Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 23.11.2023, Az. 10 C 2/23

Die Klägerin begehrt von dem beklagten Land, die von ihr ausgegebenen Presseausweise in gleicher Weise anzuerkennen wie Presseausweise, die von Verbänden ausgegeben werden, die zuvor als ausgabeberechtigt für den sogenannten bundeseinheitlichen Presseausweis anerkannt wurden.

Bei der Klägerin handelt es sich um eine Aktiengesellschaft, die für ihre Kunden Dienstleistungen erbringt. Bei den Kunden, von der Klägerin als "Mitglieder" bezeichnet, handelt es sich mehrheitlich um nebenberuflich tätige ([X.]. Eine der Dienstleistungen der Klägerin ist die Ausstellung eines Presseausweises, der den Nachweis journalistischer Tätigkeit des Inhabers gegenüber [X.] erleichtern soll.

Der sogenannte bundeseinheitliche Presseausweis geht auf eine Vereinbarung der [X.] ([X.]) mit dem Trägerverein des [X.] ([X.]) zurück. Auf ihrer Grundlage wurde eine [X.] eingerichtet, deren Aufgabe es ist, Vereinigungen von Journalisten oder Stellen als ausgabeberechtigt für den bundeseinheitlichen Presseausweis anzuerkennen. Der bundeseinheitliche Presseausweis hat eine einheitliche äußere Gestalt und ist mit einem Text versehen, der mit "Die/Der Vorsitzende der [X.]" unterschrieben ist. In der Vereinbarung sind auch die Voraussetzungen geregelt, die für die Anerkennung als ausgabeberechtigt erfüllt sein müssen. Eine dieser Voraussetzungen ist, dass die Presseausweise nur an hauptberufliche Journalisten ausgegeben werden.

Den Antrag der Klägerin, sie als ausgabeberechtigten Verband anzuerkennen, lehnte die [X.] unter Hinweis darauf ab, dass die Kunden der Klägerin überwiegend nebenberuflich als Journalisten tätig seien. Die hiergegen gerichtete Klage ist am [X.] anhängig (27 K 470.17).

In der Folge bat die Klägerin alle Innenminister und -senatoren der Länder um Bestätigung, dass diese die Inhaber der von ihr ausgestellten Presseausweise mit Inhabern von bundeseinheitlichen Presseausweisen insbesondere bei der Erteilung von Presseauskünften sowie dem Zutritt zu Veranstaltungen und Behörden [X.] und die Klägerin den schriftlichen Zusatz, der auf den bundeseinheitlichen Presseausweisen angebracht ist, auch auf ihren Presseausweisen verwenden dürfe. Der Vorsitzende der [X.] wies dieses Begehren zurück und betonte, dass der bundeseinheitliche Presseausweis nicht das einzige Mittel sei, die Zugehörigkeit zur Presse nachzuweisen.

Das Verwaltungsgericht hat die von der Klägerin diesbezüglich erhobene Klage abgewiesen. Das Oberverwaltungsgericht hat die dagegen gerichtete Berufung zurückgewiesen. Zur Begründung hat es u. a. ausgeführt, dass die zulässige Feststellungsklage unbegründet sei. Ein Anspruch auf die begehrte Feststellung folge insbesondere nicht aus der Verletzung von Grundrechten.

Zur Begründung der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision macht die Klägerin geltend, ihre Tätigkeit falle als presseexterne Hilfstätigkeit in den Schutzbereich der Pressefreiheit. Das Oberverwaltungsgericht habe deren Schutzbereich zu eng verstanden. Außerdem greife die Ablehnung ihres Begehrens mittelbar-faktisch in ihre Berufsfreiheit ein. Sie verletze den allgemeinen Gleichheitssatz, weil nebenberuflich tätige Journalisten gegenüber hauptberuflich tätigen Journalisten schlechter behandelt würden. Das Oberverwaltungsgericht habe zu Unrecht eine Rechtfertigung für diese Ungleichbehandlung darin gesehen, dass hauptberuflich tätige Journalisten sich typischerweise besonders häufig als Angehörige der Presse zu legitimieren hätten.

