Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 24.03.2011, Az. 3 C 23/10

Der Kläger ist niedergelassener Arzt. Er wendet sich gegen seine Heranziehung zu den Kosten für eine nach § 17a der [X.] - [X.] - in der Bekanntmachung der Neufassung vom 30. April 2003 ([X.]) erfolgte Prüfung seiner Röntgeneinrichtung durch die Beklagte.

Gemäß § 17a Abs. 1 [X.] bestimmt die zuständige Behörde ärztliche und zahnärztliche Stellen zur Qualitätssicherung der Anwendung von Röntgenstrahlung am Menschen. Zuständige Behörde ist in [X.] das für Angelegenheiten der [X.] zuständige Ministerium (§ 1 Abs. 2 des Gesetzes über die Bestimmung von Sachverständigen und Sachverständigenorganisationen im Rahmen der Qualitätssicherung bei der medizinischen Strahlenanwendung vom 27. Februar 2004, GVBl. I 2004, 93), in diesem Fall das [X.]. Es darf gemäß § 1 Abs. 3 des vorgenannten Landesgesetzes im Rahmen der Bestimmung der ärztlichen Stelle hoheitliche Aufgaben und Befugnisse, insbesondere auch das Recht zur Erhebung von Gebühren und Auslagen (Kosten), an private Sachverständige oder private Sachverständigenorganisationen übertragen.

Das [X.] [X.] hat mit Vertrag vom 30. Januar 2004 der [X.] Bau und Betrieb GmbH, einer Tochter der [X.] SÜD AG, für fünf Jahre die Aufgaben der ärztlichen Stelle nach § 17a [X.] übertragen. Dieser [X.] wurde im [X.] bekannt gemacht. Nach einer Umfirmierung der beliehenen Gesellschaft in [X.] Industrie Service GmbH [X.] SÜD Gruppe (später erneut umfirmiert in [X.] SÜD Industrie Service GmbH) haben die Vertragsparteien mit Vertrag vom 3. November 2004 vereinbart, im Vertragstext die alte durch die neue Bezeichnung der Gesellschaft zu ersetzen. Nachdem die ärztliche Stelle innerhalb der [X.] SÜD AG organisatorisch der [X.] als einem anderen Tochterunternehmen zugeordnet worden war, das damals noch als [X.] Life Service GmbH [X.] SÜD Gruppe firmierte, schloss das [X.] [X.] mit dem Geschäftsführer dieser Gesellschaft am 21. Dezember 2005 einen Änderungsvertrag wiederum in der Weise, dass man vereinbarte, die Bezeichnung der Gesellschaft im Text des [X.], geändert durch Vertrag vom 3. November 2004, zu ersetzen. Diese Vertragsänderung ist nicht öffentlich bekannt gemacht worden.

Die [X.] SÜD Industrie Service GmbH bestätigte der [X.] mit Schreiben vom 27. März 2007, dass der [X.] durch den Änderungsvertrag vom 21. Dezember 2005 mit ihrer Zustimmung auf die Beklagte übergegangen sei.

Die Beklagte leitete im August 2006 eine Prüfung der Röntgengeräte des [X.] ein. Die Überprüfung endete mit der Mitteilung der Prüfungsergebnisse durch Schreiben vom 29. Mai 2007. Unter dem 30. Mai 2007 stellte die Beklagte dem Kläger für die Überprüfung 1 511,30 € in Rechnung.

