L e i t s a t z

zum Urteil des [X.] vom 6. März 2007

- 2 [X.]vR 556/04 -

Zur Frage, ob das [X.]limentationsprinzip den [X.] verpflichtet, regional unterschiedliche Lebenshaltungskosten auszugleichen.

Im Namen des Volkes

In dem Verfahren
über
die Verfassungsbeschwerde

des Herrn [X.]..,

1. unmittelbar gegen

2. mittelbar gegen
das Unterlassen des Gesetzgebers, einen [X.]usgleich für amtsrelevante regionale Unterschiede in den Lebenshaltungskosten zu schaffen,

hat das [X.] - Zweiter [X.]enat - unter Mitwirkung der [X.]innen und [X.]

Vizepräsident [X.],
[X.]roß,
Osterloh,
[X.],
Mellinghoff,
Lübbe-Wolff,
Gerhardt,
Landau

auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 5. Dezember 2006 durch

Urteil

für Recht erkannt:

Die Verfassungsbeschwerde wird zurückgewiesen.

Gründe:

[X.].

Der [X.]eschwerdeführer, ein [X.]eamter der [X.]esoldungsgruppe [X.] 13, begehrt die Gewährung einer "[X.]" zum [X.]usgleich der erhöhten Lebenshaltungskosten in München. Da eine gesetzliche [X.]nspruchsgrundlage hierfür nicht besteht, wirft die Verfassungsbeschwerde die Frage auf, ob der Gesetzgeber verpflichtet ist, bei der [X.]eamtenbesoldung regionale Unterschiede in den Lebenshaltungskosten durch die Gewährung einer Ortszulage oder andere Maßnahmen auszugleichen.

[X.]

Von 1873 bis 1972 wurden regionale Unterschiede in den Lebenshaltungskosten bei der [X.]emessung der [X.]ezüge berücksichtigt. Durch das [X.] zur Vereinheitlichung und Neuregelung des [X.]esoldungsrechts in [X.]und und Ländern - 1. [X.] - vom 18. März 1971 ([X.]G[X.]l I [X.]. 208) ist die regionale [X.]esoldungsdifferenzierung aufgehoben worden. [X.]eitdem wird den finanziellen Mehrbelastungen örtlicher [X.]onderlagen im [X.]esoldungsrecht des [X.] nur noch dann Rechnung getragen, wenn der [X.]eamte seinen dienstlichen und tatsächlichen Wohnsitz außerhalb des [X.]gebiets hat (vgl. § 7, § 57 [X.]besoldungsgesetz - [X.] -). Örtliche Preisunterschiede innerhalb der [X.]republik Deutschland werden nicht mehr berücksichtigt.

1. Mit Inkrafttreten des [X.]rt. I § 4 [X.]bs. 2 des 1. [X.] wurde bei der [X.]esoldung der [X.]eamten ab dem 1. Januar 1973 einheitlich der - bis dahin höchste - [X.] der [X.]tufe [X.] zu Grunde gelegt. Die bis zu diesem [X.]punkt praktizierte regionale Differenzierung der [X.]esoldung nach unterschiedlichen [X.]n ist damit aufgegeben worden. Der Gesetzgeber ging davon aus, dass sich die Lebenshaltungskosten in [X.] und Land zwischenzeitlich dergestalt angeglichen hätten, dass eine regionale Gehaltsdifferenzierung nicht mehr erforderlich sei (vgl. [X.] 72/68, [X.]. 16).

Obwohl ein [X.] damit tatsächlich nicht mehr gewährt wurde, hielt auch die Neufassung des [X.]besoldungsgesetzes aus dem [X.] an der überkommenen Terminologie fest (vgl. § 39 [X.]bs. 1 [X.] i.d.[X.] vom 23. Mai 1975, [X.]1183). Für die [X.]estimmung der Höhe des [X.] wurde jedoch nicht mehr auf die [X.] [X.]ezug genommen; folgerichtig war in der entsprechenden [X.]nlage eine [X.]neinteilung nicht mehr enthalten. Erst das Gesetz zur Reform des öffentlichen Dienstrechts ([X.]) vom 24. Februar 1997 ([X.]), ersetzte "[X.]" durch "Familienzuschlag" (vgl. [X.]rt. 3 Nr. 13 des [X.]). In der heute gültigen Fassung lautet § 39 [X.]bs. 1 [X.]:

"Der Familienzuschlag wird nach der [X.]nlage [X.]gewährt. [X.]eine Höhe richtet sich nach der [X.]esoldungsgruppe und der [X.]tufe, die den Familienverhältnissen des [X.]eamten, [X.]s oder [X.]oldaten entspricht. Für [X.]eamte auf Widerruf im Vorbereitungsdienst ([X.]nwärter) ist die [X.]esoldungsgruppe des Eingangsamtes maßgebend, in das der [X.]nwärter nach [X.]bschluss des Vorbereitungsdienstes unmittelbar eintritt."

2. Die tatsächliche Entwicklung entsprach im Folgenden jedoch nicht der angenommenen Nivellierung, vielmehr waren bereits in den 80er Jahren deutlich höhere Lebenshaltungskosten in den [X.]allungsräumen zu verzeichnen. Im Jahr 1990 beantragte die [X.]tagsfraktion der [X.] daher die Einführung einer Verordnungsermächtigung zur Gewährung einer [X.]. Zur [X.]egründung wurde ausgeführt ([X.]TDrucks 11/6835, [X.]. 53):

"In den letzten Jahren ist das [X.]in örtlichen [X.]onderlagen, insbesondere in einigen städtischen Gebieten mit höherer [X.]evölkerungsdichte, weit überdurchschnittlich gestiegen. [X.]o liegt z.[X.]. das Mietpreisniveau der [X.] München deutlich um mehr als 25 v.H. über dem [X.]durchschnitt. [X.]ufgrund dieser Entwicklungen wurde im [X.]ereich des Wohngeldrechts ab 1. Januar 1990 eine neue Mietenstufe VI eingerichtet ([X.]).
…
Die weit überdurchschnittlichen Wohnkosten im Großraum München, wie auch im Raum [X.], bringen für [X.]eamte und [X.]oldaten, vor allem im unteren und mittleren Einkommensbereich, erhebliche finanzielle Mehrbelastungen. [X.]eträchtliche personalwirtschaftliche [X.]chwierigkeiten sind die Folge. Es ist zunehmend schwieriger geworden, qualifizierte und motivierte [X.]eamte für örtliche [X.]onderlagen zu gewinnen. In Gebieten mit extrem hohem [X.]lässt sich ein ordnungsgemäßer Dienstbetrieb zum Teil nur noch mühsam aufrechterhalten. Leistungsfähigkeit und Wettbewerbsfähigkeit des öffentlichen Dienstes müssen aber auch bei schwierigen örtlichen Verhältnissen gewährleistet sein. Der Dienstherr hat, soweit dafür erforderlich, das familiengerechte Wohnen zu sichern. Deshalb ist die Gewährung einer entsprechenden alimentativen Fürsorgeleistung zum [X.]usgleich der Mehrbelastungen geboten. [X.]uch privaten [X.]rbeitgebern ist es selbstverständlich, sich Personal für schwierige Ortslagen notfalls durch finanzielle Nebenleistungen zu sichern."

Dieser [X.]ntrag hat im [X.]tag zwar keine Mehrheit gefunden. Das Fünfte Gesetz zur Änderung besoldungsrechtlicher Vorschriften vom 28. Mai 1990 ([X.]G[X.]l I [X.]. 967) führte aber in § 74 [X.] die Möglichkeit der Gewährung einer örtlichen Prämie ein. Die Vorschrift ermächtigte - mit verschiedenen Einschränkungen - die [X.]regierung und die Landesregierungen, "jeweils für ihren [X.]ereich zum [X.]usgleich von Mehrbelastungen in Orten mit weit überdurchschnittlichem Mietpreisniveau durch Rechtsverordnung die Gewährung einer örtlichen Prämie" zu regeln. Die [X.]regierung war jedoch der [X.]uffassung, dass der angespannten Lage auf dem Wohnungsmarkt in [X.]allungsgebieten vorrangig durch Maßnahmen der Wohnungsbauförderung begegnet werden solle. Die Geltung der Regelung wurde daher bis zum 31. Dezember 1993 befristet, um feststellen zu können, inwieweit die eingeleiten Wohnungsbauförderungsmaßnahmen zu einer Entlastung geführt haben (vgl. [X.]TDrucks 11/6542 <neu>, [X.]. 19).

