Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 21.06.2018, Az. 7 C 18/16

Die Klägerin wendet sich gegen die Heranziehung zu einem Wasserverbandsbeitrag.

Sie ist Erbbauberechtigte eines Grundstücks in der Gemeinde [X.] und als solche dingliches Mitglied des in den 1970er Jahren gegründeten Beklagten. Mit Bescheid vom 2. Juni 2014 zog sie der Beklagte für das [X.] zu einem Verbandsbeitrag in Höhe von 179,84 € heran. Darin waren für den Hochwasserschutz ein Grund- und ein Hochwasserschutzbeitrag von insgesamt 149,40 € enthalten.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Das Oberverwaltungsgericht hat ihr stattgegeben und zur Begründung ausgeführt: Die Satzung des Beklagten in der Fassung vom 9. Dezember 2008 biete keine Grundlage für die Beitragserhebung. Die Festlegung des [X.] sei unwirksam. Die Satzung enthalte keine gültige Bestimmung des [X.], das in der Satzung selbst umschrieben werden müsse. Auch sei die Satzung in der Fassung vom 9. Dezember 2008 nicht ordnungsgemäß bekannt gemacht worden. Dies führe mangels objektiver Teilbarkeit zur Gesamtnichtigkeit der Satzung. Die Bestimmung des [X.] gehöre zum [X.] und sei Grundlage dafür, dass bestimmte Rechtsträger überhaupt von Maßnahmen des Verbandes betroffen sein könnten. Aus Übergangsrecht ergebe sich nichts anderes. Namentlich verhelfe § 79 Abs. 2 Satz 1 WVG einer bereits vor Inkrafttreten der Rechtsänderung 1991 rechtswidrigen Satzungsbestimmung nicht zur Rechtmäßigkeit. Die Nichtigkeit der Satzung sei auch nicht durch die am 18. Dezember 2013 vom Verbandsausschuss beschlossene 3. Nachtragssatzung geheilt worden. Der Verbandsausschuss sei für die Satzungsänderungen nicht zuständig gewesen. Auch aus früheren Satzungen lasse sich eine Zuständigkeit des [X.] nicht herleiten. Ob Wasser- und Bodenverbände einen Hochwasserschutzbeitrag erheben dürften, sei nicht streitentscheidend.

Zur Begründung der vom Oberverwaltungsgericht zugelassenen Revision macht der Beklagte geltend: Der Beitragsbescheid sei auf der Grundlage einer wirksamen Satzung ergangen. Die Satzung eines wirksam gegründeten [X.] könne nicht insgesamt unwirksam werden. Das Berufungsgericht habe dem Beklagten zudem das rechtliche Gehör versagt und gegen die Amtsermittlungspflicht verstoßen.

Der Beklagte beantragt,

Die Klägerin beantragt,

Sie verteidigt das Urteil des [X.].

Die Revision des [X.] ist begründet. Das Urteil des [X.] verletzt Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) und erweist sich auch nicht aus anderen Gründen als richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO). Dies führt zur Zurückverweisung der Sache an die Vorinstanz (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO), weil für die abschließende Sachentscheidung landesrechtliche Bestimmungen auszulegen sind.

1. Die Annahme des [X.], der Verbandsausschuss des [X.] sei für die Beschlussfassung über die 3. Nachtragssatzung, mit der die Grenzen des [X.] neu bestimmt wurden, nicht zuständig gewesen, weil die durch § 46 Abs. 1 des [X.] ([X.] - [X.]) vom 12. Februar 1991 ([X.]), geändert durch Art. 1 des Gesetzes vom 15. Mai 2002 ([X.] I S. 1578), ermöglichte Übertragung der Zuständigkeiten der Verbandsversammlung auf den Verbandsausschuss in § 8 der Satzung vom 9. Dezember 2008 (Satzung 2008) wegen Gesamtnichtigkeit dieser Satzung unwirksam sei, verletzt Bundesrecht. Das Oberverwaltungsgericht ist zwar zu Recht davon ausgegangen, dass die Umschreibung des [X.] in § 1 Abs. 3 der Satzung 2008 nicht den Anforderungen des § 6 Abs. 2 Nr. 3 [X.] entsprochen hat und nichtig ist (a). Daraus folgt aber nicht die Gesamtnichtigkeit der Satzung (b).