Die gegen den Bescheid erhobene Klage blieb in den Vorinstanzen ohne Erfolg. Das Berufungsgericht hat mit Urteil vom 4. November 2009 im Wesentlichen ausgeführt: Die Gebührenerhebung beruhe auf § 17a [X.] in Verbindung mit dem die Bestimmung von Sachverständigen und Sachverständigenorganisationen als ärztliche Stellen regelnden Landesgesetz, einem [X.] des zuständigen Ministeriums sowie den Regelungen des [X.] Verwaltungskostengesetzes in Verbindung mit der einschlägigen Verwaltungskostenordnung. Die Beklagte sei mit den Aufgaben und Befugnissen einer ärztlichen Stelle beliehen worden. Das [X.] [X.] habe die Beleihung durch den Änderungsvertrag vom 21. Dezember 2005 auf die unter der Bezeichnung [X.] Life Service GmbH [X.] SÜD Gruppe firmierende Beklagte umgestellt. Dadurch sei eine Umstrukturierung im Bereich der [X.] SÜD AG, nämlich die Verlagerung der Aufgabenwahrnehmung auf eine andere Tochtergesellschaft, nachvollzogen worden. Eine Beteiligung des zuvor beliehenen Rechtsträgers an dem Änderungsvertrag sei nicht erforderlich. Ein unzulässiger und damit unwirksamer Vertrag zu Lasten Dritter könne darin schon deshalb nicht gesehen werden, weil ausweislich der Bestätigung vom 27. März 2007 die Zustimmung sämtlicher Beteiligter vorgelegen habe. Die unterbliebene Veröffentlichung der Vertragsänderung im Staatsanzeiger sei unschädlich, weil ihr keine konstitutive Bedeutung zukomme. Das Landesrecht sehe eine Veröffentlichungspflicht nicht vor.

Mit der Revision macht die Klägerin im Wesentlichen geltend, dass die Beklagte nicht wirksam beliehen sei. Das Berufungsgericht habe den Änderungsvertrag vom 21. Dezember 2005 unzutreffend ausgelegt. Er regele keine Übertragung eines Beleihungsverhältnisses auf einen anderen Rechtsträger, sondern ebenso wie die zuvor anlässlich einer Umfirmierung erfolgte Vertragsänderung lediglich die Änderung der Bezeichnung des Beliehenen. Das [X.] sei offensichtlich davon ausgegangen, dass kein Rechtsträgerwechsel erfolge. Eine Änderung des ursprünglichen [X.]es sei zudem nur durch die Vertragspartner möglich. Den Änderungsvertrag vom 21. Dezember 2005 habe jedoch der Geschäftsführer der [X.] unterzeichnet. Das genüge nicht dem Schriftformerfordernis des § 57 [X.] Eine wirksame Änderung der Beleihung erfordere nach dem Prinzip der [X.] vielmehr eine schriftliche Vereinbarung aller Beteiligten und den Abschluss eines [X.]s mit dem neu zu [X.] Rechtsträger. Selbst wenn in dem Vertrag die Beleihung der [X.] geregelt worden sein sollte, bedürfe diese gemäß § 58 Abs. 1 HVwVfG der Zustimmung des bislang Beliehenen. Eine Rückwirkung der Zustimmung komme nicht in Betracht; eine Beleihung zur [X.] könne nicht schwebend unwirksam sein. Die Unwirksamkeit der Übertragung resultiere außerdem aus der unterbliebenen Bekanntmachung. Da die ursprüngliche Beleihung im Staatsanzeiger bekannt gemacht worden sei, hätte auch die Übertragung der Beleihung in derselben Weise bekannt gemacht werden müssen. Das Berufungsurteil verletze außerdem das Recht auf Gewährung rechtlichen Gehörs. Das Berufungsgericht habe auf eine Zustimmung vom 27. März 2007 abgestellt, obwohl er darauf hingewiesen habe, dass diese Zustimmung ein anderes Beleihungsverhältnis betreffe, nämlich die Beleihung nach § 83 der Strahlenschutzverordnung.

Die Beklagte tritt der Revision entgegen. Sie macht unter Vorlage der entsprechenden Dokumente geltend, dass der Übergang der ärztlichen Stelle von der [X.] Industrie Service GmbH [X.] SÜD Gruppe auf sie im Wege des Betriebsübergangs durch einen Kauf- und Übertragungsvertrag vom 30. Juni 2005 erfolgt sei. Zudem hätten beide Gesellschaften mit gemeinsamem Schreiben vom 14. Juli 2005 das [X.] [X.] über die Umstrukturierung unterrichtet und darum gebeten, den [X.] entsprechend zu ändern. Daraus ergebe sich, dass alle Beteiligten die Übertragung der Beleihung gewollt und ihr vorab zugestimmt hätten.

