Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 05.07.2012, Az. 8 C 22/11

Die Klägerin war seit der [X.]ratswahl vom 13. Juni 2004 Fraktion im Rat der beklagten [X.]. Sie begehrt die Nachzahlung von [X.] für die Jahre 2005 bis 2009. Die Wahlperiode lief am 30. Juni 2009 ab.

Am 11. August 1999 hatte der [X.]rat Richtlinien zur Finanzierung der Geschäftstätigkeit der Fraktionen und fraktionslosen [X.]räte des [X.]rates beschlossen. Danach gliederten sich die im Haushalt hierfür eingestellten Mittel in einen festen Betrag (zwei Drittel), der zu gleichen Anteilen allen Fraktionen zukommen sollte, und einen variablen Betrag (ein Drittel), der auf die Fraktionen nach der Zahl ihrer Mitglieder aufzuteilen war.

Am 26. Januar 2005 beschloss der [X.]rat eine Änderung dieser Richtlinien. Danach waren die im Haushalt für die Geschäftsführung der Fraktionen eingestellten Mittel durch alle 54 [X.]räte zu teilen und auf die jeweilige Anzahl der Mitglieder der Fraktionen bzw. fraktionslosen [X.]räte hochzurechnen.

Die Klägerin hält die Änderung der Richtlinie für nichtig. Mit ihrer Klage begehrt sie noch die Zahlung der Mehrbeträge, die sich bei Fortgeltung der Richtlinie in der Fassung von 1999 ergäben.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 29. August 2007 auch insoweit abgewiesen. Mit Urteil vom 23. November 2010 hat das Oberverwaltungsgericht die Berufung zurückgewiesen. Es hat die Änderung der Richtlinie für rechtmäßig erachtet. Mit dem Grundsatz der Chancengleichheit seien verschiedene Modelle der Fraktionsfinanzierung vereinbar. Es sprächen gute Gründe für eine Verteilung mit einem festen und einem variablen Teilbetrag. Die Chancengleichheit sei aber auch bei einer Verteilung gewährleistet, die sich ausschließlich nach der Anzahl der Fraktionsmitglieder richte. Für beide Modelle sprächen gewichtige Gründe. Die Gewährung eines [X.] berücksichtige die Tatsache, dass ein gewisser Kostenbedarf unabhängig von der [X.] bestehe. Die Verteilung der Mittel strikt nach der Mitgliederzahl stelle hingegen darauf ab, dass mit deren Anstieg auch der [X.] und die Vielfalt der wahrzunehmenden Tätigkeiten zunehme. Unerheblich sei, ob "typisch fraktionsstärkeunabhängige" Aufgaben des [X.] mindestens drei Viertel dessen zeitlichen Aufwands einnähmen, wie die Klägerin unter Beweisantritt behauptet habe. Denn es verbleibe ein nicht unerheblicher Teil von Kosten, die direkt abhängig von der Größe der Fraktionen seien. Der [X.]rat habe sich daher für keine sachwidrige Lösung entschieden.

Mit ihrer Revision rügt die Klägerin, das Oberverwaltungsgericht habe den allgemeinen Gleichheitssatz in seiner Ausprägung als Grundsatz der Chancengleichheit verletzt. [X.] seien allgemeine Haushaltsmittel, die den Fraktionen in ihrer Eigenschaft als Teil des [X.] der Gemeinde zur Verfügung gestellt würden. Ausgangspunkt sei die Aufgabe der Fraktionen, Meinungsbildung und Mehrheitsfindung im [X.]rat zu erleichtern und in der [X.] und [X.] einen wichtigen Beitrag zu einer effizienteren Aufgabenerfüllung zu leisten. Dem werde eine Verteilung der [X.] rein proportional zur Fraktionsstärke nicht gerecht.

Die Klägerin beantragt,

Die Beklagte beantragt,

Sie verteidigt das angegriffene Urteil.

Der Vertreter des [X.] hält das Urteil des [X.] ebenfalls für richtig.

Die Revision ist begründet. Das Urteil des [X.] beruht auf einer Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).

