maßgeblich ist jeweils, ob und in welchem Maße die verfassungsrechtlichen Grundsätze des [X.] oder andere Verfassungssätze betroffen sind. Das wurde in Rechtsprechung und Lehre bislang vornehmlich mit [X.]lick auf das Demokratieprinzip entwickelt. So lässt eine eher punktuelle, auf seltene Sonderfälle beschränkte [X.]eleihung wie etwa diejenige eines [X.] zur Vornahme bestimmter standesamtlicher [X.] auf hoher See insofern keinen besonderen gesetzgeberischen [X.] erkennen. Umgekehrt riefe die Substitution einer gesamten [X.]ehörde durch eine größere Gesellschaft des Privatrechts einen erheblichen Klärungsbedarf im Hinblick auf eine hinlängliche [X.] Legitimation des hoheitlichen Handelns dieser Gesellschaft und der für sie Handelnden hervor, einschließlich der gebotenen Aufsicht (vgl. Nds. [X.], Urteil vom 5. Dezember 2008 a.a.[X.] und dazu [X.], [X.] 49, 2010, [X.] ff.).

bb) Zu den Modalitäten einer [X.]eleihung, die hiernach dem Gesetzgeber vorbehalten sind, zählt die Zulassung des Haftungsrückgriffs auf den [X.]eliehenen auch bei einfacher Fahrlässigkeit. Dies immerhin ergibt sich aus Art. 34 Satz 2 GG, der insofern für den vorliegenden Rechtsstreit durchaus von [X.]edeutung ist. Art. 33 Abs. 4 und Art. 34 Satz 2 GG zeichnen das verfassungsrechtliche [X.], welches die Ausübung hoheitsrechtlicher (hoheitlicher) [X.]efugnisse grundsätzlich den eigenen [X.]ediensteten des Staates vorbehält und diese bei Pflichtverletzungen, die den Staat [X.] gegenüber zum Schadensersatz verpflichten, von einem Rückgriff des Staates jedenfalls unterhalb der Schwelle von Vorsatz und grober Fahrlässigkeit freistellen. Werden hoheitliche [X.]efugnisse stattdessen Privaten verliehen, so liegt darin eine Abweichung von diesem [X.], die nicht nur mit [X.]lick auf Art. 33 Abs. 4 GG, sondern auch mit [X.]lick auf Art. 34 Satz 2 GG der Rechtfertigung bedarf. Diese letztere Vorschrift ist zwar regelmäßig nicht berührt, soweit sie der Fürsorge des Dienstherrn gegenüber seinen [X.]ediensteten dient. In Rede steht aber ihr anderer Zweck, die Entschlussfreude des hoheitlich Handelnden zu stärken. Dieser Zweck knüpft nicht an die Person des Handelnden an, sondern an den - eben hoheitlichen - [X.]harakter des Handelns als solches. Er dient damit der Effizienz des hoheitlichen Handelns, das von bremsender Rücksicht auf mögliche Haftungsrisiken freigehalten werden soll. Diese Zielrichtung hat in Art. 34 Satz 2 GG zwar - wie gezeigt - nur für den Umkreis des öffentlichen Dienstes Niederschlag gefunden; sie besitzt aber [X.]edeutung für jedwedes hoheitliche Verwaltungshandeln, unabhängig davon, ob der Staat durch eigenes Personal selbst handelt oder vermittels eines privaten [X.]eliehenen. Art. 34 Satz 2 GG gebietet damit, diesen Gesichtspunkt auch außerhalb seines eigentlichen Anwendungsbereichs zu berücksichtigen.