Eine Nachfolgeregelung wurde nicht mehr erlassen. In dem vom Kabinett am 19. Juli 1994 beschlossenen [X.]ericht der [X.]regierung über die Fortentwicklung des öffentlichen Dienstrechts - [X.] - führte die [X.]regierung vielmehr aus, dass das Dienstrecht für eine dauerhafte Lösung der durch die angespannte [X.] verursachten Probleme nicht geeignet sei. Eine [X.] für die [X.]ngehörigen des öffentlichen Dienstes sei daher - auch wegen der geringen Entlastungswirkung - nicht vorgesehen. [X.] könne vielmehr in erster Linie durch Fürsorgemaßnahmen der Dienstherren, z.[X.]. im [X.]ereich der Wohnungsfürsorge, geschaffen werden (vgl. [X.] [X.]. 32 <33 f.>). Darüber hinaus verwies der [X.]ericht auf die praktischen [X.]chwierigkeiten bei der Zuteilung der Orte zu einzelnen [X.]n.

3. Für den [X.]allungsraum München, in dem der [X.]eschwerdeführer lebt und arbeitet, kam es zu einer [X.]onderregelung (vgl. dazu [X.], [X.], [X.]. 53 ff. und [X.], [X.] 1991, [X.]. 193 ff.). Während die [X.] seit Ende der achtziger Jahre bemüht war, eine bundesrechtliche Regelung oder Öffnung im [X.]eamtenbesoldungsrecht für die Gewährung von Ortszuschlägen in München zu erreichen, schloss die Landeshauptstadt München am 22. Juni 1990 "örtliche Vereinbarungen" zur Einführung eines monatlichen Zuschusses für die städtischen [X.]ediensteten ab (Örtliche Vereinbarungen Nrn. [X.] 33 und [X.] 34 vom 22. Juni 1990). [X.]uch auf Landesebene wurde am 4. Juli 1990 ein Zulagen-Tarifvertrag "über eine ergänzende Leistung" für die [X.]ngestellten und [X.]rbeiter des [X.] erreicht, der einen [X.]onderzuschlag für die in München [X.]eschäftigten vorsah (vgl. FM[X.]l [X.]. 252).

Den tarifvertraglichen Regelungen folgend wurde schließlich für den [X.]ereich der Landesbeamten eine Regelung getroffen. [X.]uf [X.]ntrag der [X.] ([X.] 11/17236) wurde durch § 1 Nr. 6a des [X.] zur Änderung beamtenrechtlicher Vorschriften vom 24. Juli 1990 (GV[X.]l [X.]. 237) in [X.]rt. [X.] des [X.]ayerischen [X.]eamtengesetzes - [X.]ay[X.]G - eine Vorschrift eingefügt, die die [X.]taatsregierung ermächtigte, durch Rechtsverordnung eine ergänzende Fürsorgeleistung zum [X.]usgleich der außerordentlich hohen Lebenshaltungskosten in München für [X.]eamte und [X.] mit dienstlichem Wohnsitz in München zu regeln. Die Vorschrift lautete:

"[X.]usgleich für erhöhte Lebenshaltungskosten
(1) Die [X.]taatsregierung wird ermächtigt, durch Rechtsverordnung eine ergänzende Fürsorgeleistung zum [X.]usgleich der außerordentlich hohen Lebenshaltungskosten in München für [X.]eamte und [X.] mit dienstlichem Wohnsitz in München zu regeln. Die Fürsorgeleistung beträgt für [X.]eamte der [X.]esoldungsgruppen [X.] 1 bis [X.] 10 [X.] monatlich und für entsprechende [X.]eamte auf Widerruf im Vorbereitungsdienst bis zu 75 [X.] [X.]monatlich. Für jedes zu berücksichtigende Kind erhalten [X.]eamte der [X.]esoldungsgruppen [X.] 1 bis [X.] 13 und C 1, [X.] der [X.]esoldungsgruppe [X.] bis zur vierten Lebensaltersstufe sowie [X.]eamte auf Widerruf im Vorbereitungsdienst ferner eine Fürsorgeleistung bis zu 40 [X.] Mark monatlich.
(2) Regelungen auf Grund dieser Ermächtigung gelten bis 31. Dezember 1995."

Hiervon wurde durch die Verordnung über die Gewährung einer ergänzenden Fürsorgeleistung an [X.]eamte und [X.] mit dienstlichem Wohnsitz in München vom 20. November 1990 (GV[X.]l [X.]. 501) Gebrauch gemacht. [X.]eit dem Jahr 1990 besteht demnach im [X.] eine Rechtsgrundlage, um [X.]eamten und [X.]n mit dienstlichem Wohnsitz in München eine "ergänzende Fürsorgeleistung" zum [X.]usgleich der erhöhten Lebenshaltungskosten zu gewähren (zur Gesetzgebungskompetenz des Landes [X.]VerwG, [X.] 1993, [X.]. 334). Nach der derzeit gültigen Fassung (Gesetz vom 7. Dezember 2004, GV[X.]l [X.]. 488) wird der Zuschlag allerdings nur bis zu dem Grenzbetrag des Grundgehalts von 2.722,29 Euro monatlich gewährt ([X.]rt. [X.] [X.]bs. 3 [X.]atz 1 [X.]ay[X.]G), sodass der [X.]eschwerdeführer nicht mehr zum Kreis der [X.]egünstigten zählt.

I[X.]

1. Der 1955 geborene [X.]eschwerdeführer steht als [X.] ([X.]) mit Dienstort München im Dienst des [X.]. Er ist geschieden und Vater von drei Kindern. Die beiden älteren Kinder leben in seinem Haushalt; für das bei der Mutter wohnende jüngste Kind leistet er [X.]arunterhalt. Der [X.]eschwerdeführer stammt aus [X.] und absolvierte seine [X.]usbildung für den mittleren Dienst in der für dieses Gebiet zuständigen [X.]usbildungsstätte in Nürnberg. Nach [X.]eendigung der [X.]usbildung wurde er im [X.]1975 gegen seinen Willen nach München versetzt. Im Oktober 1981 und damit nach knapp sieben Jahren wurde ihm eine Rückkehr in seine Heimat nach [X.] ermöglicht. Im [X.]1985 wechselte er erneut nach München, weil ihm hier die Möglichkeit eines Laufbahnwechsels in den gehobenen Dienst eröffnet wurde. [X.]eine [X.]eförderung in ein [X.]mt der [X.]esoldungsgruppe [X.] 11 erfolgte im [X.], nach [X.] 12 wurde er im [X.] befördert, und die gegenwärtige [X.]esoldungsgruppe [X.] 13 erreichte er im Jahr 2003.

2. Mit [X.]chreiben vom 21. Dezember 2000 beantragte er im Hinblick auf die hohen Lebenshaltungskosten im [X.]allungsraum München die Gewährung einer höheren [X.]esoldung. Mit der [X.]eförderung in ein [X.]mt der [X.]esoldungsgruppe [X.] 11 im [X.] habe er die [X.]nspruchsvoraussetzungen für die sogenannte [X.] nach [X.]rt. [X.] [X.]ay[X.]G verloren. Da seine [X.]esoldung seitdem keinerlei regionale Komponente mehr enthalte, könne die [X.]limentierung nicht mehr als amtsangemessen bewertet werden.

3. Mit [X.]escheid vom 10. Januar 2001 lehnte die [X.]ezirksfinanzdirektion [X.] den [X.]ntrag ab, weil die ergänzende Fürsorgeleistung nach [X.]rt. [X.] [X.]bs. 1 [X.]ay[X.]G in Verbindung mit der Fürsorgeverordnung [X.]eamten ab der [X.]esoldungsgruppe [X.] 11 nicht mehr gewährt werden könne und damit eine gesetzliche Grundlage für die begehrte Leistung fehle. Im Übrigen sei in der Rechtsprechung geklärt, dass es nicht gegen den [X.] verstoße, wenn die ergänzende Fürsorgeleistung [X.]eamten ab der [X.]esoldungsgruppe [X.] 11 nicht gewährt werde.

4. Die vom [X.]eschwerdeführer nach erfolglosem Widerspruchsverfahren erhobene Klage wies das [X.]ayerische Verwaltungsgericht München ab. Für den geltend gemachten [X.]nspruch fehle es an einer gesetzlichen Grundlage, weil die ergänzende Fürsorgeleistung gemäß [X.]rt. [X.] [X.]ay[X.]G ab einer Eingruppierung in die [X.]esoldungsgruppe [X.] 11 nicht mehr gewährt werden könne. Ein [X.]esoldungsanspruch außerhalb der gesetzlichen Grundlage scheitere bereits an dem in § 2 [X.]bs. 1 [X.] geregelten Gesetzesvorbehalt. [X.]uch ein Verstoß gegen den Gleichheitssatz oder die Fürsorgepflicht des Dienstherrn liege nicht vor. Die überdurchschnittlich hohen Lebenshaltungskosten im [X.]allungsraum München träfen zwar alle in diesem Gebiet lebenden [X.]eamten; dem Gesetzgeber sei es auf Grund seiner weiten Gestaltungsfreiheit aber nicht verwehrt, die ergänzende alimentative Fürsorgeleistung auf einzelne [X.]eamtengruppen zu beschränken. Die Entscheidung, nur [X.]eamten der [X.]esoldungsgruppen [X.] 1 bis [X.] 10 ergänzende Fürsorgeleistungen zu gewähren, sei auch sachlich vertretbar, weil diesen [X.]eamtengruppen ein [X.]usgleich der hohen Lebenshaltungskosten weit weniger leicht möglich sei als [X.]eamten mit höherem Grundgehalt.