Die revisionsgerichtliche Prüfung muss von der Auffassung des [X.] ausgehen, dass das Zahlungsbegehren der Klägerin sich nicht mit dem Ablauf der Wahlperiode am 30. Juni 2009 erledigt hat, dass es sich richtigerweise gegen die Beklagte richtet und dass die Rechtmäßigkeit des Beschlusses des Stadtrates vom 26. Januar 2005 im Rahmen der Prüfung des gestellten [X.] überprüft wird. Das Berufungsgericht hat diesen Beschluss zur Änderung des Verteilungsmaßstabs für rechtmäßig gehalten. Soweit dies auf irrevisiblem Landesrecht beruht, ist dem Revisionsgericht eine Nachprüfung verwehrt (§ 173 VwGO, § 560 ZPO). Es kann daher nur prüfen, ob Bundesrecht - insbesondere Bundesverfassungsrecht - ein anderes Ergebnis gebietet (stRspr; vgl. Urteil vom 12. November 1993 - BVerwG 7 C 23.93 - BVerwGE 94, 288 = [X.] 160 Wahlrecht Nr. 38).

Das ist hier der Fall. Das Berufungsgericht ist zwar zutreffend davon ausgegangen, dass die Entscheidung des Stadtrates der Beklagten über die Grundsätze zur Finanzierung der Geschäftsführungstätigkeit der [X.] am allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) zu messen ist (1.). Mit Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbar ist jedoch seine Annahme, eine rein proportionale Verteilung der zur Verfügung stehenden Mittel sei bei unterschiedlich großen Fraktionen auch dann gleichheitskonform, wenn der Zeitaufwand für die Erfüllung der Geschäftsführungsaufgaben zu mindestens drei Vierteln von der Fraktionsstärke unabhängig sei (2.). Eine rein proportionale Verteilung kam vielmehr nicht in Betracht (3.). Aus der Unwirksamkeit der Änderung des Verteilungsschlüssels folgt freilich kein Zahlungsanspruch auf der Grundlage der zuvor geltenden Richtlinie von 1999. Vielmehr muss die Beklagte die Klägerin neu bescheiden (4.).

1. Die gesetzliche Grundlage für die Gewährung von Zuwendungen an Fraktionen sieht das Oberverwaltungsgericht in § 35a Abs. 3 der [X.] (SächsGemO). Danach kann die [X.] den Fraktionen Mittel aus ihrem Haushalt für die sächlichen und personellen Aufwendungen für die Geschäftsführung gewähren. Diese Mittel sind in einer besonderen Anlage zum Haushaltsplan darzustellen. Über ihre Verwendung ist ein Nachweis in einfacher Form zu führen. Nach der Auslegung dieser Bestimmung durch das Berufungsgericht hat die Klägerin keinen Anspruch auf Fraktionszuwendungen aus Haushaltsmitteln oder auf volle Erstattung ihrer Kosten. Vielmehr besteht ein Anspruch auf ermessensfehlerfreie Verteilung der für die Fraktionszuwendungen vorgesehenen Mittel auf die verschiedenen Fraktionen. Hierbei ist die [X.] an den allgemeinen Gleichheitssatz gebunden. Diese Auslegung ist mit Bundesrecht vereinbar.

a) Mit Recht weist das Oberverwaltungsgericht darauf hin, dass der allgemeine Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) nicht nur für das rechtliche Verhältnis zwischen Bürger und Staat gilt, sondern als Bestandteil des allgemeinen Rechtsstaatsgebots auch Geltung für die Rechtsbeziehungen zwischen dem Rat einer [X.] und den Fraktionen als seinen Teilen beansprucht.