Die Revision hat keinen Erfolg. Das Berufungsurteil verletzt kein revisibles Recht (§ 137 Abs. 1 VwGO).

1. Das Berufungsgericht hat angenommen, dass der Änderungsvertrag vom 21. Dezember 2005 zu einer wirksamen Übertragung der Beleihung von der [X.] SÜD Gruppe auf die seinerzeit noch als [X.] [X.] SÜD Gruppe firmierende [X.] geführt hat. Diese Auslegung des Vertrags ist revisionsrechtlich nicht zu beanstanden.

Die Feststellung des Inhalts von Willenserklärungen ist grundsätzlich Tatsachenermittlung. Für das Revisionsgericht sind die tatrichterlichen Feststellungen über den Wortlaut einer Willenserklärung, den inneren Willen des Erklärenden und die Begleitumstände der Erklärung bindend. Allerdings ist die tatrichterliche Würdigung bei der Auslegung von Erklärungen in ihrem Rechtsanwendungsteil vom Revisionsgericht überprüfbar. Es kontrolliert, ob die Auslegung gegen gesetzliche Auslegungsregeln (§§ 133, 157 BGB) verstößt oder allgemeine Erfahrungssätze oder Denkgesetze verletzt (stRspr, vgl. etwa Urteil vom 12. Dezember 2001 - BVerwG 8 [X.] - BVerwGE 115, 302 <307> = [X.] 310 § 69 VwGO Nr. 7; Urteil vom 7. Dezember 1966 - BVerwG 5 C 47.64 - BVerwGE 25, 318 <323 f.> = [X.] 436.52 § 1 GjS Nr. 3; Eichberger, in: [X.]/[X.]/[X.], VwGO § 137 Rn. 153; [X.], in: [X.]/[X.], VwGO Rn. 164 ff. m.w.N.). Das gilt auch für nach [X.] geschlossene Verträge (s. dazu Urteile vom 4. Dezember 2001 - BVerwG 4 C 2.00 - BVerwGE 115, 274 <289> und vom 19. Januar 1990 - BVerwG 4 C 21.89 - BVerwGE 84, 257 <264 f.>).

Die Auslegung des [X.] durch das Berufungsgericht verstößt nicht gegen gesetzliche Auslegungsregeln, allgemeine Erfahrungssätze oder Denkgesetze. Zwar haben die Vertragspartner des [X.] vom 21. Dezember 2005 ebenso wie in dem vorherigen Änderungsvertrag lediglich den Austausch der Bezeichnung der beliehenen GmbH in dem bisherigen Vertragstext geregelt. Das zwingt aber nicht dazu, darin eine fehlgeschlagene Übertragung des [X.] zu sehen. Maßgeblich für die Auslegung ist der Wille der Beteiligten (§ 133 BGB). Nach den Umständen des Falles kann kein ernsthafter Zweifel daran bestehen, dass die Beteiligten in der Vorstellung gehandelt haben, nicht lediglich einer weiteren Umfirmierung des beliehenen Unternehmens Rechnung zu tragen, sondern das Beleihungsverhältnis auf einen anderen Rechtsträger umzustellen. Die Vertragsänderung war notwendig geworden, weil die bisherige [X.] die ärztliche Stelle auf eine andere Tochtergesellschaft der [X.] SÜD AG übertragen hatte; dieser Rechtsträgerwechsel sollte, wie das Berufungsgericht festgestellt hat, durch die Änderung des [X.] nachvollzogen werden. Es ist deshalb sachgerecht, den Änderungsvertrag so auszulegen, dass das übereinstimmend gewollte Ergebnis - nämlich die Weiterführung der Beleihung durch die [X.] [X.] SÜD Gruppe - erreicht wird.

2. Das Berufungsgericht hat weiter angenommen, dass der [X.] den Anforderungen der §§ 54 ff. des [X.] Verwaltungsverfahrensgesetzes genügt. Auslegung und Anwendung dieser Vorschriften stehen im Einklang mit den gleichlautenden Vorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes des Bundes (vgl. § 137 Abs. 1 Nr. 2 VwGO).

