Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 20.09.2010, Az. 20 F 7/10

Die [X.]eigeladene betreibt das [X.] ([X.] und [X.]). Der Kläger begehrt mit dem diesem Zwischenverfahren zugrundeliegenden Verfahren den Widerruf der der [X.]eigeladenen erteilten atomrechtlichen [X.]etriebsgenehmigungen, hilfsweise, die Genehmigungen nachträglich mit Auflagen zum Schutz gegen Störmaßnahmen oder sonstige Einwirkungen Dritter zu versehen. Das Gericht der Hauptsache gab dem [X.]eklagten mit [X.]eschluss vom 12. Januar 2009 u.a. auf, bestimmte, in dem [X.]eschluss genannte Unterlagen in vollständiger Form vorzulegen. Daraufhin legte der [X.]eklagte einen Teil der Unterlagen vor und verweigerte - in seiner Eigenschaft als oberste Aufsichtsbehörde - mit [X.] vom 20. Januar 2009 die Vorlage der übrigen Unterlagen. Diese [X.] erklärte der [X.] des Verwaltungsgerichtshofs mit [X.]eschluss vom 25. Mai 2009 wegen fehlerhafter Ermessensausübung für rechtswidrig. Daraufhin gab der [X.]eklagte am 28. Juli 2009 erneut eine [X.] ab. Mit [X.]eschluss vom 1. Dezember 2009 hat der [X.] des Verwaltungsgerichtshofs den Antrag des [X.], die Verweigerung der Vorlage der in der [X.] vom 28. Juli 2009 genannten Unterlagen für rechtswidrig zu erklären, abgelehnt. Hiergegen richtet sich die [X.]eschwerde des [X.].

Die statthafte und im Übrigen zulässige [X.]eschwerde des [X.] ist unbegründet. Zurecht hat der [X.] des Verwaltungsgerichtshofs entschieden, dass die Weigerung des [X.]eklagten, die in der [X.] vom 28. Juli 2009 genannten Unterlagen vollständig und ungeschwärzt vorzulegen, rechtmäßig ist.

1. Der für eine Sachentscheidung des [X.]s erforderlichen [X.]ejahung der Entscheidungserheblichkeit der zurückgehaltenen Unterlagen durch das Gericht der Hauptsache ist mit dem mit einer [X.]egründung versehenen [X.]eschluss vom 12. Januar 2009 Genüge getan. Hat das Gericht der Hauptsache - wie hier - die Entscheidungserheblichkeit in einem [X.]eschluss geprüft und bejaht, ist der [X.] grundsätzlich an dessen Rechtsauffassung gebunden (stRspr, vgl. nur [X.]eschluss vom 5. Februar 2009 - [X.]VerwG 20 F 3.08 - juris Rn.4).

2. Die Verweigerung von Akten oder Auskünften durch die oberste Aufsichtsbehörde erfordert das Vorliegen eines Geheimhaltungsgrundes nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO. Die Vorlage von Urkunden oder Akten, die Übermittlung der elektronischen Dokumente und die Erteilung der Auskünfte kann verweigert werden, wenn das [X.]ekanntwerden des Inhalts der Unterlagen dem Wohl des [X.]undes oder eines [X.] Nachteile bereiten würde oder wenn die Vorgänge nach einem Gesetz oder ihrem Wesen nach geheim gehalten werden müssen.

2.1 Akten sind nicht schon ihrem Wesen nach wegen ihrer Einstufung als Verschlusssache geheimhaltungsbedürftig; vielmehr richtet sich die [X.] nach den materiellen Maßstäben des § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO ([X.]eschluss vom 19. April 2010 - [X.]VerwG 20 F 13.09 - juris Rn. 21, vorgesehen zur [X.] in [X.]VerwGE; Urteil vom 19. August 1986 - [X.]VerwG 1 [X.] 7.85 - [X.]VerwGE 75, 1 <14> = [X.]uchholz 306 § 96 StPO Nr. 2; [X.]eschluss vom 21. Juni 1993 - [X.]VerwG 1 [X.] 62.92 - [X.]uchholz 310 § 99 VwGO Nr. 22 S. 11 f.).