a) Nach § 6 Abs. 2 Nr. 3 [X.] gehört die Bestimmung des [X.] zum [X.]. Damit hat der Gesetzgeber der bereits zur [X.] über Wasser- und Bodenverbände ([X.]) vom 3. September 1937 ([X.]) ergangenen Rechtsprechung des [X.] Rechnung getragen, wonach das im Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) wurzelnde Bestimmtheitsgebot verlangt, dass die Umgrenzung des [X.] in der Satzung vorgenommen wird und eindeutig erkennen lässt, welche Grundstücke zum Verband gehören (vgl. [X.]. 11/16764, S. 25 unter Hinweis auf [X.], Urteil vom 29. Mai 1964 - 4 [X.] 143.62 - [X.]E 18, 318 <322>). Sollte sich die Umgrenzung des [X.] in Worten (ausnahmsweise) nicht klar ausdrücken lassen, besteht die Möglichkeit, der Satzung als mit zu verkündenden Bestandteil eine Landkarte anzufügen, in der die Grenzen eingezeichnet sind, und in der Satzung auf diese Landkarte zu verweisen ([X.], Urteil vom 29. Mai 1964 - 4 [X.] 143.62 - [X.]E 18, 318 <322>). Für den Satzungsgeber besteht ferner die Möglichkeit, bei bloß grober Umschreibung des Geltungsbereichs der Satzung im Wortlaut, durch Verweisung auf eine an der zu benennenden Amtsstelle niedergelegte und dort in den Dienststunden für jedermann einsehbare Landkarte, deren archivmäßige Verwahrung zu sichern ist, die Gebietsabgrenzung anzugeben ([X.], Urteil vom 27. Januar 1967 - 4 [X.] 105.65 - [X.]E 26, 130 f.).

Diesen rechtlichen Vorgaben wird die Regelung über das Verbandsgebiet in § 1 Abs. 3 bis 5 der Satzung 2008 nicht gerecht.

Nach § 1 Abs. 3 der Satzung 2008 umfasst das Verbandsgebiet "das Einzugsgebiet gemäß anliegender Übersichtskarte im Maßstab 1:35 000 innerhalb der im [X.] gemäß § 4 genannten [X.]". Nach § 4 Abs. 3 der Satzung besteht der Plan "aus den Gründungsunterlagen des Verbandes, dem Gewässer- und Anlagenverzeichnis, den [X.] nach § 38 Landeswassergesetz, den genehmigten Bau- und [X.] für die Unterhaltung und den Betrieb der [X.], den [X.] für die Unterhaltung der Deiche sowie weiteren Verzeichnissen, die für die Aufgabenerfüllung des Verbandes vorgeschrieben oder von ihm aufgestellt sind". § 4 Abs. 4 der Satzung 2008 spricht schließlich davon, dass die Planunterlagen vom Gewässer- und Landschaftsverband W. "fortgeschrieben und aufbewahrt" werden.

Nach den nicht mit Verfahrensrügen angegriffenen tatsächlichen Feststellungen des [X.] (vgl. § 137 Abs. 2 VwGO) wurde die in § 1 Abs. 3 der Satzung 2008 genannte "Übersichtskarte" nicht mit der Satzung bekannt gemacht. Es fehlt damit, wie das Oberverwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat, an der erforderlichen Mitverkündung der die textliche Beschreibung der Grenzen des [X.] ersetzenden Übersichtskarte. Ob die aus der Bezeichnung der Karte als Übersichtskarte abgeleiteten Bedenken des [X.] an einer hinreichenden klaren und eindeutigen Bezeichnung des [X.] gerechtfertigt sind, bedarf daher keiner Entscheidung. Eine hinreichend bestimmte Festlegung des [X.] ergibt sich auch nicht aus dem Verweis in § 1 Abs. 3 auf § 4 Abs. 3 der Satzung 2008. Aus dieser Regelung wird schon nicht mit hinreichender Deutlichkeit ersichtlich, aus welchen dem Plan zugeordneten vielfältigen Unterlagen sich die [X.] konkret ergeben sollen. Darüber hinaus wird in § 4 Abs. 4 der Satzung 2008 zwar der Gewässer- und Landschaftsverband W. als zuständig für die Aufbewahrung der Planunterlagen genannt, jedoch fehlt es an einer Regelung zur Zugänglichkeit der Unterlagen in der Amtsstelle des Gewässer- und Landschaftsverbandes während der Dienststunden. Schließlich kommt maßgeblich hinzu, dass nach § 4 Abs. 4 der Satzung 2008 der Gewässer- und Landschaftsverband die Planunterlagen nicht nur aufbewahren, sondern auch fortschreiben soll. Insoweit ist nicht auszuschließen, dass sich eine Änderung der Festlegung des [X.] außerhalb des Verfahrens einer Satzungsänderung vollziehen kann, was ebenfalls weder dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgrundsatz noch der Regelung des § 6 Abs. 2 Nr. 3 des [X.] ([X.]) gerecht wird. Geringere Anforderungen an die Festlegung des [X.] ergeben sich nicht daraus, dass es sich bei dem [X.] um einen bei Inkrafttreten des [X.] am 1. Mai 1991 bestehenden [X.] handelt. Dies folgt schon daraus, dass - wie das Oberverwaltungsgericht zutreffend ausführt - die in § 6 Abs. 2 Nr. 3 [X.] einfachrechtlich erstmals angeordnete Verpflichtung, das Verbandsgebiet in der Satzung zu umgrenzen, bereits vor Inkrafttreten des [X.] durch das [X.] aus dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot abgeleitet worden ist. Der Gesetzgeber hat die Altverbände in § 79 Abs. 2 Satz 1 [X.] insoweit nicht von einer [X.] ihrer Satzungen an das neue Recht freigestellt.

