Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 27.04.2023, Az. 10 C 1/23

Die Klägerin wendet sich gegen die Heranziehung zu einem Wasserverbandsbeitrag.

Mit Bescheid vom 23. Oktober 2015 setzte der Beklagte für das Grundeigentum der Klägerin einen Beitrag für die [X.] in Höhe von 376,50 € fest.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung zurückgewiesen und zur Begründung ausgeführt: Eine etwa unwirksame Festlegung des [X.] in der Satzung eines der Rechtsvorgänger des Beklagten, des [X.] ([X.]), aus dem [X.] habe jedenfalls nicht die Gesamtnichtigkeit dieser Satzung zur Folge und insbesondere keine Auswirkungen auf die Handlungsfähigkeit des [X.] durch seine Verbandsorgane gehabt. Der Zusammenschluss des [X.] mit dem [X.] zum beklagten Deich- und [X.] sei wirksam erfolgt.

Zur Begründung der vom Oberverwaltungsgericht zugelassenen Revision macht die Klägerin geltend: Der Beklagte sei als Körperschaft des öffentlichen Rechts nicht zur Entstehung gelangt, so dass sein Beitragsbescheid nichtig, jedenfalls aber rechtswidrig sei.

Die Klägerin beantragt,

Der Beklagte beantragt,

Er verteidigt das angefochtene Urteil.

Die Vertreterin des [X.] beim [X.] beteiligt sich am Verfahren.

Die zulässige Revision ist überwiegend begründet. Das Urteil des [X.] verletzt Bundesrecht, § 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO (1.), und erweist sich auch nicht aus anderen Gründen als richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO). Das [X.] kann auf der Grundlage der vom Berufungsgericht getroffenen Feststellungen in der Sache selbst entscheiden (§ 144 Abs. 3 Nr. 1 VwGO). Dies führt zur Aufhebung des angegriffenen [X.] (2.).

1. Die Annahme des [X.], der beklagte Deich- und [X.] sei durch den Zusammenschluss des [X.] mit dem [X.] K. zum 1. Januar 2004 wirksam gegründet worden, verstößt gegen Bundesrecht. Der [X.] wurde [X.] nicht durch ein besonderes Gesetz im Sinne des § 80 des [X.] ([X.] - [X.]) vom 12. Februar 1991 ([X.]), geändert durch Art. 1 des Gesetzes vom 15. Mai 2002 ([X.] I S. 1578), errichtet (a). Die Umschreibung des [X.] in § 1 Abs. 4 der Satzung 1998 entsprach nicht den Anforderungen des § 6 Abs. 2 Nr. 3 [X.] und ist nichtig (b). Daraus folgen die Gesamtnichtigkeit der Satzung des [X.] sowie die Unwirksamkeit von diesem Zusammenschluss mit dem [X.] K. zum beklagten Verband (c).

a) Die Vorschriften des [X.] kommen hier unmittelbar als Bundesrecht und nicht erst deswegen zur Anwendung, weil Landesrecht hierauf verweist. Die landesrechtliche Verweisung in § 9 Abs. 8 Halbs. 1 des [X.] ([X.]) in der zum Erlasszeitpunkt des [X.] geltenden Fassung vom 23. Februar 2004 ([X.]. GVBl. [X.]) ist für die Anwendung des [X.] nicht maßgeblich, weil ein Fall des § 80 [X.] hier nicht vorliegt. Danach findet auf Verbände, die durch besonderes Gesetz errichtet worden sind oder errichtet werden, das [X.] nur Anwendung, wenn dies durch Rechtsvorschriften ausdrücklich angeordnet oder zugelassen worden ist.

Der [X.] wurde nicht unmittelbar durch Gesetz, sondern aufgrund eines Gesetzes errichtet. Nach § 7 Abs. 5 Satz 1 [X.] in der zum Zeitpunkt der Errichtung des [X.] maßgeblichen Fassung vom 16. Juli 1974 ([X.]. GVBl. S. 387), zuletzt geändert durch Gesetz vom 15. Oktober 1993 ([X.]. GVBl. [X.]), wortgleich nach § 7 Abs. 2 Satz 1 [X.] n. F., obliegt die Erhaltung der [X.] den [X.], die mit dieser Aufgabe entweder am 1. April 1963 bereits bestanden oder seither gegründet worden sind. Die Vorschrift ermächtigt nach ihrem Wortlaut die [X.] zur Gründung von [X.], regelt deren Errichtung aber nicht selbst. Dies bestätigen im Übrigen auch die Feststellungen des [X.] in der angegriffenen Entscheidung, wonach der [X.] auf Initiative der [X.] gegründet worden ist. Der Unterschied zwischen der Errichtung eines Wasser- und [X.] durch Gesetz und aufgrund Gesetzes wird hier zudem aus der Systematik des § 7 [X.] a. F. deutlich. In § 7 Abs. 2 [X.] a. F. war geregelt, dass die in Abschnitt 1 der Anlage genannten Deichverbände "durch dieses Gesetz" gegründet werden. Der [X.] war dort nicht genannt.