5. Mit der vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher [X.]edeutung zugelassenen [X.]erufung begehrte der [X.]eschwerdeführer nur noch die Verpflichtung des Freistaats [X.], ihm ab dem [X.] einen [X.] zu gewähren. Der [X.] wies die [X.]erufung zurück. Die gegen den [X.] gerichtete Klage gehe schon deshalb fehl, weil die Länder zum Erlass besoldungsrechtlicher Vorschriften gemäß § 1 [X.]bs. 4 [X.] nur befugt seien, soweit dies bundesgesetzlich ausdrücklich angeordnet sei. Dies sei bezüglich eines [X.] jedoch nicht der Fall. Die damit abschließenden bundesrechtlichen Regelungen des [X.]esoldungsrechts seien auch nicht deshalb verfassungswidrig lückenhaft, weil ein regional gestaffelter [X.] fehle. Gravierende regionale Unterschiede, die aus verfassungsrechtlichen Gründen zu der begehrten Differenzierung zwingen könnten, seien nicht ersichtlich. Insbesondere bestehe kein durchgreifender Grund für die [X.]nnahme, die in [X.]allungsräumen tätigen [X.]eamten seien von einer progressiven Wirtschafts- und Einkommensentwicklung ausgeschlossen.

6. Die gegen die Nichtzulassung der Revision erhobene [X.]eschwerde wies das [X.]verwaltungsgericht zurück, weil es auf die als klärungsbedürftig bezeichneten Rechtsfragen im vorliegenden Rechtsstreit nicht ankomme. Wegen der in § 2 [X.]bs. 1 [X.] angeordneten Gesetzesbindung der [X.]esoldung könne der begehrte [X.] mangels besoldungsrechtlicher Norm nicht gewährt werden.

II[X.]

Der [X.]eschwerdeführer rügt eine Verletzung seiner Rechte aus [X.]rt. 3 [X.]bs. 1, [X.]rt. 33 [X.]bs. 5 und [X.]rt. 101 [X.]bs. 1 [X.]atz 2 GG.

1. Der [X.]eschwerdeführer ist der [X.]uffassung, die Nichtberücksichtigung der höheren Lebenshaltungskosten im [X.]allungsraum München verletze den [X.] und damit [X.]rt. 33 [X.]bs. 5 GG. [X.]us der als hergebrachter Grundsatz des [X.]erufsbeamtentums gewährleisteten [X.]mtsangemessenheit der [X.]esoldung folge, dass der Gesetzgeber zur [X.]nhebung der [X.]limentation verpflichtet sei, falls sie durch eine Veränderung der Umstände vollständig oder teilweise amtsunangemessen geworden sei. [X.]ereits diese absolute Grenze des [X.] der [X.]limentation sei angesichts der in München herrschenden hohen Lebenshaltungskosten unterschritten. Zwar müsse auch der [X.]eschwerdeführer nicht verhungern oder [X.]rmut leiden; allein hieraus folge jedoch nicht, dass die ihm gewährte [X.]limentation den verfassungsrechtlichen Vorgaben noch genüge. Über die bloße [X.]edarfsdeckung hinaus setze die verfassungsrechtlich garantierte [X.]limentation vielmehr die Möglichkeit einer amtsangemessenen Lebensführung voraus. [X.]ngesichts der exorbitant hohen Lebenshaltungskosten in München werde er aber nicht mehr angemessen im [X.]inne seines [X.]mtes nach der [X.]esoldungsgruppe [X.] 13 alimentiert.

Dies ergebe sich im Übrigen bereits aus der Rechtsprechung des [X.]s zur [X.]limentierung kinderreicher [X.]eamter. Dort habe das Gericht eine Überalimentierung von [X.]eamten mit ein und zwei Kindern ausgeschlossen. [X.]erücksichtige man die Mehrbelastung von über 20 v.H. durch die erhöhten Lebenshaltungskosten in München, so sei die verfassungsrechtlich vorgegebene Mindestschwelle unterschritten. Dies gelte um so mehr, als seit den Entscheidungen des [X.]s zur [X.]limentierung kinderreicher [X.]eamter durch weitere Einsparungen das Einkommensniveau der [X.]eamten weiter abgesenkt worden sei. Hiervon seien gerade die Ämter der höheren [X.]esoldungsgruppe in besonderer Weise betroffen, weil ihnen bei den Einsparungsmaßnahmen wiederholt eine stärkere [X.]elastung zugemutet worden sei.

2. Unabhängig davon erweise sich das Fehlen einer Ortszulage für [X.]eamte ab der [X.]esoldungsgruppe [X.] 11 auch deshalb als verfassungswidrig, weil hierdurch [X.]mtsunterschiede nivelliert würden und so dem [X.] nicht mehr angemessen Rechnung getragen werde. Eine [X.]eförderung in die [X.]esoldungsgruppe [X.] 11 mit einhergehender Versetzung in den [X.]allungsraum München könne in finanzieller Hinsicht sogar eine Herabstufung bewirken. Durchschnittlich unterscheide sich das Gehalt der einzelnen [X.]tufen innerhalb der [X.] um rund 10 v.H. [X.]ei einer Versetzung an einen Ort, in dem die Lebenshaltungskosten um über 20 v.H. erhöht seien, müsse sich ein betroffener [X.]eamter in seiner Lebensführung daher trotz der [X.]eförderung in ein höherwertiges [X.]mt einschränken. Dies gelte auch für den [X.]eschwerdeführer. Eine [X.]usweichmöglichkeit bestehe schon wegen der in [X.] geltenden Residenzpflicht für [X.]eamte nicht. Hierdurch werde aber das Ämtergefüge, das ein prägendes [X.]trukturprinzip des [X.]erufsbeamtentums sei, verschoben. [X.]uch das [X.] habe bei seiner Entscheidung zur [X.]limentierung kinderreicher [X.]eamter auf eine [X.]bweichung von 15 v.H. abgestellt und so deutlich gemacht, dass ab dieser Marke ein qualitativ bedeutsamer [X.]prung erreicht werde. Jedenfalls dann, wenn eine [X.]bweichung der Lebenshaltungskosten um mehr als 15 v.H. zu verzeichnen sei, müsse der Gesetzgeber handeln.

3. Das Fehlen eines [X.]usgleichs für die höheren Lebenshaltungskosten in [X.]allungsräumen erweise sich überdies als systemwidrig. Der [X.] berücksichtige Unterschiede und Veränderungen in den Lebenshaltungskosten in beinahe allen [X.]ereichen, nur in regionaler Hinsicht sei eine Differenzierung nicht mehr - oder jedenfalls nur zu Lasten des [X.]eamten ("Ostbesoldung") - vorgesehen. Dabei habe sich die [X.]achlage seit der [X.]bschaffung des Ortzuschlags im [X.]1973 maßgeblich verändert. Die der Gesetzgebung zu Grunde liegende Überzeugung, die Gehaltsdifferenzierungen seien auf Grund der zwischenzeitlich weitgehend übereinstimmenden Lebenshaltungskosten in [X.] und Land nicht mehr zu rechtfertigen, habe sich nicht bestätigt. Vielmehr seien die Lebenshaltungskosten in den letzten 30 Jahren erheblich auseinandergedriftet. [X.]usweislich der [X.]tudie des [X.]ayerischen [X.]taatsministeriums für Wirtschaft, Verkehr und Technologie vom Juli 2003 über die reale Kaufkraft in [X.] 2002 lägen die Lebenshaltungskosten in München um mindestens 20 v.H. über denen in anderen [X.] [X.]tädten, Verdichtungsräumen und ländlichen Gebieten. Hierbei seien die im Raum München exorbitanten Immobilienkosten nicht einmal eingerechnet. [X.]ngesichts des damit zu [X.] von über 20 v.H. werde deutlich, dass der [X.]eschwerdeführer, verglichen mit einem Kollegen in einem niedrigeren [X.]mt an einem anderen Dienstort, nicht mehr amtsangemessen besoldet werde. Da die beschriebene regionale Differenzierung auch für die in der Privatwirtschaft ausbezahlten Löhne und Gehälter gelte, ergebe sich dies ebenso im Hinblick auf die dort [X.]eschäftigten mit vergleichbarer [X.]usbildung.