2.2 Materiell-rechtlicher Maßstab zur [X.]eurteilung der [X.] ist das Vorliegen eines Nachteils im Sinne des § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO. [X.]ereitet das [X.]ekanntwerden des Inhalts zurückgehaltener Dokumente und Unterlagen dem Wohl des [X.]undes oder eines [X.] Nachteile, ist ihre Geheimhaltung ein legitimes Anliegen des Gemeinwohls (stRspr, vgl. nur [X.]eschlüsse vom 7. November 2002 - [X.]VerwG 2 AV 2.02 - NVwZ 2003, 347 und vom 23. März 2009 - [X.]VerwG 20 F 11.08 - juris Rn. 5), das eine Verweigerung der Vorlage gemäß § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO rechtfertigen kann.

Nachteile im Sinne dieses Geheimhaltungsgrundes erfassen [X.]eeinträchtigungen und Gefährdungen des [X.]estands und der Funktionsfähigkeit des Staates und seiner wesentlichen Einrichtungen, insbesondere [X.]eeinträchtigungen der inneren und äußeren Sicherheit. Der [X.] ist eng auszulegen; der Nachteil muss von erheblichem Gewicht sein. Nicht jede Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung vermag einen Nachteil im Sinne des § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO zu begründen. Ob eine erhebliche Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung vorliegt, ergibt sich aus dem Ausmaß der befürchteten [X.]eeinträchtigung mit [X.]lick auf die betroffenen Rechtsgüter.

Gemessen an diesem Maßstab stellt die Offenlegung von sicherheitsrelevanten Informationen über Schutzkonzepte und -maßnahmen, die der Vorsorge gegen sog. auslegungsüberschreitende Ereignisse wie Störmaßnahmen oder sonstige Einwirkungen Dritter dienen, einen Nachteil im Sinne des § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO dar. Zu Recht hat der [X.] des Verwaltungsgerichtshofs die tatbestandlichen Voraussetzungen dieses Geheimhaltungsgrundes bejaht. Die weitreichenden Folgen für Leben, Gesundheit und Sachgüter, die aus einem durch einen Anschlag oder sonstige Einwirkungen auf ein Kernkraftwerk herbeigeführten Störfall angesichts der Gefahren der Kernenergie und der schädlichen Wirkung ionisierender Strahlen und radioaktiver Stoffe resultieren können, begründen ein gewichtiges öffentliches Geheimhaltungsinteresse, das die Zurückhaltung von Informationen über Schutzkonzepte und -maßnahmen von atomrechtlichen Anlagen zu rechtfertigen vermag. Es liegt auf der Hand, dass Maßnahmen zum Schutz solcher sicherheitsempfindlichen Anlage unterlaufen werden, wenn durch Offenlegung die Gefahr besteht, dass die Allgemeinheit und damit (auch) Personen, die Angriffe auf solche Anlagen planen, Kenntnis über Reichweite und Ausgestaltung der Vorkehrungen erlangen können, die gerade zum Schutz gegen solche Angriffe als notwendig erachtet werden.

Die Durchsicht der im Original vorgelegten Unterlagen bestätigt die Einschätzung des [X.]s des Verwaltungsgerichtshofs. Die vier Unterlagen, deren Vorlage verweigert wird, enthalten Informationen zu Schutzmaßnahmen des [X.]etreibers und Schutzvorkehrungen des Staates mit einem Detaillierungsgrad, die für einen gezielten Anschlag oder sonstige Einwirkungen Dritter nicht nur auf das hier in Rede stehende Kernkraftwerk der [X.]eigeladenen, sondern auch auf vergleichbare Anlagen an anderen Standorten genutzt werden können.