Der allgemeine Gleichheitssatz gebietet, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches nach seiner Eigenart verschieden zu behandeln. Der Gesetz- oder sonstige Normgeber muss damit für seine Unterscheidungen und Nichtunterscheidungen einen vernünftigen, sich aus der Natur der Sache ergebenden oder sonstwie einleuchtenden Grund angeben können. Das gilt für Belastungen und Begünstigungen gleichermaßen (stRspr; vgl. [X.], Beschlüsse vom 8. Juni 2004 - 2 BvL 5/00 - [X.]E 110, 412 <431> und vom 17. April 2008 - 2 BvL 4/05 - [X.]E 121, 108 <119>; Urteil vom 30. Juli 2008 - 1 BvR 3262/07 u.a. - [X.]E 121, 317 <369 f.>; jeweils m.w.N.).

[X.] sind zweckgebundene Zuwendungen. Sie dienen dazu, die sächlichen und personellen Aufwendungen der Fraktionen für ihre Geschäftsführung ganz oder teilweise zu decken (§ 35a Abs. 3 Satz 1 SächsGemO), und sind hierauf begrenzt (vgl. [X.], Urteil vom 13. Juni 1989 - 2 [X.] - [X.]E 80, 188 <231>). Damit gibt das Gesetz selbst den sachlichen Grund für Differenzierungen bei der Bemessung dieser Zuschüsse vor. Auch wenn die [X.] keine kostendeckenden Zuschüsse vorsieht, müssen die gewährten Mittel unter den Fraktionen nach einem Maßstab verteilt werden, der sich an deren tatsächlichem oder erwartbarem Bedarf für ihre Geschäftsführung orientiert. Nichts anderes gilt, fasst man den allgemeinen Gleichheitssatz mit dem Oberverwaltungsgericht in der besonderen Ausprägung als Grundsatz der Chancengleichheit. [X.] wahren die Chancengleichheit der Fraktionen, wenn sie sich in dem beschriebenen Sinne nach ihrem gesetzlichen Zweck bemessen und hierauf beschränken.

b) Strengere Anforderungen an die Finanzierung von [X.] ergeben sich nicht aus dem Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit (Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG), der wegen des Demokratieprinzips als Gebot streng formaler Gleichbehandlung aufzufassen ist und Differenzierungen nur aus zwingenden Gründen zulässt ([X.], [X.] vom 5. November 1975 - 2 BvR 193/74 - [X.]E 40, 296 <317 f.>). Die Geltung dieses Grundsatzes ist grundsätzlich auf die Wahl und den Wahlvorgang beschränkt ([X.], Urteile vom 13. Juni 1989 a.a.[X.] ff. und vom 16. Juli 1991 - 2 [X.] - [X.]E 84, 304 <321 ff.>); er setzt sich nach der Wahl im Grundsatz der strengen Gleichheit der [X.] und Mandatsträger fort, deren Rechtsstellung und deren Mitwirkungsbefugnisse in der Vertretung deshalb ebenfalls in einem streng formalen Sinne gleich sein müssen. Das betrifft auch die [X.]entschädigung ([X.], Urteil vom 21. Juli 2000 - 2 BvH 3/91 - [X.]E 102, 224 <238 f.>).

