Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 18.02.2021, Az. 4 CN 5/19

Der Antragsteller wendet sich als Plannachbar gegen einen Bebauungsplan, der ein Industriegebiet festsetzt und durch Lärmemissionskontingente gliedert.

Der Bebauungsplan "Im Bereich [X.]" überplant eine 3,55 ha große Fläche, die im Eigentum der [X.] zu 1 steht. Das Gebiet grenzt im Nordwesten an einen Umschlag- und Containerbahnhof, im Nordosten an eine Logistikhalle und nach Südosten an eine Bahnfläche. An die südlich gelegene Bundesstraße schließt eine auf dem Gebiet der [X.] zu 2 gelegene Wohnbebauung an. Dort befindet sich das in einem allgemeinen Wohngebiet liegende Grundstück des Antragstellers.

Der Bebauungsplan setzt als Art der baulichen Nutzung mehrere Flächen als Industriegebiet fest, daneben Verkehrsflächen und öffentliche Grünflächen für [X.]. Das [X.] nimmt die überwiegende Fläche des [X.] ein, das etwa 500 m² große [X.] befindet sich an dessen nordwestlichem Rand. Die textlichen Festsetzungen bestimmen unter anderem:

Die Antragsgegnerin beschloss den Bebauungsplan am 11. Dezember 2014 und machte dessen Genehmigung durch das [X.] unter dem 14. April 2015 bekannt. Nach der Einleitung des Normenkontrollverfahrens führte die Antragsgegnerin ein ergänzendes Verfahren durch. Sie beschloss den Plan erneut am 16. November 2017 und machte seine Genehmigung durch das [X.] unter dem 21. Februar 2018 bekannt.

Im [X.] errichtete die Beigeladene zu 1 eine Multifunktionshalle. Gegen deren Genehmigung legte der Antragsteller Widerspruch ein, über den noch nicht entschieden ist.

Der Verwaltungsgerichtshof hat die Bebauungspläne vom 16. November 2017 und vom 11. Dezember 2014 für unwirksam erklärt, weil für die festgesetzten Lärmkontingente eine Rechtsgrundlage fehle. Bei einem nach § 1 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 [X.] gegliederten und flächendeckend mit [X.]n belegten Industriegebiet bedürfe es eines Teilgebietes, in dem trotz der Belegung mit [X.]n jeder nach § 9 [X.] zulässige Betrieb seinen Standort finden könne. Daran fehle es. Das [X.] sei für die Aufnahme eines Industriebetriebs zu klein. Die für die Teilflächen des [X.] festgesetzten Kontingente lägen für die Tag- und Nachtzeit deutlich unter dem erforderlichen Beurteilungspegel.

Die Antragsgegnerin verlangt mit ihrer Revision, den Antrag abzulehnen. Es komme nicht abstrakt auf die Höhe des Lärmemissionskontingents an, sondern darauf, ob bei einer konkreten Gesamtbetrachtung der Gebietscharakter noch gewahrt sei. Die [X.] seien jedenfalls ausreichend, weil sie nur in Richtung der südlich gelegenen Wohnbebauung Beachtung verlangten.

Der Antragsteller verteidigt das angegriffene Urteil.

Die Beigeladene zu 1 unterstützt in der Sache die Antragsgegnerin. Genehmigung und Bau der Multifunktionshalle zeigten, dass eine industrielle Nutzung möglich sei, auch wenn die Lärmemissionskontingente beachtet würden.

Die Revision ist unbegründet. Das angegriffene Urteil steht mit [X.] (§ 137 Abs. 1 VwGO) in Einklang.

1. a) Die Festsetzung der [X.] kann auf die einzig in Betracht kommende Rechtsgrundlage des § 1 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 [X.] nicht gestützt werden. Danach können für die in den §§ 4 bis 9 [X.] bezeichneten Baugebiete im Bebauungsplan für das jeweilige Baugebiet Festsetzungen getroffen werden, die das Baugebiet nach der Art der Betriebe und Anlagen und deren besonderen Bedürfnissen und Eigenschaften gliedern.