[X.]uch bei [X.]erücksichtigung des dem Gesetzgeber zuzubilligenden [X.]pielraums sei eine weitere Untätigkeit nicht mehr zu vertreten. Jedenfalls beim Überschreiten des qualitativen [X.]prungs von 15 v.H. sei der [X.] zu einer Korrektur verpflichtet. Dies müsse nicht unbedingt in Form eines [X.] geschehen, vielmehr seien auch andere Entlastungen - wie etwa Maßnahmen der Wohnungsfürsorge - denkbar. Tatsächlich nehme die [X.]edeutung der Wohnungsfürsorge als ergänzende Leistung des Dienstherrn jedoch ab, weil der Wohnungsbestand der öffentlichen Hand laufend reduziert werde.

4. Die in den angegriffenen Entscheidungen aufgestellte [X.]ehauptung, die Nivellierung des [X.]esoldungsgefüges habe noch kein [X.]usmaß erreicht, das gesetzgeberisches Handeln erfordere, sei daher unzutreffend und könne nicht auf eine ausreichende Tatsachengrundlage gestützt werden. Insoweit hätten die Verwaltungsgerichte auch ihrer [X.]ufklärungspflicht nicht genügt. Daraus ergebe sich zugleich eine Verletzung der Rechte aus [X.]rt. 3 [X.]bs. 1 GG. Das allgemeine Willkürverbot richte sich hier in der [X.]ache nach den gleichen Kriterien wie die aus [X.]rt. 33 [X.]bs. 5 GG folgenden Maßstäbe.

[X.]chließlich liege eine Verletzung des [X.]nspruchs auf den gesetzlichen [X.] nach [X.]rt. 101 [X.]bs. 1 [X.]atz 2 GG vor, weil eine Vorlage an das [X.] nach [X.]rt. 100 [X.]bs. 1 GG in willkürlicher Weise unterlassen worden sei.

5. Der [X.]eschwerdeführer stützt seine tatsächlichen [X.]usführungen zu den erhöhten Lebenshaltungskosten in München maßgeblich auf die von ihm vorgelegte [X.]tudie des [X.] für Wirtschaft, Verkehr und Technologie vom Juli 2003 "Die reale Kaufkraft in [X.] - Zwischenörtliche bzw. regionale Preis- und Einkommensunterschiede" (Kaufkraftstudie).

Danach ergibt sich eine [X.]bweichung der Lebenshaltungskosten in München vom Durchschnitt der in die Untersuchung einbezogenen [X.] Gebiete im Verhältnis 100:76,6. Die Unterschiede sind dabei nicht auf die Wohnungsmieten beschränkt; für den [X.]ereich der Lebensmittel etwa weist die Kaufkraftstudie eine [X.]bweichung des Kostenniveaus in München zum Durchschnitt der [X.] [X.]tädte von 18,5 Prozentpunkten auf; Ähnliches gilt für den [X.]ereich der Dienstleistungen (13,7 Prozentpunkte) oder die Verbraucherkosten für Freizeit, Unterhaltung und Kultur (16,9 Prozentpunkte). Ein Vergleich der Gesamtlebenshaltungskosten, bei dem Wohnungskosten nicht berücksichtigt sind, ergibt, gemessen am Durchschnittswert, für München noch immer eine [X.]bweichung von 11,9 Prozentpunkten. Den höheren Lebenshaltungskosten steht nach dem Ergebnis der [X.]tudie ein fast spiegelbildlich gesteigertes [X.] gegenüber: das Verhältnis von München zum Landesdurchschnitt beträgt hier 100:78,9.

[X.]

Zu der Verfassungsbeschwerde haben die [X.]regierung, der [X.] und das [X.]verwaltungsgericht [X.]tellung genommen.

1. Für die [X.]regierung führte das [X.]ministerium des Innern aus, die Verfassungsbeschwerde sei unbegründet.

a) [X.]ei der [X.]estimmung des amtsangemessenen Lebensunterhalts seien die allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse sowie der allgemeine Lebensstandard zu berücksichtigen. Ein [X.]nknüpfungspunkt könne sich dabei auch durch regionale Unterschiede der Wohnungskosten ergeben. Dementsprechend habe der [X.] in der Vergangenheit wiederholt besoldungsrechtliche Instrumente wie den [X.] oder eine so genannte [X.] eingeführt; derartige Instrumente seien zwischenzeitlich allerdings wieder aufgegeben worden. Eine regionale Differenzierung sei verfassungsrechtlich nur dann geboten, wenn die regionalen Unterschiede bei den Wohnungskosten so groß seien, dass sich ein bundeseinheitliches [X.] vor [X.]rt. 33 [X.]bs. 5 GG und [X.]rt. 3 [X.]bs. 1 GG nicht mehr rechtfertigen ließe. Dies sei jedoch nicht der Fall. Die Wohnungsmieten seien zwar in [X.]allungsräumen wie München, [X.], [X.] oder Düsseldorf deutlich höher als in anderen Gebieten. Die allgemeinen Lebenshaltungskosten für Nahrung, Kleidung, Haushaltsgeräte, Energiekosten, laufende Haushaltskosten oder Versicherungen seien im gesamten [X.]gebiet jedoch annähernd gleich.

b) [X.]llein aus überdurchschnittlichen Wohnkosten könne keine Verpflichtung des [X.]s auf ergänzende Zahlungen abgeleitet werden. Die individuell sehr unterschiedlichen Vorstellungen und Erwartungen an eine Wohnung seien kein maßgebliches Kriterium für die [X.]emessung der [X.]esoldung. Vielmehr könne dies nur allgemein und typisierend berücksichtigt werden. Dies werde auch daran deutlich, dass der Gesetzgeber bereits im Jahr 1973 das [X.]ystem der [X.]esoldung nach [X.]n abgeschafft habe. [X.]uch der "[X.]" der [X.]regierung zum besoldungsrechtlichen [X.]usgleich erhöhter Mietkosten in [X.]allungsräumen vom 19. Juli 1994 sei zu dem Ergebnis gelangt, dass das dienstrechtliche Instrumentarium zu einer dauerhaften und flächendeckenden Lösung der durch die angespannte [X.] verursachten Probleme nicht geeignet sei, weil es lediglich die finanzielle Entlastung der [X.]eamten und [X.]rbeitnehmer regeln könne. [X.] sei vielmehr in erster Linie durch Maßnahmen der Dienstherrn im [X.]ereich der Wohnungsfürsorge möglich.

c) Der Verweis auf das nach oben angepasste Lohnniveau in der freien Wirtschaft gehe fehl, weil diese Löhne auf Engpässe bei der Personalgewinnung reagierten und nicht am [X.]edarf des [X.]rbeitnehmers für einen bestimmten Lebensstandard ausgerichtet seien. [X.]chließlich ergebe sich aus [X.]rt. 33 [X.]bs. 5 GG die Forderung der Einheitlichkeit der [X.]esoldung; für das gleiche statusrechtliche [X.]mt müsse deshalb die gleiche [X.]esoldung gewährt werden. Daher habe sich der Gesetzgeber auch zu einer [X.]ngleichung der "Ostbesoldung" auf 100 v.H. der "[X.]" entschieden, obwohl die wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse in den neuen Ländern noch immer deutlich von denen in den alten Ländern abwichen.

2. Für den [X.] nahm das [X.]ayerische [X.]taatsministerium des Innern in [X.]bstimmung mit dem [X.]ayerischen [X.]taatsministerium der Finanzen [X.]tellung und führte aus, die Verfassungsbeschwerde sei jedenfalls unbegründet.

Die abschließenden bundesrechtlichen Regelungen des [X.]esoldungsrechts seien nicht deshalb verfassungswidrig, weil ein regional gestaffelter "[X.]" nicht enthalten sei. Der weite [X.]eurteilungsspielraum des [X.]s sei nicht überschritten, weil auch in [X.]nbetracht der in München vorherrschenden Lebenshaltungskosten den dort ansässigen [X.]eamten eine angemessene Teilnahme am allgemeinen Lebensstandard möglich sei. Das [X.] habe in seiner Entscheidung zur amtsangemessenen [X.]limentation von [X.]eamten mit mehr als zwei unterhaltsberechtigten Kindern aus dem Jahr 1998 ein Unterschreiten der amtsangemessenen [X.]limentation und damit die Notwendigkeit der Neubestimmung für [X.] mit bis zu zwei Kindern abgelehnt. Dafür, dass die Einkommensentwicklung seit 1998 wesentlich hinter der Preisentwicklung zurückgeblieben sei, gebe es keine [X.]nhaltspunkte. [X.]uch bei [X.]erücksichtigung der [X.]könne von einer verfassungsrechtlichen Notwendigkeit der regionalen Differenzierung angesichts des Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers nicht ausgegangen werden. Vor allem sei nicht ersichtlich, warum der [X.]gesetzgeber bei seiner Entscheidung gerade die reale Kaufkraft in [X.] zu Grunde legen müsse. Insgesamt erweise sich der Verzicht auf einen [X.] nicht als willkürliche Gleichbehandlung wesentlich ungleicher [X.]achverhalte, vielmehr sei diese Entscheidung als typisierende und pauschalierende Regelung rechtlich vertretbar. Eine Einengung des Gestaltungs- und Ermessensspielraums des Gesetzgebers könne erst bei gravierenden regionalen Unterschieden angenommen werden, für die keine ausreichenden [X.]nhaltspunkte ersichtlich seien.