Daraus lässt sich jedoch für die Rechte von [X.] nichts gewinnen. Das Gebot strenger Gleichbehandlung gilt für die gewählten [X.] und Ratsmitglieder selbst, die dieses Recht aus ihrem Mandat aus der Wahl herleiten. Fraktionen leiten ihre Rechtsstellung nicht in gleicher Weise unmittelbar aus der Wahl her. Zwar folgt aus dem freien Mandat des [X.] des Deutschen Bundestages auch das Recht, sich im Parlament mit anderen [X.] zu Fraktionen zusammenzuschließen (stRspr; [X.], Urteil vom 13. Juni 1989 a.a.[X.]; Beschluss vom 17. September 1997 - 2 [X.] - [X.]E 96, 264 <278>; jeweils m.w.N.). Ob ein gleiches Recht auch für die Mitglieder eines [X.]rates oder Kreistages aus Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG herzuleiten ist, mag dahinstehen (vgl. zu [X.] zuletzt Urteil vom 28. April 2010 - BVerwG 8 C 18.08 - BVerwGE 137, 21 Rn. 20 = [X.] 415.1 Allgemeines Kommunalrecht Nr. 176); es besteht in [X.] jedenfalls nach Landesrecht (§ 35a Abs. 1 Satz 1 SächsGemO). Aus der formalen Gleichheit der Mandatsträger folgt jedoch noch keine ebenso formale Gleichheit der von ihnen gebildeten Fraktionen. Ebenso wenig lässt sich aus ihr folgern, dass sich die Finanzierung von Fraktionen allein an der Zahl ihrer Mitglieder auszurichten hätte. Ungeachtet des Rechts der Mandatsträger, sich zu Fraktionen zusammenzuschließen, sind diese doch zunächst Ausfluss des Selbstorganisationsrechts der Vertretung. Als Gliederungen des Rates dienen sie dazu, den Willensbildungsprozess im Rat vorzubereiten und zu strukturieren und damit effektiver zu gestalten (vgl. [X.], in[X.]/Püttner , Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis, Bd. 1, 3. Aufl. 2007, § 22 Rn. 3 m.w.N.). Durch ihre Finanzierung finanziert der Rat sich daher selbst. Zuwendungen an die Fraktionen sind deshalb weder für die Finanzierung etwa "hinter" den Fraktionen stehender Parteien noch für die Alimentierung der fraktionsangehörigen Mandatsträger bestimmt. Unzulässig wäre daher eine unmittelbare Zuwendung zur Fraktionsfinanzierung vorgesehener Mittel an fraktionsangehörige oder fraktionslose Mandatsträger.

Der Grundsatz der [X.] kann nur durch die mittelbaren Auswirkungen der Fraktionsfinanzierung auf die Mandatsträger - und zwar auf fraktionsangehörige wie fraktionslose - berührt werden. Die Gewährung von Finanzmitteln an Fraktionen darf nicht dazu führen, dass die in diesen Fraktionen zusammengeschlossenen Mandatsträger bei der Wahrnehmung ihres Mandats gegenüber [X.] Mandatsträgern ungleich bevorzugt werden. Wo dies unvermeidliche Folge der [X.] ist, bedarf es kompensatorischer - nicht notwendig geldwerter - Maßnahmen zugunsten der Fraktionslosen, um die Gleichheit der [X.] wiederherzustellen (vgl. [X.], Urteil vom 13. Juni 1989 a.a.[X.] 231 f.). Gleiches gilt im Vergleich von Mitgliedern großer mit Mitgliedern kleiner Fraktionen. Auch hier dürfen Zuwendungen an die Fraktionen die grundsätzliche Gleichheit der [X.], die aus dem Grundsatz der Gleichheit der Wahl fließt, nicht beeinträchtigen und müssen andernfalls kompensiert werden. Ob diese Grenze hier überschritten ist und welche Folgen dies für die Fraktionsfinanzierung als solche hätte, kann dahinstehen, weil der vom Rat der Beklagten beschlossene Verteilungsmaßstab schon gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstößt.

2. Ist mit Art. 3 Abs. 1 GG nur ein Verteilungsmaßstab vereinbar, der sich an den für die [X.] entstehenden sächlichen und personellen Aufwendungen orientiert, so kann eine rein proportionale Verteilung nach der Fraktionsstärke bei unterschiedlich großen Fraktionen nur gleichheitsgemäß sein, wenn den Fraktionen kein "fixer" Aufwand unabhängig von ihrer Größe entsteht oder wenn dieser doch regelmäßig nicht ins Gewicht fällt. Das hat das Oberverwaltungsgericht verkannt.

Nach seinen tatsächlichen Feststellungen, an die der Senat gemäß § 137 Abs. 2 VwGO gebunden ist, gewährt die Beklagte über die finanziellen Zuschüsse hinaus sächliche Zuwendungen durch Überlassung von Verwaltungsräumen nebst Ausstattung und Bereitstellung von EDV-Technik. Die Zuschüsse dienen daher vor allem der Finanzierung der personellen Aufwendungen und müssen sich im Wesentlichen danach richten.