Grundlage des [X.] ist das durch das Landesgesetz über die Bestimmung von Sachverständigen und Sachverständigenorganisationen im Rahmen der Qualitätssicherung bei der medizinischen Strahlenanwendung vom 27. Februar 2004 eingeräumte Recht, Aufgaben und Befugnisse an Private zu übertragen. Soweit das Berufungsgericht angenommen hat, dass diese Übertragung überhaupt im Wege eines öffentlich-rechtlichen Beleihungsvertrages erfolgen könne, handelt es sich um die Auslegung und Anwendung nicht revisiblen Landesrechts. Ob außerhalb des Verfahrensrechts liegende Gründe des [X.] die Möglichkeit einer Beleihung durch Vertrag anstelle eines Verwaltungsaktes (§ 54 Satz 2 HVwVfG) ausschließen oder beschränken können, ist deshalb hier nicht zu erörtern.

Außer Frage steht, dass eine Beleihung, die durch öffentlich-rechtlichen Vertrag begründet werden durfte, in der gleichen Weise auf einen [X.] weiter übertragen werden kann. Die unter dem Gesichtspunkt des revisiblen Verwaltungsverfahrensrechts an einen solchen Übertragungsvertrag zu stellenden Anforderungen sind erfüllt.

a) Der Änderungsvertrag vom 21. Dezember 2005 wahrt das Schriftformerfordernis des § 57 [X.] Der Vertrag ist von einem Vertreter des [X.] [X.] und dem Geschäftsführer des als Vertragsübernehmer zu [X.] unterzeichnet worden ([X.]). Die Auffassung des [X.], nur ein dreiseitiger Vertrag könne zu einem Rechtsträgerwechsel führen, trifft nicht zu. Der Änderungsvertrag bedeutet der Sache nach die Begründung eines neuen [X.] zwischen dem Hoheitsträger und einem Privaten und das Ausscheiden des bislang [X.]n aus dem Beleihungsverhältnis. Ein solcher Vertrag kann zwischen dem Hoheitsträger und dem neu zu [X.] Rechtsträger geschlossen werden. Der aus dem [X.] wird, soweit der Vertrag in seine Rechte eingreift, durch das [X.] der schriftlichen Zustimmung gemäß § 58 Abs. 1 HVwVfG hinreichend geschützt. Insoweit gilt nichts anderes als für eine zivilrechtliche Vertragsübernahme. Nach allgemeiner Meinung handelt es sich um ein einheitliches Rechtsgeschäft, das der Zustimmung aller Beteiligten bedarf. Es kann als dreiseitiger Vertrag oder durch Vertrag zwischen zwei Beteiligten geschlossen werden, der durch den dritten Beteiligten genehmigt wird (vgl. nur [X.], Urteil vom 20. April 2005 - [X.], 958). Es besteht kein Grund, hiervon für die Vertragsübernahme im öffentlichen Recht abzuweichen.

