Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 17.03.2016, Az. 2 C 2/15

Die 1946 geborene Klägerin stand als Rechtspflegerin in Diensten des [X.]. Mit Wirkung vom 1. Mai 2010 wurde sie zur Justizoberamtsrätin (Besoldungsgruppe [X.]) befördert; mit Ablauf des 30. Juni 2011 trat sie wegen Erreichens der Altersgrenze in den Ruhestand.

Im Juli 2011 setzte der Beklagte die Versorgungsbezüge auf Grundlage des Amtes nach der Besoldungsgruppe [X.] fest. Zur Begründung wurde ausgeführt, dass nach dem maßgeblichen Landesrecht die Festsetzung nach der Besoldungsgruppe [X.] erfolge, weil die Klägerin die Bezüge aus der Besoldungsgruppe [X.] noch nicht zwei Jahre lang erhalten habe.

Zur Begründung ihres Widerspruchs trug die Klägerin vor, die Berechnung ihres Ruhegehalts auf Grundlage ihres vorletzten Amtes verstoße gegen den Grundsatz der Versorgung aus dem letzten Amt. Seit der Übertragung richterlicher Aufgaben auf die Rechtspflegerschaft habe sie höherwertige Aufgaben wahrgenommen. Sie sei im Jahre 2009 nur deshalb nicht befördert worden, weil die einzige zur Verfügung stehende Stelle im [X.] besetzt worden sei.

Widerspruch, Klage und Berufung blieben ohne Erfolg. Das Oberverwaltungsgericht hat zur Begründung seines Urteils ausgeführt: Nach den maßgeblichen gesetzlichen Bestimmungen gelte für die Bemessung der Versorgungsbezüge eine zweijährige Wartefrist ohne die Möglichkeit, Zeiten zu berücksichtigen, in denen Aufgaben des später übertragenen Amtes tatsächlich wahrgenommen worden seien. Diese Regelung begegne keinen verfassungsrechtlichen Bedenken.

Mit der Revision beantragt die Klägerin,

Der Beklagte beantragt,

Der Vertreter des [X.] beim [X.] beteiligt sich am Verfahren und tritt dem [X.] bei.

Die Revision ist zurückzuweisen. Sie ist zulässig, aber unbegründet (§ 144 Abs. 2 VwGO). Das angegriffene Urteil des [X.] verletzt kein revisibles Recht (§ 137 Abs. 1 VwGO).

Nach rheinland-pfälzischem Landesrecht waren die Versorgungsbezüge der Klägerin nach ihrem vorletzten Amt (Besoldungsgruppe [X.]) festzusetzen (1.). Es besteht kein Anlass, die entsprechenden Vorschriften dem [X.] nach Art. 100 Abs. 1 GG vorzulegen (2.).

1. Gemäß § 1 des zum [X.]punkt des Eintritts in den Ruhestand am 1. Juli 2011 geltenden und damit hier maßgeblichen, mit Art. 4 des Landesbesoldungs- und -versorgungsanpassungsgesetzes 2007/2008 ([X.] 2007/2008) vom 21. Dezember 2007 (GVBl. [X.]) erlassenen Landesgesetzes zur Ersetzung und Ergänzung von Bestimmungen des Beamtenversorgungsgesetzes ([X.]) regelt das Beamtenversorgungsgesetz ([X.]) in der Fassung vom 16. März 1999 ([X.], 847, 2033), zuletzt geändert durch Art. 6 des Gesetzes vom 19. Juli 2006 ([X.] I S. 1652), nach Maßgabe der §§ 2 bis 4 die Versorgung der unmittelbaren und mittelbaren Landesbeamtinnen und Landesbeamten sowie der [X.]innen und [X.] im Landesdienst. Nach § 2 Abs. 1 Satz 1 dieses Gesetzes sind in Ersetzung des § 5 Abs. 3 Satz 1 [X.] nur die Bezüge des vorher bekleideten Amtes ruhegehaltfähig für jene Landesbeamte und [X.] im Landesdienst, die aus einem Amt in den Ruhestand getreten sind, das nicht der Eingangsbesoldungsgruppe ihrer Laufbahn oder das keiner Laufbahn angehört, und die Dienstbezüge dieses oder eines mindestens gleichwertigen Amtes vor dem Eintritt in den Ruhestand nicht mindestens zwei Jahre erhalten haben. Eine Anrechnungsregelung für [X.]en, in denen die Beamten und [X.] vor der letzten Beförderung bereits die Aufgaben des höherwertigen Amtes wahrgenommen haben, kennt weder das Landesgesetz noch das in Bezug genommene Beamtenversorgungsgesetz.