Das Emissionsverhalten eines Betriebes oder einer Anlage, ausgedrückt in einer Schallabstrahlung pro Quadratmeter, ist eine Eigenschaft von Betrieben und Anlagen im Sinne des § 1 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 [X.], nach der das Gebiet gegliedert werden kann (stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 7. Dezember 2017 - 4 CN 7.16 - BVerwGE 161, 53 Rn. 8 m.w.N.). Dazu eignen sich [X.] nach der [X.] 45691. Für die geforderte Gliederung muss das Baugebiet in einzelne Teilgebiete mit verschieden hohen [X.]n zerlegt werden (BVerwG a.a.[X.] Rn. 15). Diesen Anforderungen genügt der Bebauungsplan.

Bei einer Gliederung nach § 1 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 [X.] muss die Zweckbestimmung des jeweiligen Baugebiets gewahrt bleiben. Allgemeine Zweckbestimmung eines Industriegebiets ist nach § 9 Abs. 1 [X.] ausschließlich die Unterbringung von Gewerbebetrieben, und zwar vorwiegend solcher Betriebe, die in anderen Baugebieten unzulässig sind. In Abgrenzung zum Zweck des Gewerbegebiets nach § 8 Abs. 1 [X.] dient das Industriegebiet der Unterbringung von erheblich störenden Gewerbebetrieben. Dies ist sein Hauptzweck (BVerwG, Urteil vom 18. November 2010 - 4 C 10.09 - BVerwGE 138, 166 Rn. 20 und Beschluss vom 6. Mai 1993 - 4 NB 32.92 - [X.] 406.12 § 9 [X.] Nr. 6 S. 4). Nach oben ist der zulässige Störgrad nicht begrenzt. Die Zweckbestimmung eines Industriegebiets hat der [X.] daher nicht gewahrt gesehen, wenn mit den [X.] ab einem gewissen Störgrad im gesamten Gebiet ausgeschlossen werden (BVerwG, Beschluss vom 7. März 2019 - 4 [X.] 45.18 - [X.] 406.12 § 1 [X.] Nr. 39 Rn. 6). Die Lärmemissionskontingentierung eines Industriegebiets ist also von § 1 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 [X.] nur gedeckt, wenn ein Teilgebiet von einer Emissionsbeschränkung ausgenommen wird (BVerwG, Beschluss vom 7. März 2019 a.a.[X.] LS). Diese Anforderungen verfehlt der Bebauungsplan. Denn er setzt keine von [X.]n freie Fläche fest.

b) Der [X.] hält an diesen Anforderungen sowohl für planinterne Gliederungen nach § 1 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 [X.] als auch für planexterne Gliederungen nach § 1 Abs. 4 Satz 2 [X.] (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 18. Dezember 1990 - 4 N 6.88 - [X.] 406.11 § 1 BauGB Nr. 50 S. 28 und vom 9. März 2015 - 4 [X.] 26.14 - [X.] 2015, 943 = juris Rn. 6) fest.

Zwar trifft zu, dass nicht jeder Ausschluss bestimmter Nutzungen zum Wegfall des [X.] führt, wie § 1 Abs. 5 [X.] zeigt (Vietmeier, [X.] 2018, 766 <769 ff.>). Während aber § 1 Abs. 5 [X.] es der Gemeinde gestattet, allgemein zulässige Arten von Nutzungen als nicht zulässig festzusetzen, erlaubt § 1 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 und Satz 2 [X.] nur, ein Baugebiet intern oder extern zu gliedern. Auf diesen Unterschied hat der [X.] in seinem Urteil vom 7. Dezember 2017 - 4 CN 7.16 - (BVerwGE 161, 53 Rn. 15 a.E.) hingewiesen.

Die Anforderungen an eine Gliederung nach § 1 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 [X.] mögen es erschweren, Immissionskonflikte zwischen gewerblichen Nutzungen und schutzbedürftiger Wohnbebauung durch [X.] zu lösen (vgl. [X.]/[X.], [X.], 81). Dies gilt für die Gliederung eines Industriegebietes besonders: Weil es einer von [X.] freien Fläche bedarf, wird häufig das Ziel verfehlt werden, Kontingente so zu verteilen, dass Windhundrennen von Investoren vermieden werden ([X.]/[X.], [X.] 2018, 173 <175>). Es ist aber Sache des [X.] und -verordnungsgebers zu entscheiden, ob er praktische Schwierigkeiten zum Anlass nimmt, eine andere Ermächtigungsgrundlage für die Festsetzung von [X.]n zu schaffen (vgl. [X.]. 686/20 S. 3 f.; [X.]. 19/26023 S. 11).