b) Dem Zustimmungserfordernis des § 58 Abs. 1 HVwVfG ist ebenfalls Genüge getan. Danach wird ein öffentlich-rechtlicher Vertrag, der in die Rechte eines [X.] eingreift, erst wirksam, wenn der Dritte schriftlich zustimmt. Der [X.] lässt offen, ob und ggf. unter welchen Voraussetzungen die Übertragung einer Beleihung auf einen neuen Rechtsträger den bislang [X.]n in Rechten verletzen kann mit der möglichen Folge, dass die Fortführung des [X.] mit dem neuen Rechtsträger von seiner Zustimmung abhängt. Ebenso kann dahingestellt bleiben, welche Wirkungen eine erst nachträgliche Zustimmung (Genehmigung) in Bezug auf die Wirksamkeit der Änderung des [X.] hätte. Der Klärung dieser Fragen bedarf es nicht, weil die bislang [X.] vor der mit [X.] vorgenommenen Änderung des [X.] in die Änderung eingewilligt hat. Das ergibt sich nicht erst aus dem Schreiben vom 14. Juli 2005 an das [X.] Sozialministerium, mit dem die [X.] SÜD Gruppe gemeinsam mit der [X.]n um die Vertragsänderung gebeten hat. Es folgt vielmehr bereits aus dem zuvor zwischen den beiden Unternehmen geschlossenen Vertrag, mit dem verschiedene Betriebsteile, unter anderem die ärztliche Stelle, von der einen auf die andere Gesellschaft übertragen worden sind. In Bezug auf das Beleihungsverhältnis zur Wahrnehmung der Aufgaben und Befugnisse der ärztlichen Stelle kann darin bei verständiger Würdigung nur die Einwilligung des abgebenden Unternehmens in die Übertragung des [X.] auf den neuen Rechtsträger gesehen werden. Die Erklärung gegenüber einem der Vertragspartner des späteren [X.] vom 21. Dezember 2005 ist insoweit ausreichend (§ 182 Abs. 1 BGB, § 62 Satz 2 HVwVfG). Selbst bei einem anderen Verständnis des zwischen den beiden Unternehmen geschlossenen Vertrages käme nicht in Betracht, die Übertragung der Beleihung, mit dem lediglich die Konsequenzen aus dem Rechtsträgerwechsel gezogen worden sind, wegen einer fehlenden Zustimmung der bislang [X.]n als nach § 58 Abs. 1 HVwVfG (schwebend) unwirksam anzusehen. Die bislang [X.] verhielte sich widersprüchlich, wenn sie sich einerseits durch die Übertragung der ärztlichen Stelle auf einen anderen Rechtsträger selbst der Möglichkeit der Wahrnehmung der ihr durch Beleihung übertragenen Aufgaben und Befugnisse begeben, andererseits aber die Zustimmung zu einer Übertragung des [X.] auf den neuen Rechtsträger verweigern würde. Sie könnte sich deshalb in Ansehung der Übertragung des [X.] nicht auf eine fehlende Zustimmung berufen. Das gilt erst recht für den Kläger als Adressat eines Verwaltungsaktes des neuen Rechtsträgers der ärztlichen Stelle.

3. Der Kläger macht ferner geltend, dass der Änderungsvertrag vom 21. Dezember 2005 anders als der ursprüngliche Beleihungsvertrag nicht im [X.] Staatsanzeiger öffentlich bekannt gegeben worden ist. Auch daraus ergibt sich kein Verstoß gegen Bundesrecht.

Die Röntgenverordnung sieht in § 17a vor, dass die zuständigen Behörden die ärztlichen Stellen bestimmen. Nähere Vorgaben enthält das Bundesrecht nicht; es überlässt den Ländern, auf welche Weise die ärztlichen Stellen bestimmt werden. Je nach landesrechtlicher Ausgestaltung ergeben sich unterschiedliche Anforderungen an die Bekanntmachung. Soweit es sich um Rechtsnormen handelt, ist deren öffentliche Bekanntgabe rechtsstaatlich geboten und landesverfassungsrechtlich vorgegeben. Für die hier mit dem privaten Rechtsträger geschlossene Vereinbarung hat das Berufungsgericht festgestellt, dass das [X.] Landesrecht eine öffentliche Bekanntgabe nicht verlangt. Eine weitergehende bundesrechtliche Verpflichtung ergibt sich namentlich nicht aus dem Umstand, dass das [X.] Sozialministerium, ohne dazu verpflichtet gewesen zu sein, im [X.] Staatsanzeiger bekannt gemacht hatte, dass es der [X.] SÜD Gruppe mit Vertrag vom 30. Januar 2004 die Aufgaben und Befugnisse einer ärztlichen Stelle nach § 17a [X.] übertragen hat. Ein [X.] ergäbe sich daraus nur, wenn die unterbliebene Bekanntgabe des [X.] unter diesen Umständen den rechtsstaatlichen Grundsätzen im Sinne des Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG widerspräche (vgl. auch Urteil vom 11. Oktober 2006 - BVerwG 10 CN 2.05 - BVerwGE 126, 388 = [X.] 11 Art. 20 GG Nr. 185 ). Das ist indes nicht der Fall. Dabei kann unberücksichtigt bleiben, dass über das Homogenitätsgebot ohnehin nur die Grundsätze der Verfassungsprinzipien vorgegeben werden. Schon das Rechtsstaatsprinzip als solches ist hier nicht verletzt. Angesprochen ist der aus ihm abzuleitende Aspekt des Vertrauensschutzes, damit in Zusammenhang stehend die Transparenz und Vorhersehbarkeit staatlichen Handeln. Diese Gesichtspunkte wären aber nur dann tatsächlich betroffen, wenn dem Adressatenkreis, für den die Vorgaben der Röntgenverordnung von Bedeutung sind, aus dem Vertrauen darauf, dass die ärztliche Stelle einem bestimmten Rechtsträger zugeordnet ist, irgendein Nachteil im Falle eines Rechtsträgerwechsels entstehen könnte. Das ist hier nicht der Fall. Der Kläger wird von der [X.]n für eine von der ärztlichen Stelle durchgeführte Überprüfung in Anspruch genommen. Er hat in diesem Kontext keine Nachteile dadurch, dass er möglicherweise erst im Zuge der Überprüfung erfahren hat, dass die ärztliche Stelle nicht mehr dem erstbeliehenen Rechtsträger, sondern der [X.]n zugeordnet ist.