Die Klägerin beantragt,

Der Beklagte beantragt,

Er verteidigt das Berufungsurteil und trägt vor, dass die Klägerin in Wahrheit keine Gleichbehandlung, sondern eine Privilegierung anstrebe. Die Vertreterin des [X.] beim [X.] beteiligt sich am Verfahren und unterstützt die Position des Beklagten.

Die Revision hat keinen Erfolg. Sie ist zulässig, aber unbegründet.

A. Die Klage ist als Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO zulässig. Ein konkretisiertes Rechtsverhältnis besteht zwischen den Beteiligten dergestalt, dass sich die Klägerin eines eigenen Anspruchs auf Gleichbehandlung der von ihr ausgestellten Presseausweise mit den sogenannten bundeseinheitlichen [X.] berühmt, den der Beklagte ablehnt. Soweit der Beklagte die Konkretheit des Rechtsverhältnisses unter Hinweis darauf bezweifelt, dass zunächst ein Journalist beim Einsatz des Presseausweises der Klägerin zurückgewiesen werden müsste, betrifft dies allein einen möglichen Anspruch dieses Journalisten, der hier nicht den Streitgegenstand bildet.

Die Klägerin verfügt über ein Feststellungsinteresse gemäß § 43 Abs. 1 VwGO. [X.] ist jedes Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder auch ideeller Art (stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 13. September 2017 - 10 [X.] 6.16 - BVerwGE 159, 327 Rn. 13). Die Klägerin hat nachvollziehbar dargelegt, dass die Gleichstellung der von ihr ausgegebenen Presseausweise für sie zumindest einen Reputationsgewinn darstelle. Dieser kann im Sinne eines wirtschaftlichen oder ideellen Interesses einen positiven Effekt im Verhältnis zu ihren Kunden haben.

Die Klägerin ist auch klagebefugt im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO. Eine Verletzung der Grundrechte aus Art. 3 Abs. 1, Art. 5 Abs. 1 Satz 2 und Art. 12 Abs. 1 GG erscheint nicht von vornherein ausgeschlossen.

Die Subsidiarität der Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 2 VwGO ist gewahrt. Es ist insbesondere kein Leistungsbegehren ersichtlich, mit dem die Klägerin ihr Klageziel erreichen könnte. Namentlich ihre Anerkennung als ausgabeberechtigt für den bundeseinheitlichen Presseausweis stellt einen anderen Streitgegenstand dar, der bei dem [X.] anhängig ist (27 K 470.17).

B. Die Klage ist mit dem Hauptantrag zu 1. und zu 2. unbegründet. Die geltend gemachten Verpflichtungen bestehen nicht. Grundrechte der Klägerin werden nicht verletzt.