b) Die Unwirksamkeit des § 1 Abs. 3 i.V.m. § 4 Abs. 3 und 4 der Satzung 2008 über das Verbandsgebiet führt jedoch nicht zur Gesamtnichtigkeit der Satzung.

Die Voraussetzungen für die Annahme einer Gesamtunwirksamkeit der Satzung 2008 liegen nicht vor. Nach ständiger Rechtsprechung des [X.] ist nach dem Rechtsgedanken des § 139 BGB von der Gesamtunwirksamkeit einer Norm auszugehen, wenn der fehlerbehaftete Teil mit dem übrigen Normgefüge so verflochten ist, dass die Restbestimmung ohne den nichtigen Teil nicht sinnvoll bestehen bleiben kann. Das ist dann der Fall, wenn der verbleibende Teil der Rechtsordnung nicht entspricht, etwa eine unter Gleichheitsaspekten unzureichende Regelung darstellt oder den gesetzlichen Regelungsauftrag verfehlt. So darf bei Bebauungsplänen kein "Planungstorso" entstehen, der eine sinnvolle städtebauliche Ordnung gemäß § 1 BauGB nicht bewirken kann. Dabei ist auf den (objektivierten) mutmaßlichen Willen des [X.] abzustellen (vgl. etwa [X.], Urteile vom 19. September 2002 - 4 [X.]N 1.02 - [X.]E 117, 58 <61>, vom 17. Februar 2005 - 7 [X.]N 6.04 - [X.] 451.221 § 12 KrW-/AbfG Nr. 3 S. 15 und vom 2. August 2012 - 7 [X.]N 1.11 - [X.] 445.4 § 51 [X.] Nr. 1 Rn. 28; Beschlüsse vom 28. August 2008 - 9 [X.] - [X.] 401.9 Beiträge Nr. 56 Rn. 13 und vom 13. Januar 2012 - 9 [X.] - [X.] 310 § 88 VwGO Nr. 42 Rn. 5 zu Abgabensatzungen sowie Panzer, in: [X.]/[X.]/Bier, VwGO, Stand Juni 2017, § 47 Rn. 110 m.w.N.). Ein Fehler führt dann nicht zur Gesamtnichtigkeit des fraglichen Normgefüges, solange ein fehlerfreier Teil (objektiv) sinnvoll bleibt und (subjektiv) vom Normsetzungswillen des [X.] getragen wird (vgl. [X.], Beschluss vom 6. April 1993 - 4 NB 43.92 - [X.] 310 § 47 VwGO Nr. 77).