cc) Dies bedeutet nicht, dass dem Gesetzgeber verwehrt wäre, den Rückgriff gegen den [X.]eliehenen auch bei einfacher Fahrlässigkeit vorzusehen. Art. 34 Satz 2 GG beschränkt den Rückgriff nur innerhalb seines Anwendungsbereichs, also nur bei öffentlichen [X.]ediensteten auf Vorsatz und grobe Fahrlässigkeit; dies findet seinen Grund darin, dass sich der Zweck, die Entschlussfreude des hoheitlich Handelnden im Interesse der Effizienz des [X.] zu stärken, hier mit dem anderen Zweck der Fürsorge des Dienstherrn für seine [X.]ediensteten verbindet. Das liegt außerhalb des öffentlichen Dienstes anders. Zwar bleibt es auch dann durchgängig bei dem Ziel, im Interesse der Effizienz des [X.] die Entschlussfreude des handelnden Amtsträgers zu stärken; deshalb muss der Gesetzgeber die Rückgriffsbeschränkung auch hier jedenfalls als Grundsatz stets vor Augen haben. Er darf aber einen weiterreichenden Rückgriff vorsehen, wenn besondere Umstände die Annahme rechtfertigen, dass die Entschlussfreude des Amtsträgers gleichwohl ungetrübt bleibt. Dabei wird er die mit der jeweiligen hoheitlichen Tätigkeit verbundenen Haftungsrisiken nach möglicher Schadenshöhe und Schadenshäufigkeit ebenso in Rechnung stellen müssen wie die wirtschaftlichen Folgen einer Haftungsverlagerung für den [X.]eliehenen, die eine juristische Person des Privatrechts möglicherweise eher tragen kann als ein Einzelner. Insofern wird er auch bedenken, ob und zu welchen Konditionen sich der [X.] gegen persönliche [X.] - eigene und solche seiner [X.]eschäftigten - auch bei hoheitlichem Handeln versichern kann. Schließlich kommt dem Umstand [X.]edeutung zu, ob der Private die [X.]eleihung selbst oder doch bestimmte Amtshandlungen ablehnen kann und welche Auswirkungen dies für die gleichmäßige Erfüllung der ihm angesonnenen öffentlichen Aufgabe hat (vgl. etwa § 33 Abs. 2 des Postgesetzes vom 22. Dezember 1997, [X.]G[X.]l I [X.]4).

Der Gesetzgeber hat das [X.]edürfnis einer gesetzlichen Regelung der Haftungsfolgen einer [X.]eleihung in der Vergangenheit auch zumeist gesehen und dem in unterschiedlichem Sinne Rechnung getragen. So sieht etwa § 10 Abs. 4 des [X.]fahrsachverständigengesetzes vom 22. Dezember 1971 ([X.]G[X.]l I S. 2086) eine vollständige Haftungsfreistellung des jeweiligen [X.] durch die [X.] vor, für die die - persönlich beliehenen - Sachverständigen tätig werden. Auch nach § 12 Satz 2 des - vom [X.]undesverfassungsgericht mit Urteil vom 19. Oktober 1982 wegen der fehlenden Gesetzgebungskompetenz des [X.]undes für nichtig erklärten ([X.]VerfGE 61, 149) - Staatshaftungsgesetzes vom 26. Juni 1981 ([X.]G[X.]l I S. 553) sollte der Rückgriff gegen den hoheitlich handelnden Privaten bei jedem Verschulden offen stehen, soweit gesetzlich nichts anderes geregelt ist. Umgekehrt eröffnet § 31e des Luftverkehrsgesetzes in der Fassung der [X.]ekanntmachung vom 10. Mai 2007 ([X.]G[X.]l I S. 698) den Rückgriff gegen die in §§ 31a bis 31c LuftVG genannten [X.]eauftragten - nicht aber unmittelbar gegen die für diese handelnden Organe und [X.]eschäftigten - nur beschränkt auf Vorsatz und grobe Fahrlässigkeit, zudem nur bis zu einem bestimmten Höchstbetrag, und hält sich damit im Rahmen des verfassungsrechtlichen [X.]es.

4. Die nach allem erforderliche gesetzliche Grundlage für die hier umstrittene Haftungsregelung fehlt. Das [X.]erufungsgericht hat dies bislang lediglich mit [X.]lick auf die Außenhaftung gegenüber einem Geschädigten geprüft. Nichts anderes gilt aber für den Rückgriff im Innenverhältnis. Das Gesetz ermächtigt zwar dazu, privaten Kontrollstellen die selbständige Wahrnehmung der öffentlichen Aufgabe der [X.] zu übertragen und sie mit den hierzu nötigen hoheitlichen [X.]efugnissen zu beleihen. Zu den Modalitäten der [X.]eleihung und insbesondere zur Haftungsverteilung im internen [X.]eleihungsverhältnis trifft es indessen keine Aussage.