3. Der Präsident des [X.] teilte mit, die Frage, ob [X.]rt. 33 [X.]bs. 5 und [X.]rt. 3 [X.]bs. 1 GG eine zusätzliche [X.]esoldungsleistung in [X.]allungsräumen gebiete, sei bisher nicht Gegenstand eines anhängigen Verfahrens gewesen.

V.

In der mündlichen Verhandlung haben der [X.]eschwerdeführer, die [X.]regierung und der Freistaat [X.] ihr schriftsätzliches Vorbringen wiederholt und vertieft. [X.]ls sachverständige [X.]uskunftspersonen haben sich Prof. Dr. von der Lippe von der Universität Essen sowie der Geschäftsführer der Gesellschaft für Konsum-, Markt- und [X.]bsatzforschung [X.] zur Ermittlung und [X.]ewertung regional unterschiedlicher Lebenshaltungskosten und Prof. Dr. Pechstein von der Europa-Universität Viadrina in [X.]/Oder zu Hintergründen und [X.]nforderungen des [X.]limentationsprinzips geäußert.

[X.].

Die zulässige Verfassungsbeschwerde ist unbegründet. Ein [X.]system der [X.]eamtenbesoldung ist nicht gemäß [X.]rt. 33 [X.]bs. 5 GG in der hier maßgeblichen Ursprungsfassung als hergebrachter Grundsatz des [X.]erufsbeamtentums geschützt ([X.]). Das [X.]verpflichtet den [X.] in der gegenwärtigen Lage nicht, den erhöhten Lebenshaltungskosten in München durch einen spezifischen [X.]usgleich Rechnung zu tragen (I[X.]). Eine derartige Handlungspflicht folgt auch nicht aus dem [X.] (II[X.]). Die Vorlagepflicht gemäß [X.]rt. 100 [X.]bs. 1 GG ist nicht verletzt ([X.]).

[X.]

Dass die [X.]ezüge der [X.]eamten keine regional differenzierte Komponente enthalten, begegnet hinsichtlich [X.]rt. 33 [X.]bs. 5 GG keinen verfassungsrechtlichen [X.]edenken. Es existiert kein hergebrachter Grundsatz des [X.]erufsbeamtentums, der den Gesetzgeber verpflichtete, bei der Festsetzung der [X.]ezüge einen spezifischen [X.]usgleich für regional erhöhte Lebenshaltungskosten zu gewähren.

1. [X.]rt. 33 [X.]bs. 5 GG ist unmittelbar geltendes Recht und enthält einen Regelungsauftrag an den Gesetzgeber sowie eine institutionelle Garantie des [X.]erufsbeamtentums. Darüber hinaus begründet die Norm ein grundrechtsgleiches Recht der [X.]eamten, soweit ein hergebrachter Grundsatz deren persönliche Rechtsstellung betrifft. Mit den hergebrachten Grundsätzen des [X.]erufsbeamtentums im [X.]inne des [X.]rt. 33 [X.]bs. 5 GG ist der Kernbestand von [X.]trukturprinzipien gemeint, die allgemein oder doch ganz überwiegend während eines längeren, traditionsbildenden [X.]raums, mindestens unter der Reichsverfassung von [X.], als verbindlich anerkannt und gewahrt worden sind (vgl. [X.] 106, 225 <232>; stRspr). Ein [X.]usgleichssystem für örtlich bedingte Mehrkosten gerade in Form von Zulagen gehört hierzu nicht.

2. [X.]llerdings kannte das [X.]eamtenrecht der [X.]er [X.] ein [X.]system, das den örtlichen Lebenshaltungskosten Rechnung trug.

a) Erstmals wurde ein typisierender [X.]usgleich für die erhöhten Unterhaltsbelastungen durch das Gesetz "betreffend die [X.]ewilligung von Wohngeldzuschüssen an die Offiziere und Ärzte des Reichsheeres und der [X.], sowie an die [X.]" vom 30. Juni 1873 ([X.]) gewährt. Da die [X.]eamten infolge der Residenzpflicht ihren dienstlichen Wohnsitz nicht selbst wählen konnten, sollte im Fall der Versetzung an einen Dienstort mit einem anderen Niveau der Mieten und der Lebenshaltungskosten wenigstens ein [X.]usgleich der Kaufkraftunterschiede erfolgen. Denn die Preisverhältnisse insbesondere bei den Mieten differierten teilweise erheblich (vgl. dazu Heer, [X.]eamtenbesoldung in der [X.]republik Deutschland, 1975, [X.]. 6 und 27, sowie Günther, Die [X.]npassung der [X.]eamtenbesoldung an die allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse, 1987, [X.]. 25). Mit Wirkung vom 1. Januar 1873 wurde deshalb ein an den dienstlichen Wohnsitz des [X.]eamten anknüpfender Wohngeldzuschuss bewilligt, dessen Höhe durch eine Einteilung in sechs [X.]n bestimmt war.

Die [X.]neinteilung wurde im Folgenden wiederholt geändert, am [X.]ystem einer [X.]esoldung mit örtlich bestimmtem [X.]nteil änderte sich jedoch nichts. Der Gesetzgeber ließ sich von der Überzeugung leiten, dass es nicht "angängig" erscheine, "den [X.]eamten in der billigsten Kleinstadt in seinen Gesamtbezügen ebenso zu stellen wie den [X.]eamten in der teuersten Großstadt" ([X.]egründung zum Entwurf eines [X.]esoldungsgesetzes vom 26. März 1920, [X.], Nr. 2471, [X.]. 2).

b) Durch das [X.]esoldungsgesetz vom 30. [X.]pril 1920 (RG[X.]l [X.]. 805) wurde der Wohngeldzuschuss durch einen [X.] ersetzt. Mit diesem regional gestaffelten [X.]esoldungsanteil sollten die Unterschiede der Lebenshaltungskosten insgesamt an den einzelnen Orten berücksichtigt werden. Hintergrund waren die Ergebnisse einer Erhebung des [X.], die den Gesetzgeber zu der Einschätzung veranlassten, dass "auch der [X.]ufwand für die sonstige Lebenshaltung, insbesondere für die Nahrung, an den einzelnen Orten ein durchaus verschiedener" ist ([X.]egründung zum Entwurf eines [X.]esoldungsgesetzes vom 26. März 1920, [X.], Nr. 2471, [X.]. 6). Neben den Wohnungsmieten wurde bei der Festsetzung daher auch den sonstigen örtlichen Teuerungsverhältnissen Rechnung getragen.

Darüber hinaus führte das [X.] einen Kinderzuschlag ein. Die Notlage der kinderreichen [X.] während des [X.] hatte deutlich gemacht, dass die bis dahin praktizierte [X.] [X.]esoldung Lediger, [X.] und kinderreicher Familien mit den sozial- und bevölkerungspolitischen Vorstellungen nicht mehr vereinbar war. Die Pflicht des Dienstherrn, dem [X.]eamten einen "standesgemäßen" Unterhalt zu bezahlen, implizierte damit nicht mehr nur die [X.]taffelung der Einkommen nach dem [X.] Rang; vielmehr wurde die [X.]limentierungspflicht dahingehend interpretiert, dass die [X.]esoldung am typischerweise abzudeckenden [X.]edarf bemessen sein müsse und daher auch die familien- und kinderbedingten Unterschiede zu berücksichtigen habe (vgl. dazu Günther, Die [X.]npassung der [X.]eamtenbesoldung an die allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse, 1987, [X.]. 34 ff.).

c) [X.]ngesichts der turbulenten Wirtschaftsentwicklung in den Jahren 1920 bis 1924 kehrte das [X.]esoldungsrecht mit der Verordnung über die [X.]chtzehnte Ergänzung des [X.]esoldungsgesetzes vom 23. Oktober 1924 ([X.] [X.]. 289) wieder zum Wohngeldzuschuss zurück, weil sich die [X.]erücksichtigung der gesamten örtlichen Teuerungsverhältnisse als schwer erfassbar erwiesen hatte (vgl. [X.]/[X.]ummer, [X.]besoldungsgesetz, [X.]tand: [X.]pril 2005, Einführung vor § 39 [X.], Rn. 2). Das [X.]nverzeichnis basierte daher im Folgenden auf den durchschnittlichen Wohnraummieten in den einzelnen Orten.

