Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 09.06.2023, Az. 10 B 13/22

Die Kläger zu 3, 11, 22 bis 24, 26 und 27 (im Folgenden: die Kläger) sind natürliche Personen und wenden sich gegen den sog. [X.] der [X.] vom 1. Juni 2018.

Im April 2018 beschloss die Staatsregierung unter Änderung von § 28 der Allgemeinen Geschäftsordnung ([X.]) für die [X.]ehörden des beklagten [X.], dass im Eingangsbereich eines jeden Dienstgebäudes als Ausdruck der geschichtlichen und kulturellen Prägung [X.] ein Kreuz gut sichtbar anzubringen ist. Ferner empfiehlt § 36 [X.] Gemeinden, Landkreisen, [X.]ezirken und sonstigen juristischen Personen des öffentlichen Rechts, nach dieser Geschäftsordnung zu verfahren. Hiergegen erhoben die Kläger Klage zum Verwaltungsgericht. Den Klageantrag, § 28 der [X.] aufzuheben, verwies das Verwaltungsgericht an den Verwaltungsgerichtshof. [X.] sei ein Normenkontrollverfahren; § 28 [X.] sei eine Rechtsvorschrift im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO. Der Verwaltungsgerichtshof hat die allgemeine Leistungsklage und nicht das Normenkontrollverfahren als statthaft angesehen. Die Kläger hätten beim Verwaltungsgericht ausdrücklich eine allgemeine Leistungsklage erhoben. Ein Normenkontrollantrag gegen § 28 [X.] sei auch nicht statthaft, weil § 28 [X.] keine Rechtsvorschrift im Sinne von § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO sei. Gleichwohl sei der Verwaltungsgerichtshof an den Verweisungsbeschluss gebunden. Die Leistungsklage hat er wegen fehlender Klagebefugnis als unzulässig abgewiesen.

Der Verwaltungsgerichtshof hat die Revision gegen sein Urteil nicht zugelassen. Hiergegen richtet sich die [X.]eschwerde der Kläger.

Die auf den Zulassungsgrund der grundsätzlichen [X.]edeutung der Rechtssache im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO gestützte [X.]eschwerde hat keinen Erfolg.

Eine Rechtssache hat grundsätzliche [X.]edeutung im Sinne dieser Vorschrift, wenn sie eine für die Revisionsentscheidung erhebliche Frage des revisiblen Rechts aufwirft, die im Interesse der Einheit oder der Fortbildung des Rechts revisionsgerichtlicher Klärung bedarf. Das ist in einer den Anforderungen des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO genügenden Weise darzulegen und setzt die Formulierung einer bestimmten, jedoch fallübergreifenden Rechtsfrage des revisiblen Rechts voraus, deren noch ausstehende höchstrichterliche Klärung im Revisionsverfahren zu erwarten ist und zur Erhaltung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder zu einer bedeutsamen Weiterentwicklung des Rechts geboten erscheint (stRspr, vgl. [X.]VerwG, [X.]eschlüsse vom 7. Oktober 2022 - 7 [X.] 6.22 - juris Rn. 5 und vom 29. Dezember 2022 - 3 [X.] 2.22 - juris Rn. 5). Diesen Anforderungen wird die Nichtzulassungsbeschwerde nicht gerecht.

1. Der von den Klägern aufgeworfenen Frage,

Die [X.]eschwerde hat bereits keine fallübergreifende Rechtsfrage des revisiblen Rechts formuliert, sondern eine einzelfallbezogene Frage. Versteht man zugunsten der [X.]eschwerde die aufgeworfene Frage dahin, ob eine Verwaltungsvorschrift mit [X.]ezug zur Religions- und Glaubensfreiheit ausnahmsweise Außenwirkung haben könne, bleibt die [X.]eschwerde gleichwohl ohne Erfolg.

a) Die [X.]eschwerde macht geltend, das [X.]undesverfassungsgericht habe im [X.]eschluss vom 16. Mai 1995 - 1 [X.]vR 1087/91 - ([X.]VerfGE 93, 1 - Kruzifix-[X.]eschluss) eine Klagebefugnis wegen eines möglichen Eingriffs in die Religionsfreiheit bejaht. Die Entscheidung lässt sich aber gerade nicht als [X.]eleg der rechtsgrundsätzlichen [X.]edeutung der hier aufgeworfenen Frage anführen. Das [X.]undesverfassungsgericht hatte in dem Kruzifix-[X.]eschluss die Verfassungsgemäßheit von § 13 Abs. 1 Satz 3 der Schulordnung für die Volksschulen in [X.]ayern (Volksschulordnung) vom 21. Juni 1983 (GV[X.]l S. 597) zu überprüfen, wonach in den öffentlichen Volksschulen in jedem Klassenzimmer ein Kreuz anzubringen war. Im Unterschied zu der hier streitigen Allgemeinen Geschäftsordnung war die damalige Volksschulordnung eine Rechtsverordnung aufgrund einer Ermächtigung im [X.]ayerischen Gesetz über das Erziehungs- und Unterrichtswesen mit Verbindlichkeit nach außen und kein [X.]innenrecht der Verwaltung, das [X.] das Handeln nachgeordneter Stellen steuert.

b) Auch im Hinblick auf die Zulässigkeit einer allgemeinen Leistungsklage gegen Verwaltungsvorschriften, wenn diese subjektiv-rechtliche Relevanz besitzen, ist die Revision nicht wegen grundsätzlicher [X.]edeutung zuzulassen. Die Rechtsfrage ist nicht klärungsbedürftig. Sie kann anhand höchstrichterlicher Rechtsprechung und des allgemein anerkannten Meinungsstands im Schrifttum beantwortet werden (vgl. [X.]VerwG, [X.]eschluss vom 16. November 2007 - 9 [X.] 36.07 - [X.]uchholz 316 § 62 VwVfG Nr. 17 Rn. 10), und zwar im Sinne des Verwaltungsgerichtshofs.