Alle weiteren materiellen Aspekte betreffen ausschließlich Landesrecht. Das gilt für die zwischen den Beteiligten erörterten Fragen der Ausschreibungspflicht nach § 1 Abs. 3 des Gesetzes über die Bestimmung von Sachverständigen vom 27. Februar 2004 ebenso wie für die Gebührenbemessung nach dem Landesgebührenrecht.

4. Die vom Kläger erhobene Rüge einer Verletzung des rechtlichen Gehörs greift nicht durch. Zwar betraf die vom Berufungsgericht als nachträgliche Zustimmung gewertete Bestätigung vom 27. März 2007, die die [X.] im Berufungsverfahren vorgelegt hatte, ein anderes Beleihungsverhältnis mit anderen Beteiligten, nämlich die Beleihung der [X.]n als ärztliche Stelle nach § 83 der Strahlenschutzverordnung durch das [X.] Umweltministerium. Darauf hatte der Kläger das Berufungsgericht auch wiederholt hingewiesen, das gleichwohl angenommen hat, dass mit dieser Bestätigung die Zustimmung sämtlicher Beteiligter zur Umstellung der Beleihung auf den neuen Rechtsträger vorgelegen habe, und damit den Vortrag des [X.] übergangen hat.

Der Verfahrensmangel hat sich jedoch auf die Berufungsentscheidung nicht ausgewirkt. Die [X.] hat im Berufungsverfahren bei der Vorlage der Bestätigung ersichtlich die Beleihungsverhältnisse nach § 17a [X.] und § 83 Strahlenschutzverordnung verwechselt, was auch dem Berufungsgericht nicht aufgefallen war. Für das Beleihungsverhältnis nach § 17a [X.] existiert aber eine gleichlautende, ebenfalls vom 27. März 2007 datierende Bestätigung der Beteiligten dieses [X.]. Die [X.] hat diese Bestätigung im Verfahren über die Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision nachgereicht. Wenn das Berufungsgericht den Einwand des [X.] berücksichtigt hätte, hätte dies lediglich dazu geführt, dass ihm die maßgebliche Bestätigung vom 27. März 2007 vorgelegt worden wäre, die es fraglos in derselben Weise gewertet hätte. Unabhängig davon greift insoweit § 144 Abs. 4 VwGO. Das Berufungsurteil erweist sich unbeschadet einer [X.] angenommenen nachträglichen Zustimmung der früheren [X.]n zu dem Änderungsvertrag als im Ergebnis richtig, weil diese - wie gezeigt - der Übertragung der Beleihung bereits zuvor zugestimmt hatte.