d) Das [X.]besoldungsgesetz vom 27. Juli 1957 ([X.]G[X.]l [X.]. 993) ersetzte den Wohngeldzuschuss wieder durch einen [X.]. Dem lag die Überzeugung zugrunde, dass sich durch den Wiederaufbau der zerstörten und den [X.]au neuer Wohnungen zwischenzeitlich eine [X.]nnäherung der Mietpreise ergeben habe. Zur Erfassung der unterschiedlichen Lebenshaltungskosten sei daher der alleinige Rückgriff auf die Wohnungskosten nicht mehr geeignet (vgl. [X.]TDrucks 2/3638). Der [X.]erechnungsmaßstab zur [X.]emessung des [X.] erfasste über die Durchschnittsraummiete hinaus auch die Einwohnerzahl der Orte sowie weitere lokale [X.]esonderheiten. Insgesamt wurden drei [X.]n ([X.], [X.] und [X.]) ausgewiesen ([X.]nlage II [X.] 1957); die Zuteilung der Orte erfolgte durch die Verordnung über die [X.]ufstellung des [X.]nverzeichnisses vom 1. Oktober 1957 ([X.]G[X.]l II [X.]. 1445).

e) Nachdem bereits § 4 des [X.] über die Erhöhung von Dienst- und Versorgungsbezügen (Viertes [X.]esoldungserhöhungsgesetz) vom 13. [X.]ugust 1964 ([X.]G[X.]l I [X.]. 617) den Wegfall der [X.] [X.] und damit eine Reduktion der bestehenden [X.]neinteilung gebracht hatte, wurde die regionale Differenzierung des [X.]es zum 1. Januar 1973 gänzlich aufgegeben. Mit [X.]rt. [X.]§ 4 [X.]bs. 2 des [X.] zur Vereinheitlichung und Neuregelung des [X.]esoldungsrechts in [X.]und und Ländern (1. [X.]) vom 18. März 1971 ([X.]G[X.]l [X.][X.]. 208) wurde auch die [X.] [X.] gestrichen und damit nur noch der einheitliche [X.] der [X.]tufe [X.] gewährt.

Der Gesetzgeber ging davon aus, dass sich die Lebenshaltungskosten in [X.] und Land zwischenzeitlich dergestalt angeglichen hätten, dass eine regionale Gehaltsdifferenzierung nicht mehr erforderlich sei. In der Gesetzesbegründung wurde ausgeführt ([X.] 72/68, [X.]. 16):

"[X.]n dem wiederholt ins [X.]uge gefassten Vorhaben, die Gehaltsunterschiede nach [X.]n zu beseitigen, soll festgehalten werden. Die Lebenshaltungskosten in [X.] und Land haben sich allgemein so angeglichen, dass Gehaltsdifferenzierungen unter diesem Gesichtspunkt sachfremd wären. [X.]llein bei den Wohnungsmieten sind noch Unterschiede feststellbar. Hierfür lassen sich aber keine zuverlässigen [X.]bgrenzungsmerkmale mehr aufstellen, zumal [X.]eamte mit dienstlichem Wohnsitz in einer Großstadt heute zunehmend in ländlichen Randgebieten wohnen. Gesichtspunkte der Raumordnung sprechen darüber hinaus gegen eine höhere [X.]esoldung in Verdichtungs-([X.]allungs-) gebieten."

Obwohl ein [X.] damit tatsächlich nicht mehr gewährt wurde, hat auch der Gesetzgeber bei der Neuregelung des [X.]esoldungsrechts im Jahr 1971 nicht mit der Vorstellung eines regionalen [X.]usgleichssystems gebrochen. Er ging vielmehr davon aus, dass hierfür in [X.]nbetracht weitgehender zwischenörtlicher Preisangleichungen kein [X.]edürfnis mehr bestehe.

3. [X.]elbst wenn danach [X.] in der [X.]eamtenbesoldung als hergebracht angesehen werden können, unterfallen sie nicht dem [X.]chutz des [X.]rt. 33 [X.]bs. 5 GG. Dieser umfasst nicht jede einfachgesetzliche [X.]usgestaltung des [X.]eamtenverhältnisses, sondern nur den überlieferten Kernbestand von [X.]trukturprinzipien (vgl. [X.] 43, 242 <278>; 106, 225 <232>; stRspr). Die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers wird daher nur durch solche hergebrachten Regelungen beschränkt, die das [X.]ild des [X.]eamtentums in seiner überkommenen Gestalt und Funktion so prägen, dass ihre [X.]eseitigung auch das Wesen des [X.]eamtentums antasten würde (vgl. [X.] 114, 258 <286>). Hierzu gehören zwar das [X.]limentationsprinzip und die Fürsorgepflicht, die dem [X.]eamten einen angemessenen Unterhalt auch in besonderen Lebenslagen garantieren (vgl. [X.] 106, 225 <232>), nicht aber die Gewährung von [X.].

a) Die hergebrachten Grundsätze, und mithin die Institution des [X.] [X.]erufsbeamtentums, werden durch [X.]rt. 33 [X.]bs. 5 GG nicht um ihrer selbst willen geschützt. In der Formulierung "[X.]erücksichtigung" ist vielmehr eine Entwicklungsoffenheit angelegt, die den Gesetzgeber in die Lage versetzt, die [X.]usgestaltung des Dienstrechts den jeweiligen Entwicklungen der [X.]taatlichkeit anzupassen und das [X.]eamtenrecht damit "in die [X.] zu stellen". Die [X.]trukturentscheidung des [X.]rt. 33 [X.]bs. 5 GG belässt daher ausreichend Raum, die geschichtlich gewachsene Institution in den Rahmen unseres heutigen [X.]taatslebens einzufügen (vgl. [X.] 3, 58 <137>; 62, 374 <382>; 70, 69 <79>) und den Funktionen anzupassen, die das Grundgesetz dem öffentlichen Dienst in der freiheitlichen, rechts- und sozialstaatlichen Demokratie zuschreibt (vgl. [X.] 7, 155 <162>; 8, 1 <16>; 9, 268 <286>, 15, 167 <195>). Veränderungen verstoßen daher nur dann gegen [X.]rt. 33 [X.]bs. 5 GG, wenn sie nicht als Fortentwicklung des [X.]eamtenrechts eingestuft werden können, sondern in einen Kernbestand von [X.]trukturprinzipien eingreifen (vgl. dazu bereits Jüsgen, DÖV 1951, [X.]. 474). Das Grundgesetz erlaubt damit eine stete Fortentwicklung, die das [X.]eamtenrecht in seinen einzelnen [X.]usprägungen den veränderten Umständen anpasst ([X.] 97, 350 <376 f.>; vgl. auch [X.] 43, 154 <168>; 67, 1 <14>).

Überdies wird nicht jede Regelung des früheren [X.]eamtenrechts, die sich als hergebracht erweist, von der institutionellen Garantie erfasst. [X.]ezugspunkt des [X.]rt. 33 [X.]bs. 5 GG ist nicht das gewachsene [X.]erufsbeamtenrecht, sondern das [X.]erufsbeamtentum (vgl. hierzu Thieme, in: [X.]tudienkommission für die Reform des öffentlichen Dienstrechts, [X.]d. 5, 1970, [X.]. 301 <320>). Geschützt sind daher nur diejenigen Regelungen, die das [X.]ild des [X.]eamtentums in seiner überkommenen Gestalt maßgeblich prägen, sodass ihre [X.]eseitigung auch das Wesen des [X.]eamtentums antasten würde (vgl. [X.] 43, 177 <185>; 114, 258 <286>). Dies ergibt sich bereits aus dem Wesen einer Einrichtungsgarantie, deren [X.]inn gerade darin liegt, den Kernbestand der [X.]trukturprinzipien - mithin die Grundsätze, die nicht hinweggedacht werden können, ohne dass damit zugleich die Einrichtung selbst verändert würde - dem gestaltenden Gesetzgeber verbindlich als Rahmen vorzugeben (vgl. [X.], [X.]öR 103 (1978), [X.]. 349 <363>). Das [X.] hat dies mit der Formulierung zum [X.]usdruck gebracht, dass [X.]rt. 33 [X.]bs. 5 GG bei diesen Grundsätzen nicht nur "[X.]erücksichtigung", sondern auch "[X.]eachtung" verlangt (vgl. [X.] 8, 1 <16 f.>; 11, 203 <210>; 61, 43 <57 f.> sowie [X.], [X.] 1996, [X.]. 353 <355>). Zu diesem Kernbestand von [X.]trukturprinzipien gehören u.a. das [X.]limentationsprinzip (vgl. [X.] 106, 225 <232>) und der [X.] (vgl. [X.] 62, 374 <383>; 64, 323 <351>; 70, 251 <266>; 71, 255 <268>).

b) Dem [X.]system der [X.]eamtenbesoldung kommt kein in diesem [X.]inne wesensprägender Charakter zu.