a) Die Aufgabe der Kontrolle und Zertifizierung von [X.] wurde durch europäisches Gemeinschaftsrecht zur öffentlichen Aufgabe erhoben, die von den Mitgliedstaaten entweder durch staatliche Kontrollbehörden oder unter Einschaltung privater Kontrollstellen wahrzunehmen ist. Nach Art. 1 der Verordnung ([X.]) Nr. 2092/91 des Rates vom 24. Juni 1991 über den ökologischen Landbau und die entsprechende Kennzeichnung der landwirtschaftlichen Erzeugnisse und Lebensmittel (A[X.]l L Nr. 198 S. 1) in der hier anwendbaren Fassung der Verordnung ([X.]) Nr. 699/2006 der [X.] vom 5. Mai 2006 (A[X.]l L Nr. 121 S. 36) - im Folgenden: Verordnung ([X.]) Nr. 2092/91 - müssen bestimmte Agrarerzeugnisse sowie Futtermittel, die als Erzeugnisse aus ökologischem Landbau gekennzeichnet sind oder gekennzeichnet werden sollen, bestimmten Anforderungen genügen. Jedes Unternehmen, das solche Erzeugnisse erzeugt, aufbereitet, lagert, zur Vermarktung einführt oder vermarktet, ist nach Art. 8 der Verordnung verpflichtet, dies bei der zuständigen [X.]ehörde des Mitgliedstaats zu melden und seine Tätigkeit einem Kontrollverfahren zu unterstellen. Art. 9 der Verordnung verpflichtet die Mitgliedstaaten, ein derartiges Kontrollverfahren einzuführen, das entweder von staatlichen Kontrollbehörden oder von zugelassenen privaten Kontrollstellen oder von Kontrollbehörden und Kontrollstellen im Zusammenwirken durchzuführen ist.

Europäisches Gemeinschaftsrecht lässt damit die Übertragung der öffentlichen Aufgabe der Kontrolle von [X.] auf private Kontrollstellen zu. Es schließt auch deren [X.]eleihung mit hoheitlichen [X.]efugnissen nicht aus. Das ergibt sich schon daraus, dass die Durchführung der Kontrolle Maßnahmen bei Unregelmäßigkeiten gegenüber den kontrollierten [X.] einschließt, die nach [X.] Rechtsverständnis hoheitlicher Art sind ([X.]eschluss vom 13. Juni 2006 - [X.]VerwG 3 [X.] 1.06 - [X.] 424.3 Nr. 6 m.zust.[X.]. [X.], [X.] 2006, 717). Zwar handelt es sich nach Ansicht des Europäischen Gerichtshofs hierbei nicht um Tätigkeiten, die nach ihrem Inhalt im Sinne der Art. 55, 45 Abs. 1 [X.] (Art. 62, 51 Abs. 1 AEUV) notwendig mit der Ausübung öffentlicher Gewalt verbunden sind. Dem Mitgliedstaat ist aber unbenommen, der Kontrollstelle auch die [X.]efugnis zum Erlass von Maßnahmen einzuräumen, die ihrer Form nach [X.] - Verwaltungsakte - sind ([X.], Urteil vom 29. November 2007 - [X.]-404/05 - Slg. [X.], 10242 ).

Die Modalitäten der Übertragung und das rechtliche ([X.] zwischen dem Mitgliedstaat und der Kontrollstelle werden in Art. 9 der Verordnung nur in einzelnen Hinsichten geregelt (vgl. Abs. 4 bis 6, 8 und 11). Eine [X.]estimmung über die Haftungsverteilung im Innenverhältnis findet sich nicht. Eine Aussage hierzu lässt sich auch nicht mittelbar daraus herleiten, dass die Kontrollstelle nach Art. 9 Abs. 11 der Verordnung in Verbindung mit Ziff. 4.2 [X.]uchstabe h der [X.] EN 45011 Festlegungen treffen muss, um die Haftung für ihre Maßnahmen und Tätigkeiten übernehmen zu können. Diese Anforderung dient der Sicherung der kontrollierten [X.] dagegen, mit Ersatzansprüchen gegen die Kontrollstelle wegen deren Zahlungsunfähigkeit auszufallen. Sie gilt nur für den Fall, dass die Kontrollstelle nach nationalem Recht den [X.] im Außenverhältnis haftet; das Gemeinschaftsrecht ordnet damit aber nicht an, dass das nationale Recht eine derartige Haftung der Kontrollstelle - anstelle einer Haftung des Mitgliedstaates - vorsehen muss.