b) Nach § 6 Abs. 2 Nr. 3 [X.] gehört die Bestimmung des [X.] zum [X.]. Damit hat der Gesetzgeber der bereits zur [X.] über Wasser- und Bodenverbände ([X.]) vom 3. September 1937 ([X.]) ergangenen Rechtsprechung des [X.]s Rechnung getragen, wonach das im Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) wurzelnde Bestimmtheitsgebot verlangt, dass die Umgrenzung des [X.] in der Satzung vorgenommen wird und eindeutig erkennen lässt, welche Grundstücke zum Verband gehören (vgl. [X.]. 11/6764, S. 25 unter Hinweis auf [X.], Urteil vom 29. Mai 1964 - 4 [X.] 143.62 - [X.]E 18, 318 <322>). Sollte sich die Umgrenzung des [X.] in Worten (ausnahmsweise) nicht klar ausdrücken lassen, besteht die Möglichkeit, der Satzung als mit zu verkündenden Bestandteil eine Landkarte anzufügen, in der die Grenzen eingezeichnet sind, und in der Satzung auf diese Landkarte zu verweisen ([X.], Urteile vom 29. Mai 1964 - 4 [X.] 143.62 - [X.]E 18, 318 <322> und vom 21. Juni 2018 - 7 [X.] 18.16 - Buchholz 445.20 [X.] Nr. 6 Rn. 10). Für den Satzungsgeber besteht ferner die Möglichkeit, bei bloß grober Umschreibung des Geltungsbereichs der Satzung im Wortlaut, durch Verweisung auf eine an der zu benennenden Amtsstelle niedergelegte und dort in den Dienststunden für jedermann einsehbare Landkarte, deren archivmäßige Verwahrung zu sichern ist, die Gebietsabgrenzung anzugeben ([X.], Urteile vom 27. Januar 1967 - 4 [X.] 105.65 - [X.]E 26, 130 f. und vom 21. Juni 2018 - 7 [X.] 18.16 - Buchholz 445.20 [X.] Nr. 6 Rn. 10).

Diesen rechtlichen Vorgaben wird die Regelung über das Verbandsgebiet in § 1 Abs. 4 der Satzung des [X.] nicht gerecht.

Nach § 1 Abs. 4 der Satzung des [X.] ergibt sich das Verbandsgebiet aus der in der Anlage zur Satzung beigefügten Karte (Anlage 1). Damit hat der Satzungsgeber zwar von der Möglichkeit Gebrauch gemacht, der Satzung als mit zu verkündenden Bestandteil eine Karte beizufügen, in der die Grenzen des [X.] eingezeichnet sind, und in der Satzung auf diese Karte zu verweisen. In der im [X.] des [X.] vom 31. August 1998 mitverkündeten Landkarte, im für eine erkennbar grundstücksgenaue Abgrenzung deutlich zu kleinen Maßstab 1:100.000, wird jedoch nicht klar und eindeutig festgelegt, wo die Grenzen des [X.] im Westen verlaufen. Das Oberverwaltungsgericht hat festgestellt, dass aus der im Verwaltungsvorgang befindlichen [X.] insbesondere nicht hinreichend genau erkennbar ist, ob die Verbandsgrenze mit den [X.]n übereinstimmt. Auf die "Originalkarte", auf die das Berufungsgericht verweist, kommt es hier nicht an. Maßgebend ist allein die mit der Satzung im [X.] verkündete Landkarte. Anhaltspunkte für ein Abweichen der Landkarte im Original des [X.]s von der Kopie im Verwaltungsvorgang bestehen nicht. Dass im Original des [X.]s die westliche Verbandsgrenze eindeutig erkennbar gewesen wäre, kann angesichts des ungenügenden Maßstabs und der nahezu identischen Zeichen für die Verbandsgrenze und die [X.] in der Legende der mitverkündeten Landkarte ausgeschlossen werden. Eine hinreichend bestimmte Festlegung des [X.] in der Satzung des [X.] ist nach allem nicht erfolgt.

c) Die Unwirksamkeit des § 1 Abs. 4 der Satzung des [X.] zur Bestimmung des [X.] führt zur Gesamtnichtigkeit der Satzung des [X.] gegründeten Verbandes.