Diesen Maßstäben ist das Oberverwaltungsgericht bei der Beantwortung der Frage, ob die Unwirksamkeit der Umschreibung des [X.] in § 1 Abs. 3 i.V.m. § 4 Abs. 3 und 4 der Satzung 2008 die Nichtigkeit der [X.] nach sich zieht, nicht in vollem Umfang gerecht geworden. Dem Oberverwaltungsgericht ist zwar beizupflichten, dass die Bestimmung des [X.] nicht nur eine formelle Frage betrifft, sondern Grundlage dafür ist, dass der Beklagte seinen in § 3 der Satzung 2008 beschriebenen Aufgaben, wie der Abwasserbeseitigung, dem [X.] oder dem Hochwasserschutz, nachkommen und zur Finanzierung dieser Aufgaben seine Mitglieder im Wege der Beitragserhebung heranziehen kann. Auch für das (sonstige) hoheitliche Handeln des [X.] gegenüber den Verbandsmitgliedern und nicht dem Verband angehörenden Dritten stellt eine rechtsstaatlichen Anforderungen genügende klare und eindeutige Verbandsgebietsabgrenzung eine unabdingbare Voraussetzung dar. Ohne eine wirksame Bestimmung des [X.] ist der Beklagte daher nicht in der Lage, seine Aufgaben als Körperschaft des öffentlichen Rechts zu erfüllen. Daraus kann jedoch entgegen der Auffassung des [X.] nicht der Schluss gezogen werden, eine auf die Regelungen über die [X.] beschränkte Fortgeltung der Satzung scheide aus. Das Oberverwaltungsgericht leitet dies aus dem [X.]harakter des § 6 Abs. 2 Nr. 3 [X.] als Mindestinhalt der Satzung her, ohne nach den dargelegten Maßstäben zu prüfen, ob bei einer Beschränkung der Nichtigkeit auf einen Teil der Satzung eine sinnvolle und rechtmäßige Restregelung bestehen bleibt. Dies ist jedoch der Fall.

Die Satzung eines Wasser- und [X.] weist einen durch das [X.] vorgegebenen dualen [X.]harakter auf. Sie enthält neben der Beschreibung des Aufgaben- und Wirkungskreises und der (Hoheits-)Befugnisse des Wasser- und [X.] auch Regelungen, die das Organisationsstatut und die verbandsinterne Willensbildung der öffentlich-rechtlichen Körperschaft betreffen. Der 2. Abschnitt der Satzung 2008 (§§ 8 bis 21) fasst diese Bestimmungen unter der Überschrift "Verfassung" zusammen und vollzieht damit die gesetzlichen Vorgaben des [X.] des [X.] über die Verbandsverfassung (§§ 46 bis 57 [X.]) nach. Die Vorschriften über die innere Verfasstheit des [X.], insbesondere die Aufgaben der verschiedenen Organe, hängen als solche nicht von der rechtmäßigen Umschreibung des [X.] ab. Insoweit wird die Begründung des [X.], auch eine auf die Regelungen über die [X.] beschränkte Fortgeltung komme nicht in Betracht, weil eine solche Rumpfsatzung ebenfalls nicht mit § 6 Abs. 2 [X.] in Einklang stehe, dem dualen [X.]harakter der Satzung des [X.] nicht gerecht. Die Frage, ob die bei einer Teilnichtigkeit verbleibende Verbandsverfassung mit höherrangigem Recht vereinbar ist, ist anhand der die Verbandsverfassung betreffenden Vorgaben im [X.] zu messen. Allein aus der Tatsache, dass die Satzung eine der gesetzlich festgelegten Mindestanforderungen nicht erfüllt, folgt daher nicht, dass auch die Bestimmungen über die Verbandsverfassung mit höherrangigem Recht nicht vereinbar sind. Eine Nichterstreckung der Fehlerfolge "Nichtigkeit" auf die Bestimmungen über die [X.] führt auch zu einer sinnvollen Restregelung. Insbesondere wird hierdurch den Organen des Verbandes ermöglicht, die nichtigen Satzungsteile durch nicht mit Rechtsmängeln behaftete Bestimmungen zu ersetzen. Es ist auch nicht erkennbar, dass eine Fortgeltung des nicht fehlerbehafteten 2. Abschnitts der Satzung 2008 mit dem hypothetischen Willen des [X.] unvereinbar sein könnte. Im Gegenteil spricht alles dafür, dass es dem mutmaßlichen Willen des [X.] entspricht, dass der Verband durch eine fehlerbehaftete Verbandsgebietsumschreibung nicht seine Rechtsgrundlage verliert und damit in seiner rechtlichen Existenz insgesamt in Frage gestellt wird.