1. Das Berufungsgericht hat zu Recht angenommen, dass die Klägerin nicht Trägerin des Grundrechts der Pressefreiheit ist. Der Begriff der Pressefreiheit im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG ist grundsätzlich weit zu verstehen. Er reicht von der Beschaffung der Information bis zur Verbreitung der Nachrichten und Meinungen mitsamt dem Vertrieb ([X.], Beschluss vom 6. Oktober 1959 - 1 [X.] - [X.]E 10, 118 <121>). Grundrechtsträger sind alle Personen, die in nicht nur beiläufiger Weise an der Erzeugung und Verbreitung von gedruckten Worten beteiligt sind. Neben [X.], Produzenten, Journalisten und Redakteuren gehören etwa auch Drucker und Grossisten dazu; letztere, obwohl sie keinen unmittelbaren Bezug zu den Inhalten der vertriebenen Publikationen haben. Ihre Einbeziehung ist jedoch gerechtfertigt, weil ihre presseexterne Hilfstätigkeit in enger organisatorischer Anbindung an die Presse erfolgt und für das Funktionieren einer freien Presse notwendig ist ([X.], Urteil vom 14. Juli 1999 - 1 BvR 2226/94, 2420, 2437/95 - [X.]E 100, 313 <365>; Beschluss vom 13. Januar 1988 - 1 BvR 1548/82 - [X.]E 77, 346 <354>). Der Begriff der Notwendigkeit ist in diesem Zusammenhang zwar nicht im Sinne einer Unentbehrlichkeit, also einer nicht hinwegzudenkenden Voraussetzung zu verstehen. Ein solch enges Verständnis ergibt sich auch nicht aus der Rechtsprechung des [X.]. Die in diesem Zusammenhang verwendeten Begriffe "unentbehrlich" ([X.], Urteil vom 27. Februar 2007 - 1 BvR 538, 2045/06 - [X.]E 117, 244 <259>) bzw. "unerlässlich" ([X.], Urteil vom 14. Juli 1999 - 1 BvR 2226/94, 2420, 2437/95 - [X.]E 100, 313 <365>) finden sich nur in den Subsumtionsteilen der genannten Entscheidungen und geben im Einzelfall vorgefundene Eigenschaften wieder, ohne diese generell zur Voraussetzung der Notwendigkeit zu erheben. Ausreichend ist vielmehr, dass die in Rede stehende externe Tätigkeit einen wichtigen und maßgeblichen, nicht bloß förderlichen Beitrag zugunsten der Angehörigen der Presse leistet. [X.] Hilfstätigkeiten, die diese Voraussetzungen nicht erfüllen, fallen nicht unter Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG; für sie bleibt es gegebenenfalls beim Schutz durch Art. 12 Abs. 1 GG (vgl. [X.], in: [X.], Grundgesetz, 9. Aufl. 2021, Art. 5 Rn. 75).

Die Klägerin ist nicht selbst Teil der Presse. Gegenstand ihrer Tätigkeit ist nicht die Erzeugung und Verbreitung von Presseprodukten. Sie ist vielmehr als Unternehmen, das Dienstleistungen für andere Träger der Pressefreiheit anbietet, presseextern tätig. Dabei ist das Ausstellen von [X.] allenfalls förderlich, keinesfalls aber notwendig für das Funktionieren einer freien Presse. Nach den tatsächlichen Feststellungen des [X.] ist die Legitimation als Angehöriger der Presse in vielfältiger Weise möglich. In Betracht kommen danach etwa die Vorlage eines Redaktionsschreibens, der Kontakt über eine redaktionelle E-Mail-Adresse oder die Bezugnahme auf bisherige Veröffentlichungen. Die Vorlage des Presseausweises stellt nur eine der Legitimationsmöglichkeiten dar.

2. Die Verweigerung der Gleichstellung der von der Klägerin ausgestellten Presseausweise mit den bundeseinheitlichen [X.] stellt keinen Eingriff in ihre Berufsfreiheit dar. Das Ausstellen der Presseausweise durch die Klägerin gehört zu ihrem geschäftlichen Portfolio und fällt in den Schutzbereich der Berufsfreiheit gemäß Art. 12 Abs. 1 i. V. m. Art. 19 Abs. 3 GG. Die Verweigerung der begehrten Gleichstellung hat aber keinen Eingriffscharakter. Von einem herkömmlichen Eingriff im Sinne eines finalen Ge- oder Verbots geht nicht einmal die Klägerin aus. Sie wird in ihrer Tätigkeit des Ausstellens von [X.] staatlicherseits nicht beeinträchtigt.

Aus der Verweigerung der Gleichstellung folgt auch kein mittelbar-faktischer Eingriff in die Berufsfreiheit aufgrund einer objektiv berufsregelnden Tendenz. Eine solche ist gegeben, wenn eine Regelung im Schwerpunkt Tätigkeiten betrifft, die typischerweise beruflich ausgeübt werden, oder wenn sie die Rahmenbedingungen der Berufsausübung verändert und aufgrund ihrer Gestaltung in einem engen Zusammenhang mit der Ausübung des Berufs steht. Dabei kommt es nicht nur auf die Zielsetzung, sondern auch auf die tatsächlichen Auswirkungen an. Die berufliche Tätigkeit muss zudem durch die Regelung "nennenswert behindert" werden. Davon ist nur auszugehen, wenn faktische oder mittelbare Beeinträchtigungen in der Zielsetzung und in ihren Wirkungen imperativen Eingriffen gleichkommen (stRspr, vgl. [X.], Beschluss vom 1. Dezember 2020 - 2 BvR 916/11, 636/12 - [X.]E 156, 63 Rn. 225 f.).