2. Die von der Antragsgegnerin und der Beigeladenen zu 1 angeführten Umstände lassen den Rechtsverstoß nicht entfallen.

a) Sie behaupten, die Multifunktionshalle sei eine mit der Wohnbebauung verträgliche industrielle Nutzung. Dies hat die Vorinstanz weder festgestellt noch kommt es darauf an: Der Bebauungsplan setzt nicht dieses Vorhaben fest, sondern einen Baugebietstyp. Die Fläche des [X.] steht nach der Art der baulichen Nutzung - vorbehaltlich von [X.] nach § 1 Abs. 4 ff. [X.] - daher jedem nach § 9 Abs. 2 Nr. 1 [X.] zulässigen Gewerbebetrieb offen.

b) Der Bebauungsplan erklärt die Anwendung der [X.] nur in Schallausbreitungsrichtung der Immissionsaufpunkte für erforderlich. Diese liegen alle südlich der [X.]. Nach Auffassung der Antragsgegnerin ist so § 1 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 [X.] genügt, weil in die anderen Himmelsrichtungen keine Beschränkungen gelten. Der Einwand bleibt erfolglos.

Die Antragsgegnerin versteht die Bestimmung des Plans als - in der Höhe unbeschränkte - [X.] nach Westen, Norden und Osten gemäß Anhang A.2 der [X.] 45691, auch wenn die Festsetzung dem in der [X.] 45691 vorgeschlagenen Regelungsmuster nicht folgt. Dies trifft nicht zu. Zu dieser Auslegung ist das Revisionsgericht berechtigt, weil der Verwaltungsgerichtshof sich zum Inhalt der Festsetzung nicht geäußert hat und der [X.] daher keiner Bindung nach § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 560 ZPO unterliegt (BVerwG, Urteile vom 6. Juni 2002 - 4 CN 4.01 - BVerwGE 116, 296 <300> und vom 3. Juni 2014 - 4 CN 6.12 - BVerwGE 149, 373 Rn. 25).

Die nach Abschnitt 4 ermittelten [X.] werden, so A.1 des [X.] der [X.] 45691, häufig durch nur einen besonders kritischen Immissionsort bestimmt, während an anderen [X.]n die Planwerte nicht ausgeschöpft würden. Um das Gebiet besser nutzen zu können, könnten dann im Bebauungsplan zusätzliche oder andere Festsetzungen getroffen werden. Als Regelungen sieht die [X.] 45691 u.a. die Erhöhung der [X.] für einzelne [X.] (Anhang A.2) und die Erhöhung der [X.] für einzelne [X.] (Anhang A.3) vor. Auf die zweite Möglichkeit hat das der Planung zugrundeliegende Lärmgutachten hingewiesen, die Festsetzung aber der "kommunalen Entscheidungslage" überlassen ([X.], Schalltechnische Untersuchungen - Bebauungsplan "Im Bereich Containerbahnhof Süd", [X.] vom 12. August 2014, [X.]). Diesen Vorschlag hat die Antragsgegnerin nicht aufgegriffen. Es spricht nichts dafür, dass sie der räumlichen Situation stattdessen durch [X.] Rechnung tragen wollte, ohne sich der Plansprache der [X.] 45691 zu bedienen und ohne dazu vom Gutachter angeregt worden zu sein.

Die Festsetzung der Immissionspunkte hat eine andere Funktion. Das im [X.] an die Festsetzung angesprochene Genehmigungsverfahren nach Nr. 5 der [X.] 45691 verlangt für die Zulassung eines Vorhabens, dass an allen maßgeblichen [X.]n eine bestimmte mathematische Bedingung erfüllt ist. Diese [X.] bestimmt der Bebauungsplan. Dass sie in einer Himmelsrichtung liegen, ist - wie Anhang A zur [X.] 45691 zeigt - nicht ungewöhnlich und ändert am Vorliegen einer flächenbezogenen Festsetzung nichts.