Die Voraussetzungen für die Annahme einer bloßen Teilunwirksamkeit der Satzung des [X.] liegen nicht vor. Nach dem Rechtsgedanken des § 139 BGB ist von der Gesamtunwirksamkeit einer Norm auszugehen, wenn der fehlerbehaftete Teil mit dem übrigen Normgefüge so verflochten ist, dass die Restbestimmung ohne den nichtigen Teil nicht sinnvoll bestehen bleiben kann. Das ist dann der Fall, wenn der verbleibende Teil der Rechtsordnung nicht entspricht, etwa weil er den gesetzlichen Regelungsauftrag verfehlt (stRspr, vgl. nur [X.], Urteil vom 21. Juni 2018 - 7 [X.] 18.16 - Buchholz 445.20 [X.] Nr. 6 Rn. 15).

Diesem Maßstab ist das Oberverwaltungsgericht bei der Beantwortung der Frage, ob die Unwirksamkeit der Umschreibung des [X.] in § 1 Abs. 4 der Satzung des [X.] die Nichtigkeit der [X.] nach sich zieht, nicht gerecht geworden. Die Bestimmung des [X.] betrifft nicht nur eine formelle Frage, sondern ist Grundlage dafür, dass ein Wasser- und Bodenverband seinen satzungsgemäßen Aufgaben, wie hier etwa dem Hochwasserschutz, dem [X.] oder der Abfallentsorgung im Zusammenhang mit den [X.], nachkommen und zur Finanzierung dieser Aufgaben seine Mitglieder im Wege der Beitragserhebung heranziehen kann. Auch für das (sonstige) hoheitliche Handeln eines Wasser- und [X.] gegenüber den Verbandsmitgliedern und nicht dem Verband angehörenden Dritten stellt eine rechtsstaatlichen Anforderungen genügende klare und eindeutige [X.]abgrenzung eine unabdingbare Voraussetzung dar. Ohne eine wirksame Bestimmung des [X.] ist ein Wasser- und Bodenverband daher nicht in der Lage, seine Aufgaben als Körperschaft des öffentlichen Rechts (§ 1 Abs. 1 [X.]) zu erfüllen ([X.], Urteil vom 21. Juni 2018 - 7 [X.] 18.16 - Buchholz 445.20 [X.] Nr. 6 Rn. 16).

Das Oberverwaltungsgericht hat zu Unrecht angenommen, dass bei einer Beschränkung der Nichtigkeit auf einen Teil der Satzung vorliegend eine rechtmäßige Restregelung bestehen bleibt. Zwar weist die Satzung eines Wasser- und [X.] einen durch das [X.] vorgegebenen dualen [X.]harakter auf. Sie enthält neben der Beschreibung des Aufgaben- und Wirkungskreises und der (Hoheits-)Befugnisse des Wasser- und [X.] auch Regelungen, die das Organisationsstatut und die verbandsinterne Willensbildung der öffentlich-rechtlichen Körperschaft betreffen (vgl. den III. Abschnitt der Satzung des [X.]). Die Vorschriften über die innere Verfasstheit des [X.], insbesondere die Aufgaben der verschiedenen Organe, hängen als solche nicht von der rechtmäßigen Umschreibung des [X.] ab. Die Frage, ob die bei einer Teilnichtigkeit verbleibende Verbandsverfassung mit höherrangigem Recht vereinbar ist, ist jedoch anhand der die Verbandsverfassung betreffenden Vorgaben im [X.] zu beurteilen.