Die Annahme einer bloßen Teilnichtigkeit der Satzung des [X.] steht nicht im Widerspruch zur Rechtsprechung des [X.] in den Urteilen vom 11. November 2011 - 7 A 2465/10 - (juris Rn. 38 ff.) und - 7 A 203/11 - (juris Rn. 44) und den die Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision gegen diese Urteile zurückweisenden Beschlüssen des Senats (vgl. [X.], Beschlüsse vom 9. März 2012 - 7 B 9. und 10.12 - juris). Der [X.] hat die Gesamtnichtigkeit der Satzung und daraus folgend die Nichtexistenz des Wasser- und [X.] maßgeblich auf [X.] im [X.] selbst und auf die unzureichende Umgrenzung des [X.] in der Gründungssatzung gestützt. Der Verwaltungsgerichtshof knüpft dabei ausdrücklich an § 7 Abs. 1 Satz 2, Abs. 3 [X.] an, wonach Voraussetzung der Entstehung des [X.] (wirksamen) Gründungssatzung ist. Um solche Fehler im [X.] eines nach dem [X.] neu zu gründenden Verbandes geht es hier nicht. Beim [X.] handelt es sich um einen [X.] nach § 79 [X.], dessen Existenz gerade nicht von einem dem [X.] entsprechenden [X.] und einer den Anforderungen des [X.] entsprechenden Gründungssatzung abhängig ist. Es ist daher gerechtfertigt, Fehler in der Gründungssatzung eines nach dem [X.] neu gegründeten Verbandes rechtlich anders zu beurteilen, als die Nichtanpassung oder fehlerbehaftete Anpassung einer Satzung eines [X.]es an das neue Recht. Daher verfängt auch der für sich genommen zutreffende Hinweis des [X.] nicht, dass die verfassungsrechtlich begründeten Vorgaben an die satzungsrechtliche Umgrenzung des [X.] aufgrund der Rechtsprechung des [X.] bereits vor dem Inkrafttreten des [X.] für die Altverbände galten und die Altverbände deswegen nach § 79 Abs. 2 Satz 2 [X.] insoweit nicht von der [X.] an das neue Recht freigestellt worden sind.

Führt die nicht den gesetzlichen Anforderungen entsprechende Umschreibung des [X.] in der Satzung 2008 nicht zu deren Gesamtnichtigkeit, war der Verbandsausschuss gemäß § 11 Nr. 2 i.V.m. § 8 der Satzung 2008 für die Änderung der Satzung durch die 3. Nachtragssatzung zuständig. Auf die Frage, ob ältere Satzungsbestimmungen das Verbandsgebiet zutreffend abgegrenzt haben, und wenn ja, ob insoweit eine Derogation des älteren Satzungsrechts anzunehmen ist, kommt es nicht an.

Da die Revision schon wegen des Verstoßes gegen materielles Bundesrecht Erfolg hat, bedarf es auch keiner Entscheidung, ob die von der Klägerin geltend gemachten Verfahrensfehler vorliegen.

2. Ob sich das Urteil im Ergebnis ganz oder teilweise als richtig erweist (§ 144 Abs. 4 VwGO), lässt sich derzeit nicht beurteilen. Im Hinblick auf die vom Senat festgestellte Zuständigkeit des [X.] für Satzungsänderungen kommt es für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des [X.] darauf an, ob die in der 3. Nachtragssatzung vorgenommene Umschreibung des [X.] den Mindestanforderungen des § 6 Abs. 2 Nr. 3 [X.] entspricht. Diese Prüfung hat das Oberverwaltungsgericht - von seinem Rechtsstandpunkt aus folgerichtig - nicht vorgenommen. Es hat darüber hinaus unter Hinweis auch auf [X.] ausdrücklich offen gelassen, ob Wasser- und Bodenverbände einen Hochwasserschutzbeitrag in Form eines Mitgliedsbeitrags erheben dürfen. Da es sich in beiden Fällen (auch) um die Auslegung und Anwendung von nicht revisiblem Landesrecht handelt, macht der Senat von seinem nach § 144 Abs. 3 VwGO bestehenden Ermessen Gebrauch, die Sache zurückzuverweisen und somit dem dafür in erster Linie zuständigen Berufungsgericht die Auslegung des Landesrechts zu überlassen (vgl. [X.], Urteile vom 6. Juli 1984 - 4 [X.] 3.82 - [X.] 310 § 137 VwGO Nr. 121, vom 15. November 1990 - 3 [X.] 49.87 - [X.] 310 § 113 VwGO Nr. 224 S. 65 und vom 28. Juli 2016 - 7 [X.] 7.14 - [X.] 451.91 Europ.[X.] Rn. 16).