Es bedarf danach keiner Entscheidung, ob [X.] dazu beitragen können, die Anforderungen des § 1 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 [X.] zu erfüllen (dagegen [X.], Urteil vom 24. Oktober 2018 - 1 KN 157/16 - juris Rn. 45; [X.], Urteile vom 21. Mai 2019 - 3 K 13/14 - [X.] 2019, 476 <480> und vom 11. September 2019 - 3 K 149/15 - [X.] 2020, 33 <35>).

c) Nach Auffassung der Vorinstanz sind die Anforderungen des § 1 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 [X.] von Ausschlüssen nach § 1 Abs. 5 [X.] unabhängig.

Ob dies - auch mit Blick auf § 1 Abs. 4 Satz 3 [X.] - zutrifft, bleibt offen. Es ließe sich erwägen, ob § 1 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 [X.] genügt wird, wenn alle nach § 9 Abs. 2 Nr. 1 [X.] zulässigen und nicht nach § 1 Abs. 5 [X.] ausgeschlossenen Arten der baulichen Nutzung innerhalb der kontingentierten Flächen ermöglicht würden. Dafür müssten die [X.] nach § 1 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 [X.] indes mit den Festsetzungen nach § 1 Abs. 5 [X.] abgestimmt werden, um zu verhindern, dass die [X.] weitere Nutzungen ausschließen. Für eine solche Abstimmung ist nichts ersichtlich. Der Verwaltungsgerichtshof hat vielmehr festgestellt, dass nach dem Ausschluss gemäß Nr. 1.1.1 der textlichen Festsetzungen viele Anlagen verbleiben, die zu den erheblich störenden Gewerbebetrieben gehören und deshalb nur in einem Industriegebiet zulässig sind (UA S. 25).

3. Die Festsetzung kann nicht auf § 1 Abs. 4 Satz 2 [X.] gestützt werden. Nach dessen Halbsatz 2 können Festsetzungen nach § 1 Abs. 4 Satz 1 [X.] auch für mehrere Industriegebiete im Verhältnis zueinander getroffen werden. Für eine solche externe Gliederung reichte es indes nicht aus, wenn die Antragsgegnerin im maßgeblichen Zeitpunkt des [X.] über wenigstens ein festgesetztes Industriegebiet verfügte, das mit keiner Geräuschkontingentierung belegt ist. Vielmehr muss die gebietsübergreifende Gliederung auf einem darauf gerichteten planerischen Willen der Gemeinde beruhen (vgl. BVerwG, Urteil vom 7. Dezember 2017 - 4 CN 7.16 - BVerwG 161, 53 Rn. 17). Dass sie einen solchen Willen gebildet hat, macht die Antragsgegnerin nicht geltend.

Der [X.] braucht nicht zu entscheiden, welche Anforderungen an die Emissionskontingentierung eines Industriegebiets zu stellen sind, das vollständig mit Kontingenten belegt ist und mit Blick auf ein von solchen Kontingenten freies Gebiet nach § 1 Abs. 4 Satz 2 [X.] gegliedert wird. Jedenfalls darf auch bei einer externen Gliederung nach § 1 Abs. 4 Satz 2 [X.] das mit Kontingenten belegte Gebiet den Gebietscharakter eines Industriegebiets nicht verlieren ([X.], [X.] 1985, 137 <140>), es muss nach seinem Hauptzweck weiter dazu dienen, erheblich störende Gewerbebetriebe aufzunehmen. Dies verlangt hinreichend hohe [X.].

4. Der [X.] hat den [X.] neu gefasst. Nach Abschluss des ergänzenden Verfahrens erlangte der ursprüngliche Plan mit dem geänderten Plan insgesamt als eine Satzung Wirksamkeit, die sich aus zwei [X.] zusammensetzt, während der ursprüngliche Plan nicht mehr existiert (BVerwG, Urteil vom 24. März 2010 - 4 CN 3.09 - [X.] 310 § 47 VwGO Nr. 178 Rn. 15 und Beschluss vom 12. Juli 2017 - 4 [X.] 7.17 - [X.] 2017, 1677 = juris Rn. 7). Steht zwischen den Beteiligten weder die Notwendigkeit des ergänzenden Verfahrens noch die Rechtmäßigkeit seiner Durchführung im Streit, wird das Rechtsschutzziel des Antragstellers daher erreicht, wenn der Bebauungsplan in der Fassung nach Abschluss des ergänzenden Verfahrens für unwirksam erklärt wird. Eines Ausspruchs zum ursprünglichen Plan bedarf es nicht.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 und § 162 Abs. 3 VwGO.