Nur ergänzend sei darauf hingewiesen, dass nach der Ablösung der Verordnung ([X.]) Nr. 2092/91 am 1. Januar 2009 durch die Verordnung ([X.]) Nr. 834/2007 des Rates vom 28. Juni 2007 über die ökologische/biologische Produktion und die Kennzeichnung von ökologischen/biologischen Erzeugnissen usw. (A[X.]l L Nr. 189 S. 1) nichts anderes gilt. Die Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur Einführung eines Kontrollsystems besteht nach Art. 27 Abs. 1 der Verordnung ([X.]) Nr. 834/2007 fort. Gemäß Art. 27 Abs. 4 i.V.m. Art. 2 [X.]uchstabe p dieser Verordnung können die Mitgliedstaaten Kontrollaufgaben weiterhin unabhängigen privaten Kontrollstellen übertragen. [X.]estimmungen über die Haftungsverteilung im Innenverhältnis der Kontrollstelle zum Mitgliedstaat sind weder durch Art. 27 der Verordnung noch durch die Verordnung ([X.]) Nr. 882/2004 des [X.] und des Rates vom 29. April 2004 (A[X.]l L Nr. 165 S. 1) - auch nicht durch deren Art. 5 - getroffen, auf die Art. 27 der Verordnung ([X.]) Nr. 834/2007 verweist.

b) Die angefochtene Haftungsregelung findet auch in dem ([X.]undes-)Gesetz zur Durchführung der Rechtsakte der [X.] auf dem Gebiet des ökologischen Landbaus (Öko-Landbaugesetz - [X.]) vom 10. Juli 2002 ([X.]G[X.]l I S. 2558) in der hier anzuwendenden Fassung der [X.]ekanntmachung vom 12. August 2005 ([X.]G[X.]l I S. 2431) keine Grundlage.

§ 2 Abs. 3 Satz 1 [X.] ermächtigt die [X.]regierungen, durch Rechtsverordnung Kontrollaufgaben auf private Kontrollstellen zu übertragen. Ein Klammerzusatz definiert diese Übertragung als [X.]eleihung, stellt also klar, dass die Übertragung der öffentlichen Kontrollaufgabe mit der Ermächtigung zu hoheitlichem Handeln verbunden ist. Die einzelne [X.]eleihung muss nicht durch Rechtsverordnung, sondern kann auch durch Verwaltungsakt, dann aber auf der Grundlage einer Rechtsverordnung geschehen; so ist die - insofern missverständliche - Formulierung der Vorschrift ersichtlich gemeint. Dasselbe gilt für § 2 Abs. 3 Satz 2 [X.], wonach die [X.]regierungen "die Ermächtigung nach Satz 1" ganz oder teilweise auf andere [X.]ehörden des [X.] übertragen dürfen. Daraus ist nicht zu schließen, dass auch diese anderen [X.]ehörden eine [X.]eleihung nur in der Rechtsform der Rechtsverordnung vornehmen dürften.

Zu den Modalitäten einer Aufgabenübertragung und [X.]eleihung sagt auch das Öko-Landbaugesetz nichts. § 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 [X.] ermächtigt vielmehr die [X.]regierungen, durch Rechtsverordnung die Voraussetzungen und das Verfahren der [X.]eleihung zu regeln. Hier ist die Form der Rechtsverordnung zu beachten. Inhaltliche Vorgaben enthält die Vorschrift insofern nicht; sie ergeben sich auch nicht aus anderen Vorschriften des Gesetzes. Das wirft die Frage auf, ob die Ermächtigung des § 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 [X.] überhaupt geeignet wäre, eine Regelung zur internen Haftungsverteilung, die durch bloße [X.]verordnung ergeht, zu tragen, ob die Ermächtigung mit anderen Worten insofern den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG genügt. Doch bedarf dies im vorliegenden Rechtsstreit keiner Entscheidung.

An dem beschriebenen Rechtszustand hat sich durch die Neufassung des Öko-Landbaugesetzes durch das Gesetz vom 7. Dezember 2008 ([X.]G[X.]l I S. 2358) nichts geändert.

c) Auch das [X.] [X.]recht enthält keine Ermächtigung, im Zuge einer [X.]eleihung die Haftungsverteilung zu regeln. Eine gesetzliche [X.]estimmung findet sich nicht. Ebenso wenig trifft das Verordnungsrecht insofern eine Regelung. Das wird von keinem der [X.]eteiligten bestritten und ist so offenkundig, dass es zu dieser Feststellung, auch wenn sie nicht revisibles Recht betrifft, keiner Zurückverweisung an das [X.]erufungsgericht bedarf.

In Ausfüllung des § 2 Abs. 3 [X.] hat sich der [X.] Verordnungsgeber für das [X.]eleihungsmodell entschieden. Nach § 11 der Verordnung zur Ausführung von Verordnungen der [X.] im Geschäftsbereich des [X.]ayerischen Staatsministeriums für Landwirtschaft und Forsten ([X.]-Ausführungsverordnung-Landwirtschaft - AV-[X.]-LF) vom 8. April 2003 ([X.]ayGV[X.]l S. 293) überträgt die [X.]anstalt für Landwirtschaft den privaten Kontrollstellen mit einer Zulassung für [X.]ayern auf Antrag verschiedene öffentliche Aufgaben der Kontrolle von [X.] zur Erfüllung als beliehene Unternehmen.