Verwaltungsvorschriften kann subjektiv-rechtliche Relevanz zwar zukommen (zu einem Eingriff in Art. 12 Abs. 1 GG durch Richtlinien zur Förderung von einzelbetrieblichen Investitionen in der Landwirtschaft vgl. [X.]VerwG, Urteil vom 6. November 1986 - 3 C 72.84 - [X.]VerwGE 75, 109 <115>). Die Annahme der [X.]eeinträchtigung eines Grundrechts hängt nicht davon ab, ob sie auf einer unmittelbar bindenden Rechtsvorschrift oder auf einem sonstigen an den [X.]etroffenen gerichteten Rechtsakt beruht. Zur Auslösung einer grundrechtlichen Schutzwirkung können je nach Art und Ausmaß auch tatsächliche Auswirkungen staatlicher Maßnahmen genügen, soweit schon dadurch der Schutzbereich des jeweiligen Grundrechts berührt wird (so [X.]VerwG, Urteil vom 18. April 1985 - 3 C 34.84 - [X.]VerwGE 71, 183 <191>). Über diese Grundsätze hinausgehenden rechtsgrundsätzlichen Klärungsbedarf lässt das Vorbringen in der [X.]eschwerdebegründung nicht erkennen.

c) Die [X.]eschwerde macht zur Klärungsbedürftigkeit der aufgeworfenen Frage auch geltend, der Verwaltungsgerichtshof habe in dem Parallelverfahren ([X.]eschluss vom 23. August 2022 - 5 Z[X.] 20.2243 -) zutreffend ausgeführt, dass die Klagebefugnis gegen eine Verwaltungsvorschrift im Regelfall verneint werde. Die Frage sei entscheidungserheblich, weil der Normenkontrollantrag bei einer Grundrechtsrelevanz der Allgemeinen Geschäftsordnung statthaft gewesen wäre. Aber auch insoweit fehlt es an der Klärungsbedürftigkeit der aufgeworfenen Rechtsfrage.

Der [X.]egriff der Rechtsvorschrift im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO ist in der bundesverwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung geklärt. Hierzu gehören neben landesrechtlichen Satzungen und Rechtsverordnungen nach der Zweckrichtung der Normenkontrolle und dem danach gebotenen weiten [X.]egriffsverständnis auch solche abstrakt-generellen Regelungen der Exekutive, die rechtliche Außenwirkung gegenüber dem [X.]ürger entfalten und auf diese Weise dessen subjektiv-öffentlichen Rechte unmittelbar berühren. Denn der Zweck der Normenkontrolle liegt darin, durch eine einzige Entscheidung eine Reihe von Einzelklagen zu vermeiden und dadurch die Verwaltungsgerichte zu entlasten sowie einer Vielzahl von Prozessen vorzubeugen, in denen die Gültigkeit einer bestimmten Rechtsvorschrift als Vorfrage zu prüfen wäre. Überdies ist sie geeignet, den individuellen Rechtsschutz zu verbessern (stRspr, vgl. [X.]VerwG, Urteile vom 20. November 2003 - 4 CN 6.03 - [X.]VerwGE 119, 217 <220 ff.> und vom 25. November 2004 - 5 CN 1.03 - [X.]VerwGE 122, 264 <265 f.>; [X.]eschluss vom 25. September 2012 - 3 [X.] 1.12 - juris Rn. 4 jeweils m. w. N.). Dabei ist für jede Regelung gesondert zu prüfen, ob sie den Kriterien genügt, die für eine Rechtsvorschrift unabdingbar sind ([X.]VerwG, Urteil vom 20. November 2003 - 4 CN 6.03 - [X.]VerwGE 119, 217 <221 f.>). Einer Regelung kommt unmittelbare Außenwirkung zu, wenn sie nicht nur binnenrechtlich wirkt, sondern [X.]indungswirkung auch gegenüber den [X.]ürgern oder anderen [X.] entfaltet und durch sie gleichsam als "Schlussstein" die gesetzlichen Vorgaben konkretisiert werden ([X.]VerwG, Urteil vom 25. November 2004 - 5 CN 1.03 - [X.]VerwGE 122, 264 <267>; [X.]eschlüsse vom 25. November 1993 - 5 N 1.92 - [X.]VerwGE 94, 335 <337, 340> und vom 30. November 2017 - 6 [X.] 1.17 - [X.]uchholz 310 § 47 VwGO Nr. 212 Rn. 6 ff.). An der Verbindlichkeit einer Regelung kann es demgegenüber fehlen, wenn sie von der tatsächlichen Entwicklung abhängig ist, sich also das Gewicht ihrer Aussage bis hin zum Verlust der Aussagekraft abschwächen kann (vgl. [X.]VerwG, [X.]eschluss vom 30. November 2017 - 6 [X.] 1.17 - [X.]uchholz 310 § 47 VwGO Nr. 212 Rn. 7).

Einen hierüber hinausgehenden [X.]edarf einer weiteren Klärung des bundesrechtlichen [X.]egriffs ist dem [X.]eschwerdevorbringen nicht zu entnehmen.

2. Auch die Frage,

3. Die Frage,

4. Die weitere Frage,

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 i. V. m. § 52 Abs. 2 GKG.