Die Klägerin hatte unter Beweisantritt geltend gemacht, wenigstens drei Viertel des typischen personellen Aufwands für die [X.] falle für kleine wie für große Fraktionen gleichermaßen an. Das Oberverwaltungsgericht hat den angebotenen Beweis nicht erhoben, sondern die tatsächliche Behauptung der Klägerin als wahr unterstellt. Auf der Grundlage dieser Unterstellung ist eine rein proportionale Mittelverteilung bei unterschiedlich großen Fraktionen keinesfalls mehr gleichheitsgemäß. Die Einschätzung, drei Viertel und mehr des personellen Aufwands fielen bei der Zuschussbemessung für eben diesen Aufwand nicht ins Gewicht, ist auch bei Annahme eines Einschätzungsspielraums des Richtliniengebers nicht mehr zu rechtfertigen. Unter diesen Umständen führt eine rein proportionale Mittelverteilung zwangsläufig zu einer gleichheitswidrigen Benachteiligung kleinerer Fraktionen.

3. Die Entscheidung des [X.] stellt sich auch nicht aus anderen Gründen als richtig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO). Vielmehr zwingen seine tatsächlichen Feststellungen zu der Annahme, dass sich eine rein proportionale Verteilung für den streitigen Zeitraum wegen der unterschiedlichen Fraktionsstärken und eines erheblichen Anteils "fixen" Aufwandes für die Geschäftsführung verbietet.

Selbst wenn der von der Fraktionsstärke unabhängige Aufwand nicht drei Viertel des personellen Gesamtaufwands ausmacht, so ist dieser Anteil doch keinesfalls so gering, dass er nicht ins Gewicht fiele; jedenfalls entsteht jeder Fraktion ein gewisser Sockelbedarf, der kleinere Fraktionen bei einer rein proportionalen Mittelverteilung ungleich stärker beschwert als größere. Das ergibt sich aus dem Prüfbericht des Rechnungsprüfungsamtes der Beklagten vom 7. März 2007, den das Oberverwaltungsgericht ins Verfahren eingeführt hat (vgl. [X.]) und dessen Inhalt die Beteiligten auch in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat nicht widersprochen haben. Das Rechnungsprüfungsamt hat festgestellt, dass die Finanzlage unterschiedlich großer Fraktionen bei einer rein proportionalen Mittelverteilung erheblich voneinander abweicht. Während Fraktionen mit einer größeren Mitgliederzahl die bereitgestellten Mittel nicht in voller Höhe benötigten und zudem großzügig verwendeten, könnten die Aufwendungen der kleineren Fraktionen zum Teil nicht gedeckt werden. Für die Wahlperiode 2009 bis 2014 hat der Stadtrat der Beklagten wohl deshalb die Richtlinien zur Finanzierung der Geschäftsführungstätigkeit der Fraktionen wieder geändert. 50 % der den Fraktionen zugeteilten Mittel werden seither als Sockelbetrag zu gleichen Teilen und 50 % nach der Fraktionsstärke verteilt. Damit ist der Rat zu einem Kombinationsmodell zurückgekehrt.

4. Bei dieser Sachlage konnte der Senat gemäß § 144 Abs. 3 Nr. 1 VwGO in der Sache selbst entscheiden.

a) Entgegen der Auffassung der Klägerin war dabei allerdings ihrem Zahlungsbegehren nicht ohne Weiteres zu entsprechen. Zwar erweist sich der Ratsbeschluss vom 26. Januar 2005 über die rein proportionale Mittelvergabe als rechtswidrig. Damit tritt jedoch nicht der vorherige Verteilungsmaßstab wieder in Geltung; vielmehr besteht für die fragliche Zeitspanne derzeit überhaupt keine gültige Verteilungsregelung. Die Beklagte ist demzufolge - in entsprechender Anwendung von § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO - zu verpflichten, über das Zahlungsbegehren der Klägerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Senats neu zu entscheiden.

b) Hierzu wird der Rat der Beklagten für den in Rede stehenden Zeitraum eine neue - nunmehr rechtmäßige - Verteilungsregelung zu beschließen haben. Das ist auch rückwirkend möglich. Namentlich kann der derzeitige Rat eine Verteilungsregelung auch für eine zurückliegende, abgeschlossene Wahlperiode beschließen. Dem stehen kommunalverfassungsrechtliche Hindernisse nicht entgegen. Zwar sind die Fraktionen selbst an den jeweils gewählten Rat gebunden und gehen mit Ende einer Wahlperiode unter; in Ansehung von Zahlungsansprüchen der vorliegenden Art, auf welche sich ihre Abwicklung gerade bezieht, bestehen sie jedoch fort. Der Rat selbst ist ein kontinuierliches Organ.