Eine entsprechende Bedeutung für die Berufsausübung durch die Klägerin kommt der hier in Rede stehenden Verweigerung der Gleichstellung nicht zu. Nach den tatsächlichen Feststellungen des [X.], die den Senat gemäß § 137 Abs. 2 VwGO binden, ist eine nennenswerte Behinderung der unternehmerischen Tätigkeit der Klägerin nicht zu erkennen. Insbesondere habe die Klägerin seit der Wiedereinführung des bundeseinheitlichen Presseausweises im Jahr 2018 nicht in signifikantem Umfang Kunden eingebüßt.

Anderes ergibt sich auch nicht aus dem von der Klägerin angeführten sogenannten Tariftreuebeschluss des [X.] ([X.], Beschluss vom 11. Juli 2006 - 1 BvL 4/00 - [X.]E 116, 202 <222 ff.>). Denn dort hat das [X.] angenommen, der Gesetzgeber habe mit den getroffenen Regelungen Arbeitgeber zu einem bestimmten Verhalten veranlassen wollen. Ein entsprechender verhaltenssteuernder Zweck fehlt hier. Der Staat verhält sich gegenüber der Ausgabepraxis der Klägerin neutral.

3. Auch in die durch Art. 12 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 GG geschützte Wettbewerbsfreiheit greift die Ablehnung des klägerischen Begehrens nicht ein. Die Wettbewerbsfreiheit gewährleistet die Teilhabe am Wettbewerb nach Maßgabe seiner Funktionsbedingungen. Sie schützt jedoch weder gegen Regelungen, die diese Bedingungen herstellen, ausgestalten und sichern, noch gegen eine Beeinflussung wettbewerbsrelevanter Faktoren (BVerwG, Urteil vom 24. Februar 2016 - 8 [X.] 3.15 - NVwZ 2016, 1010 Rn. 25). Auch hier setzt ein Eingriff durch eine Regelung mit objektiv berufsregelnder Tendenz eine erhebliche Beeinträchtigung der beruflichen Betätigung voraus. Daran fehlt es hier (s. o. Rn. 19 ff.).

4. Das Oberverwaltungsgericht hat auch zu Recht einen Eingriff in die durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützte allgemeine Handlungsfreiheit der Klägerin verneint. Ihre Tätigkeit als Pressedienstleister wird in keiner Weise beschränkt.

5. Die Weigerung der Gleichstellung der von der Klägerin ausgestellten Presseausweise mit den bundeseinheitlichen [X.] verletzt schließlich nicht den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG. Dieser gebietet, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Er gilt für Belastungen wie für Begünstigungen. Dabei ist nicht schon jede Differenzierung unzulässig. Eine Ungleichbehandlung bedarf aber stets zu ihrer Rechtfertigung sachlicher Gründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind. Dabei ergeben sich je nach Regelungsgegenstand und [X.] aus dem allgemeinen Gleichheitssatz im Sinne eines stufenlosen am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierten [X.] unterschiedliche Grenzen, die vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an [X.] reichen. Dieser strengere Maßstab kann sich insbesondere ergeben, wenn und soweit sich die Ungleichbehandlung von Personen oder Sachverhalten auf die Ausübung grundrechtlich geschützter Freiheiten auswirken kann (stRspr, vgl. [X.], Beschluss vom 28. November 2023 - 2 BvL 8/13 - juris Rn. 139 ff.).

Eine Ungleichbehandlung besteht hier darin, dass die von der Klägerin ausgegebenen Presseausweise vom Beklagten nicht in gleicher Weise wie die bundeseinheitlichen Presseausweise behandelt werden.