Die Anrechnungsregelung des § 5 Abs. 3 Satz 4 [X.] in der bis zum 31. Dezember 1998 geltenden Fassung ist nicht anzuwenden. Nach dieser Vorschrift sind [X.]en, in denen der Beamte vor der Amtsübertragung die höherwertigen Funktionen des ihm später übertragenen Amtes tatsächlich wahrgenommen hat, in die Zweijahresfrist einzurechnen. Die Klägerin hält diese durch Art. 6 Nr. 4 des Gesetzes zur Umsetzung des [X.] (Versorgungsreformgesetzes 1998) vom 29. Juni 1998 ([X.] I S. 1666) mit Wirkung vom 1. Januar 1999 aufgehobene Regelung infolge des Beschlusses des [X.]s vom 20. März 2007 (- 2 BvL 11/04 - [X.] 117, 372) für anwendbar. In diesem Beschluss hat das [X.] § 5 Abs. 3 Satz 1 [X.] in der Fassung der Bekanntmachung vom 16. März 1999 ([X.]), welche der Fassung des Versorgungsreformgesetzes 1998 entspricht und mit welcher die zweijährige Wartefrist auf drei Jahre verlängert wurde, für mit Art. 33 Abs. 5 GG unvereinbar und nichtig erklärt. Das [X.] hat diesbezüglich mit Urteil vom 26. September 2012 (- 2 C 48.11 - [X.] 239.1 § 5 [X.] Nr. 21 Rn. 19 f.) entschieden, dass bis zu einer gesetzlichen Neuregelung die frühere Wartefrist von zwei Jahren mit den darauf bezogenen Ausnahme- und Anrechnungsregelungen, also auch mit der bis zum 31. Dezember 1998 geltenden Regelung des § 5 Abs. 3 Satz 4 [X.] übergangsweise weiter anzuwenden sei. Die infolge der Nichtigerklärung maßgebliche zweijährige Wartefrist stehe in einem einheitlichen [X.] mit den hierauf bezogenen Ausnahme- und Anrechnungsregelungen derselben Gesetzesfassung.

Entgegen der Ansicht der Klägerin lässt sich heraus für die Versorgungsfestsetzung in ihrem Streitfall nichts herleiten. Das folgt schon daraus, dass mit dem Erlass des Landesgesetzes der vom [X.] zum Gegenstand seiner Entscheidung gemachte Übergangszeitraum endete. Im Übrigen ist das Landesgesetz von der durch das [X.] ausgesprochenen Nichtigerklärung nicht betroffen. Zwar verweist § 1 [X.] grundsätzlich auf das Beamtenversorgungsgesetz des [X.] in der Fassung, deren Bestandteil auch die für nichtig erklärte Vorschrift des § 5 Abs. 3 Satz 1 [X.] war. Anstelle dieser Vorschrift hat der Landesgesetzgeber aber eine eigene, die [X.]vorschrift „ersetzende“ Regelung geschaffen, ohne eine entsprechende Anrechnungsvorschrift vorzusehen. Für die Anwendung der bundesrechtlichen Anrechnungsvorschrift bleibt damit kein Raum. Der zur Begründung seiner o. g. Entscheidung vom [X.] angeführte einheitliche [X.] besteht hier vielmehr in der zweijährigen Wartefrist des § 2 Abs. 1 Satz 1 [X.] und der Abwesenheit der von der Klägerin erstrebten Anrechnungsregelung in demselben Gesetz.

2. Der Senat hält die einschlägigen landesrechtlichen Vorschriften nicht für verfassungswidrig, sodass keine Entscheidung des [X.]s gemäß Art. 100 Abs. 1 GG einzuholen ist. Die zweijährige Wartefrist des § 2 Abs. 1 Satz 1 [X.] verstößt auch angesichts des Umstandes, dass [X.]en der Wahrnehmung höherwertiger Tätigkeiten nicht hierauf angerechnet werden können, nicht gegen das Grundgesetz.