[X.]ei der [X.]usgestaltung der Zulagen zur [X.]eamtenbesoldung handelt es sich um eine Detailregelung, die keinen zwingenden [X.]ezug zur [X.]ngemessenheit der [X.]limentation aufweist. Für diese sind vielmehr die Nettobezüge maßgeblich (vgl. [X.] 44, 249 <266>; 81, 363 <376>; 99, 300 <315>), mithin das, was sich der [X.]eamte von seinem Gehalt tatsächlich leisten kann (vgl. [X.] 44, 249 <266 f.>; 56, 353 <361 f.>; 81, 363 <376>; 99, 300 <314 f.>; 114, 258 <286>). Hierfür ist nicht entscheidend, ob die [X.]ezüge aus dem Grundgehalt, aus Grundgehalt und Ortszulage oder aus anderen Komponenten bestehen. [X.]ieht der Gesetzgeber keinen gesonderten [X.]usgleich für die örtlich bedingten Lebenshaltungskosten vor, so kann dies im Hinblick auf die hergebrachten Grundsätze des [X.]erufsbeamtentums nicht missbilligt werden, wenn sich die [X.]ezüge gleichwohl auch in [X.]allungsräumen noch als angemessen erweisen. Die Entscheidung des Gesetzgebers im Jahre 1971, allen [X.]eamten einheitlich die höchste [X.]tufe [X.] des bestehenden [X.]ystems zu gewähren, ist daher nicht zu beanstanden.

Es gibt keinen Grundsatz im [X.]inne des [X.]rt. 33 [X.]bs. 5 GG, wonach sich die [X.]esoldung des [X.]eamten aus Grundgehalt, Kinderzuschlag und [X.] zusammensetzen müsste (vgl. [X.] 44, 249 <263>; 49, 260 <272>). Der Gesetzgeber kann die [X.]truktur der [X.]eamtenbesoldung und die Zahlungsmodalitäten pro futuro ändern, solange dies nicht die verfassungsrechtlich garantierte [X.]limentierungspflicht und die hierdurch gesicherte Untergrenze einer amtsangemessenen [X.]esoldung verletzt.

I[X.]

Der [X.] ist durch das [X.]limentationsprinzip nicht verpflichtet, die erhöhten Lebenshaltungskosten in München durch einen spezifischen [X.]usgleich abzufedern. Er überschreitet gegenwärtig nicht die Grenzen des ihm bei der [X.]usgestaltung der [X.]eamtenbesoldung zukommenden Gestaltungsspielraums.

1. a) Die verfassungsrechtliche [X.]asis der [X.]eamtenbesoldung bildet das [X.]limentationsprinzip. Es gehört zu den von [X.]rt. 33 [X.]bs. 5 GG gewährleisteten hergebrachten Grundsätzen des [X.]erufsbeamtentums, die der Gesetzgeber angesichts des grundlegenden und strukturprägenden Charakters nicht nur berücksichtigen muss, sondern zu beachten hat (vgl. [X.] 8, 1 <16>; 11, 203 <210>; 61, 43 <57 f.>; stRspr). Es verpflichtet den Dienstherrn, den [X.]eamten und seine Familie lebenslang angemessen zu alimentieren und ihm nach seinem Dienstrang, nach der mit seinem [X.]mt verbundenen Verantwortung und nach der [X.]edeutung des [X.]erufsbeamtentums für die [X.]llgemeinheit entsprechend der Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse und des allgemeinen Lebensstandards einen angemessenen Lebensunterhalt zu gewähren. Der [X.]eamte muss über ein Nettoeinkommen verfügen, das seine rechtliche und wirtschaftliche [X.]icherheit und Unabhängigkeit gewährleistet und ihm über die [X.]efriedigung der Grundbedürfnisse hinaus einen seinem [X.]mt angemessenen Lebenskomfort ermöglicht (vgl. [X.] 8, 1 <14>; 114, 258 <287 f.>; stRspr).

Dabei können Unterschiede in der [X.]elastung von [X.]edeutung sein. [X.]o sind die den [X.]eamten treffenden Unterhaltslasten realitätsgerecht zu berücksichtigen (vgl. [X.] 99, 300 <Leitsatz 1, 314 f.>). Im Hinblick auf den familiär bedingten Unterhaltsbedarf hat das [X.] aus [X.]rt. 33 [X.]bs. 5 GG die Verpflichtung entnommen, die [X.]ezüge so zu bemessen, dass [X.]eamte der gleichen [X.]esoldungsstufe sich in der Lebenswirklichkeit ohne Rücksicht auf die Größe ihrer Familie annähernd das Gleiche leisten können (vgl. [X.] 44, 249 <267, 273 f.>; 81, 363 <376>). Was demnach dem [X.]eamten an [X.]limentierung verfassungskräftig zusteht, hängt bei der [X.]emessung auch von der Größe der Familie und dem damit verbundenen höheren [X.]ufwand für den Unterhalt der Familie ab (vgl. [X.] 44, 249 <267>). Der Gesetzgeber überschreitet seinen Gestaltungsspielraum, wenn die Höhe der [X.]ezüge den tatsächlichen Unterhaltskosten nicht mehr entspricht und der [X.]eamte so mit wachsender Kinderzahl den ihm zukommenden Lebenszuschnitt nicht mehr erreichen kann (vgl. [X.] 99, 300 <316>). Das Prinzip amtsangemessener [X.]limentation verlangt in einem solchen Fall zusätzliche Leistungen, um die [X.]uszehrung der allgemeinen Gehaltsbestandteile durch Unterhaltsleistungen zu verhindern (vgl. [X.] 44, 249 <275>).

b) Die Höhe der tatsächlich anfallenden Lebenshaltungskosten kann auch in regionaler Hinsicht differieren. Die wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse unterscheiden sich regional teilweise erheblich, sodass unterschiedliche Nettobeträge erforderlich sein können, damit die [X.]eamten in der Lage sind, sich in der Lebenswirklichkeit annähernd das Gleiche zu leisten. Es verletzt das [X.]limentationsprinzip daher nicht, sondern steht mit ihm im Einklang, wenn bei der [X.]emessung der [X.]ezüge von [X.]eamten, die das gleiche [X.]mt innehaben, an Wohnsitz oder Dienstort anknüpfende [X.]bstufungen vorgesehen werden, sofern sich solche regionalen Unterscheidungen nach [X.]nlass und [X.]usmaß der Differenzierung vor [X.]rt. 3 [X.]bs. 1 GG rechtfertigen lassen (vgl. [X.] 107, 218 <238>). Welche [X.]limentation angemessen ist, bedarf allerdings der Konkretisierung durch den Gesetzgeber und ist von den jeweiligen Verhältnissen abhängig. [X.]ei der [X.]estimmung der Höhe der amtsangemessenen [X.]esoldung hat sich der [X.] an der Entwicklung der wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse sowie dem allgemeinen Lebensstandard zu orientieren.

2. Der [X.] ist zu einer regionalen Differenzierung der [X.]esoldung gegenwärtig - auch im Hinblick auf die Gegebenheiten im [X.]allungsraum München - nicht verpflichtet.

a) Wie unter der Geltung des aus [X.]rt. 129 [X.]bs. 1 [X.]atz 3 [X.]er Reichsverfassung abgeleiteten Prinzips des "standesgemäßen" Unterhalts ist auch heute die Höhe der [X.]ezüge der Verfassung nicht unmittelbar zu entnehmen. Die in [X.]rt. 33 [X.]bs. 5 GG enthaltene Garantie eines "amtsangemessenen" Unterhalts stellt lediglich eine den [X.] in die Pflicht nehmende verfassungsrechtliche Gestaltungsdirektive dar.

[X.]ei der Konkretisierung der aus [X.]rt. 33 [X.]bs. 5 GG resultierenden Pflicht zur amtsangemessenen [X.]limentierung hat der Gesetzgeber einen verhältnismäßig weiten Entscheidungsspielraum (vgl. [X.] 8, 1 <22 f.>; 110, 353 <364>; 114, 258 <288>; stRspr). [X.]ufgrund des weiten [X.]pielraums politischen Ermessens, innerhalb dessen der Gesetzgeber das [X.]esoldungsrecht den tatsächlichen Notwendigkeiten und der fortschreitenden Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse anpassen und verschiedenartige Gesichtspunkte berücksichtigen darf, hat das [X.] nicht zu prüfen, ob der Gesetzgeber die gerechteste, zweckmäßigste und vernünftigste Lösung gewählt hat (vgl. [X.] 103, 310 <320>). Unter Gleichheitsaspekten kann das [X.], sofern nicht von der Verfassung selbst getroffene Wertungen entgegenstehen, nur die Überschreitung äußerster Grenzen beanstanden, jenseits derer sich gesetzliche Vorschriften bei der [X.]bgrenzung von [X.]achverhalten als evident sachwidrig erweisen (vgl. [X.] 65, 141 <148 f.>; 110, 353 <364 f.>). Dies gilt zumal dann, wenn vom Gesetzgeber - wie hier - zusätzlich [X.]esoldungsdifferenzierungen zugunsten bestimmter Regionen gefordert werden. Dem Gesetzgeber steht es - im Hinblick sowohl auf [X.]rt. 33 [X.]bs. 5 GG als auch auf [X.]rt. 3 [X.]bs. 1 GG - insbesondere frei, aus der Vielzahl der Lebenssachverhalte die Tatbestandsmerkmale auszuwählen, die für die Gleich- oder Ungleichbehandlung maßgebend sein sollen (vgl. [X.] 71, 39 <53>; 76, 256 <295, 330>). Ihm muss zugestanden werden, auch das gesamte [X.]esoldungsgefüge und übergreifende Gesichtspunkte in den [X.]lick zu nehmen (vgl. [X.] 26, 141 <310>; 103, 310 <320>; 110, 353 <364 f.>).