Das [X.] hierfür ist der Umstand, dass die Klägerin - anders als diejenigen Stellen, die bundeseinheitliche Presseausweise ausgeben - nicht als ausgabeberechtigt für bundeseinheitliche Presseausweise anerkannt worden ist. Das Oberverwaltungsgericht hat dieses [X.] zutreffend bestimmt, dann aber den nicht zutreffenden Schluss gezogen, dass die einzelnen Voraussetzungen, die für die Anerkennung als ausgabeberechtigt für die [X.] sind - namentlich die Frage der hauptberuflichen journalistischen Arbeit der Kunden der Klägerin - ebenfalls auf ihre Tragfähigkeit für die Ungleichbehandlung durch den Beklagten zu prüfen sind. Letztere Kriterien sind jedoch allein maßgeblich für die Tätigkeit der [X.]. Ob diese zu Recht die Anerkennung der Klägerin als ausgabeberechtigt verweigert hat, ist Streitgegenstand im Verfahren vor dem [X.] (27 K 470.17). Für den Beklagten ist dieses Kriterium ohne Bedeutung. Seine Verwaltungspraxis, um die es hier geht, stützt er allein auf die erfolgte Anerkennung eines Ausstellers von [X.] als ausgabeberechtigt.

Dieser [X.] bleibt ohne Auswirkungen, weil die Entscheidung des [X.] aus anderen Gründen richtig ist (§ 144 Abs. 4 VwGO). Die Anerkennung als ausgabeberechtigt für den bundeseinheitlichen Presseausweis durch die [X.] stellt einen hinreichenden sachlichen Grund für die Ungleichbehandlung durch den Beklagten dar. Dies gilt selbst bei Anlegung eines strengen Verhältnismäßigkeitsmaßstabs. Nach den tatsächlichen Feststellungen des [X.] dient der bundeseinheitliche Presseausweis dem vereinfachten Nachweis journalistischer Tätigkeit. Dem entspricht, dass die Berechtigung zur Ausgabe des Ausweises in einem einheitlichen Verfahren nach einheitlichen Kriterien erfolgt und dass der Ausweis ein einheitliches Erscheinungsbild hat. Nur so kann er seine Funktion eines vereinfachten Nachweises journalistischer Tätigkeit erfüllen. Dieser Nutzen sowohl für die Inhaber des Ausweises als auch für Stellen, die damit betraut sind, den journalistischen Hintergrund eines Besuchers oder Anfragenden zu überprüfen, stellt eine hinreichende Rechtfertigung für die Differenzierung dar. Maßgeblich ist dabei auch zu berücksichtigen, dass die Belastung für Stellen, die wie die Klägerin nicht als ausgabeberechtigt für den bundeseinheitlichen Presseausweis anerkannt sind, als gering einzustufen ist. Denn es ist ihnen unbenommen, einen Presseausweis auszustellen. Ihre Kunden können zudem auf vielfältige andere Weise ihre journalistische Tätigkeit nachweisen (s. o. Rn. 18).

Soweit die Klägerin wegen eines angenommenen Verstoßes gegen den Grundsatz [X.] Legitimation und des Vorbehalts des Gesetzes die Verfassungswidrigkeit des [X.] vor der [X.] geltend macht, braucht nicht geprüft zu werden, ob ein solcher Verstoß gegeben ist und ob er sich auch auf das Verhältnis zwischen den Beteiligten auswirkte. Denn die von der Klägerin angestrebte Gleichbehandlung der von ihr ausgestellten Presseausweise mit den bundeseinheitlichen [X.] ließe sich mit der geltend gemachten Rechtswidrigkeit des [X.] nicht begründen. Einen Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht erkennt die Rechtsordnung wegen der Gesetzesbindung staatlicher Stellen nicht an (vgl. BVerwG, Urteile vom 26. Februar 1993 - 8 [X.] 20.92 - BVerwGE 92, 153 <157> und vom 16. Oktober 2007 - 7 [X.] 6.07 - NVwZ 2008, 224 Rn. 29).

[X.]. Die Klage ist auch mit dem Hilfsantrag unbegründet, weil eine Grundrechtsverletzung nicht festzustellen ist (s. o.).