§ 11 Abs. 2 AV-[X.]-LF knüpft eine solche Aufgabenübertragung unter [X.]eleihung an verschiedene Voraussetzungen, die hier nicht in Rede stehen. § 11 Abs. 2 Satz 3 AV-[X.]-LF ermächtigt das [X.], das Nähere über die [X.]eleihung durch [X.]ekanntmachung zu regeln. Über den möglichen Inhalt dieser [X.]ekanntmachung trifft § 11 Abs. 2 Satz 3 AV-[X.]-LF keine Aussage. Namentlich wird der Gegenstand einer Haftungsverteilung im [X.]eleihungsverhältnis nicht genannt. Dem [X.]n Verordnungsrecht lässt sich damit eine Ermächtigung zu einem Rückgriff auf den [X.]eliehenen insgesamt nicht entnehmen.

Die [X.]ekanntmachung selbst ist am 7. November 2003 ergangen (AllM[X.]l S. 890). Sie hat aber nicht einmal Verordnungsrang und kommt deshalb ihrerseits keinesfalls als gesetzliche Grundlage für eine Regelung der Haftungsverteilung in [X.]etracht, ebenso wenig wie sie das Erfordernis des § 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 [X.] zu erfüllen vermag, dass die [X.]regierungen die Voraussetzungen der [X.]eleihung "durch Rechtsverordnung" zu regeln haben. Dass sie in Ziffer 3.1.4 eine Haftungsregelung vorsieht, der diejenige des angefochtenen [X.]escheides entspricht, ist damit unerheblich.

Auch hier sei ergänzend angemerkt, dass sich die Rechtslage in [X.]ayern insofern bis heute ebenfalls nicht geändert hat. Allerdings ist die Verordnungsregelung zum Öko-Landbau durch die Verordnung vom 16. Oktober 2009 ([X.]ayGV[X.]l S. 539) aus der [X.]-Ausführungsverordnung-Landwirtschaft herausgenommen und als § 4 in die Verordnung über die [X.]ayerische [X.]anstalt für Landwirtschaft übernommen worden. Eine sachliche Änderung ist damit aber nicht verbunden.

5. Stellt sich die angefochtene Haftungsregelung nach allem mangels gesetzlicher Grundlage als rechtswidrig dar, so wird die Klägerin dadurch auch in ihren Rechten, nämlich in ihrem Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1, Art. 19 Abs. 3 GG verletzt (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 und 4 VwGO). Die Klägerin ist als Kontrollstelle von [X.] tätig; das ist ihr [X.]eruf. Mit Erlass des Öko-Landbaugesetzes hat der Gesetzgeber die Kontrolle von [X.] zur öffentlichen Aufgabe erklärt und bestimmt, dass diese Aufgabe künftig hoheitlich wahrzunehmen sei. Er hat den bislang in diesem [X.]ereich tätigen Kontrollunternehmen die weitere Kontrolltätigkeit zwar nicht völlig verwehrt, sie aber durch § 4 [X.] von einer Zulassung als Kontrollstelle abhängig gemacht und sie durch § 2 Abs. 3 [X.] - nach Wahl des jeweiligen [X.] - entweder als Verwaltungshelfer in die behördliche Wahrnehmung der Kontrolle eingebunden oder aber mit der eigenständigen Wahrnehmung der Kontrolle beliehen. Das stellt einen Eingriff in ihre [X.]erufsfreiheit dar. Daran ändert nichts, dass die [X.]eleihung nicht von einer [X.]edarfsprüfung abhängig ist (vgl. zu der insofern anderen Rechtslage nach der Neuregelung der Notfallrettung und des [X.] in [X.] [X.]VerfG, [X.]eschluss vom 8. Juni 2010 - 1 [X.]vR 2011/07 u.a. - DV[X.]l 2010, 1035). Die Klägerin muss aber einen Eingriff in die [X.]erufsfreiheit nur dann hinnehmen, wenn dieser in jeder Hinsicht rechtmäßig ist (stRspr; vgl. [X.]VerfG, Urteil vom 16. Januar 1957 - 1 [X.]vR 253/56 - [X.]VerfGE 6, 32 <37 ff.>). Es stellt daher zugleich eine Grundrechtsverletzung dar, wenn die Neuregelung mit Verfassungsgrundsätzen des [X.] unvereinbar ist.