b) Hieran gemessen ist nicht zu beanstanden, dass es der Gesetzgeber unterlassen hat, einen spezifischen [X.]usgleich für in [X.]allungsräumen erhöhte Lebenshaltungskosten vorzusehen.

aa) Die in bestimmten [X.]allungsräumen vergleichsweise hohen Preise spiegeln, wie auch der [X.]achverständige [X.] in der mündlichen Verhandlung dargestellt hat, die dortige Lebensqualität wider. [X.]ie bringen unter anderem zum [X.]usdruck, dass ein Leben in dem betreffenden [X.]tandort von einer Vielzahl von Menschen als attraktiv bewertet wird.

Zwar trifft es zu, dass [X.]ezieher niedriger und mittlerer Einkommen von Teilen dessen, was die [X.]ttraktivität des Lebens an Orten mit hohem Preisniveau ausmacht, gerade aus Kostengründen nicht oder nur eingeschränkt profitieren können. [X.]uch wenn berücksichtigt wird, dass etwa Teile des kulturellen [X.]ngebots, gehobene Einkaufsmöglichkeiten und innerstädtische Wohnquartiere nur von Personen mit höherem Einkommen intensiv oder überhaupt genutzt werden können, ist aber die Einschätzung nicht offensichtlich verfehlt, dass auch für [X.]ezieher niedrigerer Einkommen den höheren Lebenshaltungskosten Vorteile gegenüberstehen, die dagegen sprechen, die geringere Kaufkraft des [X.]eamtengehalts in diesen Räumen ohne weiteres mit einem entsprechend geringeren Lebensstandard gleichzusetzen. [X.]ls [X.]eispiele seien nur die in [X.]allungsräumen reichhaltigeren [X.]ildungsangebote und medizinischen Versorgungsmöglichkeiten, vielfältigere Freizeit- und Unterhaltungsangebote auch in den niedrigeren Preissegmenten oder ortsspezifische Vorteile wie die Nähe zu attraktiven Erholungsgebieten genannt. [X.]olche Faktoren mögen sich einer präzisen statistischen Erfassung weitgehend entziehen; sie sind darum aber nicht unbeachtlich. Die [X.]erücksichtigung dieser Gesichtspunkte hält sich im Rahmen des dem [X.] zustehenden Einschätzungsspielraums.

bb) Hinzu kommt, dass für die [X.]mtsangemessenheit der [X.]esoldung eines [X.]eamten nicht allein der Vergleich zum Lebensstandard von [X.]eamten in kostengünstigeren Regionen ausschlaggebend ist. Die [X.]mtsangemessenheit der [X.]limentation des [X.]eamten bestimmt sich auch durch ihr Verhältnis zu den Einkommen, die für vergleichbare und auf der Grundlage vergleichbarer [X.]usbildung erbrachter Tätigkeiten außerhalb des öffentlichen Dienstes erzielt werden (vgl. [X.] 114, 258 <293 f.>). Es ist indes nicht dargetan, dass [X.]eamte wie der [X.]eschwerdeführer gegenüber vergleichbaren Erwerbstätigen außerhalb des öffentlichen Dienstes in einem Umfang benachteiligt würden, dass deshalb die [X.]limentation in München und Umgebung nicht mehr als "standesgemäß" angesehen werden könnte. [X.]llein aus dem Umstand, dass nach der [X.] Kaufkraftstudie das Einkommensniveau in München deutlich über dem Landesdurchschnitt liegt, ergibt sich dies nicht, denn wie in der [X.]tudie selbst ausgeführt wird, handelt es sich dabei um eine Globalbetrachtung, die über die Verteilung der Einkommen und damit auch über die Einkommensverhältnisse der hier in [X.]etracht kommenden Vergleichsgruppen keine [X.]uskunft gibt.

cc) Zu berücksichtigen sind außerdem die von dem [X.]achverständigen Prof. Dr. von der Lippe in der mündlichen Verhandlung dargestellten beträchtlichen [X.]chwierigkeiten der Ermittlung zwischenörtlicher Preis- und Kostenunterschiede. Eine hinreichend sichere Tatsachengrundlage für eine umfassende [X.]ewertung der vorhandenen Unterschiede besteht daher gegenwärtig nicht.

Es ist allerdings [X.]ufgabe des Gesetzgebers, die tatsächliche Entwicklung der Lebenshaltungskosten auf relevante Unterschiede zwischen [X.] und Land zu beobachten, um möglichen Verstößen gegen den [X.] angemessen begegnen zu können.

II[X.]

Eine Handlungspflicht des Gesetzgebers ergibt sich auch nicht aus dem [X.].

1. Zu den hergebrachten Grundsätzen des [X.]erufsbeamtentums gehört, dass die [X.]ezüge der [X.]eamten - dem [X.] des [X.]rt. 33 [X.]bs. 2 GG folgend - entsprechend der unterschiedlichen Wertigkeit der Ämter abgestuft sind (vgl. [X.] 56, 146 <163 f.>; 61, 43 <57 f.>; 76, 256 <323 f.>; 114, 258 <293>). Die [X.]ngemessenheit der [X.]limentation bestimmt sich maßgeblich nach innerdienstlichen, unmittelbar auf das [X.]mt bezogenen Kriterien wie dem Dienstrang und der mit dem [X.]mt verbundenen Verantwortung. Die "amts"-angemessene [X.]esoldung ist damit notwendig eine abgestufte [X.]esoldung. Die Organisation der öffentlichen Verwaltung stellt darauf ab, dass in den höher besoldeten Ämtern die für den Dienstherrn wertvolleren Leistungen erbracht werden. Deshalb muss im Hinblick auf das Leistungs- und das Laufbahnprinzip mit der organisationsrechtlichen Gliederung der Ämter eine [X.]taffelung der Gehälter einhergehen. [X.]mtsangemessene Gehälter sind daher so zu bemessen, dass sie dem [X.]eamten eine Lebenshaltung ermöglichen, die der [X.]edeutung seines jeweiligen [X.]mtes entspricht.

2. Da die [X.]ezüge so zu bemessen sind, dass sie dem [X.]eamten eine Lebenshaltung ermöglichen, die der [X.]edeutung seines jeweiligen [X.]mtes entspricht, muss sich die [X.]tufung der Ämter auch in der Realität wieder finden. Dies besagt aber nicht, dass, wie der [X.]eschwerdeführer meint, die realen Lebensverhältnisse eines [X.]eamten der [X.]esoldungsgruppe [X.] 13 in München mit denen eines [X.]eamten der [X.]esoldungsgruppe [X.] 12 oder [X.] 11 an einem anderen Ort zu vergleichen wären. Einem Vergleich zugänglich sind insoweit allein die [X.]eamten der verschiedenen [X.]esoldungsgruppen am selben Ort. Der Gesetzgeber geht – wie dargelegt, zulässigerweise - davon aus, dass die [X.]eamten den unterschiedlichen Lebensverhältnissen in München und an Orten außerhalb dieses [X.]allungsraums durch entsprechende Lebensgestaltung Rechnung tragen. [X.]ereits von daher verbietet sich ein überörtlicher Vergleich, so dass der [X.]tichhaltigkeit des [X.]eschwerdevorbringens im Übrigen nicht nachgegangen werden muss.

[X.]

[X.]rt. 101 [X.]bs. 1 [X.]atz 2 GG ist nicht verletzt. Für die [X.]nnahme eines Verstoßes gegen [X.]rt. 101 [X.]bs. 1 [X.]atz 2 GG wegen unterlassener Vorlage nach [X.]rt. 100 [X.]bs. 1 GG genügt es nicht, dass eine Rechtsvorschrift möglicherweise verfassungswidrig ist. Vielmehr muss sich dem Fachgericht die Verfassungswidrigkeit der Norm in einer Weise aufdrängen, dass es willkürlich wäre, von einer Vorlage an das [X.] nach [X.]rt. 100 [X.]bs. 1 GG abzusehen. Diese Voraussetzungen liegen offenkundig nicht vor.

C.

Diese Entscheidung ist mit sechs gegen zwei [X.]timmen ergangen.