Zutreffend hat der [X.] des Verwaltungsgerichtshofs auch darauf hingewiesen, dass die mit der Offenlegung verbundene Einschränkung der Wirksamkeit der Maßnahmen als hinreichend wahrscheinlich anzusehen und nicht lediglich von der "bloßen" Möglichkeit eines Nachteils auszugehen ist. Wie die Entwicklung zu der nach Stand von Wissenschaft und Technik erforderlichen atomrechtlichen [X.] zeigt, hat das Risikopotential im [X.]ereich der sog. auslegungsüberschreitenden Ereignisse wie Störmaßnahmen oder sonstige Einwirkungen Dritter zugenommen. Aus der Einfügung der [X.] in das gestaffelte Schutzkonzept ergibt sich, dass nach heutigem Stand von Wissenschaft und Technik auch gegen auslegungsüberschreitende Ereignisse Vorsorgemaßnahmen verlangt werden (Urteil vom 10. April 2008 - [X.]VerwG 7 [X.] 39.07 - [X.]VerwGE 131, 129 = [X.]uchholz 451.171 § 6 AtG Nr. 4, jeweils Rn. 32). Geleitet von dieser Einschätzung genügt die hinreichende Wahrscheinlichkeit, dass das Wissen über Schutzvorkehrungen zu Störmaßnahmen oder sonstigen Einwirkungen Dritter auf Kernkraftwerkanlagen missbraucht werden kann. Die Erfahrungen mit terroristischen Angriffen in jüngerer Vergangenheit belegen, dass es einen Personenkreis gibt, der bereit ist, Anschläge durchzuführen, die für eine Vielzahl von Menschen zu Schaden an Leib und Leben führen können. Dass es bislang nicht zu einem Anschlag auf ein Kernkraftwerk gekommen ist, ändert nichts an der Gefahr, die mit der [X.] von Schutzvorkehrungen für solche hochsensiblen Anlagen verbunden ist. Die hinreichende Wahrscheinlichkeit der Gefahr orientiert sich nicht an der empirisch belegten Eintrittswahrscheinlichkeit von Störmaßnahmen oder sonstigen Einwirkungen Dritter, sondern an dem Umstand, dass nach heutigem Stand von Wissenschaft und Technik auch gegen solche klar erkannten Unfallszenarien Vorsorgemaßnahmen verlangt werden.

3. Grundsätzlich setzt die Entscheidung über die Verweigerung der Aktenvorlage bei Geheimhaltungsbedarf eine Ermessensausübung gemäß § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO voraus. Durch die Ermessenseinräumung nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO wird der obersten Aufsichtsbehörde die Möglichkeit eröffnet, dem öffentlichen Interesse und dem individuellen Interesse der Prozessparteien an der Wahrheitsfindung in dem vom Untersuchungsgrundsatz beherrschten Verwaltungsprozess den Vorrang vor dem Interesse an der Geheimhaltung der Schriftstücke zu geben. § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO regelt die Auskunftserteilung und Aktenvorlage im Verhältnis der mit geheimhaltungsbedürftigen Vorgängen befassten [X.]ehörde zum Verwaltungsgericht, das in einem schwebenden Prozess für eine sachgerechte Entscheidung auf die Kenntnis der Akten angewiesen ist. In diesem Verhältnis stellt das Gesetz die Auskunftserteilung und Aktenvorlage in das Ermessen der [X.]ehörde, lässt dieser also die Wahl, ob sie die Akten oder die Auskunft wegen ihrer [X.] zurückhält oder ob sie davon um des effektiven Rechtsschutzes willen absieht. Dementsprechend ist ihr auch in den Fällen Ermessen zugebilligt, in denen das [X.] der zuständigen Fachbehörde kein Ermessen einräumt (stRspr, vgl. nur [X.]eschlüsse vom 1. August 2007 - [X.]VerwG 20 F 10.06 - juris Rn. 5 und vom 21. Februar 2008 - [X.]VerwG 20 F 2.07 - [X.]VerwGE 130, 236 = [X.]uchholz 310 § 99 VwGO Nr. 46, jeweils Rn. 19). Dabei hat die oberste Aufsichtsbehörde für jeden Vorgang, dessen Vorlage verweigert wird, Ermessenserwägungen anzustellen und zu entscheiden, ob das öffentliche und private Interesse an der Wahrheitsfindung und an effektivem Rechtsschutz das öffentliche Geheimhaltungsinteresse überwiegt. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verpflichtet die oberste Aufsichtsbehörde, auch sorgfältig zu prüfen, ob dem öffentlichen und privaten Interesse an der Offenlegung gegebenenfalls durch Schwärzungen Rechnung getragen werden kann.

Entgegen der Auffassung des [X.] folgt aus dem Umstand, dass die Risikoermittlung und Risikobewertung im [X.]ereich der atomrechtlichen [X.] der Genehmigungsbehörde obliegt, nicht, dass an die Ermessensausübung gemäß § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO "besonders strenge" Anforderungen zu stellen sind. Der im Atomrecht geltende sog. Funktionsvorbehalt, mit dem zum Ausdruck gebracht wird, dass die Genehmigungsbehörde in eigener Verantwortung über das Maß des erforderlichen Schutzes entscheidet (Urteile vom 10. April 2008 a.a.[X.] Rn. 25 und vom 22. Oktober 1987 - [X.]VerwG 7 [X.] 4.85 - [X.]VerwGE 78, 177 <180 f.> = [X.]uchholz 451.171 AtG Nr. 20; [X.]eschluss vom 24. August 2006 - [X.]VerwG 7 [X.] 38.06 - [X.]uchholz 451.171 § 9a AtG Nr. 1), führt zwar zu einer eingeschränkten gerichtlichen Nachprüfung der behördlichen Risikoermittlung und -bewertung einschließlich des hinzunehmenden [X.]. Das wirkt sich indes nicht auf das in-camera-Verfahren aus. Im Zwischenverfahren gemäß § 99 Abs. 2 VwGO geht es allein um die Frage der Vorlage der Akten im Prozess. Welche Akten entscheidungserheblich sind, bestimmt das Gericht der Hauptsache, das bei seiner Entscheidung die einschlägigen materiell-rechtlichen Maßstäbe zugrunde zu legen hat. Nur in diesem Rahmen wirkt sich der Funktionsvorbehalt aus. Wie der Senat mit [X.]eschluss vom heutigen Tag klargestellt hat (- [X.]VerwG 20 F 9.10 - Rn. 14), bedeutet das, dass es im Rahmen der Ermessensausübung unzulässig ist, die Vorlageverweigerung damit zu begründen, dass die vom Hauptsachegericht angeforderten Unterlagen mit [X.]lick auf den Funktionsvorbehalt nicht entscheidungserheblich seien.

[X.]esondere Umstände, aus denen sich ergeben könnte, dass das Ergebnis der Ermessensausübung nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit rechtlich zwingend dahingehend vorgezeichnet wäre, dass als rechtmäßige Entscheidung nur eine Vorlage in [X.]etracht käme, sind nicht zu erkennen. Die drittschützende Wirkung der Vorschriften über die erforderliche [X.] vermag eine Gewichtungsvorgabe nicht zu vermitteln. Soweit die [X.]ehörde [X.] für erforderlich hält, steht dem [X.] zwar ein entsprechender Genehmigungsabwehranspruch zur Verfügung, wenn er einen hinreichend wahrscheinlichen Geschehensablauf vorträgt, bei dem trotz der getroffenen Vorsorge eine Verletzung in seinen Rechten möglich erscheint (Urteil vom 10. April 2008 a.a.[X.] Rn. 33). Der grundrechtliche Schutz des Einzelnen vor den Gefahren der friedlichen Nutzung der Kernenergie verpflichtet aber zugleich, die Wirksamkeit der Maßnahmen der erforderlichen [X.] nicht zu gefährden. Streiten grundrechtliche Interessen sowohl für eine Offenlegung als auch eine Geheimhaltung, ist das Ergebnis der Ermessensausübung nicht in eindeutiger Weise vorgeprägt.

In Übereinstimmung mit diesen Maßstäben hat der [X.] des Verwaltungsgerichtshofs festgestellt, dass der [X.]eklagte in seiner Eigenschaft als oberste Aufsichtsbehörde mit der [X.] vom 28. Juli 2009 sein Ermessen (nunmehr) ordnungsgemäß ausgeübt hat. Der [X.]eklagte - in seiner Eigenschaft als oberste Aufsichtsbehörde - hat die rechtlichen Kriterien der besonderen Ermessensabwägung gemäß § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO erkannt und mit [X.]lick auf den jeweiligen Inhalt der vier Unterlagen eine differenzierte, auf die konkrete Prozesslage abgestimmte Abwägung des öffentlichen Geheimhaltungsinteresses und des privaten Interesses des [X.] und des öffentlichen Interesses an einer vollständigen Aktenvorlage vorgenommen. Auf die zutreffenden Ausführungen des [X.]s des Verwaltungsgerichtshofs wird [X.]ezug genommen.