Der Grundsatz der Versorgung aus dem letzten Amt, auf den sich die Klägerin beruft, gehört nach der Rechtsprechung des [X.]s zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG. Er ist Ausfluss des Alimentationsprinzips, welches den Dienstherrn verpflichtet, den Beamten und seine Familie lebenslang - auch nach Beendigung des aktiven Dienstes - angemessen zu alimentieren ([X.], Urteil vom 27. September 2005 - 2 BvR 1387/02 - [X.] 114, 258 <298>). Bezugspunkt der Angemessenheit ist das [X.] des Beamten (amtsangemessene Alimentation), bei Ruhestandsbeamten das zuletzt bekleidete Amt. Zugleich ist der Grundsatz der Versorgung aus dem letzten Amt Ausdruck des in Art. 33 Abs. 2 GG verankerten Leistungsgrundsatzes. Das Alimentationsprinzip und das Leistungsprinzip „überschneiden“ sich im Grundsatz der Versorgung aus dem letzten Amt ([X.], Beschluss vom 20. März 2007 - 2 BvL 11/04 - [X.] 117, 372 <382>).

Bereits im traditionsbildenden [X.]raum, also vor 1933, hat dieser Grundsatz nicht uneingeschränkt gegolten. Teilweise bestand schon damals eine einjährige Wartefrist ([X.], Beschluss vom 7. Juli 1982 - 2 BvL 14/78 u.a. - [X.] 61, 43 <58 ff.>). Die bereits 1976 durch Art. 3 § 1 Nr. 3 des Haushaltsstrukturgesetzes vom 18. Dezember 1975 ([X.] I S. 3091) erfolgte Ausweitung der Wartefrist auf zwei Jahre hält sich nach der Rechtsprechung des [X.]s noch im Rahmen einer zulässigen Erweiterung des überlieferten und deshalb verfassungsrechtlich unbedenklichen Teils des Grundsatzes. Das zulässige Ziel der Wartefrist ist es danach einerseits, [X.] die versorgungsrechtliche Anerkennung zu verweigern, und andererseits zu berücksichtigen, dass eine Beförderung erst kurze [X.] vor dem Eintritt in den Ruhestand es dem [X.] oft nicht mehr ermöglichen wird, eine entsprechende Leistung zu erbringen ([X.], Beschluss vom 7. Juli 1982 - 2 BvL 14/78 u.a. - [X.] 61, 43 <60 f.>). Eine Ausweitung dieser Frist über zwei Jahre hinaus lässt sich vor dem Hintergrund dieser Ziele jedoch nicht rechtfertigen ([X.], Beschlüsse vom 7. Juli 1982 - 2 BvL 14/78 u.a. - [X.] 61, 43 <61 f.> und vom 20. März 2007 - 2 BvL 11/04 - [X.] 117, 372 <385 f.>).

Die Zulässigkeit der zweijährigen Wartefrist gilt unabhängig davon, ob das Gesetz zugunsten des beförderten Beamten die Anrechnung von [X.]en einer höherwertigen Aufgabenwahrnehmung ermöglicht. Eine solche, im Rahmen des gesetzgeberischen Gestaltungsspielraums zulässige Anrechnungsregelung kann zwar „plausibel“ sein ([X.], Beschluss vom 7. Juli 1982 - 2 BvL 14/78 u.a. - [X.] 61, 43 <64>); sie ist verfassungsrechtlich jedoch nicht geboten. Sie gehört zunächst nicht zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums. Diejenigen Vorschriften, die schon im traditionsbildenden [X.]raum eine Wartezeit kannten, enthielten ebenfalls keine Anrechnungsregelung. [X.] ist demgegenüber die [X.] der Versorgung, wie es der Grundsatz der amtsangemessenen Alimentation und der Grundsatz der Versorgung aus dem letzten Amt zum Ausdruck bringen. Anknüpfungspunkt für die [X.] ist das [X.], im Hinblick auf die [X.] das zuletzt innegehabte [X.] ([X.], Beschluss vom 20. März 2007 - 2 BvL 11/04 - [X.] 117, 372 <389>). Das [X.] des Beamten bestimmt zudem, welche Aufgabenwahrnehmung für ihn angemessen ist (amtsangemessene Beschäftigung, BVerwG, Urteil vom 11. Dezember 2014 - 2 C 51.13 - BVerwGE 151, 114 Rn. 28). Dem widerspräche es, wenn aus der tatsächlich wahrgenommenen, vom [X.] abweichenden Aufgabe die angemessene Alimentation, hier die [X.], abzuleiten wäre. Soweit der Senat einen Zusammenhang zwischen dem Umfang der Wartezeit und der Möglichkeit der Anrechnung zuvor wahrgenommener höherwertiger Aufgaben gesehen hat (BVerwG, Urteil vom 26. September 2012 - 2 C 48.11 - [X.] 239.1 § 5 [X.] Nr. 21 Rn. 22), hält er hieran nicht fest.

Anders als etwa die Berechnung der Rentenhöhe in der gesetzlichen Rentenversicherung spiegelt die Höhe der Beamtenversorgung nicht die zeitabschnittsweise zu berechnende, tatsächlich erbrachte Lebensleistung wieder, sondern sie orientiert sich an dem zuletzt erreichten [X.]. Dies rechtfertigt sich vor dem Hintergrund, dass die Beamtenversorgung - anders als die gesetzliche Rente - ihrer Konzeption nach eine Vollversorgung darstellt, die auch im Ruhestand den Beamten und seine Familie amtsangemessen alimentieren muss. Der Beamte hat demgegenüber nicht die Möglichkeit einer betrieblichen Altersvorsorge; seine Bruttobezüge sind von vornherein niedriger festgesetzt ([X.], Urteil vom 27. September 2005 - 2 BvR 1387/02 - [X.] 114, 258 <294, 298>). Dieser Konzeption widerspräche es zu verlangen, vom [X.] abweichende, höherwertige Dienstleistungen bei der Bemessung der [X.] zu berücksichtigen.

Dies gilt unabhängig von dem zeitlichen Umfang der höherwertigen Aufgabenwahrnehmung. Selbst die von der Klägerin geltend gemachte Wahrnehmung höherwertiger Aufgaben über einen [X.]raum von über zehn Jahren kann die Orientierung der Versorgung am [X.] nicht auflösen, weil in der gesamten [X.] das zuletzt innegehabte [X.] gerade noch nicht verliehen war. Das Grundgesetz verlangt es nicht, den [X.]sbezug der [X.] aufzuweichen, um Missstände zu kompensieren, die dadurch entstehen, dass der Dienstherr in zuweilen nicht mehr vertretbarem Umfang Amt und Funktion auseinanderfallen lässt.

Vielmehr können aus dem Auseinanderfallen von Amt und Funktion seinerseits Rechtsansprüche erwachsen. So ist es denkbar, gerichtlich feststellen zu lassen, dass der langjährige Einsatz auf einem höherwertigen Dienstposten rechtswidrig ist ([X.], [X.] vom 7. März 2013 - 2 BvR 2582/12 - NVwZ 2013, 1603 Rn. 23). Unter sehr engen Voraussetzungen kann auch ein Anspruch auf Beförderung entstehen, wenn eine freie und besetzbare Beförderungsstelle vorhanden ist, die der Dienstherr im [X.]punkt der Entscheidung über den Beförderungsantrag auch tatsächlich besetzen will und bei der er seine Beurteilungsermächtigung sowie sein Ermessen dahin ausgeübt hat, dass er allein diesen Beamten für den am besten Geeigneten hält (BVerwG, Beschluss vom 24. September 2008 - 2 B 117.07 - DÖD 2009, 99 Rn. 8). Denkbar, wenn auch nicht zwingend der Interessenlage des Beamten entsprechend, ist auch eine Klage gerichtet auf Übertragung amtsangemessener, ggf. niedriger bewerteter Aufgaben. Ein nachgelagerter Ausgleich durch die Anpassung der [X.] folgt aus der höherwertigen Beschäftigung jedenfalls nicht.

[X.] beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.