Bei der Neuverteilung ist der Rat der Beklagten nicht gehalten, eine spezielle Bedarfsanalyse zu erstellen. Vielmehr wird eine kritische Auswertung der von den Fraktionen ohnehin vorzulegenden Verwendungsnachweise (§ 35a Abs. 3 Satz 3 SächsGemO) aus den zurückliegenden Jahren regelmäßig genügen. Das dem Rat zustehende Regelungsermessen erlaubt zudem eine generalisierende und typisierende Betrachtungsweise. Allerdings muss sich - wie erwähnt - die Verteilungsentscheidung des Rates stets auf die für die [X.] erforderlichen Tätigkeiten und die Personalaufwendungen hierfür beziehen und beschränken; sie darf weder zu einer verdeckten Parteienfinanzierung noch zu einer (zusätzlichen) Aufwandsentschädigung für die einzelnen Ratsmitglieder werden. Zu bedenken ist auch, dass der [X.] nicht obliegt, die Willensbildung der Fraktionsmitglieder selbst vorwegzunehmen, dass sie sich vielmehr auf organisierende und koordinierende Dienstleistungen für die Fraktionsmitglieder zu beschränken hat. Hierzu rechnen jedenfalls die Vorbereitung und Durchführung der Fraktionssitzungen, die Mitwirkung bei der Konstituierung des Rates (insbesondere die Beschickung seiner Ausschüsse), die Vorbereitung der Ratssitzungen (Sichtung der Sitzungsvorlagen nebst "Berichterstattung" an die Fraktionsmitglieder, ggf. ergänzende Informationsbeschaffung zu den Tagesordnungspunkten bei der Stadtverwaltung und bei [X.]) sowie die Öffentlichkeitsarbeit der Fraktion (vgl. § 35a Abs. 2 SächsGemO).

Findet der Rat die Erhebungen des erwähnten Prüfberichts bestätigt, so darf er die für die [X.] bereitgestellten Haushaltsmittel - jedenfalls bei unterschiedlich großen Fraktionen - nicht linear proportional auf die Fraktionen verteilen. Vielmehr muss er einen anderen, sachgerechten Verteilungsmaßstab wählen. Das kann ein Kombinationsmodell der Art sein, wie es vor 2005 galt und seit 2009 wieder Geltung hat, mit einem größeren oder kleineren fraktionsstärkeunabhängigen Sockelbetrag. In Betracht kommen aber auch andere Modelle, etwa eine degressiv-proportionale Regelung, welche die ersten vier oder fünf Mitglieder einer Fraktion stärker gewichtet als die zweiten und diese wiederum stärker als die dritten vier oder fünf Mitglieder, und so fort.

c) Ob und in welchem Umfang dem Zahlungsbegehren der Klägerin auf der Grundlage des neuen Verteilungsmaßstabs entsprochen werden kann, richtet sich unter anderem nach Haushaltsrecht. Außerdem wird die Beklagte zu bedenken haben, dass - bei unverändertem Mittelvolumen - eine Veränderung des Verteilungsmaßstabs, der kleinere Fraktionen gegenüber der bisherigen Verteilung begünstigt, im Gegenzug die Ansprüche größerer Fraktionen beschneidet. Hiervon wird die Klägerin nur soweit profitieren können, als größere Fraktionen ihre Mittel nicht abgerufen oder nicht bestimmungsgemäß verwendet haben und eine Rückforderung noch möglich ist (vgl. § 35a Abs. 3 Satz 3 SächsGemO).