Entgegen der Auffassung des [X.] lässt sich die Annahme der bloßen Teilnichtigkeit der Satzung eines Altverbandes nach § 79 [X.] wegen einer unwirksamen Bestimmung des [X.] (vgl. [X.], Urteil vom 21. Juni 2018 - 7 [X.] 18.16 - Buchholz 445.20 [X.] Nr. 6 Rn. 17) nicht auf Fehler im Errichtungsverfahren eines nach dem [X.] neu zu gründenden Verbandes übertragen. [X.] nach § 79 [X.] sind Verbände, die bei Inkrafttreten des [X.] am 1. Mai 1991 bereits bestanden haben. Deren Existenz ist gerade nicht von einem dem [X.] entsprechenden Errichtungsverfahren und einer den Anforderungen des [X.] entsprechenden Gründungssatzung abhängig. Fehler in der Gründungssatzung eines nach dem [X.] neu gegründeten Verbandes sind daher rechtlich anders zu beurteilen, als die Nichtanpassung oder fehlerbehaftete Anpassung einer Satzung eines Altverbandes (§ 79 Abs. 2 Satz 1 [X.]) an das neue Recht (vgl. [X.], Urteil vom 21. Juni 2018 - 7 [X.] 18.16 - Buchholz 445.20 [X.] Nr. 6 Rn. 18). Nachdem die Gründungssatzung des [X.] aus dem [X.] gegen das Erfordernis der Bestimmtheit des [X.] nach § 6 Abs. 2 Nr. 3 [X.] verstößt, fehlt es an der öffentlichen Bekanntmachung einer den gesetzlichen Mindestanforderungen genügenden Gründungssatzung nach § 7 Abs. 1 Satz 2, Abs. 3 [X.] als Voraussetzung eines gesetzmäßigen Errichtungsverfahrens und somit der Entstehung des Verbandes als einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft (vgl. [X.], Urteile vom 11. November 2011 - 7 A 2465/10 - juris Rn. 40 und - 7 A 203/11 - juris Rn. 46; sowie im [X.] [X.], Beschlüsse vom 9. März 2012 - 7 B 10.12 - juris Rn. 13 und - 7 [X.] - juris Rn. 12).

Ist nach allem der [X.] als Körperschaft des öffentlichen Rechts nicht existent geworden, konnte er nicht wirksam im Rechtsverkehr auftreten. Der Zusammenschluss des [X.] mit dem [X.] K. ist daher nicht zustande gekommen. Der Beklagte ist als Körperschaft des öffentlichen Rechts mit der Befugnis, Verbandsbeiträge durch Beitragsbescheid zu erheben (§ 31 Abs. 1 [X.]), nicht entstanden.

2. Dies führt zum Erfolg des ersten [X.] der Klägerin. Der angegriffene Beitragsbescheid ist zwar nicht nichtig (a), aber rechtswidrig (b).

a) Soweit die Klägerin erstmals in der Revisionsinstanz mit ihrem Hauptantrag die Feststellung der Nichtigkeit des [X.] begehrt, ist der Antrag zwar nach § 173 VwGO i. V. m. § 264 Nr. 2 ZPO zulässig, aber unbegründet.

Der Beitragsbescheid des Beklagten ist nicht nach § 44 Abs. 1 NVwVfG nichtig. Nach dieser Vorschrift ist ein Verwaltungsakt nichtig, soweit er an einem besonders schwerwiegenden Fehler leidet und dies bei verständiger Würdigung aller in Betracht kommenden Umstände offensichtlich ist. Es kann offenbleiben, ob der dem Beitragsbescheid anhaftende Fehler diesen schlechterdings unerträglich, d. h. mit tragenden Verfassungsprinzipien oder der Rechtsordnung immanenten wesentlichen Wertvorstellungen unvereinbar erscheinen lassen. Denn jedenfalls war für einen verständigen Bürger nicht offensichtlich, dass der Beitragsbescheid an einem besonders schwerwiegenden Fehler leidet. Die Nichtigkeit eines Verwaltungsaktes ist nur dann anzunehmen, wenn die an eine ordnungsgemäße Verwaltung zu stellenden Anforderungen in so erheblichem Maße verletzt werden, dass von niemandem erwartet werden kann, den Verwaltungsakt als verbindlich anzuerkennen (vgl. [X.], Beschluss vom 11. Mai 2000 - 11 B 26.00 - NVwZ 2000, 1039 <1040>). Dies ist bei dem streitgegenständlichen Beitragsbescheid nicht der Fall.

b) Der Beitragsbescheid des als öffentlich-rechtliche Körperschaft nicht entstandenen Beklagten ist mangels Befugnis, Verwaltungsakte zu erlassen, rechtswidrig und verletzt die Klägerin dadurch in ihren Rechten. Er ist deshalb aufzuheben (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1, § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO.